Acordam em conferência na 1ª Secção do STA:
No Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado do Funchal, a sociedade A.... e B... intentaram acção de responsabilidade civil contratual contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA e o ESTADO, pedindo a sua condenação no pagamento da indemnização que, globalmente liquidaram em 560 544 867$00, acrescida de juros moratórios, pelos danos patrimoniais e não patrimoniais que lhe foram causados com o ordenado encerramento da exploração das nascentes do Sítio de ..., n.º... e Sítio de ..., em Porto Santo e que lhes estava concessionado.
O Estado foi, em especial, demandado pelos danos causados com a demora injustificada de mais de 5 anos, da tramitação pelo MºPº do processo de inquérito criminal que correu termos pelos factos que deram origem ao encerramento das explorações ordenado pela Direcção Regional de Saúde Pública.
O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, tendo o Estado arguido as excepções de incompetência material da jurisdição administrativa e a sua ilegitimidade; havendo ainda sido excepcionada, pela RAM, a prescrição da pedida responsabilidade.
Na audiência preliminar terminada em 26-11-01 (fls. 251), o senhor juiz julgou improcedentes as excepções de incompetência e ilegitimidade suscitada pelo Estado, julgando, no entanto, procedente a excepção de prescrição suscitada pela RAM.
Desta decisão foram interpostos recursos, quer pelos AA. (fls. 261), quer o MºPº (fls. 267), tendo as partes apresentado alegações e contra-alegações (fls. 293, 301, 314,349,362, 372).
Por despacho de 18-3-02, (fls. 425), o senhor juiz veio reparar o agravo quanto à excepção de incompetência material, declarando o tribunal administrativo incompetente para o julgamento do pedido contra o Estado, pela actividade do MºPº no processo penal preliminar, confirmando, no mais, as suas anteriores decisões.
Na sequência, a RAM e os AA., nos termos do disposto no art. 744º, n.º3 do CPC, requereram a subida dos autos para decidir a questão sobre que recaíram os despachos opostos.
O pedido da RAM veio a ser indeferido pelo despacho de 24-4-02, a fls. 442.
Deste despacho agravou a RAM que, sobre a questão, apresentou as alegações de fls. 476. Foi proferido despacho de sustentação desta última impugnada decisão.
Neste STA, o processo correu os vistos legais, cumprindo-nos a decisão:
Na apreciação do objecto dos agravos, haveremos de apreciar as questões colocadas, de acordo e em função dos termos objectivos e subjectivos com que a acção foi proposta.
E esta, de acordo com a respectiva petição inicial, vem estruturada, nos seguintes factos:
Na sequência de uma vistoria levada a efeito, em 30 de Agosto de 1995 pela Direcção Regional de Saúde Pública, integrada na Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, da RAM, e em função dos resultados das análises à água, então realizadas, em 2-10-95, foi ordenada, verbalmente, a cessação de laboração da unidade fabril que a A. detém em Porto Santo, para exploração e comercialização de água mineral de nascentes situadas naquela ilha., sendo as respectivas instalações seladas, em 6-10-95.
Dos factos é feita participação ao MºPº que inicia inquérito que culminou, só em 10-1-00, com a dedução de acusação contra os representantes da A., pela prática de diversos crimes, que, no entanto, por sentença de Setembro de 2000, já transitada em julgado, foram absolvidos de todas as acusações.
Do encerramento compulsivo ordenado em 2-10-95, mantido desnecessariamente, até Setembro de 2000, resultaram danos emergentes e lucros cessantes elevados.
A causa de pedir em relação à RAM são os erros grosseiros dos funcionários, agentes e titulares dos órgãos, quer nas condições técnicas na realização das análises, quer na apreciação dos respectivos resultados.
Em relação ao Estado, a causa de pedir decorre do protelamento pelo MºPº, pelo prazo de 5 anos, que se considera desnecessário e não razoável, do inquérito criminal e que teria sido mal conduzido, circunstâncias que vieram agravar os danos produzidos e verificados.
