0547/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos de processamento de vencimentos dos funcionários públicos são verdadeiros actos administrativos, isto é, consubstanciam decisões, ao abrigo de normas de direito público, que produzem efeitos jurídicos, numa situação individual e concreta (art. 120.º CPA), quanto às questões sobre as quais tenham tomado posição com vontade de unilateralidade decisória.

II- Nos casos em que a regulação de uma situação jurídica foi efectuada por acto administrativo inimpugnável, não é viável que, através de acção comum, sejam obtidos os efeitos que poderiam advir da sua anulação, com consequente reconstituição da situação que existiria se eles não tivessem sido praticados, nos termos do art. 173.º do CPTA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- O MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL – FORÇA AÉREA PORTUGUESA interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo o presente recurso excepcional de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19-1-2011 que concedeu parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto por A……… da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que absolveu da instância o ora Recorrente, na presente acção administrativa comum em que o Autor pediu a condenação deste no pagamento da «remuneração de reserva» no valor de € 17.842,60, acrescida de juros de mora.

A formação deste Supremo Tribunal Administrativo prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA entendeu admitir a revista excepcional.

O Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

A) Em Acórdão de 19 de Janeiro de 2011, proferido em sede de recurso da Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra de 27 de Março de 2007, a Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul concluiu, erroneamente no entendimento dos Recorrentes, que o caso presente cabe na alínea e) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA, por estar em causa uma prestação sem a necessidade legal da emissão prévia de qualquer acto administrativo expresso.

B) É desta Decisão, com a qual os Recorrentes não concordam, por violar a alínea e) do n.º 2 do artigo 37.º e o n.º 2 do artigo 38.º do CPTA, que vem interposto o presente recurso de revista, ao abrigo do artigo 150.º do mesmo Código.

C) A questão em apreço é essencial para a legalidade e juridicidade da actividade administrativa da Força Aérea Portuguesa - e seguramente dos outros dois ramos das Forças Armadas, uma vez que o regime jurídico é comum – em matéria de remunerações no activo e na reserva e de procedimentos administrativos em sentido próprio.

D) O que está em causa não é o pagamento ao COR A……… da sua remuneração de reserva por efeito da sua passagem a esta situação, mas o recebimento de verbas que o COR A……… recebeu a menos no período de 01 de Setembro de 2001 a 01 de Agosto de 2002 por efeito da redução em 2/3 da sua remuneração de reserva por efeito da aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 121.º do EMFAR e, consequentemente, a legalidade ou ilegalidade da redução em 2/3 da remuneração da reserva daquele militar.

E) Tem sido jurisprudência desse Supremo Tribunal que os actos de processamento de vencimentos e outros abonos constituem verdadeiros actos administrativos, e não meras operações materiais, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objecto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo. (veja-se o Acórdão de 05 de Junho de 2008, do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo desse Supremo Tribunal (Rec. 01212/ 06).

F) E também tem sido entendimento desse douto Tribunal que o processamento de um abono suplementar do vencimento normal, condicionado à verificação de determinados pressupostos permite concluir que cada processamento constitui uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado. (cfr. Acórdão supracitado).

G) A redução na remuneração da reserva do COR A………, efectuada no período de 01 de Setembro de 2001 a 01 de Agosto de 2002, estava condicionada à verificação dos pressupostos previstos no n.º 5 (actual n.º 6) do artigo 121.º do EMFAR e apenas tinha lugar enquanto se mostrassem satisfeitos tais pressupostos.

H) Tal redução de remuneração implicava, pois, que com a verificação dos pressupostos legais de que dependia, fosse levada a cabo a definição de uma situação nova do militar na reserva relativamente à situação de reservista anteriormente detida, definição inovatória essa concretizada na redução da remuneração da reserva.

I) A necessidade de clarificar a verificação dos pressupostos determinantes desta situação inovatória no estatuto remuneratório dos militares na reserva está, aliás, bem patenteada no Despacho de 23 de Julho de 2003, do Secretário de Estado da Defesa e dos Antigos Combatentes.

