Acórdão TCAN (2011) — Falta de fundamentação

Sumário

1- O acto está fundamentado se da proposta que veio a merecer a prolação do acto recorrido a fundamentação e os mesmos factos são os mesmos que não suscitaram qualquer falta de elementos ou de percepção dos fundamentos da decisão a adoptar, o que revela a compreensão do iter cognoscitivo-valorativo da decisão.

2- Não viola o princípio da boa-fé a recepção de documentação e ausência de resposta a solicitações/esclarecimentos feitos quando está em causa o interesse público e o princípio da legalidade quando estes impõem a adopção de medidas concretas.

3- Só pode ser detectado o incumprimento das obrigações e regras assumidas com a acção de fiscalização e conclusões da mesma, pelo que tal não configura uma revogação da decisão de concessão ou deferimento do apoio financeiro no âmbito do programa “Empresas der Inserção” mas tão só o vencimento da dívida por incumprimento do acordado.

4- Existe erro nos pressupostos de facto quando se verifique uma divergência entre o facto real e o facto representado como motivo do acto administrativo.

5- Não ocorre alegado erro de direito ou nos seus pressupostos quando o recorrente não logrou provar que, apesar do não ter cumprido o fez justificadamente já que a recorrente sabia e conhecia as regras a que estava sujeita quando se candidatou ao programa em referência e que por isso devia obedecer rigorosamente às regras ou obrigações que derivavam daquele programa.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

A LIGA DOS AMIGOS DE C…, com sede em…, Condeixa-A-Nova, inconformada, interpôs recurso jurisdicional do Acórdão proferido pelo TAF DE COIMBRA em 25/01/2010, que julgou improcedente a Acção Administrativa Especial interposta contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL [IEFP], em que pedia a anulação do acto administrativo praticado em 10 de Julho de 2006, pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra, que determina o vencimento e a cobrança coerciva do montante de € 35.177,72, bem como a condenação do Réu a pagar à Autora o valor das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde que cessou tais pagamentos, a liquidar em execução de sentença, e ainda, a reconhecer à Autora, enquanto representante da empresa unipessoal “Jardineiros de C…” o direito a receber os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001, e a admitir a sua candidatura a novos ciclos de inserção, fixando-lhe a forma de pagamento dos empréstimos ainda em dívida.

Para tanto alega em conclusão:

“1º - Vem o presente recurso interposto do Acórdão preferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgou improcedente o pedido de anulação do Acto Administrativo praticado em 10.07.2006 pela Exma. Sra. Directora do Centro de Emprego de Coimbra, que determinou o vencimento e remessa para cobrança coerciva do montante de €35.177,72 mais indeferindo o pedido de condenação do IEFP no pagamento das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados pela A., bem como no pagamento de prémios de integração e ainda a admitir a sua candidatura a novos ciclos de inserção, com novo plano de pagamento do valor do empréstimo em dívida.

2° - A douta sentença recorrida é nula, à luz das disposições conjugadas dos arts. 46° e 95° do C.P.T.A., bem como da al. d) do n.° 1 do art. 668° do C.P.C., aplicável ex vi do art. 140° do C.P.T.A, na medida em apenas se pronuncia sobre a anulabilidade do acto administrativo praticado pela Exma. Sra. Directora do Centro de Emprego de Coimbra, nada referindo quanto ao pedido de condenação do IEFP no pagamento das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde Agosto de 2001 e do reconhecimento do direito da A. receber, enquanto única representante da empresa unipessoal “M…”, os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001, e, bem assim, a candidatar-se a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento dos montantes de empréstimo ainda em dívida.

3° - A matéria de facto dada como provada pelo Mmo. Juiz a quo é insuficiente para a adequada apreciação da pretensão da A., devendo ter sido dado como provado, além do que consta da douta sentença, que:

