01214/05 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 A…, casado, economista, residente na Rua …, nº …, …, Póvoa do Varzim, intentou a presente acção administrativa com processo especial contra o Sr. Primeiro-Ministro, o Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e o Estado Português, peticionando: A declaração de nulidade, ou a anulação, do acto que o exonerou do cargo de Presidente da Comissão do Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDRN), consubstanciado no despacho conjunto nº 714/2004, de 5-9-05, de autoria dos Srs. Primeiro-Ministro e Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional; A condenação do Estado Português no pagamento de uma indemnização por prejuízos e danos patrimoniais emergentes e lucros cessantes no valor de 153.030,48 euros; Caso assim se não entenda, c) A condenação do Réu Estado no pagamento da quantia de 80.542,84 euros (artigo 133 da petição inicial); Ainda sem prescindir, A condenação do Réu Estado no pagamento da quantia de 80.542,48 euros (artigo 141 da petição inicial); A que acrescem os juros de mora à taxa legal desde a citação e até efectivo pagamento. – cfr. fls. 67-68. No essencial, a sua posição radica no seguinte: O acto que o exonerou é nulo ou, pelo menos, anulável, na medida em que não observou o princípio da audiência, acolhido no artigo 100º do CPA , por não ter sido ouvido antes da tomada da decisão de exoneração, ao mesmo tempo que enferma do vício de forma por falta de fundamentação, ao não aduzir as razões de facto e direito que levaram a tal decisão; Tal actuação, violando, como viola, os seus direitos e interesses legalmente protegidos acarretou-lhe vários prejuízos, que referencia na sua petição. 1.2 O Réu Estado, tendo contestado, veio arguir a sua ilegitimidade passiva, uma vez que estaríamos em face de uma acção que segue a forma prevista para a acção administrativa especial, já que se verifica uma cumulação de pedidos a que correspondem diferentes formas de processo, dai que, nestas situações, apenas assista legitimidade passiva aos Ministérios para a defesa dos interesses do Estado. Conclui, por isso, pedindo a sua absolvição da instância (cfr. fls. 127-131). 1.3 Por sua vez, a Presidência do Conselho de Ministros na pessoa do Sr. Primeiro-Ministro, veio também contestar a presente acção, pugnando pela sua improcedência. E, isto, basicamente, pelas seguintes razões: O acto de exoneração não padece de qualquer vício, desde logo por estar devidamente fundamentado, permitindo uma clara apreensão por parte do Autor dos motivos em que o mesmo se alicerça, sendo que, por outro lado, no tocante ao princípio da audiência é de assinalar que foi o Autor que optou por não comparecer à reunião para a qual tinha sido convocado e onde lhe iria ser transmitida a intenção da exoneração, com a explicitação dos respectivos fundamentos legais e factuais; Não foi, assim, praticado qualquer acto ilegal passível de legitimar o pedido indemnizatório formulado pelo Autor; Indemnização que também lhe não assiste ao abrigo do artigo 26º da Lei 2/2004 , na redacção da Lei 51/2005 , por não ter chegado a exercer o cargo durante 12 meses seguidos (cfr. fls. 133-144). 1.4 O Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional também considera, na sua contestação, ser de julgar improcedente a acção. Para o efeito, argumenta, em síntese, da seguinte forma: O acto que exonerou o A. está devidamente fundamentado, sendo que, tratando-se, como se trata, de um acto misto incindível de acto do Governo e de acto administrativo, a respectiva fundamentação pode passar pela enunciação que é feita no dito acto, a qual, de resto, permite ao A. aperceber-se das razões que determinaram a sua exoneração; Acresce que, no caso em apreço, não foi inobservado o princípio da audiência prévia, na medida em que esta não tem de obedecer aos mesmos requisitos do artigo 100º do CPA atenta a já apontada natureza mista do acto em questão, e, isto, para além do que o A. foi convocado para uma reunião com o Ministro da tutela tendo em vista a comunicação verbal de que iria ser exonerado, reunião essa a que, contudo, o A. não compareceu; Quanto ao pedido indemnizatório, para além de ser inadmissível a sua cumulação com o pedido de invalidade do acto de exoneração, sempre importa realçar que se não verificam os pressupostos de tal responsabilidade, desde logo, por não ocorrer qualquer acto ilícito, ao que acresce a inexistência de culpa imputável aos RR., o mesmo sucedendo no tocante ao nexo de causalidade; Por outro lado, o A. também não tem direito a receber uma indemnização ao abrigo do artigo 26º da Lei 2/2004 , na redacção da Lei 51/2005 , já que à data da cessação de funções não possuía 12 meses seguidos de exercício no seu cargo, e, isto, sem esquecer que o A., não tendo vínculo à função pública, jamais poderia beneficiar de tal indemnização (cfr. fls. 177-204). Na sua resposta o A. pronunciou-se pela improcedência das excepções deduzidas pelos RR (cfr. fls.213/219). No despacho saneador, de fls.230-232, foi julgada procedente a excepção de ilegitimidade passiva deduzida pelo Réu Estado Português que, assim, foi absolvido da instância, mais se tendo decidido não se verificar a invocada ilegalidade na cumulação de pedidos e, ainda, que o processo prosseguiria, designadamente, contra a Presidência do Conselho de Ministros e não contra o Sr. Primeiro-Ministro. Nas alegações que apresentou o Autor formula as seguintes conclusões: “I – Foi violado grosseiramente o princípio da audiência dos interessados, princípio esse primordial do nosso ordenamento jurídico e que tem no caso até previsão especial da qual deriva a sua absoluta essencialidade. II – O acto que exonerou o A. padece também do vício de forma – por absoluta falta de fundamentação, o que importa a sua anulação nos termos dos artigos 25º nº 1. al. e) da Lei 2/2004 de 23.05 e os artigos 124 e 125 do CPA . III – O acto em causa é pois ilegal (verdadeiramente ilícito por violar princípios fundamentais