J) Os ramos das Forças Armadas, e especificamente a Força Aérea, têm entendido que qualquer alteração da situação remuneratória dos militares que decorre da aplicação do seu estatuto remuneratório legalmente definido consubstancia um acto administrativo.

K) O Acórdão em crise veio entender que o processamento da remuneração mensal do militar, independentemente das situações inovatórias que possam ter lugar, implica um crédito deste e uma obrigação legal da Administração, sem necessidade de qualquer acto administrativo de permeio.

L) Sendo assim, o que está aqui em causa é a qualificação jurídica dos actos de processamento de vencimento, especificamente daqueles que consubstanciem alterações, com maior ou menor transitoriedade, da situação remuneratória dos militares que resulta da aplicação do respectivo estatuto jurídico-funcional.

M) E de tal qualificação jurídica decorrem importantes consequências, quer ao nível da legalidade da actividade administrativa das Administrações militares e da segurança jurídica, quer ao nível processual.

N) Com efeito, é por entender que qualquer alteração da situação remuneratória dos militares que decorre da aplicação do seu estatuto remuneratório legalmente definido consubstancia um acto administrativo, que os ora Recorrentes sustentam que ao aceitar a forma processual da Acção Administrativa Comum, o Acórdão ora recorrido questiona indiscriminadamente a existência e validade na ordem jurídica de actos administrativos cristalinamente válidos e eficazes.

O) E, nessa medida, porque não logrou discernir na situação em apreço a existência de uma situação inovatória por referência à mera remuneração da reserva devida ao militar, entendem os Recorrentes que o Acórdão em crise violou o artigo 37.º, n.º 2, alínea e) e o artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, permitindo que a acção administrativa comum seja utilizada para obter os efeitos da anulação de acto administrativo inimpugnável, vícios que deverão ser reparados em conformidade por esse Venerando Tribunal;

P) A questão que se pretende ver apreciada por esse Supremo Tribunal é, pois, uma questão cuja resolução envolve a realização de operações lógico-jurídicas algo complexas e reporta-se a uma temática susceptível de vir a ser colocada noutros casos, não só ao nível dos ramos das Forças Armadas, mas do universo dos trabalhadores em funções públicas, assumindo assim um especial relevo jurídico.

Q) Neste sentido, é manifesta a utilidade jurídica do presente recurso, não restando dúvidas que a dilucidação da questão em apreciação conduzirá a uma melhor aplicação do Direito substantivo e processual.

Nestes termos e nos mais de Direito deverão ser considerados preenchidos os pressupostos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e ser julgado procedente por provado o presente recurso com todas as demais consequências legais.

O Autor contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

I. O recurso de revista excepcional apresentado pelo recorrente não deve ser admitido já que não se encontram preenchidos os requisitos fixados no n.º 1 do artigo 150.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.

II. Ainda que assim se não entenda, sem conceder, deve ser negado provimento ao recurso, já que o acórdão impugnado pronunciou-se adequadamente sobre o thema decidendum, indicando os factos relevantes para tal bem como as normas jurídicas aplicáveis, e tendo julgado correctamente sobre o âmbito de aplicação do meio processual.

Termos em que,

Não deve o presente recurso ser admitido ou, caso o seja, deve ser julgado improcedente e, em consequência, confirmado e mantido o acórdão recorrido por ter procedido a uma correcta aplicação do Direito ao caso concreto, assim se fazendo a usual justiça.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do TCA Sul que concedeu parcial provimento ao recurso da decisão do TAC de Sintra que absolveu da instância o Réu Ministério da Defesa Nacional na acção administrativa comum que lhe foi movida e em que o Autor pedia que fosse o mesmo Réu condenado a pagar-lhe o montante da remuneração da reserva correspondente à redução efectuada nos anos de 2001 e 2002, acrescido de juros de mora.

Para chegar à solução a que chegou, o acórdão do TCA, pondera, essencialmente, o seguinte:

Estamos no caso em apreço a falar da remuneração do A. na reserva. Esta passou, a dada altura (2001), a ser menor em 2/3 do que vinha acontecendo. É o tipo de situação que a doutrina e este Tribunal Central Administrativo Sul entendem caber claramente no art.º 37.º-2-e do CPTA, acima analisado.