a)Da candidatura apresentada pela A. fazem parte integrante uma “memória descritiva do projecto que fundamente os dados contidos no formulário”, “Facturas pró-forma ou orçamentos justificativos do custo do Investimento”, “Estudo de Viabilidade Económica e Financeira” e um “Dossier de Caracterização do processo de Inserção que fundamente os dados contidos no formulário” (cfr. ficha de controlo de “ELEMENTOS A ANEXAR AO FORMULÁRIO” e ss. constante do Vol. 1 do P.A.).
b)Do “Estudo de Viabilidade Económico-Financeira” que faz parte integrante da candidatura e que foi sujeito a apreciação e aprovação do IEFP consta expressamente a indicação de que a A. pretendia financiar parte do projecto com recurso à convergência de outros “programas e planos de desenvolvimento em curso, promovidos em colaboração com a administração local e regional, nomeadamente no âmbito do PROCENTRO e do 3º Quadro Comunitário de Apoio...”, mais sendo referidos, no ponto 1.3.4 do anexo ao estudo de viabilidade económica, quais os equipamentos em concreto que seriam “co-financiados” por outros projectos e que o projecto a candidatar se enquadra numa “malha articulada de outros investimentos”, discriminando-se todos os projectos de financiamento em curso que se pretendem articular (cfr. ponto 4. do anexo ao estudo de viabilidade económica).
c)Na carta de remessa da candidatura ao IEEP a A. solicitava expressamente àquele Instituto público para “...suprir eventuais falhas ou insuficiências na candidatura, que, pelo seu carácter de inovação, nos suscitou e suscita diversas dúvidas e algumas indefinições... “;
d)Em 23/07/1999, a A. remeteu ao Réu uma carta onde pedia o pagamento do subsídio às remunerações e insistia para a necessidade de lhe ser confirmada a atribuição da valência autónoma de empresa de inserção, sem a qual não lhe era possível adquirir diversos bens com os descontos legalmente previstos;
e)Tal carta nunca obteve resposta na parte respeitante ao reconhecimento da valência autónoma de empresa de inserção;
f)A carta mencionada no ponto 4 dos factos provados nunca obteve qualquer resposta por parte do IEFP.
g)Em 14/12/1999 a A. remeteu ao Réu uma carta onde pedia a confirmação formal do estatuto de isenção de IVA e IRC das empresas de inserção, alertando especificamente para o facto de a coordenação do Centro do programa FOCO do PRODEP pôr em causa a validade de tal estatuto, com os consequentes constrangimentos financeiros inesperados para a A.
h)Tal carta nunca obteve qualquer resposta;
i)Sete meses após o pedido de esclarecimento formulado em Agosto de 1999, a A. enviou novo pedido de esclarecimento para o IEFP, solicitando que lhe fossem esclarecidos os pontos focados na sua carta acima referida e que nunca tinham obtido resposta, e enviando cópia de um parecer recebido do Exmo Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
j)Tal pedido de esclarecimento nunca obteve qualquer resposta.
l)Em 30 de Maio de 2000, a A. remeteu ao Réu um pedido de esclarecimento relativamente à necessidade da existência de um número de contribuinte autónomo das empresas de inserção, fundamentando esse seu pedido, no facto de estar a sofrer constrangimentos em outros projectos de financiamento, nomeadamente, do programa FOCO, do Ministério da Educação, com base em tal argumento;
m)A A. fundamentou a necessidade urgente de tal informação no facto de ter nas suas Instalações um Inspector do Ministério da Educação e de a não resolução da questão já por diversas vezes suscitada lhe colocava sérios problemas financeiros;
n)O IEFP só veio a responder ao referido pedido em 16/06/2000.
o)Em 06/07/2000, a A. remeteu diversa documentação comprovativa de despesas com trabalhadores e de investimento, na sequência de outras missivas anteriores, pedindo expressamente que lhe fosse informado se existia alguma “insuficiência no processo”.
p)O IEFP nunca referiu a existência de despesas de investimento não elegíveis, em resposta a tal pedido de informação;
q)com data de 8-08-2001, a Autora dirigiu ao Director do Centro de Emprego de Coimbra uma carta subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto ‘Requerimento de Extinção das Empresas de Inserção. Candidatura ao prémio de Inserção”
r)Por cartas datadas de 15 e 18 de Outubro de 2001, a A. solicitou a liquidação dos prémios de inserção, alertando para o facto de continuar a manter problemas relacionados com a não aceitação de facturas das empresas de inserção por parte do PRODEP e do FOCO, justificando que tais constrangimentos impuseram a alteração do plano de investimento e alertando para a necessidade premente do pagamento dos prémios pedidos.
s)Apesar de ter sido proferido parecer sobre as questões suscitadas na carta remetida pela A. ao Réu em 18/10/2001, tal parecer nunca veio a ser notificado à entidade interessada.
t)O oficio datado de 06 de Fevereiro de 2002 referido no ponto 8 da matéria de facto dada como provada consiste numa previsão de valores a reembolsar caso a decisão de extinção das empresas venha a concretizar-se, referindo expressamente: “Assim, informamos V.a Ex.a de que, no caso de a Liga de Amigos de C… extinguir estas empresas de inserção, deverá reembolsar o IEFP no montante de ...“.
u)A fls. 409 e 410 do Vol. II do P.A. consta parecer assinado pelo Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra onde se refere expressamente que “...na sequência de informação dada após o pedido de extinção, foi realizada reunião no DC-ECO com a LAC, estando presente o Director do DC-ECO, a Dra Maria do Carmo, o Dr. António Pinto e o Professor Queirós...” (...) “...Como a entidade optou por manter as empresas de inserção, o DC-ECO informou que, após a entrega dos elementos já solicitados, e caso existisse viabilidade para continuação de um novo ciclo de insersão, seriam pagos de imediato os prémios de integração. Caso contrário, teria que proceder à extinção das empresas de inserção à luz da proposta de OT já citada”.
v)Tal parecer nunca foi notificado à A.
x)Na carta remetida ao Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra em 26 de Abril de 2002, além do que é dado como provado no ponto 11 da matéria de facto, remete a A. ao IEFP os elementos solicitados no oficio de 8 de Março de 2002, comprova o pagamento da prestação do empréstimo e requer o pagamento dos prémios de integração.
z)Em 06/06/2002, a A. remeteu ao Réu mais elementos, nomeadamente comprovativos do investimento realizado e demonstração de resultados das empresas, mais requerendo novamente a liquidação dos prémios de integração já pedidos em Agosto de 2000 e orientações sobre a melhor forma de obter o seu pagamento, dado o atraso até então verificado.
aa)De tal cálculo consta a obrigação de a A. repor a quantia de €26.238,05, sendo que, de tal valor, €8.736,44 correspondem a valores do empréstimo que ficaram por liquidar e €17.472,89 correspondem ao cálculo do valor de investimento a fundo perdido a reembolsar, segundo uma regra de proporcionalidade relativamente à percentagem do projecto considerada efectivamente implementada.
bb)De fls. 481 a 487 do Vol. II do P.A. consta parecer remetido pelo Departamento de Emprego à Delegação Regional do Centro do IEFP, que mereceu concordância superior, no sentido de a cobrança se efectuar de acordo com um critério de proporcionalidade, nos termos previstos na OT 3/2002.
cc)Na sequência da carta remetida pela A. ao IEFP em 22 de Abril de 2004, cujo teor é parcialmente reproduzido no ponto 15 dos factos dados como provados, não obteve a A. qualquer resposta, nunca tendo sido fornecidos os elementos aí pedidos, nomeadamente a indicação de quais as despesas que não foram consideradas elegíveis e porquê.
4)Os factos constantes do precedente ponto 3 encontram-se documentalmente provados nos autos, constando especificamente de todo o Vol. 1 do PA.(candidatura) e de fls. 279, 285, 295, 309 a 317, 321 a 323, 359, 360, 361, 368 a 372, 411, 412 e 426 do Vol. li do P.A. (correspondência), sendo essenciais à boa decisão da causa, na medida em que são constitutivos do direito invocado pela A.
