Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., Ld.ª, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que indeferiu o seu pedido de intimação do Presidente da Câmara Municipal de Sintra para ordenar aos serviços camarários a liquidação das taxas devidas pelo licenciamento da construção a que se refere o processo de obras n.º OB200201560 e para emitir o respectivo alvará.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as seguintes conclusões:
A – O tribunal «a quo» violou o estatuído no art. 24º do DL n.º 555/99, de 16/12, ao impor à recorrente a obrigação de aguardar um acto intercalar, apesar de a câmara municipal deter todos os elementos necessários para emitir a decisão final.
B – O acto de aprovação do projecto de arquitectura não é definitivo nem executório, é meramente preparatório da decisão final de licenciamento e pode ser sempre alterado por esta deliberação.
C – Nos termos do art. 141º do CPA, os actos constitutivos de direitos são revogáveis com base em ilegalidade.
D – Ao contrário do sustentado pelo tribunal «a quo», a modificação legislativa protagonizada pelo DL n.º 555/99 visa permitir à entidade recorrida cumprir o dever de decisão à luz do estatuído no n.º 9 do art. 112º do citado diploma.
E – A validade da entrega dos projectos de especialidade não está condicionada a nenhum momento específico, faz sim depender a caducidade da deliberação de aprovação do projecto de arquitectura da entrega daqueles projectos no prazo de seis meses.
F – O processo de licenciamento requerido pela recorrente estava concluído desde 20/12/02, contendo todos os elementos e procedimentos regulados no art. 11º da Portaria n.º 1110/2001, de 19/9.
G – A CM Sintra não cumpriu nenhum dos prazos que estava obrigada a respeitar.
H – Nos termos dos ns.º 1 e 6 do art. 268º da CRP e do art. 9º do CPA, a câmara municipal está obrigada a decidir dentro de prazos improrrogáveis.
I – O tribunal «a quo» violou o estatuído no n.º 3 do art. 108º do CPA ao negar que a inobservância do dever de decisão é gerador de deferimento tácito do requerimento da recorrente.
J – A redacção do n.º 3 do art. 108º do CPA contém a caracterização automática das situações que geram deferimento tácito, o n.º 1 aplica-se a todas as situações que não estão enumeradas.
K – O «acto administrativo» praticado pela funcionária é ineficaz, em consequência este não tem a aptidão ou a idoneidade para projectar na realidade jurídica os seus efeitos.
O Presidente da CM Sintra contra-alegou, oferecendo as conclusões seguintes:
1 – Em 28/11/02, a ora recorrente apresentou, nos serviços da CM Sintra, projecto de arquitectura de uma moradia unifamiliar a implantar num lote de terreno sito na Rua ..., Janas, freguesia de S. Martinho, Sintra, e a que corresponde o processo camarário OB200201560, sendo que tal projecto está sujeito a licenciamento nos termos do disposto no art. 4º, n.º 2, al. c), do DL n.º 555/99, de 16/12, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 177/2001, de 4/6.
2 – Pelo que, não existindo qualquer deliberação, no prazo estabelecido na lei, sobre o projecto de arquitectura apresentado, é lícito ao requerente socorrer-se do mecanismo previsto no art. 112º do DL n.º 555/99, de 16/12.
3 – Ou seja, o interessado, no caso «sub judice» a recorrente, podia pedir ao TAC da área da sede da autoridade requerida a intimação da autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido (cfr. art. 112º, n.º 1, do citado normativo legal).
4 – Assim, apenas era permitido à ora recorrente requerer a intimação da autoridade requerida para que esta praticasse o acto legalmente devido, isto é, que submetesse a apreciação e deliberação o projecto de arquitectura apresentado pela recorrente e a que corresponde o processo OB200201560.
5 – Porém, não foi isso que aconteceu. Na verdade, o pedido formulado pela ora recorrente consistia na intimação do ora recorrido para «ordenar aos serviços da câmara a liquidação das taxas devidas pela operação licenciada», bem como, «uma vez pagas, emitir alvará de construção que titule o licenciamento da moradia unifamiliar titulada pelo processo n.º OB200201560 da Câmara Municipal de Sintra...», como se tivesse existido deferimento tácito da sua pretensão.
6 – Contudo, só existe deferimento tácito no procedimento de autorização ou em qualquer outro acto que não seja no âmbito do procedimento de licenciamento (cfr. art. 111º, als. b) e c), do DL n.º 555/99, de 16/12), o que não é o caso.
7 – E, a corroborar esta tese está o teor do disposto nos ns.º 6,7,8 e 9 do art. 112º do DL n.º 555/99, de 16/12.
8 – Por outro lado, aquando da análise do respectivo processo, realizada pelos serviços da CM Sintra, foram encontradas deficiências e omissões, pelo que sempre o prazo para decidir estaria suspenso e só começaria a contar depois da apresentação dos elementos solicitados nos termos do disposto no n.º 4 do art. 11º do DL n.º 555/99, de 16/12.
