3O DIREITO
3.1 Os Requerentes apresentam-se em juízo peticionando a extensão dos efeitos do Acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 5-7-05, proferido no Proc. Nº 0164/04, invocando, para o efeito, o disposto no nº 1, do artigo 161º do CPTA.
Temos, assim, que tal preceito se configura como uma das fontes normativas em que os Requerentes pretendem alicerçar a sua pretensão.
Sucede, porém que, para a Entidade Requerida, o citado preceito padece de inconstitucionalidade devendo, consequentemente, ser recusada a sua aplicação.
Esta questão, ou seja, a arguida inconstitucionalidade, por se reportar a preceito cuja aplicação vem requerida, é de apreciação prioritária.
Vejamos, então.
De acordo com a Requerida a invocada inconstitucionalidade decorreria da alegada violação dos princípios constitucionais do Estado de Direito e da Igualdade.
E, isto, no essencial, por o mencionado preceito colidir com o princípio da segurança jurídica, ao contrariar claramente a ideia de caso decidido dos actos administrativos, na medida em que permite a um Particular, que não impugnou o acto que o tenha lesado, ainda assim, vir a beneficiar dos mesmos efeitos que só obteria se viesse a ter êxito na pretensão anulatória que tivesse formulado nos Tribunais Administrativos, o que tudo não deixaria de afectar seriamente o próprio funcionamento da Administração Pública que, assim, não poderia actuar com a necessária estabilidade, por estar sempre na iminência de ver alteradas situações por si tidas como consolidadas, atenta a já referida não impugnação contenciosa dos actos lesivos.
Aliás, a possibilidade consagrada no questionado no nº 1, do artigo 161º do CPTA acaba por contrariar o princípio da igualdade, ao beneficiar os Particulares que se quedam passivos face a um acto administrativo que lhes era desfavorável.
Considera, por isso, em conclusão, que o Legislador ordinário não fez em correcta ponderação dos interesses em jogo.
Esta perspectiva não é, contudo, sufragada pelos Requerentes que vêm pugnar pela constitucionalidade do dito preceito (cfr. fls. 251-257).
Tal constitucionalidade radicaria, fundamentalmente, na necessidade de a Administração ter de agir sempre vinculada à legalidade. Ora, se uma sua conduta foi tida por desconforme ao ordenamento jurídico num determinado processo não se compreenderia que um qualquer Particular, que se encontrasse em situação similar, não pudesse beneficiar do mesmo tratamento legal e jurisdicional.
Expostas, em síntese, as posições em confronto sobre a questão agora em apreciação importa que sobre ela nos debrucemos.
Desde já se adianta não padecer a citada norma de inconstitucionalidade, não violando os invocados princípios constitucionais do Estado de Direito e da Igualdade.
Em primeiro lugar, cumpre assinalar não se poder alicerçar a pretensa desconformidade constitucional do questionado preceito na violação do princípio do Estado de Direito.
Com efeito, não se tem por desrespeitada a vertente a que se reporta a Entidade Requerida e que passaria pelo alegado desrespeito dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança.
É certo que o princípio do Estado de Direito Democrático se concretiza através de elementos retirados de outros princípios, designadamente, os que atrás se citaram, por forma a que estes se possam ver ínsitos no aludido princípio.
Tal princípio encontra-se expressamente consagrado no artigo 2º da CRP e deve ser tido como um princípio politicamente conformador que explicita as valorações fundamentais do legislador constituinte.
Cfr., neste sentido Gomes Canotilho, in “Direito Constitucional”, a págs. 178.
Dentro deste contexto, cumpre atender ao já aludido princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança, que demandam “como elemento objectivo, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas”, e, “como elemento jurídico-subjectivo dos cidadãos, a confiança na permanência das receptivas situações jurídicas” – obra e Autor acabados de citar, a págs. 378-379.
