0307/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo a Administração, na sequência da anulação judicial de um acto que excluiu um candidato a um concurso, dado espontaneamente execução ao julgado, admitindo o candidato excluído, deve prosseguir com ele o concurso.

II- A prova de conhecimentos a que tem de ser submetido o candidato que inicialmente tinha sido excluído não tem de ser idêntica àquela a que foram submetidos os candidatos que não foram inicialmente excluídos do concurso.

III- O facto de a expressão «não fiável» ser utilizada em ser utilizada relatórios de auditoria do Tribunal de Contas para classificar sistemas de controlo interno não obsta a que o júri do concurso a possa considerar inadequada para esse efeito, por ela não ser uma das que para esse fim estão previstas no «Manual de Auditoria e de Procedimentos do Tribunal de Contas».

IV- Inclui-se nos poderes dos tribunais administrativos a apreciação da actuação da Administração baseada em conhecimentos técnicos, pois a observância das regras técnicas adequadas insere-se no seu dever de actuar em sintonia com pressupostos de facto adequados, e não na conveniência ou na oportunidade da sua actuação e só estas últimas matérias são excluídas dos seus poderes (art. 3.º, n.º 1, do CPTA).

V- No entanto, para judicialmente demonstrar ou, pelo menos, gerar uma dúvida razoável, sobre a existência de um erro num acto administrativo derivado da aplicação de conhecimentos técnicos não jurídicos, fora dos casos de erro evidente, é necessário formular uma crítica baseada também em conhecimentos técnicos, cuja credibilidade terá de advir não só da competência técnica de quem a formula, mas também da sua independência em relação aos interesses em causa no processo.

VI- Por outro lado, fora de casos limite em que uma resposta seja de considerar absolutamente exacta ou inexacta, a valorização de uma resposta entre o máximo e o mínimo previstos é indissociável da influência de factores de ordem subjectiva, exigindo o princípio da igualdade que haja um critério uniforme de ponderação baseada das provas da globalidade dos candidatos, pelo que o Tribunal não pode, sem conhecimento perfeito desses critérios, concluir que houve uma avaliação inadequada de determinada resposta, a não ser que haja erro evidente.

VII- A reconstituição da situação que existiria se não tivesse havido inicialmente a exclusão de um candidato a um concurso, não implica, a nível da prova de conhecimentos, que, ela não deva ter em conta a evolução legislativa entretanto ocorrida.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... intentou neste Supremo Tribunal Administrativo acção administrativa especial contra o TRIBUNAL DE CONTAS pedindo a anulação do concurso publicitado pelo Aviso n.º 11582/2000, em 25-7-2000, no Diário da República, II Série, n.º 170, página 12296, e a condenação do Réu a efectuar provas com os padrões do concurso de 2001 em conformidade com o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que anulou acto que excluiu desse concurso a Autora.

O TRIBUNAL DE CONTAS contestou, defendendo a improcedência da acção.

A Autora apresentou alegações, remetendo para a petição, com as seguintes conclusões:

1. A recorrente foi excluída do concurso para auditores publicado no Aviso constante no DR nº 170, 2ª Série de 25/7/2000.

2. Fundamentou-se a exclusão no facto de se ter entendido que não era detentora do tempo de serviço.

3. Por acórdão do STA, foi anulada a exclusão e decidido que a recorrente reunia os requisitos para a admissão a concurso.

4. A recorrente submeteu-se ao concurso aberto em 2007, sendo excluída por lhe ter sido atribuída a pontuação de 95.

5. As provas dos dois concursos apresentam diferenças substanciais em termos estruturais, quando em rigor deviam ser equivalentes.

6. O teste de 2001 apresentou sete questões das quais três sobre auditores e quatro sobre matérias várias do programa da prova de conhecimentos.

7. A estrutura do concurso de 2007, apresentava três questões, relacionadas com os auditores, facto que tornou mais difícil a apreensão e respectiva resposta, materializada no 1.º capítulo, n.º 1, alínea b) do item relativo à avaliação do sistema de controle interno, que prejudicou a recorrente.

8. A recorrente sustentou na resposta que no âmbito do controle interno o sistema não é fiável em razão da inadequada salvaguarda de activos e da falta de segregação de funções entre a contabilidade e a tesouraria.

9. Censurada a terminologia usada pela recorrente, sendo que a mesma tem sido utilizada em dezenas de relatórios de auditoria, entre outros os mencionados no número 16 do requerimento inicial.

10. No capítulo 1, alínea c) do texto, o júri não valorou as recomendações da recorrente, pois enquadram-se no desenvolvimento de avaliação do sistema de controle interno.