9 – Contudo, apesar de ter sido ordenada em 14/1/03 a notificação à ora recorrente para, no prazo de 30 dias, proceder em conformidade face às omissões e deficiências detectadas, esta, apesar de notificada em 13/2/03, nada fez.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso porque, à luz do regime introduzido pelo DL n.º 555/99, de 16/12, não há fundamento legal para se considerar que tivesse ocorrido o deferimento tácito do projecto de arquitectura que fora apresentado ou do pedido de licenciamento que lhe deveria ser subsequente.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
No seu requerimento inicial, apresentado no TAC de Lisboa com vista à intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, a ora recorrente disse que iniciou um procedimento administrativo na CM Sintra tendente ao licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar. Acrescentou que a câmara ultrapassou todos os prazos de que dispunha para se pronunciar sobre o projecto de arquitectura e o pedido de licenciamento da obra, assinalando que os projectos de especialidades foram oportunamente entregues e que se mostrava realizada a consulta externa que era devida – ao Parque Natural de Sintra-Cascais. Considerando o seu pedido de licenciamento tacitamente deferido, a aqui recorrente pediu então que o Presidente da CM Sintra fosse intimado a emitir o alvará da licença de construção, com prévia liquidação das taxas correspondentes.
A sentença recorrida indeferiu o pedido de intimação. Para tanto, o Mm.º Juiz «a quo» disse, essencialmente, o seguinte: que o procedimento em causa, sujeito ao regime do DL n.º 555/99, de 16/12, era de licenciamento – como a própria recorrente admitira; que, neste tipo de procedimentos, o silêncio da Administração não gera deferimento tácito, pelo que o projecto de arquitectura não pode ter-se por aprovado; que, sem esta aprovação, não se iniciou o prazo para a CM Sintra se pronunciar sobre o licenciamento da obra; e que, na ausência deste licenciamento, não estão reunidos os pressupostos da pretendida intimação para a passagem do respectivo alvará e para o pagamento das taxas.
No presente recurso jurisdicional, a recorrente não questiona – e antes concede, como se vê, v.g., da sua alusão à aplicabilidade dos artigos 19º, 23º, 24º e 26º do DL n.º 555/99, de 16/12 – que o procedimento que iniciou, ordenado à construção de uma moradia, estava sujeito à disciplina deste diploma e que era de licenciamento, e não de autorização. Mas, divergindo da sentença, considera que os procedimentos de licenciamento previstos no referido decreto-lei consentem a formação de actos tácitos de deferimento, pelo que a apreciação dos projectos de especialidades (e o concomitante conhecimento do pedido de licenciamento) não estaria dependente de uma aprovação expressa do projecto de arquitectura, antes se mostrando este tacitamente aprovado e, ainda, tacitamente deferido o pedido final de emissão da licença. Assim, a obra estaria licenciada, ao que se deveria seguir o pagamento das taxas e a passagem do respectivo alvará – precisamente aquilo a que a intimação dos autos se inclina.
É seguro que o procedimento administrativo de que emerge o presente litígio se subordina ao regime jurídico da urbanização e da edificação, introduzido pelo DL n.º 555/99, de 16/12 (e já na versão decorrente das alterações resultantes do DL n.º 144/2001, de 4/6). Ora, o DL n.º 555/99 estabeleceu uma inovadora distinção entre os procedimentos que apelidou de licenciamento e os que chamou de autorização, sendo essa distinção fundada no grau de densidade das regras, localmente aplicáveis, reguladoras das operações urbanísticas a efectuar. Assim, estão sujeitas a licença administrativa as operações urbanísticas previstas no n.º 2 do art. 4º (cfr. o art. 18º, n.º 1), ficando dependentes de autorização as operações referidas no n.º 3 do dito art. 4º (bem como outras eventualmente previstas em regulamento municipal – art. 28º, n.º 1). Essa separação entre os dois tipos de procedimentos é fecunda a vários títulos – incluindo no que toca aos efeitos do silêncio da Administração. Assim, e a propósito deste silêncio, o art. 111º estabelece o seguinte:
«Decorridos os prazos fixados para a prática de acto especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:
- a)Tratando-se de acto que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112º;
- b)Tratando-se de acto que devesse ser praticado no âmbito do procedimento de autorização, considera-se tacitamente deferida a pretensão formulada, com as consequências referidas no artigo 113º;
- c)Tratando-se de qualquer outro acto, considera-se tacitamente deferida a pretensão, com as consequências gerais.»