Neste quadro e no que decorreu das contestações apresentadas e que, para já, não interessa analisar em mais pormenor, foi proferido o despacho saneador de 26-11-01 (fls. 251), onde se julgaram improcedentes as excepções de incompetência material do tribunal administrativo, por se ter entendido que os actos do MºPº em processo de inquérito criminal se não integram na função jurisdicional e de ilegitimidade passiva do Estado, por se entender que, tal como os AA. estruturam o seu pedido, o Estado tem interesse directo em contradizê-lo.
Finalmente, em despacho saneador, foi julgada procedente a excepção de prescrição suscitada pelos RR que, em tal conformidade, foram absolvidos do pedido.
Na sequência do processado, e dos agravos interpostos, no despacho de 18-3-02, a fls. 425, o senhor juiz reparou o agravo, no que tange à excepção de incompetência do tribunal, concluindo, nos termos do disposto na al. d) do n.º1 do art. 4º do ETAF, concluindo pela incompetência da jurisdição administrativa para o julgamento da acção no que respeita aos danos imputados à actividade do Mº Pº no processo penal preliminar, sustentando a sua anterior decisão quanto ao mais decidido anteriormente.
Pela parte da reparação de agravo foi pedida a subida dos autos, quer pelos AA., quer pela RAM, sendo o pedido desta entidade, no entanto indeferido, sendo interposto agravo de tal indeferimento.
Atenta a prioridade legal do conhecimento das questões relativas à competência do tribunal, e no ordenamento lógico da decisão, importará conhecer, em primeiro lugar, do agravo interposto pela RAM, a fls. 492, do despacho que indeferiu o seu pedido de subida para apreciação da reparação de agravo a que se aludiu.
Das 20 conclusões formuladas nesta sede, em que, com interesse directo, refere que a sua qualidade de entidade agravada lhe advém, não só do facto de haver contraminutado as alegações do recurso subordinado interposto pelo Mº Pº sobre a questão da (in)competência do tribunal, sendo certo que a declaração de incompetência do tribunal administrativo para o julgamento do Estado lhe causará prejuízos apreciáveis, na medida em que passará a ser responsável único pela indemnização que, neste processo, venha eventualmente a ser fixada.
Ora, o facto de o tribunal administrativo ter sido julgado incompetente para o julgamento do Estado, nas condições e pelos fundamentos acima referidos, de forma alguma significa a sua absolvição do pedido, a cessação da partilha eventual de responsabilidades com a ora agravante. Tal poderá significar, somente que o apuramento de responsabilidades poderá ter de ser feito em processos e jurisdições diferentes, sem necessária alteração dos termos e natureza de uma eventualmente declarada responsabilidade civil extracontratual das partes que, neste processo foram demandadas.
Também o facto de ter sido admitida a contraminuta da RAM em relação ao recurso subordinado do MºPº, em nada altera a sua posição processual, de co-ré, com o Estado, como definido na petição.
No mais, embora se pudesse defender que a qualidade de agravado, para os efeitos do p. no art. 744º/3 do CPC só surgiria com a apresentação da contraminuta, tal não impede que essa qualidade para o efeito legal quo agitur só possa ser atribuída a quem, sobre a questão e os termos como foi colocada, haja ficado vencido.
Esta qualidade de vencido, em termos processuais, porém, só aos AA. poderá ser atribuída, pois, na execução do ónus processual que lhes incumbe, foram eles que, na sua petição, definiram os pressupostos da lide, passando, com a decisão de reparação de agravo de vencedores a vencidos, pelo que só eles, pelo despacho de reparação possam passar da anterior posição de agravados, à de agravantes.
Pelo exposto e no que toca ao agravo em exame, acorda-se em lhe negar provimento, confirmando-se a decisão recorrida, proferida a fls. 442 e sustentada a fls. 509 dos presentes autos.
Não obstante esta questão decorrente da reparação de agravo, ou seja, a definição da competência em razão da matéria para apreciação da responsabilidade do Estado, não fica, ainda definida.
É que, para além da RAM, também os AA., agora com evidente e indiscutível legitimidade vieram, nos termos do art. 744º/3 do CPC, a fls. 437, requerer a subida dos autos ao STA para decisão da questão jurídica sobre que incidiram os despachos opostos e sobre tal requerimento se irá este tribunal debruçar.
