0772/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As normas do CPA sobre notificação dos actos administrativos concretizam um direito constitucionalmente assegurado (art. 268.º, n.º 3 da CRP), pelo que são aplicáveis aos procedimentos administrativos especiais existentes à sua entrada em vigor.

II- Por força do princípio da hierarquia das normas e da subordinação das normas regulamentares às normas legislativas, que se extrai do n.º 5 do art. 112.º da CRP, o regime previsto em diplomas legislativos não pode ser afastado por diplomas de carácter regulamentar, pois «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos».

III- Nos casos em que é legalmente imposta notificação, a eficácia do acto em relação ao destinatário depende da sua efectivação, designadamente, não podendo, antes de estar efectuada a notificação, iniciar-se prazo de caducidade para o exercício de direitos.

IV- Sendo assim, o n.º 35 do Regulamento dos Concursos de Provimento na Categoria de Assistente da Carreira Médica Hospitalar aprovado pela Portaria n.º 43/98, de 26 de Janeiro, ao estabelecer como termo inicial da contagem do prazo de interposição de recurso a publicação no Diário da República, só será compatível com a Constituição na medida em que for compatível com aquelas regras do CPA, o que se reconduz a só se poder contar o prazo de interposição de recurso a partir da publicação quando esta ocorrer depois da notificação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso do despacho de indeferimento de um recurso tutelar que interpôs para o Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DOS RECURSOS HUMANOS E DA MODERNIZAÇÃO DA SAÚDE.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa declarou-se incompetente em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso, na sequência do que o processo foi enviado ao Tribunal Central Administrativo, que veio a negar provimento ao recurso.

Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1- Os princípios gerais da actividade administrativa constantes do CPA, bem assim as normas deste diploma que concretizam preceitos constitucionais, são directa e imediatamente aplicáveis a toda e qualquer actuação da administração pública – atento o disposto no nº 5 do artº 2º CPA – ainda que meramente técnica ou de gestão privada.

2- Logo, também se aplicam directa e imediatamente aos "procedimentos administrativos especiais", como é o caso do Regulamento do presente concurso de provimento.

3- Isto independentemente de ocorrer ou não uma lacuna nesse regulamento (que deva ser integrada “supletivamente" nos termos do nº 7 do predito artº 2),

4- Ora o dever/direito da notificação previsto no nº 3 do art. 268º da CRP., nas modalidades e com as restrições concretizadas no art. 66.º do C.P.A., institui a notificação postal como regra geral, dando-lhe primazia sobre a “publicação” na folha oficial.

5- Por outro lado, o artº 66 do C.P.A., quer por si quer conjugado com os arts. 67º e 70º, nº 1 a) e d), densifica um complexo de deveres, direitos e garantias para os particulares que:

a) São afloramento de princípios gerais que regem a actividade administrativa previstos no CPA. Nomeadamente da proporcionalidade (artº 5º), da boa fé e da tutela da confiança (artº 6 A), da comunicação ao interessado (artº 55). do direito à informação (artº 61) e da transparência (artº 65').

b) Concretizam preceitos e princípios constitucionais, a saber:

i. O conteúdo julgado mínimo do direito à notificação, previsto no art. 268º, nº 3 da CRP.

ii. O princípio da proporcionalidade (nos desvios à regra da notificação postal), previsto no art. 266º, nº 2 da CRP.

6- Logo, a Administração do Hospital andou bem ao efectuar a notificação do acto homologatório ao candidato ora recorrente por via postal. Nos termos previstos na alínea a) do nº 1 do artº 70 do C.P.A. (independentemente de ter sido feita a publicação do mesmo acto em Diário da República nos termos do Regulamento do concurso).

7- Com efeito, o acto homologatório da lista classificativa sub judice não figura entre os casos de dispensa de notificação (previstos no art. 67 do CPA), nem entre os casos em que a notificação pessoal pode ser substituída por publicação (previstos no artº 70 do CPA).