5)Ao não dar como provados os factos supra-referidos, incorreu a douta sentença recorrida em vício de erro de julgamento, sendo que à luz do disposto no art. 712° do C.P.C. este Tribunal superior possui todas as condições para suprir as invocadas deficiências da decisão de primeira instância, na medida em que constam do processo todos os elementos que serviram de base à decisão sobre a matéria de facto;
6)O acto impugnado pela A. sofre de vício de falta de fundamentação, uma vez que, ao contrário do que resulta da douta sentença de que ora se recorre, o facto de não terem sido indicados no mesmo nem resultar inequívoco do P.A. quais foram e em que valor se quantificam as facturas consideradas não elegíveis, se mostra impossível reconstituir o iter cognoscitivo que levou a entidade administrativa a produzir a decisão, sendo a mesma, nessa medida, insusceptível de adequada sindicância por parte do particular, tanto mais que o valor cuja restituição se requer é superior ao referido em parecer com concordância superior constante dos autos e notificado à A. com data de Abril de 2004.
7)O recurso à faculdade prevista no n.° 2 do art. 60° do CPTA não é passível de suprir qualquer falta de fundamentação do acto administrativo, dado que o artigo em causa incide sobre a existência de deficiências na notificação dos actos e não a vícios daqueles actos propriamente ditos.
8)Por assim ser, ao julgar devidamente fundamentado o acto impugnado, violou a douta sentença recorrida o disposto nos arts. 124°, 125°, n.° 1 e 2 e 135° do C.P.A., bem como os arts. 24°, n.° 2 do Dec. Reg. n.° 15/85 e 29°, n.° 2 do Dec. Reg. n.° 12-A/2000, mais fazendo errada interpretação do art. 60°, n.° 2 do C.P.T.A..
9)Dada a deficiente fundamentação do acto impugnado, vê-se a A. impossibilitada de discutir, quais são e em que valores se quantificam as concretas despesas de investimento que deveriam, em seu entender, ser consideradas elegíveis e não o foram, o que configura uma inaceitável restrição do seu direito de defesa contra o acto administrativo praticado pelo Réu;
10)As despesas consideradas não elegíveis pelo Réu, nomeadamente por algumas serem co-financiadas e outras em segunda mão, estavam contempladas na candidatura da A., que foi objecto de aprovação por parte daquele, nunca tendo o projecto de investimento merecido qualquer reparo, fosse na fase de candidatura, fosse durante a execução do projecto, aquando da entrega dos documentos comprovativos de despesa e apesar das inúmeras solicitações da A. no sentido de lhe serem corrigidos os procedimentos incorrectos eventualmente por si praticados.
11)Ao não ter respondido à maior parte das solicitações de esclarecimentos da A. e nunca se ter mostrado sensível aos problemas que a mesma ia expondo relativamente à sua relação com outras entidades públicas no âmbito do projecto das empresas de inserção, que lhe vinham causando constrangimentos de tesouraria insustentáveis, violou o Réu o princípio da Boa-Fé que deve nortear a actividade da administração.
12)A Portaria 348-4/98, de 18 de Julho permite a existência de autorização do IEFP para aquisição de equipamentos em estado de uso, a complementaridade do programa relativamente a outros tipos de financiamento e a obrigatoriedade de reembolso ao IEFP em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas no termo de responsabilidade, pelo que as expectativas legitimamente assumidas pela A. relativamente ao comportamento do Réu tinham o mínimo de sustentação legal exigível.
13)O tempo decorrido entre a aprovação da candidatura da A. e a interposição da presente acção fez consolidar no ordenamento jurídico tal acto de aprovação, com todas as suas implicações ao nível da legitimação dos investimentos, não sendo o mesmo susceptível de revogação nesta fase.
14)Por assim ser, ao decidir de forma desfavorável à A., violou a sentença recorrida o disposto no art. 6°-A, 7°, 9° e 141° do C.P.A., o art. 29° do Decreto Regulamentar n.° 12-A/2000, de 15 de Setembro e os arts. 11°, n.° 4, 18°, n.° 2 e 21° da Portaria n.° 348-A/99.
15)Nos termos disposto no n.° 2 do art. 20° da Portaria n.° 348-4/98, os prémios de integração devem ser pagos imediatamente mediante a apresentação de contratos de trabalho sem termo celebrado com os trabalhadores, sem prejuízo da obrigação, assumida pela entidade requerente, de manter tais postos de trabalho por um período mínimo de 4 anos.
16)A ora A., Liga de Amigos de C…, contratou, efectivamente, os trabalhadores anteriormente em processo de inserção, através de contratos de trabalho sem termo, em 1 de Agosto de 2001, tendo em consequência, solicitado em seu próprio nome o pagamento dos competentes prémios de integração, pedido que não mereceu qualquer despacho do Réu durante praticamente um ano.
17)Já após o pedido de pagamento dos prémios de integração, a A. viu-se forçada a dar às empresas de inserção a forma de sociedades unipessoais, uma vez que até esse momento, as mesmas não tinham a autonomia jurídica e, especialmente, fiscal, que lhes era exigida no âmbito de outros projectos de financiamento, tendo sido nesse contexto que surgiu a Sociedade Unipessoal “Jardineiros de C…”, sendo sua única sócia a aqui A..
18)Após a formalização das sociedades unipessoais, a A. transferiu para as mesmas os trabalhadores que inicialmente tinha integrado nos seus quadros, sem perda de quaisquer regalias já adquiridas, nomeadamente ao nível da antiguidade, período experimental, remuneração ou quaisquer outras, facto de que deu conhecimento ao Réu, conforme se encontra documentado no P.A.
19)Os trabalhadores foram efectivamente integrados pela A. e, posteriormente, sem perda de quaisquer regalias, por uma entidade subsidiária desta, de que a mesma é única sócia, cumprindo-se o objectivo social da medida;
20)Os subsídios de integração são devidos mediante a mera apresentação dos contratos de trabalho sem termo, o que foi feito pela A. em devido tempo, sendo que só em sede de fiscalização e eventual revogação da concessão do subsídio se poderia colocar a questão de saber quanto tempo é que a entidade beneficiária manteve os trabalhadores ao seu serviço.
21)Está ferida de ilegalidade por erro nos pressupostos de facto e de direito e ainda por violação do princípio da boa fé, conforme alegado na p.i. a decisão de não concessão dos subsídios de integração à aqui A., pelo que mal andou o Mmo Juiz a quo, e em violação do disposto nos arts. 6°-A, 124° e 125° do C.P.C. e 16° e 20° da Portaria n.° 384-A/98 ao julgar justificado o não pagamento dos mesmos.
22)Refere o Mmo Juiz a quo na douta sentença que a falta de pagamento dos prémios de integração não é passível de justificar o cumprimento pontual das amortizações do montante concedido a título de empréstimo, porquanto são distintas as entidades vinculadas por cada uma de tais obrigações;
23)Tal raciocínio não encontra integral correspondência na verdade, como supra se deixou explicitado.
24)Acresce que a A. invocou que a falta de pagamento das prestações respeitantes ao empréstimo reembolsável se deveu, não só ao facto referido na sentença, mas também à falta de pagamento, por parte do Réu, do saldo do curso Escolas-Oficinas, com base na não aceitação de facturas emitidas pela empresa de inserção e à falta de pagamento de qualquer subsídio respeitante aos trabalhadores em processo de inserção a partir de Agosto de 2001, no âmbito daquilo que se chamou o “2° ciclo de inserção” e que, na prática, não estava dispensada de iniciar
25)Nenhuma das referidas questões foi abordada na sentença recorrida.
26)O incumprimento por parte da A. das prestações a que se tinha vinculado para com no IEFP deveu-se à falta de pagamento de diversos valores deste Réu, relativamente aos quais a mesma tinha legítimas e compreensíveis expectativas de integração de valores pecuniários na sua esfera jurídica.
27)Por assim ser, deve ser julgado justificado, porque emergente de actuação desconforme com o principio da boa fé por parte do próprio Réu, o incumprimento da obrigação de liquidação do empréstimo por parte da A..
28)Ao não julgar de tal forma, e não se pronunciando sobre parte dos factos alegados pela A. como fundamento para o seu incumprimento, incorreu a sentença recorrida em violação do disposto no art. 6°-A do C.P.A. e 95° do C.P.T.A.