A transcrição anterior evidencia que as pretensões referentes aos actos administrativos típicos do procedimento tendente à obtenção de licença administrativa (como é o caso da licença de construção a que os autos se reportam) deixaram, com a emergência do DL n.º 555/99, de poder ser consideradas como tacitamente deferidas em virtude da mera falta de uma atempada decisão – ainda que se mantenha, quanto à apreciação «in limine» do requerimento inicial, a possibilidade afim de se presumir que ele se encontrava correctamente instruído (cfr. o art. 11º, n.º 5). Confrontado com o facto de a Administração não praticar os actos indispensáveis à propulsão do procedimento de licenciamento, o interessado não pode supor tacitamente deferida a pretensão a que o acto omitido se referiria – pois tal só ocorre nos procedimentos de autorização; assim, o modo de, em tais casos, o interessado transpor a inércia da Administração é o recurso «ao processo regulado no art. 112º», ou seja, a intimação judicial da autoridade competente para que pratique o acto em falta.
Por outro lado, este art. 112º diz-nos várias coisas relevantes para a decisão do presente recurso. Assim, os seus ns.º 5 e 6 dispõem que, se o acto for realmente devido e não tiver sido entretanto praticado, o requerimento de intimação terá de ser deferido, devendo o juiz fixar prazo para que a autoridade requerida pratique o acto. E o seu n.º 9 estabelece que, «decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o acto devido, o interessado pode prevalecer-se do disposto no artigo 113º, com excepção do disposto no número seguinte». Esse art. 113º prevê a possibilidade de, na sequência de deferimento tácito, se iniciar ou prosseguir a obra a fazer ou utilizar-se a obra já feita, sem prejuízo do pagamento das taxas devidas. Mas o n.º 10 do art. 112º (o tal «número seguinte», a cuja hipótese se não aplica o art. 113º) contém uma regra especial para as situações em que a intimação judicial para a prática de acto devido, embora decretada, não foi cumprida pela Administração e tal acto consistia precisamente na «aprovação do projecto de arquitectura». Nestes casos, a inobservância da intimação conduz a que o projecto de arquitectura se tenha por aprovado, havendo de seguir-se o decurso do prazo para a câmara municipal deliberar sobre o pedido de licenciamento; e o «dies a quo» deste prazo consistirá na data do incumprimento da intimação, se os projectos de especialidade já estiverem apresentados, ou coincidirá com o momento da junção deles, se o interessado só posteriormente vier a oferecê-los.
Como impressivamente se disse no preâmbulo do DL n.º 555/99, o deferimento tácito passou a ter «a sua função restrita às operações sujeitas a mera autorização»; e se é certo que, como acima vimos, ainda se pode ficcionar a aprovação dos projectos de arquitectura apresentados no âmbito dos procedimentos de licenciamento, é também exacto que tal só pode ocorrer depois de a Administração desobedecer à intimação judicial que se lhe dirija a fim de que emita uma pronúncia sobre tais projectos. Portanto, e ao invés do que a recorrente sufraga, ela não podia considerar que o seu projecto de arquitectura fora tacitamente aprovado, pois o silêncio da Administração a propósito do projecto não conduzia «recte» a esse resultado.
A anterior conclusão não é contrariada pelo estatuído no art. 108º do CPA – em que se estabelece a regra do deferimento tácito dos pedidos formulados no âmbito dos processos de licenciamento de obras particulares. O que verdadeiramente sucede é que o DL n.º 555/99, enquanto «lex posterior et specialis», revogou de modo implícito, e na parte que se relaciona com os agora denominados procedimentos de licenciamento, a conformação genérica constante daquele preceito do CPA (cfr. o art. 7º, n.º 2, do Código Civil). Nesta medida, a decisão «a quo», ao considerar que o art. 108º do CPA não interferia na solução do caso, ajuizou bem, mostrando-se correspondentemente improcedentes as conclusões I e J da alegação de recurso.
A recorrente tentou minimizar a importância do acto de aprovação do projecto de arquitectura, dizendo-o preparatório e precário – e sugerindo, assim, que a falta dele não obstava que o processo de licenciamento seguisse o seu normal curso. Contudo, é evidente que o procedimento tendente ao licenciamento de construções se desenrola por fases sucessivas, só sendo admissível passar às seguintes depois de esgotadas as anteriores; e que uma dessas fases é a que culmina com a pronúncia incidente sobre o projecto de arquitectura, de modo que a apreciação do pedido de licenciamento, «sensu stricto», impõe que a aprovação daquele projecto seja um dado adquirido (cfr., v.g., os artigos 20º, ns.º 4 e 6, e 23º, ns. 1, al. c), e 4, al. a), do DL n.º 555/99, de 16/12). Ademais, constatámos que a própria lei (no citado art. 112º, n.º 10) regeu para o caso particular da falta de pronúncia acerca do projecto de arquitectura nos procedimentos de licenciamento, prevendo que o interessado intime judicialmente a câmara municipal para deferir ou indeferir o projecto e estabelecendo ainda o modo de superar o eventual incumprimento da intimação decretada. Ante estes dados, carece de qualquer base a ideia de que o procedimento administrativo poderia avançar para a deliberação final (sobre o pedido de licenciamento – cfr. o art. 23º) sem que o projecto de arquitectura fosse apreciado; e, «a fortiori», vê-se que a falta de apreciação do mesmo projecto também impedia o procedimento de atingir a fase da emissão do alvará almejado pela recorrente, já que esta fase é posterior ao próprio acto de licenciamento da operação urbanística (cfr. o art. 76º). Assim, ao dizer que a passagem do alvará é impossível sem que o projecto de arquitectura esteja aprovado, a sentença mostra-se absolutamente exacta, soçobrando as conclusões A e B, que directamente contrariam o julgado neste ponto.