Em suma, estamos aqui em face de um dos princípios densificadores do Estado de Direito Democrático e que implicam um mínimo de certeza e segurança nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas a que está imanente uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado.
Daí que, uma norma que desrespeite, acentuada e patentemente, tal núcleo mínimo de certeza e de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, se deva ter como não consentida pelo artigo 2º da CRP.
É o que se assinala, em especial, no Acórdão nº 17/84 do Tribunal Constitucional, quando nele se refere que “o cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas (…). Deve poder confiar em que a sua actuação seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto, constituídas e desenvolvidas no passado, consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas que o atingido podia e devia contar”.
Sucede, porém, que, contra o que defende a Entidade Requerida, a solução consagrada no nº 1, do artigo 161º do CPTA não afecta em medida acentuada a confiança que a Administração tem o direito de depositar na continuidade e estabilidade das relações constituídas e seus efeitos, em especial, as que entenda estarem cobertas pelo “caso decidido”.
Aliás, diga-se, aqui, de passagem, que, precisamente, por se tratar de uma questão reconduzida pela Requerida à figura do assim denominado “caso decidido” é que o tema se apresenta com contornos não inteiramente coincidentes com os que se depararíamos se em causa estivesse o instituto do “caso julgado”.
Na verdade, como é sabido, a figura do “caso decidido” não se equipara na sua totalidade ao instituto do “caso julgado”.
Concretamente, a circunstância de um determinado acto administrativo, inquinado de vício gerador de mera anulação, não ter sido atempadamente impugnado na via judicial não implica que tal acto, a padecer do referenciado vício, passe a dever ser tido como acto legal, antes tudo se situando, apenas, e, eventualmente, ao nível de sua inimpugnabilidade, não eliminando esta última a ilegalidade que o mesmo hipoteticamente padeça, daí que, neste particular contexto, a Administração não possa retirar da dita não impugnação atempada um qualquer efeito convalidador do vício, não podendo, por isso, pretender estribar em tal hipotético efeito o seu alegado direito à protecção da confiança e da estabilidade das expectativas jurídicas que julgue criadas.
O que aconteceu foi que, com o já citado nº 1, do artigo 161º do CPTA, o Legislador entendeu por bem, no uso da margem de conformação que lhe é concedida, tutelar a situação daqueles que não tendo impugnado contenciosamente um certo acto, mereceriam ver a sua posição subjectiva em face da Administração de alguma forma equiparada àquela em que já se encontram os Particulares que acederam, com êxito, à via contenciosa (via judicial)
Temos, assim, que o questionado preceito não viola de forma acentuada e intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm obrigação (e o também o direito) de respeitar na ordem jurídica que as rege.
E também se não mostra contrariado o princípio da igualdade, acolhido no artigo 13º da CRP.
De facto, como decorre do já atrás exposto, a situação que o Legislador pretendeu contemplar prende-se, de alguma maneira, com razões de justiça material, visando obviar a possíveis disparidades, consubstanciadas em status diferenciados, resultantes, em relação a alguns Particulares, da não impugnação atempada de acto ou actos com conteúdo decisório perfeitamente igual e que tenham definido a mesma situação jurídica.
Porém, o Legislador não concedeu a tais Particulares o direito de impugnarem contenciosamente tais actos, actos que, de resto, não foram objecto de impugnação contenciosa atempada, e em relação aos quais não existe decisão judicial transitada em julgado, definindo a sua situação, antes tudo se situando ao nível da eventual extensão dos efeitos do julgado anulatório ou do que tenha reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas, como claramente se evidencia do preceito em questão (nº 1, do artigo 161º do CPTA).
Trata-se, aqui, de preceito de natureza substantiva e que estatuiu ao nível das relações, no plano extra-judicial, entre a Administração e os Particulares, sempre que estes visem que aquela proceda, em seu favor, à já aludida extensão, introduzindo na nossa ordem jurídica o instituto (de direito substantivo) da extensão (extra-judicial) dos efeitos da sentença.