11. A resposta dada na alínea a), capítulo 1, a resposta tem de ser considerada correcta, dado que o circuito enunciado no teste e mencionado o procedimento 5, podendo o utente deslocar-se à tesouraria para pagar o serviço, sendo que o procedimento 5 conjugado com o 6, não pode retirar-se que os utentes ao irem à tesouraria não tenham pago o serviço.

12. Do procedimento 10 não permite concluir-se sobre a existência de guias de receita no termo de cada dia, podem ser anulados pela tesouraria.

13. O Capítulo III, 1 as questões colocadas, ultrapassam os limites do concurso de 2000, nomeadamente na área dos Recursos Humanos – relevância dos indicadores e métricos de desempenho, que não constavam na prova de conhecimentos de 2001.

14. O acto impugnado padece dos vícios formais dos procedimentos concursais e de violação de lei, nomeadamente, art. 13º e 266.º da CRP.

O Réu contra-alegou defendendo a improcedência da acção.

O Ministério Público foi notificado nos termos do art. 85.º do CPTA e nada veio dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor apenso, consideram-se provados os seguintes factos:

a) Pelo Aviso nº 11 582/00 (2ª série), publicado no DR, II Série, nº 170, de 25 de Julho de 2000, foi aberto «concurso externo de ingresso para provimento de 15 lugares vagos da carreira e categoria de auditor do corpo especial de fiscalização e controlo do quadro de pessoal da Direcção-Geral do Tribunal de Contas» (doc. a fls.11);

b) A ora Autora e outras opositoras ao referido concurso foram, por decisão do Júri, integradas na lista de candidatos excluídos, com o fundamento de não deterem «nove anos de serviço computáveis, em carreiras referidas no nº 2 do art. 14º do Decreto-Lei nº 440/99»;

c) A Autora e outras opositoras excluídas desse concurso interpuseram recurso contencioso dessa decisão;

d) Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 19-9-2006, transitado em julgado, foi concedido provimento ao recurso referido em a) e anulado o acto recorrido;

e) Na sequência da anulação, com o fim de iniciar a execução do acórdão referido em d), foi elaborada na Direcção-Geral do Tribunal de Contas a informação n.º 26/07 – DGP-DP-CD, cuja cópia consta de fls. 8 a 10, cujo teor se dá como reproduzido;

f) Em 17-7-2007, o júri do concurso reuniu e deliberou admitir a candidatura da ora Autora e designar o dia 24-9-2007 para a realização da prova de conhecimentos (acta n.º 13 que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido);

g) Para a realização da prova de conhecimentos referida em f), o júri do concurso, na reunião a que se refere a acta n.º 14, realizada em 21-9-2007, definiu os critérios que deveriam presidir à correcção dessa prova e aprovou o respectivo enunciado, que consta do anexo I a essa acta, documentos estes que constam do processo instrutor e de fls. 16 a 23 e 33 a 42 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido,

h) A prova de conhecimentos realizada em 21-2-2001, a que foram submetidos os candidatos que não foram excluídos do concurso, foi deliberada pelo júri do concurso nos termos que constam da acta n.º 6, que consta de fls. 55 a 60, sendo o enunciado da prova o que consta de fls. 71 a 75, peças essas cujo teor se dá como reproduzido;

i) No dia 24-9-2007, realizou-se a prova de conhecimentos, nos termos descritos na acta n.º 15, que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido;

j) Nessa prova, a Autora respondeu às questões colocadas nos termos que consta do anexo II à acta n.º 15, que consta do processo instrutor e de fls. 24 a 31 do processo principal;

k) No dia 16-10-2007, o júri do concurso reuniu e, invocando os critérios de correcção referidos em g), elaborou o mapa que consta da acta n.º 16 e, concluindo que à ora Autora deveria ser atribuía uma classificação inferior a 9,5, ordenou a sua notificação para exercício do direito de audição (essa acta consta do processo instrutor, dando-se como reproduzido o seu teor);

l) Na sequência da notificação para exercício do direito de audição, a ora Autora pronunciou-se nos termos que constam da resposta datada de 12-11-2007, que consta do processo instrutor e de fls. 43 a 48 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido;

m) Em 19-11-2007, o júri do concurso pronunciou-se sobre as questões colocadas pela ora Aurora na resposta referida em l) e deliberou excluí-la do concurso, por ter obtido classificação inferior a 9,5 valores (6,75 valores, de acordo com o quadro de fls. 43 do processo principal), na prova de conhecimentos (acta n.º 17, que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido);

n) Em 8-1-2008, o Senhor Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas proferiu, na primeira página da acta n.º 17, o seguinte despacho;