Com efeito, o processamento da remuneração mensal do funcionário implica um crédito deste e uma obrigação legal da A.P., que não necessita de qualquer acto administrativo verdadeiro de permeio. O que se vai discutir é, num contexto paritário de relação obrigacional/creditícia entre a A.P. e o funcionário (assim reconhecido por aquela), se a concreta dívida salarial existe mesmo, se a A.P. deve processar o salário.

O facto de, aqui, terem posteriormente ocorrido actos administrativos expressos de indeferimento não altera aquela conclusão. O A. tinha e tem direito, sem a mediação de um acto administrativo expresso, à sua remuneração (seja uma omissão total ou parcial de pagamento), por força da lei, sem a necessidade de qualquer pedido e sem necessidade de qualquer acto unilateral de autoridade (face ao credor) a mandar pagar.

Há, enfim, uma relação obrigacional ou creditícia em causa, nada tendo a ver com poderes de autoridade pública. Logo o caso em apreço segue a disciplina resultante do art.º 37.º 2-e cit., sendo por isso inaplicável o cit. art.º 38.º CPTA. É numa acção de prestação, submetida ao CPC, que se discute a satisfação ou não do crédito remuneratório invocado por funcionário de uma entidade pública.

Vejamos.

O direito de acção previsto no art.º 37.º, n.º 2, alínea e), do CPTA, tem como pressuposto um dever de prestar decorrente de norma jurídico-administrativa ou de acto administrativo anterior, desde que a recusa de prestação não corresponda a um acto administrativo de indeferimento, mas a uma mera actuação material de recusa.

E, conforme tem defendido a doutrina, a propósito deste normativo, a definição de um campo de actuação próprio para este pedido implica um conceito restrito de acto administrativo, excluindo da órbita deste, para efeitos impugnatórios, situações nas quais tradicionalmente se considerava existirem actos administrativos, como por exemplo, as respeitantes a actos de processamento de vencimentos e a prestações da segurança social (cfr: José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5a ed., p. 186; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos tribunais Administrativos, ed. 2005, p. 177/178; também Mário Aroso de Almeida in O Novo Regime do Processo nos tribunais Administrativos, 2 ed., p. 119/120).

Não negamos que a introdução do dispositivo em causa poderá obrigar a rever a tese firmada na nossa jurisprudência — e fruto de um contencioso estruturado em torno do recurso contencioso de anulação de actos administrativos — segundo a qual os actos de processamento de remunerações são verdadeiros actos administrativos e não meras operações materiais (cfr, também, a este propósito, Mário Aroso de Almeida, Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo — A circunscrição do conceito de acto administrativo impugnável, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, p. 74-76). Esse é um trabalho que se insere na busca da concepção de acto administrativo subjacente ao CPTA.

No entanto, salvo melhor entendimento, aquilo que aqui se discute desenvolve-se à margem dessa discussão, pela razão de que a recusa de alterar a posição assumida quanto à redução da remuneração de reserva, notificada ao Autor por ofício n.º 8860, de 2004.06.17, consubstancia um acto administrativo inserido naquele conceito restrito, impugnável ao abrigo do art.º 51.º, n.º 1, do CPTA.

Remete-se aí para o acto anterior do Senhor Secretário de Estado de 2003.07.23 que acabou por dar a sua concordância à informação sobre a qual foi exarado, onde se conclui, além do mais:

Entendemos que a diminuição da remuneração da reserva se aplica a todas as relações jurídicas de emprego (de direito público e de direito privado) com entidades públicas. Considerando que o n.º 5 do art.º 121.º do EMFAR, se refere ao exercício de funções públicas e à prestação de serviço em empresas públicas e entidades equiparadas, por maioria de razão deverão caber no âmbito de aplicação da norma todas as relações jurídicas de emprego com entidades públicas. Neste sentido se pronunciam os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira na anotação ao art.º 50.º da CRP ... .