8- Ao adoptar uma interpretação absoluta e irrestrita dos arts. 34.º e 35.º do Regulamento do concurso – admitindo a mera publicação do acto homologatório e contando o prazo do recurso administrativo – após a “publicação” na folha oficial em todos os casos) – bem assim ao recusar aplicar ao concurso aqueles preceitos do CPA sob o fundamento de «que não se trataria de matéria inscrita nas partes e capítulos do C.P.A. que sejam regidos pelas normas de prevalência dos números 5, 6 e do art. 2º do C.P.A.», a sentença elegeu uma interpretação daqueles preceitos que:

b) É errónea, pois na verdade tratava-se de matéria inscrita em partes e capítulos do C.P.A. regidos pelas normas de prevalência dos números 5. 6 e 7 do artº 2º do C.P.A.

c) É ilegal, pois contraria normas de valor reforçado e de nível hierárquico superior (artes 2º nº l. 66.º 67º e 70º nº 1 a) e d) do CPA), que aliás concretizam princípios e preceitos constitucionais, sendo certo que o Regulamento de um concurso não pode em regra contrariar o CPA e muito menos a CRP.

d) É materialmente inconstitucional, já que:

i. Sacrifica o conteúdo mínimo da garantia constitucional de notificação prevista no artº 268, nº 3 da CRP.

ii. Tal sacrifício é desproporcionado e é imposto sem justificação adequada, violando assim o princípio da proporcionalidade, com sede constitucional no art. 266.º n.º 2 da CRP (e legislativamente acolhido pelo 5.º do CPA).

9- Mesmo que se entenda que a publicação constitui uma forma de “notificação” que basta, só por si, para preencher o conteúdo mínimo do direito à notificação pessoal previsto no art. 268.º da CRP nem necessidade de justificação e sem colisão com esta norma – o que só por absurdo e subsidiariamente se admite – ainda assim o prazo só contaria a partir da data da notificação postal, quanto mais não seja por força da tutela da confiança.

10- Assim não entendendo, a sentença violou também o princípio da boa fé e da tutela da confiança (art. 6.º A do CPA), na medida em que, tendo a notificação postal sido posterior à publicação, atendeu apenas à publicação.

11- Ou, subsidiariamente, o prazo deveria ter sido contado a partir da data da distribuição da II Série do Dº da República, que é posterior à data da publicação.

12- Tal facto foi expressamente alegado pelo recorrente, e não foi contrariado pela entidade recorrida, mas o Tribunal pura e simplesmente não se pronunciou sobre tal fundamento. O que constitui omissão de pronúncia que inquina a sentença de nulidade.

13- Logo, o concorrente tinha direito a receber notificação postal, devendo em qualquer caso contar-se o prazo para recorrer administrativamente da recepção da carta que lhe foi enviada pela Administração do Hospital, e não da publicação na folha oficial, ou subsidiariamente da data da sua distribuição.

TERMOS EM Que:

O recurso será admitido e julgado procedente, sendo a sentença recorrida revogada e substituído por acórdão que julgue o recurso administrativo tempestivo, mande recebê-lo e seguir os demais termos até final.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1º A Constituição da República Portuguesa impõe, no seu art. 268º, nº 3, a notificação dos actos administrativos aos interessados, mas não impõe uma determinada forma de notificação, antes remetendo a definição desta forma, para a lei ordinária;

2º A publicação no Diário da República, tal como a afixação de editais, constitui uma verdadeira forma de notificação de actos administrativos, tanto assim que ela figura no art. 70.º do CPA expressamente como uma das formas de notificação;

3º A matéria da forma de notificação no âmbito dos procedimentos administrativos quando regulada por legislação especial, prevalece sobre as disposições gerais sobre a mesma matéria, designadamente sobre as do CPA;

4º A forma de notificação e as condições da sua aplicação reguladas no artº 70º do CPA, não prevalecem sobre o nº 35 do Regulamento dos Concursos para Provimento da Lugares da Carreira Médica Hospitalar aprovado pela Portaria nº 46/98 (lei especial), publicada ao abrigo do nº 2 do artº 15º do D.L. nº 73/90, na medida em que não se trata de matéria inserta nas partes e capítulos do CPA que sejam abrangidas pelas normas de prevalência dos nºs 5, 6 e 7 do artº 2º do CPA;

5º Não há omissão de pronúncia nem nulidade de qualquer natureza.