«Homologo»;

o) No relatório de auditoria n.º 07/2005 do Tribunal de Contas é utilizada a expressão «não fiável», na página 41, para qualificar um sistema de controlo interno;

p) no relatório de auditoria n.º 06/2005 do Tribunal de Contas é utilizada aquela expressão «não fiável», na página 26, na avaliação final do sistema de controlo interno, dizendo-se que ele não pode ser considerado totalmente fiável, o mesmo sucedendo com o relatório de auditoria n.º 04/2004, do Tribunal de Contas, na página 22;

q) na página 42 do «Manual de Auditoria e de Procedimentos do Tribunal de Contas», que vem indicado na bibliografia que consta do anexo II do aviso de abertura do concurso, refere-se: «Por classificação atribuída ao controlo interno entende-se a avaliação potencial (bom: 1; regular: 2; deficiente: 3) que o auditor atribui ao controlo interno depois de proceder ao seu levantamento».

r) A deliberação referida em m) e o despacho referido em n) foram notificados à ora Autora por ofício datado de 10-1-2008;

s) Em 10-4-2008, a Autora propôs a presente acção.

3- A Autora foi candidata num concurso realizado pela Direcção-Geral do Tribunal de Contas, vindo a ser excluída, por o júri do concurso ter entendido que não tinha o tempo de serviço necessário na carreira de técnico verificador superior do corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção Geral do Tribunal de Contas.

Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, transitado em julgado, foi anulado o acto que a excluiu do referido concurso, por erro nos pressupostos de facto, quanto ao tempo de serviço da ora Autora.

Em execução espontânea do julgado, o júri do concurso admitiu a ora Autora e, prosseguindo o concurso, elaborou uma nova prova de conhecimentos, em que veio a atribuir-lhe classificação inferior a 9,5 valores (6,75 valores), pelo que voltou a excluí-la do concurso, agora por a classificação ser insuficiente.

A Autora imputa ao acto impugnado «vícios formais dos procedimentos concursos e de violação de lei, nomeadamente, art. 13.º e 266.º da CRP».

4- A primeira questão colocada pela Autora na presente acção administrativa especial é a de a prova de conhecimentos ser substancialmente diferente daquela a que foram submetidos os outros candidatos ao concurso, que continuaram nele após a sua exclusão.

Designadamente, a Autora discorda de a estrutura da prova de conhecimentos ser diferente daquela a que foram submetidos os candidatos não excluídos.

Na tese da Autora o teste de 2001 apresentou 7 questões das quais 3 sobre auditores e 4 sobre matérias várias do programa, enquanto a estrutura da prova de 2007 era formada por 3 questões relacionadas com os auditores, o que terá tornado mais difícil a apreensão e respectiva resposta.

Examinando os enunciados das provas referidas, constata-se uma estrutura semelhante: 4 capítulos, com idênticas valorizações para cada um (fls. 16 e 71).

Por outro lado, a Autora não tinha direito a efectuar a mesma prova que os outros candidatos, uma vez que, conhecendo o enunciado da prova de 2001, ficaria em óbvia situação de vantagem em relação a todos os outros candidatos, que realizaram essa prova sem prévio conhecimento das questões colocadas.

Mas, o princípio da igualdade exige mesmo que a estrutura da prova não fosse exactamente igual à de 2007, pois, se o fosse, conhecendo a prova de 2001, a Autora ficaria numa situação de vantagem em relação aos outros candidatos, pois saberia antecipadamente quais as matérias que seriam versadas e as que eram mais valorizadas, poderia efectuar a sua preparação de forma a optimizar os resultados, dedicando maior estudo às matérias que iriam ser incluídas na prova e dando mais atenção às mais valorizadas.

Assim, é a necessidade de assegurar o princípio da igualdade em relação aos outros candidatos que exigia que a prova de 2007 não fosse idêntica, mesmo na sua estrutura, à de 2001.

E, sendo diferentes as provas, naturalmente que uma delas poderia ser de dificuldade maior do que outra, sendo o juízo sobre esta matéria influenciado fortemente por factores de ordem subjectiva; o mesmo teste será fácil para um candidato que souber bem as respostas adequadas para as perguntas formuladas e será difícil se não as souber.

No caso em apreço, não se demonstrou qualquer facto que permita concluir que a prova de 2007 foi mais difícil para a Autora do que seria de 2001, mas, pelo contrário, o único indício seguro que poderia levar a uma conclusão sobre este ponto, que é o de a Autora, em 2007, ter maior experiência profissional que em 2001, aponta no sentido de ter mais facilidade em realizar a prova de 2007 do que o que lhe seria realizar a de 2001.