Termos em que, com o douto suprimento de Vªs Ex.as, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser anulado o acto administrativo impugnado e condenado o Réu a pagar à A. as bolsas de formação devidas pela inserção de trabalhadores ainda não pagas, os prémios de integração pedidos em Agosto de 2001, bem como a reconhecer o seu direito à candidatura a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento do valor do empréstimo em dívida, assim se fazendo Justiça!”

O IEFP apresentou contra-alegações, assim concluindo:

a)O Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, veio definir a forma legal de concretizar o financiamento de acções de manutenção e promoção do emprego assim como apetrechou de mecanismos de cobrança coerciva no caso de não cumprimento voluntário, dotando a Administração de meios de cobrança de dívidas resultantes dos apoios financeiros concedidos;
b)Efectivamente, como bem considerou a sentença, o ora Recorrido actuou segundo o princípio da legalidade decorrente do artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente fazendo cumprir o regime decorrente da Portaria n.º 348 – A/98, de 18 de Junho de 1998, em conjugação com o Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, e o “Termo de Responsabilidade” assinado pelo representante legal da Recorrente;
c)Exactamente porque o ora Recorrido actuou no escrupuloso cumprimento princípio da legalidade, é que, os actos praticados neste domínio, são denominados de actos vinculados da Administração, ou seja, que não permitem outra tomada de decisão;
d)Nessa medida, como facilmente se pode concluir, foi por facto estritamente imputável à Recorrente, que não cumpriu, nomeadamente, a obrigação de manter os postos de trabalho pelo período de 7 anos como estava obrigada não executando, assim, integralmente o projecto de investimento, e face aos pressupostos legais, o ora Recorrido não tinha outra solução senão de solicitar a reposição do apoio;
e)Na realidade, a sentença limitou-se a confirmar que, o ora Recorrido ao proferir o acto em causa, limitou-se a cumprir as cominações resultantes do Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, da Portaria n.º 348 – A/98, de 18 de Junho de 1998 e do próprio “Termo de Responsabilidade”, isto é, face ao apoio recebido, o incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão, importa a devolução das importâncias concedidas;
f)Quanto à fundamentação do acto, confirmada pela sentença recorrida, resulta claramente do “Termo de Responsabilidade” que foi lido e assinado pelo representante legal da Recorrente, que nem outro comportamento era exigível à Administração, pois, tendo-se verificado que a entidade apoiada não tinha mantido os postos de trabalho a que livremente se tinha obrigado e que não tinha executado integralmente o projecto, por facto que lhe é estritamente imputável, não restava outra alternativa ao Recorrido, que não fosse ter proferido o acto que proferiu, que não fosse a conversão do apoio não reembolsável em reembolsável;
g)Sob pena de cometer grave ilegalidade, por violação expressa do artigo 3.º do C.P.A., e do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 5.º do C.P.A.;
h)Os motivos insertos na decisão através das informações em que ela se fundou e que nos termos do nº 1 do artº 125º do CPA, constituem parte integrante da mesma mostram-se perfeitamente esclarecedores.
i)Ao remeter para tais documentos do conhecimento da Recorrente, a decisão assume os factos neles constantes que justificam a decisão de conversão do apoio, bem como identifica as disposições normativas, ou seja, as razões de direito subjacentes à prática do acto;
j)Por outro lado, enuncia um percurso lógico, claro e coerente que permite à Recorrente identificar os motivos que determinaram a conversão, e, assim, não pode proceder a alegada falta de fundamentação a que aludem os artigos 124 e 125.º do C.P.A.;
k)Por conseguinte, a sentença recorrida respeitou e fez uma correcta interpretação das normas atrás elencadas, assim como do n.º 2 do artigo 660.º e n.º 1 do artigo 668.º, ambos do Código de Processo Civil.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer em defesa da procedência parcial do recurso.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

1.Por carta datada de 15 de Setembro de 1998, anexando o respectivo formulário e documentação, a Autora formalizou uma candidatura ao programa “Empresas de Inserção” (fls 1 a 194 e 263 do P.A);
2.Por despacho de “Defiro” datado de 4/11/1998, foi aprovada a candidatura referida no ponto anterior, do que resultou a atribuição à Autora de um financiamento no valor total de Esc.: 10.602.000$00, do qual o montante de Esc.: 5.301.000$00, a título de subsídio a fundo perdido e o de Esc.: 3.503.000$00 de subsídio reembolsável (Fls. 196 e 200 do P.A.);
3.Com data de 15 de Dezembro de 1998 foi subscrito pelo legal representante da Autora, o termo de responsabilidade relativo à criação da empresa de inserção (fls. 211/216 do P.A.)
4.Com data de 17 de Agosto de 1999, a Autora endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, sob a epígrafe: “Assunto: Clarificação do disposto no Termo de Responsabilidade das Empresas de Inserção alínea d) do ponto 4.” (Fls. 294 do P.A.);
5.Com data de 6 de Março de 2000, a Autora endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, contendo “um relato resumido das posições manifestas por Sua Excelência o Secretário de Estado do Emprego e Formação”, relativamente, entre outros, ao ponto “Clarificação do disposto no Termo de Responsabilidade das Empresas de Inserção, alínea d) do ponto 4. Nosso of.º de 17.09.99” (fls 300/1 do P.A.)
6.Com data de 19 de Julho de 2001, a Autora dirigiu ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, uma carta subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto: “ Requerimento de Extinção das Empresas de Inserção. Candidatura ao prémio de inserção” (Fls. 360/1 do P.A.)
7.Datado de 11 de Outubro de 2001, foi remetido à Autora o Of. n.º 4234, , subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Empresas de Inserção; Comprovantes do investimento e garantias” (Fls 365 do P.A.);
8.Datado de 06 de Fevereiro de 2002, foi remetido à Autora o Of. n.º 253, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Extinção das Empresas de Inserção «Jardineiros de C…» e «M…»” (Fls 411/2 do P.A.)
9.Consta da carta subscrita pelo Presidente da Autora, remetida por telecópia ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 25 de Fevereiro de 2002 (fls. 414 do P.A.):

“No seguimento da reunião realizada com o Sr. Delegado regional e em resposta ao v.º Ofício em epígrafe, vimos por este meio comunicar a V. Ex.ª que, nos termos do n.º 8 da Portaria n.º 348-A/96, retomamos neste mês de Fevereiro a actividade de profissionalização das inserção das empresas “M…-Empresa Turística de C…” e “jardineiros de C…”. Em conformidade com o disposto nos Artigos 3.º e da referida Portaria enviaremos oportunamente as propostas e planos de inscrição individuais.