Aliás, e como se entrevê do que atrás dissemos, não é só a falta de aprovação do projecto de arquitectura que, impedindo o procedimento de realmente se projectar para diante, veda que o pedido de intimação dos autos obtenha êxito. É que a passagem de alvará, fosse ela espontânea ou coerciva, pressuporia sempre a prolação anterior do acto de licenciamento – ou a superação da sua falta através do mecanismo previsto no art. 112º. Ora, sabemos que não existiu qualquer deliberação sobre o pedido de licenciamento e que a recorrente não intimou judicialmente a câmara para proferir esse acto omitido; e, como esta actuação omissiva da Administração não podia conduzir ao deferimento tácito da pretensão correspondente, logo se deduz que o pedido de licenciamento da construção da moradia nunca obteve o deferimento camarário (expresso ou tácito) que seria «conditio sine qua non» da actual pretensão de pagamento das taxas e de passagem do alvará.
Deste modo, naufraga a conclusão F da alegação da recorrente, tendo o Mm.º Juiz «a quo» inteira razão ao dizer que se não verificam os pressupostos legais da procedência do pedido.
Relativamente às conclusões do recurso ainda não directamente analisadas, há que sublinhar a sua irrelevância para porem em crise a sentença. Assim, o indesmentível facto de os actos administrativos constitutivos de direitos serem revogáveis com base em ilegalidade (conclusão C) ou a circunstância de o DL n.º 555/99 privilegiar a efectiva decisão das entidades administrativas, em detrimento dos actos silentes (conclusão D), em nada afecta o juízo, emitido pela 1.ª instância e que aqui corroboramos, de que o procedimento ficou aquém de um acto que licenciasse a obra – o que constitui razão suficiente para que a pretensão formulada nestes autos esteja votada ao insucesso.
Quanto à conclusão E, a recorrente não se equivoca quando diz que os projectos de especialidade podem ser apresentados antes da aprovação do projecto de arquitectura («vide», v.g., os artigos 20º, n.º 4, «in fine», e 112º, n.º 10, do DL n.º 555/99). Mas o facto de a sentença, a dado passo, ter dito circunstancialmente o contrário não inquina a decisão recorrida de um erro de julgamento dotado de consequências, pois esse «obiter dictum» constitui uma excrescência em relação ao silogismo judiciário que causou e explica a decisão tomada. Ademais, nem sequer é de excluir que o Mm.º Juiz «a quo», ao afirmar «a latere» que não era «válida a apresentação dos projectos de especialidade no momento em que a requerente a ela procedeu», haja confundido os conceitos de validade e de eficácia e tenha querido, muito simplesmente, dizer que tal apresentação, porque realizada sem a aprovação do projecto de arquitectura, nenhum dinamismo podia comunicar «per se» ao procedimento administrativo – o que é exacto.
A circunstância, denunciada nas conclusões G e H, de a CM Sintra não haver respeitado os prazos improrrogáveis que a lei estabelecia para a pronúncia sobre o projecto de arquitectura também não é de molde a afectar a bondade do decidido na 1.ª instância. Como a sentença explicou, aquele silêncio da Administração, porque não era conducente a um qualquer deferimento tácito, poderia ser suprido pela recorrente através do recurso a uma intimação judicial para a prática de acto legalmente devido; mas essa intimação deveria ordenar-se a um acto diferente do visado nestes autos, não podendo pretender-se que a presente intimação proceda só porque se constata que a Administração se manteve inerte.
Por último, é patente a irrelevância da conclusão K para afrontar o decidido, dado que a sentença não fundou a sua pronúncia de indeferimento no acto, referido na conclusão, que convidou a corrigir «deficiências» ou «omissões» supostamente detectadas no requerimento inicial.
Deste modo, mostrando-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, temos que a sentença recorrida tem de manter-se na ordem jurídica.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente:
Taxa de justiça: 350 euros.
Procuradoria: 175 euros.
Lisboa, 27 de Agosto de 2003.
Madeira dos Santos – Relator – Jorge de Sousa – António São Pedro