E na notificação do acto aqui em causa lê-se ainda:

Assim sendo, e tendo em consideração que as OGMA são uma empresa pública (atento o disposto no art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 42194, de 03MAI), considera-se que não existem quaisquer fundamentos para alterar a decisão tomada sobre a diminuição da sua remuneração de reserva.

A situação jurídica do A., no tocante à redução da sua remuneração de reserva, encontra-se, pois, definida por uma verdadeira decisão que, ao abrigo de um regime de direito público, produziu efeitos na sua esfera jurídica; nessa medida, o objectivo que se pretende atingir com a propositura da presente acção administrativa comum sempre implicaria a anulação dessa decisão administrativa.

Porém tal decisão consolidou-se na ordem jurídica por não ter sido exercido o direito de acção impugnatória no prazo devido.

Por esta via, atento o disposto nos art.ºs 69.º, n.º 2 e 38.º, n.º 2, do CPTA, bem como nos art.ºs 288.º, n.º 2, alínea e) e 493.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis ex vi do art.º 42.º do CPTA, deveria o TCA ter mantido a decisão do TAC no sentido da absolvição da instância da Entidade Demandada.

Não o tendo feito parece-nos que incorreu em erro.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento à revista, revogando-se o acórdão do TCA e decidindo-se pela absolvição da instância da Entidade Ré.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1) O aqui Autor passou à situação de reserva, em 2 de Setembro de 1997, por ter atingido o limite de idade estabelecido para o respectivo posto. (Cfr. Doc 2 PI).

2) De 28 de Abril de 2000 a 1 de Abril de 2002, o Autor desempenhou o cargo de vogal do Conselho de Administração das OGMA. (Doc 10 Contestação).

3) De 1 de Abril de 2002 a 1 de Agosto de 2002, o Autor desempenhou o cargo de Director-Geral e Manutenção das OGMA. (por acordo).

4) No período de 1 de Setembro de 2001 a 1 de Julho de 2002, foi efectuada uma redução de 1/3 no montante da remuneração de reserva do Autor. (por acordo).

5) Em 3 de Maio de 2003, é emitida pela Direcção-geral de Pessoal e Recrutamento Militar do Ministério da Defesa Nacional a informação n.º 300/DSCJKE/DT J/03.05.09/03-99/PA03 na qual se conclui, designadamente:

. "Entendemos que a diminuição da remuneração na reserva se aplica a todas as relações jurídicas de emprego (de direito público e de direito privado) com entidades públicas. Considerando que o n.º 5 do art. 121.º do EMFAR, se refere ao exercício de funções públicas e à prestação de serviço em empresas públicas e entidades equiparadas, por maioria de razão deverão caber no âmbito de aplicação da norma todas as relações jurídicas de emprego com entidades públicas. Neste sentido se pronunciaram os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira na anotação ao art. 50.º da CRP ao considerarem que: "o direito à função pública significa a possibilidade de obter emprego público através do ingresso e carreiras nos quadros dos serviços ou organismos da administração central, regional e local, dos institutos públicos, dos serviços personalizados ou dos fundos públicos, qualquer que seja a relação jurídica de emprego (pública ou privadas) e qualquer que seja o seu estatuto (funcionário, agente contratado)." (Cfr. doc 7 Contestação).

6) Sobre a informação referida no precedente facto, despachou o Secretário de Estado da Defesa e dos Antigos Combatentes, em 23 de Julho de 2003: "Concordo". (Cfr. doc 7 Contestação).

7) Em 28 de Abril de 2004, o aqui Autor requer ao Chefe de Estado-Maior da Força Aérea "que lhe seja reposto o diferencial entre aquilo que efectivamente recebeu como vencimento e aquilo que deveria ter recebido, entre os meses de Setembro de 2001 e Julho de 2002". (Cfr. doc 6 Contestação).