do ordenamento jurídico) IV – Os RR não obstante conhecerem, da sua ilicitude, praticaram-no. V – Aliás os RR alteraram a lei que regulava as CCDR’s para que lhes fosse permitido “correr” com o A. VI – Exoneraram o A. sem o ouvir e sem lhe dar a conhecer os motivos. VII – Fizeram-no, propositadamente, a apenas um mês de ser devida ao A. a indemnização legal pela cessação da comissão de serviço. VIII – O A. não foi eleito deputado por estar a ocupar o cargo de Presidente da CCDR. IX - Abdicou de cargos de relevância pública e política. X – Por ter a expectativa credível e fundamentada face ao enquadramento legal em vigor à data de cumprir o seu mandato até ao fim. XI – Os RR violaram, a lei, praticaram um acto ilícito que provocou prejuízo no A., em verdadeiro nexo de causalidade. XII – Estão preenchidos os requisitos para condenar os RR em sede de responsabilidade civil. Termos em que deve ser declarado nulo, ou pelo menos anulado, o acto de exoneração do A. do cargo de Presidente da CCDR/Norte devendo em consequência serem os RR condenados a indemnizar o A. nos termos expostos na sua petição inicial (…) – cfr. fls. 455-456. 1.8 Por sua vez, o R. Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo alegado, apresentou as seguintes conclusões: A resposta ao A. ter-lhe-ia sido dada pessoalmente como sucedeu com o então vice-presidente … se, como este, ele se tivesse deslocado ao Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional no dia 1 de Setembro de 2005, para que foram convocados, via telefone, em Agosto do mesmo ano, os dirigentes Presidente e Vice-Presidentes da CCDRN; O despacho que exonerou o A. do cargo de Presidente consubstancia acto misto de natureza política e de índole administrativa, porquanto: O DL nº 104/2003 que criou as CDR’s estabelecia que na nomeação dos Presidentes devia ser tomada em conta a indicação de 3 personalidades, de reconhecido mérito e competência, escolhidas pelos respectivos conselhos regionais; O XVII Governo Constitucional decidiu imprimir um novo cunho na orientação das CCDR’s (serviços desconcentrados do aqui Ministério, que prosseguem as suas atribuições na dependência e sob direcção do respectivo Ministro), que passava pela redefinição do procedimento da nomeação dos seus cargos dirigentes; colocando integralmente essa decisão no âmbito da discricionariedade do Governo; Com a entrada em vigor do DL 114/2005 , a nomeação dos dirigentes das CCDRN’s passou a ser feita e a espelhar, apenas, as orientações próprias do Governo, deixando de resultar e de reflectir orientações para os serviços que não eram só do Governo, mas também dos membros que integravam os conselhos regionais, designadamente os presidentes das câmaras municipais incluídos no âmbito das respectivas CCDR’s; Por despacho fundamentado, a comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes cessa, entre outras situações, pela “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços” (subalínea iv) da alínea e) do nº 1 do art. 25º da Lei 2/2004 , alterado pelo art. 2º da Lei 51/2005 ); Esse fundamento radica na mudança operada pelo DL nº 114/2005 , do regime legal de nomeação dos dirigentes das CCDR’s escolhidos, exactamente, para esse fim: imprimir aos serviços as orientações dadas exclusivamente pelo Governo; O A., ao contrário do que alega, não tinha qualquer direito ou interesse legalmente protegido, relativamente ao cargo que ocupava, mas apenas uma mera expectativa que a sua comissão de serviço durasse 3 anos, não se mostrando violada a alínea a) do nº 1 do art. 124º do CPA nem o nº 3 do art 268º da CRP; Igualmente não se mostra violado o art. 123º do mesmo CPA, porquanto o acto impugnado contém todas as menções obrigatórias previstas no citado normativo; Aliás possuindo o A. um curriculum apreciável, bastava atentar nos fundamentos de facto e de direito constantes do despacho em causa para reconstituir o itinerário volitivo e cognoscitivo percorrido pelo R. para a sua exoneração; O citado despacho está suficientemente fundamentado, não se enxergando o alegado vício de forma por falta de fundamentação; O R. cumpriu a formalidade da audição prévia prevista no nº 2 do art 25º da Lei 2/2004 , na redacção da Lei 51/2005 ao dar instruções, lavadas a cabo pelo seu Gabinete, via telefone, em Agosto de 2005 para que os dirigentes da CCDRN (A. incluído) se deslocassem ao Ministério no dia 1 de Setembro de 2005, para uma reunião; Reunião essa que se destinava, exactamente, a realizar a audição prévia dos dirigentes a exonerar, à qual compareceu, apenas, como reconheceu o A., o então Vice-Presidente …; O art. 100º do CPA não é aplicável, no caso dos autos, pela seguinte ordem de motivos: A audição prévia do dirigente sobre as razões da cessação da comissão de serviço ocorre “independentemente da organização de qualquer processo” (nº 2 do art 25º da Lei 51/2005 ); O aludido art. 100º só encontra aplicação quando haja um processo administrativo entendido “como o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo” (nº 2 do art. 1º do CPA ). E, então, finda a instrução é que há lugar à audiência dos interessados: Não há, nem tinha que haver, qualquer processo administrativo, existindo, apenas, o despacho 7/2005, de 5 de Setembro (Doc. 2 junto com a contestação); Nenhum dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito se verifica no caso dos autos; O que vale por dizer que só o dirigente com vínculo à função pública, a quem é dada por finda a sua comissão de serviço, por um dos fundamentos previstos no falado nº 1 do art 26º, é que tem direito à indemnização estabelecida no preceito em causa; O que não é o caso do A. que sabe muito bem que assim é, pois até invoca a aplicação, apenas por analogia, do citado art. 26º ao seu caso concreto; Quando assim se não entenda, o que só por cautela se admite: O nº 1 do art. 26º da Lei 2/2004 apenas previa, como fundamento do direito à indemnização do dirigente por cessação da comissão de serviço, a extinção ou reorganização da unidade orgânica e desde que aquele contasse, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício do cargo; O art. 2º da Lei 51/2005 , que alterou o art. 26º da Lei 2/2004 , veio introduzir, no nº 1, um outro fundamento: a “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”; No caso dos presentes autos o A. não reunia condições, nem de tempo de dirigência, nem de vinculação à função pública que lhe possibilitasse a percepção de qualquer indemnização decorrente da respectiva cessação de comissão de serviço; Termos em que deverá a presente acção ser julgada improcedente (…)” – cfr. fls. 520-523. 