10. Datado de 08 de Março de 2002, foi remetido à Autora o Of. n.º 514, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Empresas de Inserção «jardineiros de C…» e «M… »” , do qual consta (Fls 415 do P.A.):

Relativamente ao v. fax supramencionado, informamos V. Ex:ª de que não deve ser dado, em caso algum, início ao 2.º ciclo de inserção das empresas de inserção “Jardineiros de C…” e M…”, sem que este Centro de Emprego se pronuncie para esse efeito.

Para que este Centro de Emprego se possa pronunciar sobre a viabilidade de um novo ciclo de inserção, deverá V. Ex.ª apresentar os seguintes documentos:

11.Com data de 26 de Abril de 2002, a Autora endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto; “Empresas de Inserção Jardineiros de C… e M…-Empressa Turística de C….. v/ ofício n.º 614 de 08/03/2002” , referindo, entre outras, a questão “2.º ciclo de inserção” e do pagamento dos prémios de inserção (fls. 427 do P.A.);
12.Com data de 2 de Agosto de 2002 a Autora endereçou uma nova carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente subordinada ao assunto; “Empresas de Inserção Jardineiros de C… e M…-Empressa Turística de C…. v/ ofício s/ Data e n.º” justificando o pedido de pagamento dos prémios de inserção com o facto de os trabalhadores terem sido admitidos para a sociedade unipessoal de responsabilidade limitada (fls. 434 do P.A.);,
13.Com data de 20 de Abril de 2004 foi remetido à Autora o Of. n.º 1289, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Programa de empresas de Inserção – Portaria n.º 348-A/98. de 18 de Junho; Extinção da empresa de inserção «Jardineiros de C…»” , do qual consta (Fls 496 do P.A.):

“Após parecer superior, informa-se V.Ex.ª que por Despacho de 2004-04-12, do Dr. Director do Centro de Emprego de Coimbra, no uso de competência subdelegada, foi extinta a Empresa de Inserção M…o, por não estarem reunidas as condições para um novo ciclo de inserção e contrariar o disposto nas alíneas a) e j) do ponto 4 do termo de Responsabilidade.
De facto verifica-se o seguinte:
a) a Liga do Amigos de C… (LAC) não concretizou a totalidade do projecto inicialmente apresentado e aprovado;
b)Foram entregues documentos com data anterior À candidatura e comparticipados pelo FEDER – PRAXIS XXI;
Foi apresentada uma factura de material de carga e transporte, comprado em 2.ª mão à empresa PATRAM, da qual a LAC “…adquiriu o controlo e gestão e o seu capital social …”.(…)
Assim, fica V. Ex.ª notificada de acordo com as obrigações assumidas e constantes do Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem as empresas de inserção, que deve proceder à devolução imediata das importâncias no montante de € 29480,44 (…)”

14.Pelo of. n.º 1290, da mesma data, foi comunicado à Autora o indeferimento do pedido de pagamento do prémio de integração apresentado, e concedido a título excepcional que tal candidatura seja apresentada pela empresa “Jardineiros de Coimbra, Unipessoal, Ld.ª” (fls. 499 do P.A.);
15.Consta da carta remetida subscrita pelo Presidente da Autora, remetida ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 22 de Abril de 2004, sob a epígrafe “Assunto: V/ Ref.ª 1288, 1289, 1290 e 1291 de 20 de Abril de 2004. Extinção das Empresas de Inserção (…) M…. Indeferimento dos Pedidos dos Prémios de Inserção e reinício do processo” (fls. 530 e ss do P.A.):

“(…)
5.A fim de que a Direcção da LAC possa avaliar a situação e ser ouvida ao abrigo das disposições citadas do CPA, requer-se a V. Ex.ª a indicação, para cada uma das irregularidades apontadas, quais os pontos da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho e dos Termos de responsabilidade que terão sido desrespeitados e que fundamentam as decisões de extinção das empresas, assim, como os elementos factuais que levaram a concluir pela existência daquelas infracções bem como uma cópia dos relatórios de análise técnica elaborados para o efeito.
6.De qualquer modo e aproveitando o ensejo, sempre se alega, em Memorando anexo, para melhor apreciação do processo por V. Ex.ª e em relação aos factos descritos mais adiante nas alíneas a) b) e c), as razões que nos assistem.(…)”

16.Datado de 16 de Fevereiro de 2006, foi remetido à Autora o Of. n.º 541, subscrito pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Proposta de decisão de Cobrança Coerciva do apoio global de 35.177,72 euros, concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção – «Jardineiros de C…»” (Fls 584 do P.A.)
17.Consta da carta remetida subscrita pelo Presidente da Autora, remetida à Directora do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 1 de Março de 2006, sob a epígrafe “Assunto: V/ Ref.ª 540 e 541 IEFPECO de 16 de Fevereiro de 2006. Empresas de Inserção, Jardineiros de C… e M…. Cobrança Coerciva ” (fls. 588 e ss do P.A.):

“Em relação aos ofícios em epígrafe, recebidos no dia 17 de Fevereiro de 2006 e na impossibilidade de consultar antecipadamente os dossiês em causa, por indisponibilidade dos serviços competentes do centro de Emprego, apenas ultrapassada nesta data, cumpre-me informar o seguinte: (…)

18. Com data de 10 de Julho de 2007, foi exarado pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, na Informação n.º 392/ECO/06 de 10/07/2006, um despacho do seguinte teor (fls. 649 do P.A.):

“Visto. Considerando que a entidade não cumpriu com as alíneas a) e j) do ponto n.º 4 e ponto n.º 7 do Termo de Responsabilidade, determino ao abrigo do art.º 6.º do DL 437/78, de 28 de Dezembro, e no uso de competência que me foi delegada por despacho de 21 de Fevereiro de 2006, do Sr Delegado regional do Centro, nomeadamente no n.º 6.6, publicado na II série do Diário da Republica n.º7, de 07 de Abril de 2006:
1.conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28.
2.o vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, € 35.177,72;
3.o accionamento da cobrança coerciva da totalidade do montante em dívida, caso a entidade não proceda à devolução voluntária do montante em dívida no prazo de 10 dias, contados da data da recepção da respectiva notificação.”