8) Em 17 de Junho de 2004, o Chefe de Gabinete do Chefe Maior da Força Aérea envia ao aqui Autor o oficio n.º 8860 no qual se refere, designadamente:

"... tendo em consideração que as OGMA são uma empresa pública (atento o disposto no art. 3.º do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, conjugado com o previsto no art. 2.º n.º 1 do DL n.º 42/94, de 3 de Maio), considera-se que não existem quaisquer fundamentos para alterar a decisão tomada sobre a diminuição da sua remuneração de reserva. ". (Cfr. doc 7 Contestação);

9) Em 7 de Fevereiro de 2005, o aqui Autor requer ao Chefe de Estado Maior da Força Aérea, designadamente que:

“1- Revogue o acto administrativo de indeferimento da pretensão do particular, e

2- Mande proceder ao pagamento do quantitativo pecuniário correspondente à pensão de reserva não auferida entre Setembro de 2001 e Julho de 2002, uma vez que o Art.º 121.º, n.º 5 do EMFAR não é passível de aplicação ao caso concreto." (Cfr. Doc 8 Contestação);

10) A presente Acção Administrativa Comum foi proposta em 27 de Julho de 2006. (Cfr. fls. 2 ss. SITAF).

11) Até Agosto de 1997, o Autor, na qualidade de Coronel da Força Aérea, desempenhou nas OGMA - Indústria Aeronáutica de Portugal, S.A. o cargo de director (conforme documento n.º 1 da p.i.).

12) Na sequência da passagem à situação de reserva, o Autor começou a auferir a correspondente remuneração de reserva (conforme cópia dos boletins de vencimento juntos como documentos 3 a 67 da p.i.).

13) Após ter cessado funções nas OGMA, S.A. (ao serviço da Força Aérea), o Autor foi convidado pela administração em exercício a desempenhar, a título pessoal, as funções de director de manutenção aeronáutica e comercial. Convite que aceitou.

14) Para o efeito, o Autor celebrou com as OGMA, S.A. um contrato individual de trabalho (conforme cópias da nota de serviço interno e do contrato juntas como documentos 68 e 69).

15) Deste modo, o Autor passou a auferir, em simultâneo, a remuneração de reserva proveniente da Força Aérea e a retribuição resultante da celebração do contrato de trabalho.

16) O Autor exerceu as funções supra referidas até ao dia 28 de Abril de 2000, data em que foi eleito para o cargo de vogal do conselho de administração das OGMA, S.A.

17) No dia 25 de Março de 2002, o Autor renunciou ao cargo de vogal.

18) Em 2 de Abril de 2002, o Autor foi nomeado pelo novo conselho de administração das OGMA S.A. para o cargo de director-geral de manutenção, até ao dia 1 de Agosto de 2002.

3- A formação referida no n.º 5 do art. 150.º d0 CPTA entendeu admitir o presente recurso excepcional de revista com os seguintes fundamentos, em suma:

No caso está em questão verificar se existiram actos administrativos revestidos de eficácia externa a afectar negativamente a esfera do recorrido, reduzindo-lhe a remuneração e dos quais não interpôs acção impugnatória ou a equivalente de condenação à prática do acto devido incompatível com a manutenção das decisões que lhe reduziram o vencimento, ou se, pelo contrário a sua situação remuneratória não depende senão da lei e dos factos, sendo a intervenção administrativa desprovida de autoridade, ou seja poder de definir a relação jurídica.

A questão foi alvo de larga controvérsia jurisprudencial, tendo o STA considerado que os actos de processamento de vencimentos, maxime os que introduzem reduções, são de considerar actos de autoridade – o que imediatamente remeteria para a acção administrativa especial.

Sucede que o Acórdão recorrido invoca norma do CPTA que não foi integrada inteiramente naquela referida controvérsia que se desenrolou, na parte mais relevante, antes da entrada em vigor do CPTA

Ao decidir como fez o Acórdão recorrido afasta-se da corrente dominante, facto que aconselha a admissão da revista para que o STA restabeleça a uniformidade de decisões ou aprecie a situação em bases diferentes, intervenções que se enquadram no sentido amplo e objectivo de “clara necessidade de uma melhor aplicação do direito”.