1.9 A Presidência do Conselho de Ministros na pessoa do Sr. Primeiro-Ministro também alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: O acto impugnado encontra-se suficientemente fundamentado, de forma clara, congruente e assegurando a correspondência entre a motivação formal e a realidade dos factos. Assim, porque é legal, não deve o acto em apreço ser objecto de qualquer censura; No que concerne à alegada preterição da audiência prévia é de sublinhar que o facto de ter sido o próprio interessado/Autor quem não cumpriu o ónus de permitir a sua realização, pelo que foi ele quem contribuiu para que se precludisse a possibilidade de fazer prevalecer a força invalidante da eventual ilegalidade resultante da preterição daquela formalidade; Improcedendo, assim também, o vício de forma por preterição de uma formalidade que apenas não teve lugar em razão de um comportamento omissivo do Autor; Finalmente, quando ao pedido indemnizatório, sustenta-se aqui para todos os efeitos a inexistência dos requisitos da ilicitude, da culpa e, também, do dano indemnizável do que decorre a ausência de qualquer responsabilidade civil geradora do direito à pretendida indemnização. Nestes termos (…) deve a presente acção ser considerada improcedente (…) – cfr. fls. 534-535. 1.10 Colhidos os vistos cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2 – A MATÉRIA DE FACTO O Autor foi Deputado à Assembleia da República, eleito pelo PSD, pelo círculo do Porto, tendo exercido o seu mandato desde 1995 (alínea a), a fls. 232); Por deliberação nº 2-PL/IXC/2002, da Assembleia da República, o Autor foi eleito membro do Conselho de Administração da AR, em representação dos grupos parlamentares (alínea b), a fls. 232); Em 29-9-04, o Autor requereu ao Sr. Presidente da Assembleia da República a suspensão do seu mandato como deputado, para exercer as funções de Presidente da CCRDN (alínea c), a fls. 232); Na reunião ordinária da CM da Trofa, realizada em 8-10-04, o Sr. Presidente da CM deu conhecimento do pedido de renúncia do mandato como vereador, apresentado pelo Autor (alínea d), a fls. 233); Por despacho conjunto nº 641/2004, de 27/9/04, o Autor foi nomeado Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, com efeitos desde a data da respectiva posse (alínea d), a fls. 233); O Autor tomou posse do referido cargo de Presidente da CCDRN em 6-10-04 (alínea e), a fls. 233); E exerceu as suas funções até 8-9-05 (alínea g, a fls. 233); Por despacho conjunto nº 714/2005, dos Srs. Primeiro-Ministro e Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, de 5-9-05, publicado no DR, II Série, de 21-9-05, o Autor foi exonerado do cargo a que se alude em e), sendo o dito despacho do seguinte teor: “Considerando que se afigura como necessário imprimir uma nova orientação aos serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (…). Considerando que o Decreto-Lei nº 114/2005 , de 13 de Julho, veio conferir uma nova redacção ao Decreto-Lei nº 104/2003 , de 23 de Maio, determinando que os presidentes das comissões de coordenação e desenvolvimento regional são nomeados por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, sem que essa escolha se encontre, agora, balizada por qualquer proposta formulada pelos conselhos regionais; Considerando que se procedeu à audição prévia do presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (…); Determina-se: 1 – Ao abrigo do disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 104/2003 , de 23 de Maio, na redacção que lhe foi conferida pelos Decretos-Leis nºs 117/2004, de 18 de Maio, e 114/2005, de 13 de Julho, no nº 1, do artigo 19º e na subalínea iv) da alínea e) do n º 1 do artigo 25º , ambos da Lei nº 2/2004 , de 15 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 51/2005 , de 30 de Agosto são exonerados: 1) O licenciado em economia A... do cargo de presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte; (…) 2 – O presente despacho produz efeitos a partir de 5 de Setembro de 2005” (alínea h), a fls. 234); O despacho de exoneração foi notificado ao Autor em 8-9-05 (alínea i), a fls. 234); Enquanto Presidente da CCDRN o Autor auferia a título remuneratório a quantia global mensal ilíquida de E. 5.753,06 (alínea j), a fls. 234); O Autor não esteve presente na reunião a que alude o “quesito 2º” (alínea k), a fls. 234); Em Setembro de 2004 o Autor integrava a Comissão Política Nacional do PSD, eleito no XXV Congresso Nacional do Partido Social Democrata (cfr., documento de fls. 251); O Autor foi eleito membro da Comissão Política Distrital do PSD do Porto, em 25-5-02, para o biénio 2002/2004, na qualidade de vogal, exercendo as funções de Tesoureiro, mantendo-se em funções até 11-10-04, altura em que deixou de exercer essa funções em virtude de ter apresentado a sua demissão (cfr. o documento de fls. 252); Após aprovação dos órgãos distritais, a Comissão Política Distrital do PSD do Porto propôs o Autor como candidato a Deputado pelas listas do PSD no círculo eleitoral do Porto, nelas figurando em 7º lugar, com referência às eleições legislativas, de 20-2-05 (cfr. fls. 272 e os documentos de fls. 273/274 e 275/276)); A Comissão Política Nacional do PSD decidiu ser fundamento de exclusão das listas de candidatos a Deputados o exercício de funções de Presidente das CCCDR’s e de Institutos e Empresas Públicas (cfr. fls. 272); Após a sua exoneração o Autor não exerceu qualquer cargo