Assim, se no despacho de fls. 251, o senhor juiz julgou os TA competentes para o julgamento da acção de responsabilidade civil por danos decorrentes das decisões tomadas pelos agentes do MºPº em processos de inquérito e instrução criminal, na consideração de não ter carácter jurisdicional a actividade aí exercida por aqueles magistrados, a reparação do agravo, nos pressupostos tomados na prolação do primeiro despacho, está correcta pois, na al. e) do n.º1 do art. 4º do ETAF se excluem da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto, precisamente todos os actos relativos ao inquérito e instrução criminal e ao exercício da acção penal pelos agentes do MºPº.
Mas, com isso, não fica resolvida a questão colocada nos autos:
É que, repetimos, a competência do tribunal é apreciada em função dos termos, ou seja, do desenho da lide traçada pelo A.
E, no casos dos autos, o fundamento do pedido de indemnização formulado contra o Estado não decorreu de danos causados por qualquer decisão do MºPº, mas sim pela sua inércia de cerca de 5 anos, na tramitação do processo de inquérito, demora que exacerbou, desnecessária e injustificadamente os prejuízos decorrentes do prolongado encerramento da exploração.
E sobre estas questões de diferente natureza, divergente, se bem que pacífico seja o critério, tem sido a orientação jurisprudencial deste STA, como decorre do sumário designadamente do ac. STA de 31-10-00 - rec. 45 946, cujo sumário de transcreve:
I - Pode hoje dizer-se que se pacificou a tendência para ver nos tribunais administrativos, não a exclusividade da jurisdição administrativa, mas antes a natureza de tribunais comuns da jurisdição administrativa, no sentido que a outras jurisdições, que não as administrativas, pode ser atribuído um contencioso desta natureza.
II - O acto objecto de recurso, se for produzido num inquérito ou instrução criminais ou no exercício da acção penal, não pertencerá, por imposição da lei, à jurisdição administrativa o seu conhecimento ainda que tenha, por qualquer parâmetro aferidor, natureza administrativa.
III - Não assim uma acção de condenação contra o Estado Português, por alegadamente ser responsável pelos prejuízos, que o A. teve, por condutas que levaram ao atraso incomportável na decisão definitiva dos processos crime em que foi arguido. Tratando-se de prejuízos decorrentes de actos de natureza não jurisdicional, antes administrativa, praticados no exercício de uma actividade de gestão pública de ordenação social, a responsabilidade por eles deve ser exigida perante o foro administrativo.
Em idêntico sentido, mas ensaiando-se um critério de repartição de competências entre os tribunais comuns e os tribunais judiciais, para o julgamento de tal tipo de acções, se decidiu no ac. STA de 12-10-00 - rec.045862, de cujo sumário, também se transcreve:
I - O critério para a repartição de competência entre tribunais administrativos e tribunais judiciais para conhecimento de acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ocorridos no domínio da actividade dos tribunais passa pela distinção entre os casos em que a causa de pedir é um facto ilícito imputado a um juiz no exercício da sua função jurisdicional (na sua função de julgar), hipótese em que serão competentes os tribunais judiciais, e os casos em que a causa de pedir é um facto ilícito imputado a um órgão da administração judiciária (ou a este serviço globalmente considerado, quando não seja individualizável - falta do serviço) no exercício de actividade estranha à função de julgar, hipótese em que serão competentes os tribunais administrativos.
II - Assim, compete ao tribunal administrativo de círculo, ao abrigo do disposto na al. h) do n.º 1 do art.º 51º do ETAF, conhecer da acção de indemnização proposta contra o Estado para efectivação da responsabilidade deste por danos imputados à actuação alegadamente ilícita e culposa, no exercício de funções e por causa delas, do liquidatário judicial em processo de falência.
Assim, tem a jurisprudência deste STA entendido, como aliás é profusamente citado nas alegações produzidas no processo, que, para o julgamento das acções de responsabilidade civil extracontratual, por danos decorrentes e causados pela prática de actos específicos das respectivas funções pelo juizes e pelos magistrados do MºPº designadamente, em processos criminais, aqui se incluindo as fases de inquérito e de instrução, é competente a jurisdição comum.