Vide, neste sentido, o “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos a págs. 798, da Mário Aroso de Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha.
Por outro lado, importa realçar que o artigo 161º do CPTA em nada contende com os direitos já judicialmente reconhecidos aos Particulares que tenham acedido, com êxito, à via contenciosa, sendo que também se prevê um mecanismo de protecção dos direitos de eventuais contra-interessados (cfr. o seu nº 5).
No fundo, o que o Legislador pretendeu foi conceder, verificados certos pressupostos, o mesmo tratamento aos Particulares que não enveredaram pela via judicial, fazendo valer o princípio da igualdade de tratamento das mesmas situações jurídicas.
Confrontar quanto a esta temática em geral, Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições), 7ª edição, a págs. 378, Rodrigo Esteves de Oliveira, in Processo executivo, algumas questões, in “A Reforma da Justiça Administrativa”, Boletim da Fac. Dir., Studia Jurídica, 86, Univ. Coimbra, a págs. 263 e Colaço Antunes, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 43, a págs. 16-24.
Não se vê, assim, em que medida é que o princípio constitucional da igualdade postule que, numa situação como a definida no questionado artigo 161º do CPTA aos aludidos Particulares, que não tenham acedido à via judicial, esteja vedada à já referida extensão dos efeitos, tanto mais que, aqui, ou seja, no âmbito de aplicação do artigo 161º do CPTA não se trata, como já se salientou, de permitir a impugnação contenciosa do acto de recusa de inscrição, não sendo, por isso, particularmente pertinente, a este nível, trazer à lide o regime da aceitação do acto, prevista no artigo 56º do CPTA, não comportando, no caso em apreço, o citado artigo 161º qualquer pretensão anulatória do acto de recusa.
Ou seja, o referido princípio constitucional não constitui impedimento a que o órgão legiferante tivesse editado a norma em causa, nos termos e com o seu preciso conteúdo, não se detectando, aqui, um qualquer arbítrio legislativo, traduzido na hipotética clara falta de apoio constitucional para a diferenciação ou não diferenciação efectuada pela citada medida legislativa.
Em suma, o Legislador não deu tratamento jurídico diferente a situações semelhantes, na exacta medida em que tudo se situa ao nível dos efeitos do julgado anulatório ou daquele que tenha reconhecido uma situação jurídica favorável, não tendo, por isso, sido desrespeitado o comando contido no artigo 13º da CRP.
Conclui-se, assim, que o nº 1, do artigo 161º da CRP não enferma da arguida inconstitucionalidade, nada obstando, por isso, à sua aplicação no caso vertente.
- 3.2Importa, agora, apurar se, na situação em análise, se verificam ou não todos os requisitos que condicionam o deferimento da peticionada extensão de efeitos de julgado anulatório, sendo que, neste particular contexto, a Entidade Requerida aduz várias circunstâncias que tem por obstativas ao êxito da pretensão dos Requerentes, cumprindo, por isso, delas conhecer, prioritariamente.
- 3.2.1Em primeiro lugar, sustenta a Entidade Requerida que o “caso em apreço situa-se fora do âmbito de aplicação do artigo 161º, nº 1” – cfr. fls. 164.
E, isto, já que, segundo refere, não se está perante o mesmo acto administrativo que tenha definido as situações em presença (a contemplada no Acórdão cujo efeitos se pretendem ver estendidos aos Requerentes e o acto que recusou a sua inscrição).
Fundamentalmente, a Entidade Requerida considera que o preceito em análise tem como um dos seus pressupostos de aplicação a existência de acto “administrativo plural e geral” com “destinatário plural ou indeterminado”, não se visando a anulação de outros actos que não o que constituiu o objecto da acção impugnatória onde foi proferido o julgado anulatório.
Ora, desde já se adianta não assistir razão à Entidade Requerida.