remunerado na administração pública (Ponto 1º da base instrutória – resposta baseada no documento de fls. 284, bem como no depoimento das testemunhas …, … e …); Em 30 de Agosto de 2005, o secretário do Autor recebeu um telefonema da secretária do Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, convocando o Autor para uma reunião com o Sr. Ministro para o dia 1/9/95 (Ponto 2º da base instrutória – resposta baseada no depoimento das testemunhas …, … e …); Questionada pelo referido secretário do A. sobre qual o motivo da convocatória, referiu aquela secretária desconhecer o assunto mas que o Sr. Ministro lhe havia transmitido que, na eventualidade do A. não poder estar presente, poderia enviar, em sua substituição, um dos seus vice-presidentes. (Ponto 3º da base instrutória - resposta baseada no depoimento das testemunhas …, … e …). O DIREITO 3.1 O Autor intentou a presente acção administrativa especial peticionando, por um lado a declaração de nulidade ou a anulação do acto de exoneração, consubstanciado no já identificado despacho conjunto nº 714/2005, de 5-9-05, formulando, também, um pedido de indemnização contra os RR, baseando-se, precisamente, na prolação do aludido acto de exoneração, que tem por ilegal. Na sequência do despacho saneador, de fls. 230-232, que julgou parte ilegítima o Réu Estado Português, a acção prosseguiu, apenas, contra os demais Réus. Vejamos, então, se procedem ou não os pedidos formulados pelo Autor. Pedido de declaração de nulidade ou de anulação do acto de exoneração . A este nível sustenta o Autor que o questionado acto violou o principio da audiência, uma vez que não foi ouvido antes da sua prática, enfermando, também, do vício de forma por falta de fundamentação, dado que se limitou a uma referência meramente literal e abstracta dos termos da lei, sem que esclarecesse os motivos que levaram à decisão tomada. No que concerne a este pedido impugnatório os RR pronunciaram-se pela sua improcedência, considerando não ocorrer qualquer dos vícios arguidos pelo Autor, e, isto, não sem que, previamente, O Réu Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional viesse defender que o acto em causa se apresenta como um acto que é um “misto incindível de acto de Governo e de acto administrativo”, sendo que, nas suas alegações optou por falar de um “acto misto de natureza política e de índole administrativa” – cfr., em especial, os artigos 31º e 32º da sua contestação, a fls. 186-187 e a conclusão b), da sua alegação, a fl. 520 -, o que teria necessárias repercussões em sede da apreciação dos vícios invocados pelo Autor, muito particularmente no referente ao vício de forma por falta de fundamentação, perspectiva também adoptada pelo Réu Presidência do Conselho de Ministros, ainda que sem expressa alusão à teoria do “acto misto” – cfr. designadamente, os artigos 19º e 20º da sua constatação, a fls. 139 – levando a que, no caso em apreço tal acto se devesse ter por suficientemente fundamentado, ocorrendo, aqui, precisamente por assumir tal natureza mista, uma menor exigência do grau de densidade da fundamentação. Ora, atendendo às pretendidas implicações que, em sede de apreciação do vício de forma os RR pretendem retirar da alegada natureza “mista” do acto de exoneração, impõe-se que sobre ela nos debrucemos previamente, aliás, se se vier a concluir, inclusivamente, que o acto em questão foi praticado no exercício de função política, então, estaria excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação do litígio que tivesse por objecto a impugnação de tal tipo de acto, como, de resto, decorre da alínea a), do nº 2, do artigo 4º do ETAF, que funciona, aqui, como cláusula de exclusão da jurisdição administrativa. Sucede que o Legislador não definiu o que se deva entender por actos praticados no exercício da função política, daí que o conceito de tal função se deve clarificar, recorrendo, desde logo, ao texto constitucional, em especial, os artigos 133º, 134º, 135º, 141º, 145º, 161º, 163º, 197º e 201º, da CRP. Podemos, assim, concluir que o Legislador faz apelo a critérios materiais para se saber se se está perante um acto excluído da jurisdição administrativa. Não é relevante, por isso, o critério puramente orgânico, que pretende aferir a natureza politica das funções exercidas partindo da autoria do acto em causa. Por outro lado, relevante também não é um critério formal, assente apenas na forma externa de que se revista o acto em questão. De qualquer maneira, importa salientar ser perfeitamente compreensível a exclusão contida na dita alínea a), do nº 2, do artigo 4º do ETAF. Na verdade, desde a sua génese, os tribunais administrativos não foram vocacionados para sindicar os actos praticados no exercício de função política. Aliás, já no século XIX, a jurisprudência do Conselho de Estado francês entendia não lhe incumbir conhecer das questões relacionadas com actos políticos ou do governo. Tal jurisprudência considerava como políticos ou de governo os actos praticados com móbil político. Este critério que fazia apelo ao móbil político do acto padecia de vários inconvenientes, já que acabava por permitir o arbítrio da Administração que poderia praticar, por exemplo, um verdadeiro acto administrativo com invocação de motivos políticos, assim impossibilitando o seu controle contencioso. Contudo, o dito critério viria a ser abandonado em França, por volta de 1875, altura em que foi substituído por um critério de natureza casuística, que, no essencial, considerava como políticos os actos referentes às relações do poder executivo com o parlamento e os respeitantes às relações do país com países estrangeiros. No tocante ao nosso ordenamento jurídico temos que, como já se salientou, é de seguir o critério material. Ou seja, aquele que atende às funções do Estado, definidas por um critério material. Assim, serão actos políticos os praticados no desempenho da função política e que têm por objecto directo e imediato a conservação da sociedade política e