Todavia, não estando em causa qualquer decisão, mas e tão só o ressarcimento de danos causados pela falta da sua prolação em prazo razoável, ou seja, quando estiverem em causa os danos decorrentes do atraso na tramitação de processos, a competência para o julgamento da respectiva acção é dos tribunais administrativos (Neste sentido, v.g. acs. STA de 31-5-94 - rec. 33677, de 13-2-96 - rec. 38474; de 15-10-98 - rec. 36 811; de 17-6-99 - rec. 44687; de 31-10-00 - rec. 45.946).
Precisamente à luz deste descrito entendimento e atendendo a que a responsabilidade pedida ao Estado, neste processo, não decorre de danos causados por qualquer decisão do MºPº no inquérito criminal, mas sim do atraso da respectiva tramitação, entendemos que a competência para o julgamento da presente acção, também em relação ao Estado é dos tribunais administrativos.
Pelo exposto, se bem que com esta distinta fundamentação, entendemos dever prevalecer a primitiva decisão sobre a competência do tribunal administrativo, tomada no despacho de 26-11-01, a fls. 251, pelo que se acorda em revogar o despacho de reparação de agravo de 18-3-02 a fls. 425.
Ainda na apreciação prévia das decisões sobre pressuposto processuais, é, agora tempo de se apreciar o recurso subordinado interposto pelo MºPº do saneador de 26-11-01, na parte em que foi julgada improcedente a questão da sua ilegitimidade na lide:
Examinada a minuta, a fls.301 e ss., vemos que a posição do MºPº radica em que, em relação ao pedido de reparação de danos decorrentes do ordenado encerramento da fábrica, o Mº Pº não teve qualquer intervenção que legitime a dedução do pedido contra o Estado.
Porém, como se referiu supra, os AA. pedem o ressarcimento pelo agravamento de tais danos causados com a demora não razoável na condução/conclusão do inquérito criminal.
E sobre esse segmento do pedido, é evidente o interesse do Estado em contradizer o pedido dos AA. e a sua consequente legitimidade na lide, nos termos do p. no art.26º do CPC., pelo que e em tal aspecto também se nega provimento ao agravo interposto pelo MºPº da decisão de 26-11-01.
Finalmente e em relação a este despacho, na parte em que, conhecendo de fundo, declara a prescrição do direito à acção, com a consequente absolvição dos RR do pedido, haverá de conhecer-se do recurso dos AA que, no termo das respectiva e pertinente minuta, formulam as seguintes conclusões:
1ª Em momento algum de mês de Outubro de 1995, ou antes, a co-Ré RAM deu a conhecer, escrita ou oralmente, à A...; os elementos e as cópias legíveis "dos documentos e peças do processo, relativo ao procedimento administrativo conducente à execução do encerramento da sua unidade fabril, necessários à plena compreensão do seu objecto;
2.ª Entre Outubro de 1995 e Janeiro de 2000 os Autores estiveram, mercê do segredo de justiça decorrente da sua promoção, legalmente impedidos de conhecerem o conteúdo dos actos e diligências do processo crime cujas certidões se encontram junto a estes autos.
3.ª Sendo certo que o mesmo tratava dos assuntos e das matérias a que respeitava o procedimento administrativo, promovido pela co - Ré RAM, conducente ao encerramento das fábricas da demandante.