19. Datado de 12 de Julho remetido à Autora o Of. n.º 2512 subscrito pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Notificação de Reposição Voluntária/Cobrança Coerciva – Empresa de inserção – «Jardineiros de C…» - Port.ª n.º 348-A/98, de 18 de Junho” (Fls 656 do P.A.)

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.

Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.

As questões que aqui importa conhecer são as seguintes; aferir da nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto ao pedido de condenação do IEFP no pagamento das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde Agosto de 2001, do pedido de reconhecimento do direito da A. receber, enquanto única representante da empresa unipessoal “Jardineiros de C…”, os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001 e a candidatar-se a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento dos montantes de empréstimo ainda em dívida; aferir se ocorre insuficiência da matéria de facto fixada, se ocorre falta de fundamentação, se foi violado o princípio da boa fé e se ocorre erro de direito quando se entende que não foi justificado o não cumprimento pontual das amortizações do montante concedido a título de empréstimo.

O DIREITO

Alega a recorrente que face ao art. 46° do C.P.T.A. podem ser formulados como pedidos principais, entre outros, a anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica e a condenação da administração à prática de um acto legalmente devido.

E que, tendo pedido a anulação do acto praticado pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra, mas também, cumulativamente, a condenação do IEFP a pagar-lhe o valor das bolsas respeitantes aos trabalhadores integrados desde Agosto de 2001 e o reconhecimento do seu direito a receber, enquanto única representante da empresa unipessoal “M…”, os prémios de integração requeridos em 19 de Julho de 2001, e, bem assim, a candidatar-se a novos ciclos de inserção, sendo fixada a forma de pagamento dos montantes de empréstimo ainda em dívida, ocorreu omissão de pronúncia da sentença ao apenas se referir ao pedido de anulabilidade do acto e nada se ter dito quanto aos outros pedidos.

Resulta do art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:

“1 - É nula a sentença:

…d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;(...).”

Ora, esta nulidade prevista na alínea d) do art. 668º do CPC está intimamente ligada com o art. 660º nº2 do CPC que dispõe que “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação exceptuadas aquelas cujas decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras” E, qual o sentido da palavra “ questões”? Ora, jurisprudência e doutrina têm entendido que há distinguir “ questões “ de “ razões “ (ou seja, argumentos), e que a falta de apreciação de todos os motivos indicados, não constituem causa de nulidade de sentença ou acórdão.

Conforme resulta deste preceito e do art. 660º nº2 do CPC o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras – ver neste sentido o Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659).

Como diz o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) é “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte) …” o que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.

(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …”. sendo questões “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Prof. A. Varela in RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).

A questão que aqui se põe é se se impunha ao juiz a quo pronunciar-se expressamente sobre os pedidos para além do pedido de anulabilidade do acto a partir do momento em que entendeu que este não era procedente.

E parece-nos que não.

Efectivamente, a partir do momento em que estão em causa pretensões em íntima conexão e até dependência daquele pedido de anulabilidade do acto não se impunha expressa referência aos mesmos por ficarem automaticamente prejudicados face à improcedência do pedido de anulabilidade do acto que determina o vencimento e a cobrança coerciva do montante de € 35.177,72.

Não ocorre, pois, qualquer nulidade.

A primeira questão de que cumpre conhecer é se efectivamente o acto está fundamentado.

A este propósito extrai-se da sentença recorrida:

Começa a Autora por imputar ao acto que impugna, o vício de falta de fundamentação, considerando que o ofício/notificação e o despacho anexo, não lhe permitem “destrinçar quais são as efectivas (…)
Ora, contra quanto defende a Autora, no caso sub judice, a decisão impugnada cumpre o imperativo legal de fundamentação dos actos administrativos:
Com efeito, do ofício e despacho exarado no parecer anexo, enviado à Autora, constam, sucintas as razões de facto e de direito subjacentes à decisão notificada.
Note-se que conforme ressalta do probatório supra, ainda em sede de audiência prévia a Autora apenas se pronunciou depois de consultado o processo administrativo do qual constam profusamente explicitados e documentados os fundamentos do acto sucintamente referidos na notificação em causa.
Tem de reconhecer-se o direito, à Autora, de discordar do conteúdo do acto praticado e de impugnar os respectivos fundamentos; não pode admitir-se, contudo, que lhe assista razão ao pretender que este se encontra ferido do vício de falta de fundamentação, dado que se apresentam suficientes e congruentes, os motivos de facto e de direito que sustentam a decisão notificada.
A entidade demandada refere expressamente a legislação aplicável ao caso concreto e as razões que conduziram à ordem de restituição dos valores do subsídio, convertido em reembolsável, e do reembolso do capital mutuado.
Evidencia, aliás, o facto de a fundamentação em que se baseiam os actos impugnados ter permitido à Autora reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decisora (o núcleo essencial da decisão), a propositura da presente acção, sustentada nos exaustivos fundamentos que apresenta (Acórdão do STA de 17.03.92) – ainda que afirme fazê-lo admitindo “hipóteses” que se verifica corresponderem à concreta realidade subjacente.
Aliás, ainda que fosse possível concluir que com o acto notificado não foi remetida à interessada fundamentação suficiente, sempre poderia (porventura, deveria) ter lançado mão do expediente previsto no n.º 2 do art.º 60.º do CPTA, requerendo as indicações em falta, ou a passagem de certidão que as contivesse.
Improcede, por isso, o invocado vício de falta de fundamentação.(…)”

Conforme foi decidido no Ac. do STA de 05.12.2002, proc. n.º 01130/02, in www.dgsi.pt: “Fundamentar um acto administrativo é enunciar expressamente os motivos de facto e de direito que determinaram o seu autor à prolação do mesmo, elucidando com suficiente clareza sobre os motivos determinantes do acolhimento, pela Administração, de determinada posição decisória.”

Visa-se harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à administração de actuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.

Seria pura inutilidade e esforço gratuito exigir ao órgão decidente a repetição de fundamentos do acto já constantes de anteriores peças do procedimento administrativo se, por remissão para os documentos que os contêm, se puderem dar a conhecer ao administrado com precisão e segurança.

Segundo o nº 3,do art. 125º do CPA é equivalente à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

A fundamentação consiste, assim, em deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta ou em exprimir os motivos porque se resolve de uma maneira e não de outra.

E, visa impor à Administração que pondere antes de decidir, contribuindo para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem a responsabilidade da decisão, além de permitir ao administrado seguir o processo mental que a ela conduziu.