a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade mediante a livre escolha dos rumos ou soluções consideradas preferíveis, exprimindo tais actos, precisamente, as opções do poder político, as quais não podem, por isso, ser sujeitas a controlo jurisdicional, por este se ter de situar ao nível do controle de legalidade, não podendo os tribunais exercer, por isso, qualquer tipo de apreciação quanto ao mérito ou demérito de tais volições primárias dos órgãos políticos, quando actuem no exercício da função política. No âmbito da função política cabe, designadamente, definir primária e globalmente o interesse público, interpretando-se os fins do Estado e elegendo os meios que em cada momento sejam tidos por adequados à sua concreta prossecução. Ver, nesta linha, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República nº 12/92, de 30-3-92, confrontar, ainda, Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, a págs 45-46, Sérvulo Correia, in “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, a págs. 280/282 e 768, Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, 2ª edição, a págs. 14, Marcelo Rebelo de Sousa, in “Lições de Direito Administrativo”, I, a págs. 9/10, Jorge Miranda, in “A Competência do Governo na Governo na Constituição de 1976”, em “Estudos sobre a Constituição”, Vol. II, pág. 637 e “Órgãos e actos do Estado”, a págs. 24, Mário Esteves de Oliveira, in “Noções de Direito Administrativo”, a págs. 29-30 e Gomes Canotilho, in “Direito Constitucional”, 5ª Edição a págs. 762, 763 e 765. Por sua vez, a jurisprudência deste STA tem, também, adoptado o critério material. É o que se pode retirar, entre outros dos Acs. de 22-4-93 – Rec. 29790, de 9-6-94 – Rec. 33975, de 3-5-00 – Rec. 44661, de 9-5-01 – Rec. 28775, de 6-2-01 – Rec. 45990, de 16-4-02 – Rec. 48174, de 24-4-02 – Rec. 44693, de 15-10-02 – Rec. 44314, de 23-9-03 – Rec. 1087/03, de 29-10-03 – Rec. 865/02, de 23-8-06 – Rec. 816/06, de 6-03-07 – Rec. 1143/06 e de 30-10-07 – Rec. 477/07. Porém, a jurisprudência do STA não tem sido uniforme quando se trata de densificar o conceito de actos praticados no exercício da função política, embora os acórdãos mais recentes tenham alinhado pela tónica já atrás enunciada, ou seja, que a função política correspondente à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade, assumindo-se, assim, como próprio da função política a definição do interesse geral da comunidade, traçando os rumos do destino colectivo, daí o seu cariz eminentemente criador, livre e primário, ainda que limitado em certas áreas pela CRP Confrontar, neste sentido, em especial, os Acs. de 6-2-01 – Rec. 45990, de 9-5-01 – Rec. 28775, de 6-4-02 – Rec. 48174, de 6-3-07 – Rec. 1143/06 e de 30-10-07 – Rec. 477/07. Sucede que, olhando ao que se acabou de expor, é patente que, na situação em análise, o acto de exoneração não assume a natureza de acto praticado no exercício da função política nem, tão-pouco, pode ser tido como um “acto misto” ou “acto do Governo”, nele se não podendo surpreender qualquer tipo de definição das grandes opções que o pais enfrenta ao traçar os rumos do destino colectivo, não estando aqui em causa escolhas fundamentais para a orientação dos destinos da colectividade, antes se tratando da definição da situação jurídico-administrativa concreta do Autor, actividade esta que se assume como secundária, na medida em que se consubstancia na concretização das opções politicas já vertidas na lei, designadamente, no DL 114/2005 , de 13 de Julho. Em suma, nada obsta à apreciação da legalidade do questionado acto sobre o prisma dos vícios invocados pelo Autor, vícios esses atinentes com a legalidade externa do acto, não contendendo, assim, tal controle jurisdicional com qualquer margem de reserva da Administração, não estando em causa, a este nível, a conveniência ou a oportunidade da actuação da Administração, tudo se centrando, na indagação a proceder quanto à invocada violação de vínculos jurídicos que, alegadamente, condicionavam a Administração, concretamente, a obrigação de audiência prévia e o dever de fundamentar o acto, destarte se não extravasando do mero controlo de jurisdicidade (cfr., o nº 1, do artigo 3º do CPTA, bem como Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, Vol. I, a págs. 778, Mário Aroso de Almeida e Carlos F. Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, a págs. 32 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, a págs. 123). 3.2.4 Na óptica do Autor o acto de exoneração violou, desde logo, o princípio da audiência prévia, na medida em que foi praticado sem tivesse sido ouvido sobre a medida a decretar (a sua exoneração), e, isto, sendo que, à luz do nº 2, do artigo 25º da Lei 2/2004 , de 15-1, tal audição era imperativa. Já para os RR. não teria sido inobservado o princípio da audiência prévia, já que foi o Autor que, por sua livre iniciativa, decidiu não comparecer à reunião com o Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, para que tinha sido convocado e onde lhe iria ser comunicada a intenção de o exonerar. Acontece, porém, que a matéria de facto dada como provada não constitui suporte bastante da tese sustentada pelos RR., dado que, contra o que defendem, não se provou que o Autor tivesse sido convocado para estar presente numa reunião com o fim de lhe dar notícia da descrita intenção de o exonerar, tendo sido, apenas, convocado para uma reunião com o Sr. Ministro, mas sem se especificar quais os fins a que a mesma se destinava, o que, manifestamente, não constitui uma actuação idónea para ter como cumprido o dever de audiência prévia acolhido no citado nº 2, do artigo 25º, já que a mesma não poderia passar, designadamente, sem uma expressa referência ao fim a que se destinava tal reunião, só assim se podendo defender que teria sido o Autor, por seu livre arbítrio, a inviabilizar a sua eventual tomada de posição quanto à projectada exoneração, assim se obviando a uma efectiva ponderação dos interesses públicos com os interesses do Autor, que deste modo