4.ª Dos factos descritos nas conclusões anteriores, decorre que até Janeiro de 2000 os Autores, ora recorrentes, não estiveram habilitados, sem que tal lhes fosse censurável, com os elementos necessários à fundamentação e uso dos meios de impugnação que a lei lhes faculta, pois não dispuseram da informação suficiente para a decisão consciente sobre a questão de saber se havia ou não vantagens em deles se socorrerem;
5.ª Pelo que não podiam conhecer se eram titulares de algum direito contra a administração, resultante da violação do seu interesse adjectivo ou instrumental à prolação de uma decisão formalmente correcta e/ou da lesão do seu direito substantivo ou final, cuja lesão é pressuposto do direito à indemnização;
6.ª O processo criminal promovido contra os ora Recorrentes releva para a contagem do prazo de prescrição de três anos do correlativo direito de indemnização, porquanto se. nele fossem condenados, nem chegariam a nascer os direitos que, nesta acção, fazem valer contra a Região Autónoma da Madeira e o Estado Português;
7ª. Daí que, rigorosamente, só depois da decisão penal absolutória os aqui Recorrentes puderam conhecer os direitos que lhes competia em resultado da conduta dos Recorridos;
8ª Se outras razões não houvesse, a preterição, pela co-ré RAM, das formalidades procedimentais da fundamentação e notificação do acto de encerramento da fábrica da “A...” determinaria, ao menos, a ineficácia externa de tal acto ablativo, ineficácia essa que obstaria, além do mais ao inicio da contagem, contra os aqui recorrentes do prazo prescricional de três anos estabelecido pelo art. 498.º do CC;
9ª O acto de encerramento da fábrica da Autora, instruído e determinado pela co-ré RAM, está, por força do estatuído no art. 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA, ferido de nulidade cuja declaração se requer, porquanto a fiscalização da actividade industrial consistente na recolha e engarrafamento de água mineral cabe, nos termos dos decretos-lei n.º 86/90 e 90/90 e Decreto Regulamentar n.º 18/92, alterado pelo Decreto Regulamentar n.º 32/93, ao Instituto Geológico e Mineiro, pessoa colectiva pública que com a RAM não se confunde.
10ª O meritíssimo juiz “a quo”, colocando-se em contradição com a natureza e particularidade do processo conducente à formação e formulação da vontade da administração e, bem assim com todo o sistema de normas que regulam o exercício dos direitos o qual assenta no conhecimento de todos os seus elementos constitutivos, fez na decisão recorrida uma interpretação errada do art. 498º do CC, aplicável ao caso vertente por força do artº 71º, n.º 2, da LPTA, pois não considerou, tal como manda considerar aquela norma, para a fixação do início do prazo prescricional de três anos, a questão de saber quando é que os Autores tiveram conhecimento do seu direito, questão essa que teria de ser substanciada com os factos descritos nas conclusões anteriores;
11ª “In casu,” a correcta interpretação e aplicação do art. 498º do CC não consente decisão diferente da que o início do prazo, de três anos, de prescrição do direito de indemnização dos recorrentes não se verificou antes de Janeiro do ano 2000, data em que lhe foi dado ensejo de conhecer direito que lhes compete, razão pela qual, quando da citação dos RR, ora recorridos, ainda não tinha transcorrido o prazo para a invocação eficaz da excepção peremptória da prescrição;
12ª A operação intelectual que a decisão “à quo” noticia consubstancia a violação do art. 498º do CC, aplicável ao caso vertente por força do art. 71.º, n.º 2, da LPTA e, por não ter conhecido e declarado a nulidade a que se refere a 9ª conclusão, o art. 134.º do CPA, o que determina, por seu turno, a nulidade do próprio despacho saneador/sentença “ex vi” do estatuído no art.668.º, n.º 1, alínea d) do Código de Processo Civil.
Estas alegações foram contraminutadas quer pela RAM a fls.314 e ss., quer pelo Ex.mo Procurador de República, a fls.362. e ss., pugnando-se pela confirmação do julgado.
Conhecendo-se desta questão, adiantamos que os autos ainda não fornecem todos os elementos, designadamente fácticos, para que se pudesse tomar a decisão quanto à excepção peremptória da prescrição do direito de acção dos AA.
O senhor juiz, partindo do princípio que o facto lesivo que ordenou o encerramento do estabelecimento foi praticado em 2-10-95, e desde logo, conhecido dos AA. o seu direito de acção pelos danos decorrentes de tal acto, só exercido em 20-3-01, prescreveu em Outubro de 1998.