De facto, a tese por si propugnada corresponde a uma interpretação restritiva dos nºs 1 e 2, do artigo 161º do CPTA, interpretação essa que a clareza do teor da norma em apreciação não consente, a isso não nos levando, também, qualquer outro elemento interpretativo.
É que, convenhamos, se essa tivesse sida a intenção do Legislador, então, seguramente, não deixaria de a ter explicitado por forma clara e inequívoca.
Aliás, a própria alusão que é feita no mencionado nº 2 aos processos “no domínio do funcionalismo público e no âmbito de concursos” é, manifestamente, exemplificativa, só assim se justificando o uso do termo “nomadamente”, que antecede tal alusão, o que não pode deixar de significar que se possam equacionar a extensão dos efeitos de sentença, ainda que fora de tal “tipo” de processos.
Por outro lado, o aludido instituto de extensão dos efeitos não é privativo dos “processos em massa”, atenta a distinção que é feita no citado nº 2, do artigo 161º, estabelecendo-se diferentes requisitos consoante se trate de “processos em massa” ou de outro tipo de processos.
É, assim, de concluir que, contra o que defende a Entidade Requerida o caso em apreço se não situa fora do âmbito de aplicação do nº 1, do artigo 161º do CPTA.
3.2.2 Sustenta, ainda, tal Entidade que se não verifica um outro requisito, na medida em que existem sentenças transitadas em julgado quanto a alguns dos Requerentes, nelas se tendo decidido que o pedido a deduzir nos processos principais é manifestamente improcedente, faltando, por isso, “um dos pressuposto de aplicação deste instituto” – cfr. fls. 165-165.
Porém, mais uma vez, não assiste razão à Entidade Requerida.
De facto, as decisões a que se reporta a Entidade Requerida, para além de não abrangerem a situação do Requerente C..., foram proferidas no âmbito de procedimentos cautelares (cfr. os documentos. de fls. 172-228), onde, como é sabido, não está em causa a apreciação do mérito das pretensões a deduzir no processo principal, tudo se circunscrevendo a uma pronúncia preferida em sede cautelar, por isso é que a decisão proferida num procedimento cautelar não constitui caso julgado na acção principal.
Temos, assim, que, no caso sub judice, por não existir sentença transitada em julgado em relação aos Requerentes, se mostra preenchido o requisito a que alude a parte final do nº 1, do artigo 161º do CPTA.
3.2.3 Por último, defende a Entidade Requerida que se não verifica um “pressuposto processual”, dado que os Requerentes, nos pedidos que formularam junto do CTOC, não discriminaram a sentença cujos efeitos pretendiam ver estendidos ao seu caso concreto, apenas o tendo feito já na via judicial, como decorre da petição inicial, onde identificam o aresto a que se pretendem reportar, em termos de extensão de efeitos do julgado anulatório.
Vejamos, então.
É certo que os Requerentes, no pedido que dirigiram ao Presidente do CTOC, não referenciaram, autonomamente, o Acórdão a que agora se reportam (o proferido no Pleno da 1ª Secção, em 5-7-05, no Proc. 0164/04).
Contudo, na enumeração dos arestos que é feita nos ditos requerimentos tal aresto não deixa de se ser referenciado, sendo que, inclusivamente, é o primeiro dos arestos a ser identificado (cfr. fls. 119, 123, 127, 131, 135, 139 e 244).
E, tudo isto, sem deixar de aludir, a final, a outros cinco Acórdãos do Pleno da 1ª secção, relativos à anulação contenciosa do acto de recusa de inscrição na ATOC (cfr. fls. 121, 125, 129, 133, 137, 246).
Sucede que todos esses Acórdãos se consubstanciam na anulação contenciosa de actos de recusa de inscrição na ATOC, daí que os Requerimentos apresentados na via administrativa, veiculando o pedido de extensão dos efeitos, não enfermassem de ininteligibilidade, na exacta medida em que, do seu teor, facilmente se podia inferir que os Requerentes pretendiam beneficiar dos efeitos decorrentes dos julgados anulatórios, o que basta para ter por cumprido o pressuposto a que alude o nº 3, do artigo 161º do CPTA, destarte improcedendo a questão suscitada pela Entidade Requerida.