Assim, o facto de as provas serem diferentes não demonstra a invocada violação do princípio da igualdade, que deve ser observado pela Administração na sua actividade (art. 266.º, n.º 2, da CRP).

5- Nos pontos 15.º e 16.º da petição inicial e no ponto 8 das conclusões das suas alegações, a Autora censura a forma como foi corrigida a sua prova pelo júri, referindo que, na resposta dada na prova à alínea b) do capítulo 1.º, sustentou que, no âmbito de controlo interno o sistema «não é fiável» em razão da inadequada salvaguarda de activos e da falta de segregação de funções entre a contabilidade e a tesouraria e que o júri censurou aquela qualificação, apesar de ela ser utilizada em relatórios de auditoria, designadamente nos n.ºs 07/2005, 06/2005 e 04/2004, que indica na petição inicial.

Constata-se que, efectivamente,

- no relatório de auditoria n.º 07/2005 é utilizada aquela expressão, na página 41, para qualificar um sistema de controlo interno;

- no relatório de auditoria n.º 06/2005 é utilizada aquela expressão, na página 26, na avaliação final do sistema de controlo interno, dizendo-se que ele não pode ser considerado totalmente fiável;

- o mesmo sucede com o relatório de auditoria n.º 04/2004, na página 22.

No entanto, na página 42 do «Manual de Auditoria e de Procedimentos do Tribunal de Contas» (()Disponível na Internet no endereço https://www.tcontas.pt/pt/actos/manual/manual.pdf.), que vem indicado na bibliografia que consta do anexo II do aviso de abertura do concurso, refere-se que «Por classificação atribuída ao controlo interno entende-se a avaliação potencial (bom: 1; regular: 2; deficiente: 3) que o auditor atribui ao controlo interno depois de proceder ao seu levantamento».

Não se demonstra, assim, que seja inadequada a correcção efectuada pelo júri, com base no referido Manual. O facto de a expressão «não é fiável» ser utilizada em relatórios de auditoria do Tribunal de Contas, não demonstra que esta seja a expressão tecnicamente adequada, podendo significar que estes merecem a mesma censura e que há relatórios tecnicamente melhores e outros que são tecnicamente piores.

De qualquer forma, sendo a correcção efectuada com base na bibliografia indicada no aviso de abertura, ela não se pode considerar indevida.

6- No que concerne à resposta dada à questão colocada na alínea c) do Capítulo I da prova, a Autora refere que o júri não valorou devidamente as recomendações expressas na prova, que, em sua opinião, embora diferentes, se enquadram no desenvolvimento da avaliação do sistema de controlo interno e que o júri menciona algumas das possíveis (artigo 18.º da petição inicial e conclusão 10 das alegações).

À resposta a esta alínea c) do Capítulo I foi dada a valorização de 0,75, sendo o valor previsto para a resposta correcta para esta alínea de 2 valores.

Inclui-se nos poderes dos tribunais administrativos a apreciação da actuação da Administração baseada em conhecimentos técnicos, pois a observância das regras técnicas adequadas insere-se no seu dever de actuar em sintonia com pressupostos de facto adequados, e não na conveniência ou na oportunidade da sua actuação e só estas últimas matérias são excluídas dos seus poderes (art. 3.º, n.º 1, do CPTA).

No entanto, para judicialmente demonstrar ou, pelo menos, gerar uma dúvida razoável, sobre a existência de um erro num acto administrativo derivado da aplicação de conhecimentos técnicos não jurídicos, fora dos casos de erro evidente, é necessário formular uma crítica baseada também em conhecimentos técnicos, cuja credibilidade terá de advir não só da competência técnica de quem a formula, mas também da sua independência em relação aos interesses em causa no processo.

Ora, no caso em apreço, não se está perante uma situação de erro evidente na avaliação da resposta à questão suscitada na alínea c) do capítulo 1.º, e a Autora, parte interessada no desfecho da acção, limita-se a dar a sua própria opinião divergente da posição unânime dos membros do júri, sobre a resposta adequada a dar à questão colocada na prova de conhecimentos, o que não pode deixar de considerar-se manifestamente insuficiente para gerar uma dúvida razoável sobre a posição assumida pelos membros do júri, cuja independência e conhecimentos técnicos não são postos em dúvida.