se viu arredado de participar numa decisão que lhe dizia directamente respeito, assim tendo ficado impossibilitado de exercer uma legítima influência sobre o sentido da decisão que veio a ser tomada (cfr., nesta linha, os Pareceres nºs 65/97, de 14-5-98, e de 14-2-02, do Conselho Consultivo da PRG e também Sérvulo Correia, in “O direito à informação e os direitos de participação dos particulares no procedimento e, em especial, na formação da decisão administrativa”, in “Legislação”, Cadernos da Ciência da Legislação”, ed. INA, nº 9/10, a págs 133 e seguintes. É, assim, de concluir que o acto de exoneração, ou seja, o já referenciado despacho conjunto nº 714/2005, de 5-9-05, violou o princípio da audiência prévia acolhido no n º2, do artigo 25º da Lei 2/2004 , de 15-1, sendo imperativa a audição do Autor uma vez que a exoneração se baseou no fundamento previsto na subalínea iv), da alínea e), do artigo 25º da citada Lei, por isso, procedendo o vício arguido pelo Autor. 3.2.4 Para o Autor o acto de exoneração padece, ainda, do vício de forma por falta de fundamentação, já que dele se não pode retirar quais as razões que, em concreto, levaram à decisão tomada. Outra é, como já se sabe, a posição defendida pelos RR, que pugnam pela não verificarão de tal vício, por considerarem que o acto explícita suficientemente os motivos que determinaram a decretada exoneração. Ora, assiste, efectivamente, razão ao Autor, estando o dito acto inquinado do arguido vício de forma. Com efeito, o questionado despacho conjunto, no concernente às razões que ditaram a exoneração do Autor, limitou-se à mera reprodução dos dizeres da lei, concretamente, da já referida subalínea iv), do nº 1, do artigo 25º, aludindo, assim, no tocante ao Autor, à necessidade de “imprimir uma nova orientação aos serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte”, sem que, designadamente, indicasse qual era essa nova orientação que se prendia imprimir à CCDRN e as razões pelas quais o Autor não estaria em condições de as levar a cabo e que justificariam a cessação antecipada da comissão de serviço do Autor como Presidente da CCDRN, e, isto, ainda assim, sem prejuízo de, no caso em apreço, estarmos perante uma situação em que vigora uma ampla liberdade de conformação da Administração, quer ao nível do exercício das suas faculdades discricionárias de acção quer também nas zonas de avaliação subjectiva, designadamente, no tocante à opção de fazer ao não cessar a comissão de serviço, podendo-se descortinar uma intenção legislativa de reconhecer à Administração um campo específico, próprio e autónomo de apreciação e valoração que o juiz tem de respeitar por apenas poder aferir a conduta da Administração sob o prisma de jurisdicidade e que poderia, eventualmente, legitimar um menor grau de exigência ao nível da densidade do discurso fundamentador (cfr., a este propósito, Vieira de Andrade, in “O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos”, a págs. 256 e seguintes bem como os Acs. deste STA, de 15-5-97 – Rec. 37225 e de 17-3-98 – Rec. 40844), grau esse que, contudo, pelo que já atrás se assinalou, não foi atingido na situação em discussão, não se tendo, consequentemente, garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal, não se satisfazendo tal “quantum” mínimo com a mera reprodução dos termos da lei, Temos, assim, que o acto de exoneração se alicerçou na invocação meramente literal, abstracta e conclusiva dos pressupostos legais constantes do normativo já mencionado, sem que se explicitassem minimamente as razões de facto concretas subjacentes ao seu preenchimento, deste modo impedindo o seu destinatário (o Autor) de conhecer o iter cognoscitivo e valorativo do acto em questão, o que tudo leva à procedência do arguido vício de forma por falta de fundamentação, já que, por força da alínea do nº 1, do artigo 25º da Lei 2/204, de 15-1, o despacho de exoneração tem de ser fundamentado. Vide, no mesmo sentido, entre muitos outros, os Acs. deste STA, de 30-1-97 – Rec. 31952, de 23-9-97 – Rec. 40133, de 17-3-98 – Rec. 40844, de 17-11-99 – Rec. 40035, de 24-5-00 – Rec. 40635, de 18-12-02 – Rec. 38240, de 7-4-05 – Rec. 161/05 e de 30-01-07 – Rec. 177/06. 3.2.5 Procedem, assim, os vícios arguidos pelo Autor, vícios esses que, porém, não são susceptíveis de levar à declaração de nulidade do acto de exoneração, mas tão-somente, de conduzir à sua anulação. Na verdade, como tem sido decidido reiteradamente por este STA, tais vícios, em regra e em casos como a dos autos, não se enquadram em qualquer das situações tipificadas no artigo 133º do CPA , caindo, por isso, no campo de aplicação do artigo 135º do mesmo Diploma Legal. Ver, a título meramente exemplificativo, os Acs. de 19-1-89 – AD 332/333, a pág. 1031, de 3-12-94 – AD. 403, a págs. 781 e de 30-4-96 – Rec. 38107. É, assim, de julgar procedente o pedido anulatório formulado, em alternativa, pelo Autor. Pedido indemnizatório Partindo da ilegalidade do acto de exoneração, o Autor peticiona uma indemnização “por prejuízos e danos patrimoniais emergentes e lucros cessantes (…) no valor de E. 153.030,48” – cfr. fls. 68 - danos esses que, na sua óptica, resultam necessariamente da prática do aludido acto e que correspondem às quantias de deixou de auferir até ao fim do prazo da comissão de serviço. Para a hipótese de se entender que não é devida uma indemnização equivalente às quantias que deixou de receber, então, sempre teria direito a beneficiar, por analogia, de uma indemnização fixada nos termos do artigo 26º da Lei 2/2004 , de 23-5, com as alterações introduzidas pela Lei 51/2005 , de 30-08, já que a sua exoneração se fundou na alegada necessidade de imprimir nova orientação aos serviços, o que levaria à condenação dos RR no pagamento da quantia de E. 80.542,74 (cfr. fls. 68), o que reclama a título subsidiário, sendo que, finalmente, peticiona, também subsidiariamente, a mesma quantia, agora, com base na argumentação explanada, designadamente, nos artigos 135º/142º da sua petição, a fls. 66-68. 