A segunda questão suscitada pelo recorrente, relativa à aplicação do n.º 6 do artigo 121º do EMFAR será, ou não, incluída no âmbito da revista segundo o resultado da decisão da primeira e os critérios da formação de julgamento.

4- «Este Supremo Tribunal tem vindo a entender que os actos de processamento de vencimentos dos funcionários públicos são verdadeiros actos administrativos, isto é, consubstanciam decisões, ao abrigo de normas de direito público, que produzem efeitos jurídicos, numa situação individual e concreta (art. 120º CPA), quanto às questões sobre as quais tenham tomado posição com vontade de unilateralidade decisória.» (Acórdão do Pleno de 10-4-2008, processo n.º 544/06, citando os acórdãos da Secção de 19-12-2007, processo n.º 899/07; de 18-12-2007, processo n.º 414/07; de 17-1-2006, processo n.º 857/05; de 16-3-2004, processo n.º 1682/02; de 11-12-2001, processo n.º 47140. )

Na mesma linha, no acórdão do Pleno uniformizador de jurisprudência n.º 1212/06, de 5-6-2008, entendeu-se que «os actos de processamento de vencimentos e outros abonos constituem verdadeiros actos administrativos, e não meras operações materiais, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objecto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo».

À luz desta jurisprudência, o primeiro acto de processamento de vencimentos com redução, praticado em Setembro de 2001, será um acto administrativo, pois nele foi introduzida uma diminuição de 1/3 no montante da remuneração de reserva do Autor.

Os efeitos dos actos jurídicos são regulados pela lei vigente no momento em que eles são praticados (art. 12.º, n.º 2, 1.ª parte do Código Civil), pelo que, estando-se perante um acto administrativo, ele produziu os seus efeitos próprios, consolidando-se a situação jurídica por ele regulada, após o decurso do prazo máximo de impugnação contenciosa com fundamento em anulabilidade. (É uma consolidação meramente tendencial, pois é admissível a todo o tempo a impugnação de actos administrativos com fundamento em vícios geradores de nulidade, como estabelece o art. 134.º, n.º 2, do CPA e, actualmente, também o art. 58.º, n.º 1, do CPTA.

No entanto, é com referência a essa situação de consolidação tendencial que se fala em «caso decidido» ou «caso resolvido», ou, para efeitos do art. 38.º do CPTA, em «acto inimpugnável», não se estando a referenciar inimpugnabilidade absoluta, mas sim da tendencial consolidação da situação jurídica que está conexionada com a impugnabilidade relativa, restrita a vícios geradores de nulidade, que tem natureza excepcional (arts. 133.º e 135.º do CPA).)

No caso em apreço, tendo o Autor sido notificado do referido acto de processamento, cujo documento comprovativo ele próprio juntou aos autos (documentos n.º 53 a 65, juntos com a petição inicial, a fls. 73-87), o termo do prazo de impugnação contenciosa máximo, com fundamento em anulabilidade, que era de um ano [art. 28.º, n.º 1, alíneas a) e c), da LPTA], terminou, pelo menos, em Outubro de 2002, antes da entrada em vigor do CPTA. (O CPTA entrou em vigor em 1-1-2004, nos termos do art. 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.) De resto, mesmo em relação a todos os actos de processamento de vencimentos que concretizaram redução remuneratória, praticados entre 1-10-2001 e 1-7-2002, o prazo de impugnação contenciosa terminaria antes de Agosto de 2003, também antes da entrada em vigor do CPTA.

Por outro lado, como evidencia aquela jurisprudência, antes da entrada em vigor do CPTA, era o recurso contencioso o meio processual adequado para reagir judicialmente contra as ilegalidades de actos administrativos.

É de concluir, assim, que o acto de processamento de vencimento que introduziu inovação remuneratória é um acto administrativo que se tornou inimpugnável, com fundamento em vícios geradores de mera anulabilidade, antes da entrada em vigor do CPTA.