6º Bem se decidiu no douto acórdão ora recorrido, que não enferma de qualquer vício.

Termos em que deverá o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Somos de parecer que o recurso deverá merecer provimento pelos fundamentos invocados pelo Recorrente, os quais acompanhamos, e que se encontram em consonância com a jurisprudência do Tribunal Constitucional e deste STA.

Vidé, no mesmo sentido, o acórdão de 23-2-2000, Processo n.º 41047, em que se considerou que:

I- A publicação dos actos administrativos, quando imposta por lei, não dispensa a notificação aos seus directos interessados, sem o que não começa a correr o prazo de recurso contencioso.

II- A prevalência, para esse efeito, da notificação sobre a publicação resulta de uma interpretação conforme a Constituição (art.º 268/3).

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) O recorrente candidatou-se ao Concurso externo para provimento de dois lugares de assistente de Pneumologia da Carreira Médica Hospitalar do quadro de pessoal do Hospital Egas Moniz, aberto por Aviso publicado no D.R. nº 238, II Série, de 15.10.98, tendo obtido a classificação de 16.75 e ficado em 4º lugar na lista primitivamente proposta pelo júri;

b) Após reclamação do recorrente, o júri elaborou segunda lista, na qual a sua classificação desceu para 16.65;

c) Em 15.11.99 o C.A. do Hospital Egas Moniz homologou a última lista de classificação final;

d) De tal homologação foi dado conhecimento ao recorrente por ofício nº 08390 do Hospital (doc. nº 2, fls. 23) e recebido pelo destinatário em 12.12.99:

e) Em 23.12.99, o recorrente interpôs recurso do despacho de 15.11.99, do C.A. do Hospital Egas Moniz, que homologou a lista de classificação final nos termos do artº 35º do Regulamento dos Concursos de Provimento na categoria de Assistente da Carreira Médica Hospitalar,

f) Tal recurso foi rejeitado por extemporaneidade.

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se o prazo para interposição do recurso previsto no n.º 34 do Regulamento dos Concursos de Provimento na Categoria de Assistente da Carreira Médica Hospitalar, aprovado pela Portaria n.º 43/98, de 26 de Janeiro, se conta da publicação da lista de classificação final no Diário da República ou de notificação do despacho de homologação aos destinatários.

Os n.ºs 34 e 35 daquele Regulamento estabelecem o seguinte:

34- Após a homologação, a lista de classificação final é publicada no Diário da República, 2.ª série.

35- Os candidatos dispõem de 10 dias úteis após a publicação da lista para recorrer, com efeito suspensivo, para o Ministro da Saúde ou para a entidade em quem tenha sido delegada a competência.

A Constituição estabelece no n.º 3 do art. 268.º, que «os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos».

O CPA estabelece, nos seus arts. 66.º e 67.º, a obrigação de notificação dos actos administrativos, nos seguintes termos:

ARTIGO 66.º

Dever de notificar

Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que:

a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas;

b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;

c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.

ARTIGO 67.º

Dispensa de notificação

1- É dispensada a notificação dos actos nos casos seguintes:

a) Quando sejam praticados oralmente na presença dos interessados;

b) Quando o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa.

2- Os prazos cuja contagem se inicie com a notificação começam a correr no dia seguinte ao da prática do acto ou no dia seguinte àquele em que ocorrer a intervenção, respectivamente nos casos previstos nas alíneas a) e b) do número anterior.

No caso em apreço, está-se perante um acto que decide um concurso, apreciando a candidatura do Recorrente, e não se está perante qualquer situação de dispensa, pelo que, à face do CPA, há lugar a notificação.