Por outro lado, fora de casos limite em que uma resposta seja de considerar absolutamente exacta ou inexacta, a valorização de uma resposta entre o máximo e o mínimo previstos é indissociável da influência de factores de ordem subjectiva, exigindo o princípio da igualdade que haja um critério uniforme de ponderação baseada nas provas da globalidade dos candidatos, pelo que o Tribunal não pode, sem conhecimento perfeito desses critérios, quando não se está perante uma situação de erro evidente, concluir que houve uma avaliação inadequada da resposta.

No caso dos autos, a resposta à alínea c) do Capítulo I não foi considerada completamente incorrecta, pois foi-lhe atribuída a valorização de 0,75, o que mostra que, em alguma medida, foram «valoradas as recomendações» da Autora, não havendo elementos que permitam concluir que a valorização foi inadequada.

Por isso, não se pode dar como demonstrada a existência de um erro sobre este ponto.

7- A Autora refere que a resposta dada à alínea a) do Capítulo I da prova de conhecimentos tem de ser considerada correcta.

A questão colocada foi identificar e caracterizar os pontos fortes e fracos do sistema de controlo interno definido no início do Capítulo I da prova.

A esta resposta foi dada a valorização de 1, correspondendo a de 2 valores à resposta que o júri considerava exacta.

A Autora defende que a sua resposta, ao classificar o procedimento de anulação das guias de receitas emitidas e não cobradas como ponto fraco e não ponto forte, está certa por no procedimento n.º 5 se referir que o utente «desloca-se à tesouraria para pagar o serviço», dos procedimentos n.ºs 5 e 6 não se poder concluir que os utentes tenham pago o serviço solicitado e o circuito da receita não conter um outro procedimento que permita concluir sobre a existência de guias de receita que no fim do dia ficaram por cobrar permitindo à tesouraria a anulação dessas guias (procedimento 10) (artigo 10.º da resposta no exercício do direito de audição, a fls. 46, artigos 19.º, 20.º e 21.º da petição inicial e conclusões 10 e 11 das alegações).

O júri entende que o que se considera um ponto forte é o que decorre da anulação das guias de receita que, no fim do dia, não foram cobradas (ponto 10º da acta 17).

O procedimento 10 pressupõe que haja guias que não foram cobradas, pois são essas que são objecto de anulação. Assim, independentemente de tal se poder ou não concluir dos procedimentos 5 e 6, não é exacta a afirmação da Autora de não há um outro procedimento que permita concluir sobre a existência de guias de receita que no fim do dia ficaram por cobrar permitindo à tesouraria a anulação dessas guias: essa conclusão pode retirar-se, precisamente, do procedimento 10.

Por isso, não se pode concluir que enferme de erro a deliberação do júri, neste ponto, pelo motivo invocado pela Autora.

8- A Autora refere que, no Capítulo III, as questões colocadas ultrapassam os limites do concurso de 2000, nomeadamente na área de Recursos Humanos – relevância dos indicadores e métricos de desempenho, que não constavam na prova de conhecimentos de 2001 (artigo 21.º da petição inicial e conclusão 13.ª das alegações).

O júri, ao apreciar o que a ora Autora referiu no exercício do direito de audiência, respondeu a esta crítica dizendo, em suma, que tal matéria se insere na actividade de controlo do Tribunal de Contas e que nela se tem de entender à reforma da Administração Pública, entretanto ocorrida (ponto 8.º, 9.º e 15.º dessa reposta, que consta da acta n.º 17).

Foi atribuída à Autora a valorização de 0,75, relativamente à globalidade do Capítulo III, que tinha a valorização total de 2 valores.

A reconstituição da situação que existiria se a ora Autora não tivesse sido excluída do concurso em 2001, não implica, a nível da prova de conhecimentos, que, ela não deva ter em conta a evolução legislativa entretanto ocorrida, pois, visando-se com a prova apurar se a Autora está apta a participar na actividade de controlo do Tribunal de Contas, será mais conveniente, para atingir este objectivo, apurar se está apta para participar na actividade que actualmente aquele Tribunal desempenha, em vez da que desempenhava no ano de 2001. De resto, seria manifestamente inapropriado que na prova de conhecimentos se exigisse aos candidatos que demonstrassem a sua aptidão para aplicar legislação revogada em vez da que está em vigor.

Por isso, não é ilegal apresentar aos candidatos, em execução de julgado, uma prova de conhecimentos actualizada em face do quadro legal existente no momento em que a prova se realiza.

Assim, também neste ponto, o acto impugnado não enferma de qualquer vício.

Termos em que acordam em julgar improcedente a acção e absolver o Réu do pedido.

Custas pela Autora.

Lisboa, 22 de Outubro de 2008. – Jorge Manuel Lopes de Sousa(relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.