É jurisprudência unânime que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal em face do caso concreto ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal face ao itinerário cogniscitivo e valorativo constante dos actos em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro (entre outros (cfr. Acs. do Pleno de 25-01-2005, rec. n.º 01423/02; de 13.10.2004, rec. n.º 047836; de 17.06.2004, rec. n.º 0706/02; de 06.05.2004, rec. n.º 047790, todos in www.dgsi.pt).

Não pode é, em vez de se revelar factos, formular-se juízos, o que impossibilita os administrados de saberem se foram tomadas em consideração os acontecimentos que realmente se verificaram e até se com base neles se pode chegar à conclusão que se enunciou.

E, também, não pode o tribunal ou o administrado andarem a investigar no processo administrativo e a tecerem especulações para encontrar a fundamentação. Isso significaria que o ónus de fundamentar seria transferido para o administrado ou para o tribunal.

Atenhamo-nos ao caso sub júdice.

Antes da prolacção do acto a que se reportam estes autos a recorrente foi notificada em 16/2/006 do seguinte:

“ASSUNTO: Proposta de Decisão de Cobrança Coerciva do apoio global de 35.177,72 euros, concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção — “Jardineiros de C…”
De acordo com o previsto no art° 101º do Código do Procedimento Administrativo, informa-se que vai ser proposta a conversão do apoio não reembolsável em reembolsável, no valor de 26.441,28 euros, com o consequente vencimento imediato e a cobrança coerciva do apoio financeiro que lhe foi concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção, com base nos incumprimentos das obrigações assumidas no Termo de Responsabilidade firmado por V. Ex.a em 1998-12-15, cujos pontos a seguir se transcrevem:
- Alíneas a) e j) do ponto n° 4 do Termo de Responsabilidade: “Implementar a empresa de inserção e garantir o seu funcionamento, através do apoio a pessoas em processo de inserção, com vista à sua colocação . . .“ — “Entregar no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento, . . .“.
Extinção da empresa de inserção “ Jardineiros de C…”, em 12-04-2004, por não concretização do projecto deferido, do total do investimento elegível aprovado, no valor de 87.364,45 euros, foi comprovado 34.975,54 euros, verificando-se um desvio do investimento global elegível e comprovado de 52.388,91 euros;
- N° 7 do Termo de Responsabilidade: “O reembolso do empréstimo sem juros efectuar-se-á em 10 prestações semestrais, tendo lugar a primeira depois de decorridos dois anos de carência, contados a partir da data do inicio da concessão do apoio (1998-11-04)”, encontram-se vencidas e não pagas 5 prestações no montante de 8.736,44 euros.
Face ao incumprimento injustificado das obrigações irá ser declarado o vencimento imediato da dívida e a devolução de todas as importâncias concedidas, no valor 35.177,72 euros, referente ao subsídio não reembolsável de 26.441,28 euros e a parte do empréstimo ainda por pagar de 8.736,44 euros (17.472,89 euros - 8.736,45 euros = 8.736,44 euros), mediante a cobrança coerciva nos termos do DL 437/78, de 28 de Dezembro.
Fica ainda notificado para, se assim o entender, no prazo de 10 dias, após a recepção do presente oficio, dizer, por escrito, o que se lhes oferecer sobre o assunto, podendo proceder à consulta do processo no Centro de Emprego de Coimbra, das 9.00 horas às 16.00 horas.”

A recorrente responde com data de 6/3/06 nos termos de fls 588 e seguintes do p.a. aqui dadas por reproduzidas, onde refere as questões que se levantaram durante todo o processo administrativo, revelando que percebe bem os motivos porque a entidade aqui em causa entende que foram violadas as alíneas a) e j) do ponto 4 do termo de responsabilidade e nomeadamente porque foi extinta a empresa de inserção em 12/04/04, isto é por não ter concretizado o total do investimento exigível no valor total de 83…ocorrendo um desvio de investimento de 52…

Nessa sequência foi proferido o seguinte despacho de fls 649 a 651

INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL

Visto. Considerando que a entidade não cumpriu com as alíneas a) e j) do ponto n° 4 e ponto n° 7 do Termo de Responsabilidade, determino ao abrigo do art° 6° do DL 437/78, de 28 de Dezembro e no uso da competência que me foi subdelegada por despacho de 21 de Fevereiro de 2006, do Sr. Delegado Regional do Centro, nomeadamente no n° 6.6, publicado na II Série do Diário da República n° 7, de 07 de Abril de 2006:

1. conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28.

2.o vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, €35.177,72;

3.o accionamento da cobrança coerciva da totalidade do montante em dívida, caso a entidade não proceda á devolução voluntário do montante em dívida no prazo de 10 dias, contados da data da recepção da respectiva notificação.

10-07-2006”

Este despacho foi proferido sobre a Informação N° / ECO / 06 de 10-07-2006

“Assunto: Proposta de Cobrança Coerciva Liga dos Amigos de C…

Empresa de Inserção — Jardineiros de C…

Programa Empresas de Inserção — Port. no 348-A198, de 18 de Junho

Texto:

1. Enquadramento

Por despacho do Sr. Delegado Regional do Centro, de 04-11-1998, foi autorizada a concessão de um apoio financeiro à entidade referida em epígrafe, no montante de € 43.914,17, para a criação de cinco postos de trabalho, para trabalhadores em processo de inserção, sendo o montante de € 26.441,28 sob a forma de subsídio não reembolsável e a parte restante de € 17.472,89 como empréstimo sem juros.

2. Incumprimento do Termo de Responsabilidade

2.1- Nas alíneas a) e j) do ponto n° 4 do Termo de Responsabilidade:

.“lmplementar a empresa de inserção e garantir o seu funcionamento, através do apoio a pessoas em processo de inserção, com vista à sua colocação…”

.“Entregar no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento,…”

A Empresa de Inserção — Jardineiros de C… não concretizou a totalidade do projecto de investimento apresentado e deferido, do total do investimento elegível aprovado, no valor de € 87.364,45 euros, foi comprovado € 34.975,54, verificando-se um desvio do investimento global elegível e comprovado de € 52388,91;

2.1- No n°7 do Termo de Responsabilidade:

“O reembolso do empréstimo sem juros efectuar-se-á em 10 prestações semestrais, tendo lugar a primeira depois de decorridos dois anos de carência, contados a partir da data do início da concessão do apoio (04-11-1998)”

Encontram-se vencidas e não pagas 5 prestações no montante de € 8.736,44.