O CPA estabelece, no seu art. 70.º, o regime das notificações nos seguintes termos:

ARTIGO 70.º

Forma das notificações

1- As notificações podem ser feitas:

a) Por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando;

b) Pessoalmente, se esta forma de notificação não prejudicar a celeridade do procedimento ou se for inviável a notificação por via postal;

c) Por telegrama, telefone, telex ou telefax, se a urgência do caso recomendar o uso de tais meios;

d) Por edital a afixar nos locais do estilo, ou anúncio a publicar no Diário da República, no boletim municipal ou em dois jornais mais lidos da localidade da residência ou sede dos notificandos, se os interessados forem desconhecidos ou em tal número que torne inconveniente outra forma de notificação.

2- Sempre que a notificação seja feita por telefone, será a mesma confirmada nos termos das alíneas a) e b) do número anterior, consoante os casos, no dia útil imediato, sem prejuízo de a notificação se considerar feita na data da primeira comunicação.

Como se vê pela alínea d) do n.º 1 deste art. 70.º, a notificação dos actos administrativos através de anúncio a publicar no Diário da República apenas é admitida «se os interessados forem desconhecidos ou em tal número que torne inconveniente outra forma de notificação».

No caso em apreço, não se está perante uma situação em que se possa entender que o número de pessoas a notificar tornasse «inconveniente outra forma de notificação», não só por ser evidente que o número de 9 pessoas (que era o de candidatos ao presente concurso, segundo se depreende do aviso cuja cópia consta de fls. 24) não pode ser considerado relevante para tal efeito ( ( ) Designadamente, o CPTA, em situação paralela, a este nível de conveniência ou não da utilização de anúncio, só quando o número de pessoas a citar seja superior a 20, permite a citação por esta forma. ), mas também pelo próprio facto de a Administração apesar da publicação, ter efectivamente notificado o Recorrente [alínea d) da matéria de facto fixada].

Assim, está-se perante uma situação em que, à face do CPA, havia lugar a notificação.

As referidas normas do CPA concretizam o preceito constitucional que assegura o direito à notificação dos actos administrativos (art. 268.º, n.º 3, da CRP), pelo que são aplicáveis aos procedimentos administrativos especiais (art. 2.º, n.º 5 do CPA).

Para além disso, por força do princípio da hierarquia das normas e da subordinação das normas regulamentares às normas legislativas, que se extrai do n.º 5 do art. 112.º da CRP, o regime previsto em diplomas legislativos não pode ser afastado por diplomas de carácter regulamentar, pois «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos».

Por isso, não se pode entender, sem ofensa da Constituição, que aquela Portaria tenha derrogado, no seu domínio de aplicação, aquelas regras do CPA.

Nestes casos em que é legalmente imposta notificação, depende da sua efectivação a eficácia do acto em relação ao destinatário ( ( ) Neste sentido, pode ver-se FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 138. ), designadamente, não podendo, antes de estar efectuada a notificação, iniciar-se prazo de caducidade para o exercício de direitos.

Sendo assim, o n.º 35 do Regulamento aprovado pela Portaria n.º 43/98, ao estabelecer como termo inicial da contagem do prazo de interposição de recurso a publicação no Diário da República, só será compatível com a Constituição na medida em que for compatível com aquelas regras do CPA, o que se reconduz a só se poder contar o prazo de interposição de recurso a partir da publicação quando esta ocorrer depois da notificação.

Não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois a publicação da lista de classificação final ocorreu em 7-12-1999 (fls. 24) e a notificação só correu em 12-12-1999 [alínea d) da matéria de facto fixada].

Contando o prazo de 10 dias a partir desta data de 12-12-1999, o recurso tutelar previsto no n.º 35 do Regulamento aprovado pela Portaria n.º 43/98, tendo sido interposto em 23-12-1999 [alínea e) da matéria de facto fixada] tem de considerar-se tempestivamente interposto, à face das regras previstas no art. 72.º do CPA.

Assim, o despacho recorrido, ao rejeitar o recurso com fundamento em extemporaneidade, enferma de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, que justifica a sua anulação (art. 135.º do CPA).

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- anular o acto recorrido pelo referido vício de violação de lei.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 15 de Novembro de 2006. Jorge de Sousa (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.