Sendo assim, o acto referido que introduziu redução remuneratória tem de ser considerado acto administrativo que se tornou inimpugnável à face do regime vigente antes da entrada em vigor do CPTA, regulando de forma tendencialmente definitiva a situação jurídica que teve por objecto.

O que significa que, tratando-se de uma situação cujos efeitos se produziram completamente no domínio da lei anterior e não estabelecendo a lei a aplicação retroactiva do CPTA, para efeitos deste Código tem de considerar-se assente que se está perante uma situação que podia ser e foi regulada por acto administrativo que se tornou inimpugnável.

5- É com estes pressupostos que há que apreciar a possibilidade de o Autor vir discutir, através de acção comum, instaurada na vigência do CPTA, a legalidade da regulação da situação jurídica efectuada por tais actos.

Um elemento decisivo da situação em análise é a existência de uma regulação da situação jurídica através de actos administrativos inimpugnáveis, ocorrida antes da entrada em vigor do CPTA, num tempo em que o regime vigente admitia a conformação das relações jurídicas de emprego público através de actos administrativos.

Assim, o problema que se coloca na presente acção não é o que enfrentou o acórdão recorrido de saber se, à face do CPTA, se deve entender que a situação deve ser objecto de acção administrativa comum, por se estar perante uma regulação «que não necessita de qualquer acto administrativo verdadeiro de permeio» e se está «num contexto paritário de relação obrigacional/creditícia entre a A.P. e o funcionário», que nada tem «a ver com poderes de autoridade pública», isto é, ao fim e ao cabo, por a situação não poder ser regulada por actos administrativos.

Na verdade, no caso em apreço, à face da jurisprudência citada, ao tempo em que foi praticado o acto de processamento de vencimentos que introduziu redução remuneratória, a situação podia ser regulada por actos de autoridade e foi-o efectivamente, tendo-se gerado uma situação de inimpugnabilidade desse actos por falta de impugnação tempestiva.

Por isso, é com base no pressuposto de que, no caso em apreço, foi praticado acto administrativo inimpugnável que tem ser analisada a viabilidade de utilização da acção administrativa comum para obter judicialmente a regulação da situação jurídica em causa.

6- O art. 38.º do CPTA estabelece o seguinte, sobre a viabilidade do uso da acção administrativa comum, nos casos em que foram praticados actos administrativos inimpugnáveis:

1 Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.

A viabilidade de apreciação em acção administrativa comum da legalidade de actos administrativos inimpugnáveis é permitida por este art. 38.º do CPTA, mas com natureza incidental, não sendo permitida a sua utilização «para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável».

Isto é, nos casos em que a regulação de uma situação jurídica foi efectuada por acto administrativo inimpugnável, não é viável que, através de acção comum, sejam obtidos os efeitos que poderiam advir da sua anulação, com consequente reconstituição da situação que existiria se eles não tivessem sido praticados, nos termos do art. 173.º do CPTA.

No caso em apreço, o que o Autor pretende é, precisamente, obter através da presente acção comum os efeitos que poderia ter obtido através da impugnação daqueles actos, complementada com a respectiva execução de julgado de eventual decisão anulatória, que são a condenação do Réu no pagamento das diferenças entre a remuneração que lhe foi paga no período em que houve redução e a que teria recebido se esta não tivesse sido feita, acrescida dos juros de mora.

Por isso, tem de se concluir que não é viável a utilização da acção administrativa comum, como bem se decidiu na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Termos em que acordam neste Supremo Tribunal Administrativo em:

- conceder a revista;

- revogar o acórdão recorrido;

- confirmar sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra de 27-3-2007 (a fls. 229-237).

Custas pelo Recorrido.

Lisboa, 22 de Novembro de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António São Pedro – Rosendo Dias José com a declaração de que a posição do A. neste caso é determinada pelo quadro jurídico anterior à entrada em vigor do CPTA. Por esse motivo e por razões de tratamento igual ao que a situação merecia nesse momento não se justifica diferente tratamento. Sem prejuízo de nos casos regulados pela lei nova se rever a posição que tenho aceitado da jurisprudência dominante.