Em primeiro lugar, porque os autos ainda nos não indicam, com a necessária segurança, da natureza jurídica do acto de 2-10-95 da Directora Regional de Saúde, ordenando o encerramento da fábrica, face ao teor dos resultados de análises bacteriológicas realizadas.
Com segurança, poderemos concluir que não se esteve em presença de um acto de rescisão do contrato de concessão de exploração de águas minerais, nos termos das disposições conjugadas dos arts.35º, n.º1 do DL 86/90 e al. c) do art. 29º do DL 90/90, ambos os diplomas publicados em 16-3-90, acto que estaria fora das atribuições da autoridade decisora de 2-10-95.
Pelo contrário, tudo nos parece fazer concluir que tal acto teria sido praticado, como medida cautelar, nos termos genericamente previstos nos arts. 178º e 248º do Cód. Proc. Penal, e nos do art. 48º do DL 433/82 de 27-10 em relação ao procedimento contraordenacional e no campo específico das infracções contra a saúde pública, nos termos dos arts. 73º 3 e 74º do DL 28/84 de 20-1.
Neste sentido, concorre e até decisivamente, a remessa dos autos ao MºPº, como entidade competente para a investigação, certamente, ao abrigo do disposto no art. 51º, n.º4 do referido diploma legal.
Nesta perspectiva, e como bem defendem os AA., só após o conhecimento da decisão final tomada, sobre a questão, no processo criminal (aliás ainda nem sequer documentada neste processo) é que os autores poderiam tomar conhecimento dos direitos de acção ressarcitória contra a Administração, pelo acto de 2-10-95, nomeadamente, por só, então tomarem conhecimento da eventual ilicitude da conduta administrativa.
Como tem sido entendimento jurisprudencial deste Supremo Tribunal (Cf. , v. g.. i.a., os acs. STA de 3-5-00 - rec. 45874; de 26-2-98 - rec. 42499; de 18-12-02 - rec. 219/02; de 26-3-03 - rec. 1231/02), de acordo com o preceituado nos arts. 71º, n.º2 da LPTA e 498º, n.º 1 do CCivil, o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos prescreve no prazo de três anos, a contar do momento em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, ou seja, a partir da data em que teve conhecimento da verificação de todos os pressupostos que condicionam a responsabilidade, independentemente do conhecimento integral da extensão dos danos (Neste sentido, a lição do Prof. Antunes Varela, in Das Obrigações em Geral, I 2ª ed. , pg. 503 e ss.,) .
Ora, o lesado só tem conhecimento do direito que invoca, para efeitos da fixação do início da contagem do prazo de prescrição, quando lhe seja exigível o conhecimento dos factos constitutivos do seu direito, ou seja, quando souber, para além da prática de uma acto por alguém, daí lhe advindo danos, do respectivo nexo de causalidade, saiba, também do seu carácter ilícito e culposo.
Ora, de acordo com a posição das partes, designadamente dos autores, é plausível que, só com o acesso ao processo criminal, livre dos condicionalismos do segredo de justiça, ou seja só após a acusação deduzida em 10-1-00, é que estiveram em condições de saber do carácter eventualmente infundamentado e ilícito da actuação dos serviços dependentes da RAM, no que tange à actuação de 2-10-95, pelo que só a partir de tal data se iniciaria o prazo de prescrição, nos termos e nas condições que referimos supra.
Em face de tudo o exposto, acorda-se:
1Negar provimento ao recurso de agravo da RAM interposto do Despacho de 24-4-02 a fls. 442;
2 – Negar provimento ao agravo do Ministério Público interposto do despacho saneador de 26-11-01, confirmando-se, se bem que com distinta fundamentação, revogando-se o despacho de reparação de agravo de 18-03-02 (fls. 425), ficando assim a valer o despacho proferido em 1º lugar;
3 – Conceder provimento ao recurso interposto pelos Autores do despacho saneador, no segmento em que se declarou procedente a excepção de prescrição, revogando-se tal decisão que se deverá substituir por outro, relegando para final o conhecimento de tal questão, após produção de adequada prova.
Sem custas.
Lisboa, 22 de Maio de 2003
João Cordeiro – Relator – Cândido Pinho – Santos Botelho