3.3.2 Sucede que, como decorre dos autos, a posição assumida pelo Autor não é compartilhada pelos RR, que vêm pugnar pela improcedência do pedido indemnizatório, em qualquer das vertentes invocadas pelo Autor. Vejamos, então. 3.3.3 Tal como resulta do anteriormente exposto, o Autor aponta como fonte da invocada obrigação de indemnização a prática de acto ilícito imputado aos RR, concretamente, a sua exoneração, consubstanciada no já mencionado despacho nº 714/2005, de 5-9-05, acto esse que o impediu de cumprir a sua comissão de serviço de 3 anos até ao seu fim, sendo que tinha como credível a expectativa de levar até ao fim tal comissão. Na sua óptica, o acto de exoneração é ilícito por violar os seus direitos e interesses legítimos, na medida em que está inquinado dos vício de forma por falta de fundamentação e por preterição do seu direito à audiência, acto ilícito esse gerador dos prejuízos que invoca, assim se podendo estabelecer um verdadeiro nexo de causalidade. Ora, é certo que, como decorre do já anteriormente decidido em “3.2.5”, o acto em questão é ilegal, padecendo dos vícios arguidos pelo Autor. Porém, daqui não se segue necessariamente que se deva ter, sem mais, como verificado o pressuposto da responsabilidade civil extracontratual atinente com a ilicitude do acto. Na verdade, para que ocorra tal ilicitude, vista à luz do regime consagrado no DL 48051, de 21-11-67, impõe-se, designadamente, que o acto de exoneração tenha violado um direito do Autor ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses (cfr., em especial, o artigo 2º, nº 1, do citado Diploma Legal). E, isto, independentemente de em causa estar um vício atinente com a legalidade externa do acto, como, de resto, sucede na situação em análise, em que os vícios que levaram à anulação do acto de exoneração se não prendem com a legalidade interna. Ou seja, temos para nós que a simples circunstância de a responsabilidade civil extracontratual accionada em juízo se basear apenas em vícios reportados à legalidade externa não implica que se deva ter por afastada, desde logo, a possibilidade de condenar os RR, argumentando-se no sentido de tais vícios não poderem ser geradores de responsabilidade civil por actos ilícitos, não se aderindo, por isso, à tese da “neutralidade indemnizatória” dos vícios atinentes com a legalidade externa dos actos. Aliás, se assim não se entendesse, a tese contrária não deixaria de se traduzir numa interpretação inconstitucional do citado nº 1, do artigo 2º, do DL 48.0851, por incompatível com o disposto no artigo 22º da CRP, como veio, de resto, a ser decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 154/2007, de 2-3-07. De qualquer maneira, o aludido nº 1, do artigo 2º não legitima uma interpretação que pretenda defender a absoluta insusceptibilidade de ressarcimento de danos decorrentes de actos inquinados com vícios atinentes com a legalidade externa. No caso dos autos, o acto de exoneração é, efectivamente, ilícito, uma vez que violou os interesses legítimos do Autor e não os seus interesses reflexamente protegidos e, sendo que as disposições por ele violadas não se destinam a tutelar unicamente os seus interesses processuais, obrigando a Administração a fundamentar o acto e a proceder à sua prévia audiência, antes se podendo ver, também, tais preceitos, ainda que indirectamente, como reportados à posição jurídico-material do Autor, assim sendo possível identificar a violação das posições subjectivas contidas no horizonte de responsabilização das normas em causa, não estando meramente em causa aspectos organizatórios, funcionais ou formais do exercício do poder administrativo, daí que as ilegalidades em questão (que inquinam o acto de exoneração), se não situem puramente na zona de protecção instrumental. Aliás, os próprios preceitos atinentes com o dever de fundamentação formal, apesar de não disporem directamente sobre os interesses substanciais que os actos possam afectar, não deixam, ainda assim, de se reportar a um conjunto de interesses de vária ordem incluindo os interesses dos administrados, que nessa medida são juridicamente protegidos. Ver, quanto a esta questão, entre outros, Vieira de Andrade, in “O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, a págs. 219 e Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in “Direito Administrativo Geral”, I, 2ª edição, a págs. 152 e Rui Medeiros, in “Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos”, a págs. 169, bem como o Ac. deste STA, de 25-6-03 – Rec. 47940. O mesmo se podendo dizer, basicamente, em relação ao princípio da audiência prévia, que não está vocacionado, apenas para uma missão funcional, mediante a contribuição do particular para uma melhor realização do interesse público, também se apresentando como um instrumento de defesa dos interesses do administrado. Cfr., neste sentido, J. M. Sérvulo Correia, obra já citada, a págs. 148-150. Porém, a circunstância de o acto de exoneração ser tido por ilegal não significa que deva proceder o pedido indemnizatório. De facto, como se verá de seguida, no caso em apreço não se mostra preenchido o pressuposto atinente com o nexo de causalidade, não sendo possível estabelecer uma relação de causa/efeito entre a prática de tal acto e os danos invocados. Em primeiro lugar, importa realçar que o Autor não tinha um direito ou um interesse legalmente protegido que pudesse legitimar uma posição subjectiva no sentido de exercer, até ao fim da respectiva comissão de serviço, as funções para que tinha sido nomeado (Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte), apenas tendo uma mera expectativa nesse preciso sentido, sendo que esse teria de ser, necessariamente, um dos elementos a atender aquando da decisão que deve de tomar quanto ao convite que lhe foi formulado para aceitar tal cargo. Ou seja, o Autor não poderia ignorar o carácter de alguma forma “precário” de tal nomeação. Por outro lado, é obvio que tendo o Autor aceitado exercer tal cargo