3.3 Ora, em face do já exposto, importa, agora, aferir se, de facto, se mostram preenchidos todos os requisitos de que depende a extensão dos efeitos do julgado anulatório, sendo que, como decorre da petição inicial, os Requerentes se reportam ao Acórdão do Pleno da 1ª Secção, de 5-7-05, proferido no Proc. nº 0164/04.
A extensão dos efeitos, a que alude o artigo 161º do CPTA depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
- a)Que os Requerentes se encontrem na mesma situação jurídica das pessoas a que se reporta a decisão que tenham anulado acto administrativo desfavorável ou que tenha reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas;
- b)Que não haja sentença transitada em julgado relativamente aos mesmos Requerentes;
- c)Que os casos decididos sejam perfeitamente idênticos;
- d)Que, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos seleccionados segundo o disposto no artigo 48º do CPTA.
Ver, nesta linha, o Acórdão deste STA, de 24-10-06 – Rec. 046417-A.
No caso dos autos, como, de resto, decorre do já atrás referido, em 3.2.2, é patente a verificação do requisito a que alude a citada alínea b), já que não existe sentença transitada em julgado relativamente aos Requerentes.
E também se mostra verificado o requisito referido na alínea d), na medida em que, no mesmo sentido, foram proferidos cinco Acórdãos transitados em julgado, concretamente, os referenciados no ponto 61 da petição inicial, sendo de salientar que, quanto a este específico requisito, a Entidade Requerida nada objectou na sua contestação.
Por último, também se têm por verificados os demais requeridos.
Com efeito, os Requerentes encontram-se na mesma situação jurídica em que se encontravam as pessoas a que se reportam os aludidos julgados anulatórios, sendo os respectivos casos perfeitamente idênticos, como tudo se verá, de seguida.
Em primeiro lugar, é de realçar que os Requerentes, tal como sucedeu com os Recorrentes contenciosos nos processos onde foram proferidos os já identificados arestos, se apresentaram junto da Comissão de Inscrição dos TOC solicitando a sua inscrição como Técnicos Oficiais de Contas, pretensão essa que foi denegada (factos não impugnados pela Entidade Requerida e a que se reportam, também, os documentos de fls. 101/106 e 107/118, sendo que os ditos docs. se reportam aos Requerentes 1º a 6º).
Acresce que a referida recusa se baseou, em qualquer dos casos, nas mesmas e precisas razões, concretamente, a não junção da documentação, a que se referem os ofícios documentados a fls. 107/118 (cfr. também, a alínea k), da matéria de facto, a que se reporta o Acórdão do Pleno, de 5-7-05).
Podemos, por isso, concluir que os Requerentes se encontravam na mesma situação jurídica das pessoas que beneficiaram do julgado anulatório, consubstanciado no dito aresto, onde se reconheceu a ilegalidade da recusa na inscrição, tratando-se, aqui, de casos perfeitamente idênticos, identidade essa que assenta na mesma posição jurídica e factual que não foi reconhecida pela Entidade Requerida.
3.4 Verificam-se, assim, todos os requisitos de que depende a extensão dos efeitos do aludido julgado anulatório, encerrando-se, com a decisão a proferir, de seguida, o momento declarativo, a que se seguirá, posteriormente, a “tramitação global do processo de execução das sentenças anulatórias de actos administrativos” – cfr., nesta linha, os Acs. deste STA, de 22-11-06 – Rec. 0819/06 e de 17-1-06 – Rec. 0883/06 -, correspondendo tal decisão à declaração judicial prévia sobre a existência ou confirmação da “mesma situação jurídica” – ver a este propósito, Mário Aroso de Almeida e F. Cadilha, obra já citada, a págs. 801 e Colaço Antunes, obra já citada, a págs.19- .