teria de prescindir, como prescindiu, de outros opções ulteriores, designadamente, o de aceitar integrar uma lista para concorrer às eleições legislativas, de 20-2-05, pelo PSD, sendo que é a tal especifica opção que se deve imputar a sua não eventual eleição e não à prática do acto de exoneração. E o mesmo se pode dizer quanto à invocada não ocupação de qualquer outro cargo no período em que exerceu as ditas funções. Acresce que no tocante às quantias que refere ter direito, concretamente, às que correspondem ao não recebimento dos montantes que auferiria não fosse a exoneração ocorrida antes do término do prazo da comissão, o Autor não logrou demonstrar, apesar de o ónus que sobre ele impendia nesse sentido, que, caso a Administração tivesse praticado um acto legal, ou seja, fundamentado e precedido da sua audição, teria exercido tal cargo até ao fim da comissão de serviço, assim se satisfazendo o seu alegado interesse substantivo (a não cessação da comissão de serviço e consequente perda de remunerações). Temos, assim, que, a este particular nível, para existir dano indemnizável, em termos de nexo de causalidade, o Autor teria de demonstrar que se a Administração tivesse optado pela “conduta alternativa legal” (acto convenientemente fundamentado e precedido de audiência prévia) o seu alegado interesse teria sido satisfeito. Só que, tal ónus não foi cumprido, em desconformidade com o disposto no nº 1, do artigo 342º do CC , destarte soçobrando o pedido indemnizatório, no quadro da responsabilidade civil extracontratual acolhida no DL 48.051, e a que se reporta a alínea b), da petição inicial, a fls. 33, por falta do pertinente nexo de causalidade entre o acto (ilícito) de exoneração e os prejuízos invocados pelo Autor, não se tratando aqui de acto inquinado de vícios cuja precedência determinasse a prática de acto de conteúdo diverso, ou seja, de normas cuja violação impusesse, obrigatoriamente, o deferimento da sua pretensão em não ver cessada a comissão de serviço antes do seu término. Cfr., nesta linha, em especial, os Acs. deste STA, de 19-6-92 – Rec. 30582, de 5-3-98 – Rec. 30840, de 2-7-02 – Rec. 405/02, de 6-2-03 – Rec. 1720/02, de 13-2-03 – Rec. 1961/02, de 24-3-04 – Rec. 1690/02 e de 9-2-06 – Rec. 294/05. 3.3.4 Cumpre, agora, afastar a possibilidade de atribuição de indemnização ao Autor com base no apelo que ele faz à aplicação analógica do disposto no citado artigo 26º da Lei 2/2004 . Na verdade, o Legislador ao estabelecer o regime indemnizatório nos termos em que o fez apenas quis contemplar aquelas situações em que a cessação da comissão de serviço se fundamentasse, designadamente na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e que o dirigente em causa contasse, pelo menos, 12 meses seguidos do exercício de funções. Ora, se é certo que, no caso em análise, a exoneração se verificou com invocação da dita “necessidade de imprimir nova orientação aos serviços” não é menos certo que o Autor não chegou a exercer as suas funções durante 12 meses seguidos, daí o não beneficiar da indemnização consagrada no nº 1, do referido artigo 26º. Diga-se ainda que, contra o que defende o Autor, não é caso de fazer apelo à aplicação por analogia do regime indemnizatório acolhido no dito nº 1, na medida em que não estamos perante uma lacuna da lei, antes tendo o Legislador estabelecido, a este nível, uma regulamentação completa da matéria, fixando os pressupostos que condicionam a fixação da dita indemnização, nela se incluindo, designadamente, o exercício de funções durante, pelo menos 12 meses seguidos, mas sem que tal indemnização se aplicasse ou excluísse aquelas situações em que estivesse em causa a responsabilidade civil extracontratual fundada em actos ilícitos, temos assim, que a indemnização a que se reporta o citado nº 1, do artigo 26º visa apenas proteger as expectativas remuneratórias àqueles que tenham exercido o cargo por mais de 12 meses seguidos, não tendo o Legislador considerado como dignas de protecção as expectativas fundadas no exercício das funções por período inferior, não se pode, assim, recorrer à pretendida aplicação analógica (cfr. o artigo 10º do CC ), o que leva à improcedência do pedido indemnizatório formulado subsidiariamente na alínea c), a fls. 33, da petição inicial. Ver, nesta linha, o Ac. deste STA, de 28-5-03 – Rec. 695/03, ainda que reportado a outro Diploma Legal. Por outro lado, a partir do momento em que se verificou a cessação da comissão de serviço e dado que o acto de exoneração não enfermava de vício cuja procedência impedisse a renovação do acto com o mesmo sentido decisório, então, o Autor já não tinha fundamento para manter as expectativas de que a comissão se prolongaria até ao seu termo, “já que não podem formar-se expectativas fundadas de não cessação antecipada da comissão”, sendo que, de resto, à data da nomeação do Autor para Presidente da Comissão de Coordenação já o dito nº 1, do artigo 26º consagrava tal período mínimo de exercício de funções, pelo que também se não “podem considerar fundadas eventuais expectativas” do Autor “de que poderia ter direito à indemnização sem satisfizer tal requisito” – apud o Ac. deste STA, de 27-10-04 – Rec.46799 – razão pela qual e, atendendo, ainda, ao que já anteriormente se salientou, também improceda o pedido indemnizatório subsidiariamente formulado sob a alínea d) da petição inicial, a fls. 33 . 3.3.5 Improcedem, assim, na totalidade, os pedidos indemnizatórios deduzidos pelo Autor. DECISÃO Nestes termos acordam em: Julgar parcialmente provada e procedente a presente acção e, em consequência, anular o despacho conjunto nº 714/2005, de 5-9-05; Julgar não provada e improcedente a acção no tocante aos pedidos indemnizatórios, deles se absolvendo os RR. Custas pelo Autor e pelos RR na parte em que decaíram, com redução da taxa de justiça, nos termos da alínea b), do artigo 73º-E, do CCJ. Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Santos Botelho (relator) – Adérito Santos – Cândido de Pinho .