3. Audiência Prévia

A 10-02-2006, e conforme o previsto no artigo 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, foi efectuada a notificação para a audiência prévia (Ofício n.° 541), e solicitada a devolução de todas as importâncias concedidas, no valor € 35.177,72, referente ao subsídio não reembolsável de € 26.441,28 e a parte do empréstimo ainda por pagar de € 8.736,44 (€17.472,89 - €8.736,45 = €8.736,44), mediante a cobrança coerciva nos termos do DL 437/78, de 28 de Dezembro.

Em resposta a entidade através de carta datada de 03-03-2006, apresenta alegações que em nada vem alterar os fundamentos dados a conhecer em sede de audiência prévia.

4. Proposta de Cobrança Coerciva

Face ao exposto, propõe-se as seguintes medidas:

-conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28.
-o vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, €35.177,72;
-o accionamento da cobrança coerciva da totalidade do montante em dívida, caso a entidade não proceda à devolução voluntário do montante em divida no prazo de 10 dias, contados da data da recepção da respectiva notificação.”

Resulta, pois, desta proposta que veio a merecer a prolação do acto recorrido a mesma fundamentação, os mesmos factos que já constavam das propostas sobre a qual a recorrente foi ouvida em cumprimento do art. 101º do CPA.

Será que de todos os elementos supra referidos vem enunciado o percurso lógico, claro e coerente que permita ao aqui Recorrente identificar os motivos que determinaram a reposição da quantia de €35.177,72?

É certo que apenas vem dito que a Empresa de Inserção Jardineiros de Coimbra não concretizou a totalidade do projecto injustificadamente.

Contudo, compete ao administrado provar que cumpriu ou incumpriu justificadamente

apesar de não lhe incumbir ir “à procura da fundamentação do acto” no processo, devendo a mesma ser perceptível por um interessado de mediana inteligência.

E, da proposta de 16/2/06 e da resposta da aqui recorrente, que aliás, não suscita aí qualquer falta de elementos ou de percepção dos fundamentos da decisão a adoptar, não nos parece que ocorra qualquer falta de explicitação que conduza a qualquer falta de fundamentação do acto.

Não ocorre, pois, qualquer falta de fundamentação sendo que não se pode confundir a falta de fundamentação com eventual falta de notificação da fundamentação do acto já que esta apenas é susceptível de interferir com a sua eficácia e por isso com o início do prazo de impugnação do acto.

Alega a recorrente que alegou na sua petição, entre outros argumentos, a violação do princípio da boa-fé por parte da administração na condução do processo, nomeadamente por falta de informação sobre os procedimentos a tomar e por nunca a ter alertado para os erros que considerava estarem a ser cometidos, pelo que a matéria de facto embora reconhecendo a existência de certas comunicações, omite o seu teor, e ignora totalmente a existência de outras comunicações escritas cujo conteúdo se mostra relevante para aferir da pertinência da má-fé alegada pela A.

Assim, a seu ver, logo no ponto 1 da matéria dada como provada, refere-se na douta sentença recorrida que “por carta datada de 15 de Setembro de 1998, anexando o respectivo formulário e documentação, a A. formalizou uma candidatura ao programa “Empresas de Inserção”, não se referindo que de tal candidatura fazem parte integrante uma “memória descritiva do projecto que fundamente os dados contidos no formulário”, “Facturas pró-forma ou orçamentas justificativos do custo do Investimento”, “Estudo de Viabilidade Económica e Financeira” e um “Dossier de Caracterização do processo de Inserção que fundamente os dados contidos no formulário”, sendo que a entrega de tais documentos era obrigatória como decorre da ficha de controlo de “ELEMENTOS A ANEXAR AO FORMULÁRIO”, da autoria do IEFP, junta aos autos no Vol. 1 do P.A.

Ora, desde logo não está em causa nem foi invocado que as mesmas não tenham sido entregues pelo que não se vê a necessidade de tal constar da matéria de facto, sendo que o p.a. está junto podendo o tribunal se assim o entender valorar quaisquer documentos dele constante e do facto nº1 resulta a reprodução de toda a candidatira, formulários e enexos.

Invoca também que do “Estudo de Viabilidade Económico-Financeira” que faz parte integrante da candidatura e que foi sujeito a apreciação e aprovação do IEFP que consta a indicação de que a A. pretendia financiar parte do projecto com recurso à convergência de outros “programas e planos de desenvolvimento em curso, promovidos em colaboração com a administração local e regional, nomeadamente no âmbito do FROCENTRO e do 3º Quadro Comunitário de Apoio...”, de onde resulta expresso, no ponto 1.3.4 do anexo ao estudo de viabilidade económica quais os equipamentos em concreto que seriam “co-financiados” por outros projectos e que o projecto a candidatar se enquadra numa “malha articulada de outros investimentos”, discriminando-se todos os projectos de financiamento em curso que se pretendem articular (cfr. ponto 4. do anexo ao estudo de viabilidade económica).

Refere, também que não é dado como provado, mas não deixa de ser relevante, que, na própria carta referida no ponto 1 dos factos dados como provados, a A. solicitava expressamente ao IEFP para “...suprir eventuais falhas ou insuficiências na candidatura, que, pelo seu carácter de inovação, nos suscitou e suscita diversas dúvidas e algumas indefinições...”,

Refere por fim que não consta dos factos provados que a fis. 279 do Vol. II do P.A. consta uma carta remetida pela A. ao Réu, datada de 23/07/1999, onde esta pede o pagamento do subsídio às remunerações e insiste para a necessidade de lhe ser confirmada a atribuição da valência autónoma de empresa de inserção, sem a qual não lhe é possível adquirir diversos bens com os descontos legalmente previstos, a qual nunca obteve resposta na parte respeitante ao reconhecimento da valência autónoma de empresa de inserção, apesar de ter feito insistência nesse sentido em 21/07/1999 (vfr. FIs. 285 do Vol. II dp P.A.) facto que, por ser revelador do tipo de actuação que a Ré manteve para com a A. ao longo de todo o processo, deveria ter sido dado como provado nos autos.

No ponto 4 dos factos dados como provados é feita referência ao facto de a A. ter enviado ao Exmo. Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra uma carta pedindo a clarificação de determinados aspectos do Termo de Responsabilidade, cujo conteúdo é dado como reproduzido na douta sentença, a qual nunca obteve qualquer resposta por parte do IEFP, facto que, mais uma vez, se afigura essencial à boa decisão da causa, sendo que antes da carta referida no ponto 5 dos factos dados como provados, a A. remeteu ao IEFP uma outra, datada de 11/12/1999, onde pedia a confirmação formal do estatuto de isenção de IVA e IRC das empresas de inserção, alertando especificamente para o facto de a coordenação do Centro do programa FOCO do PRODEP pôr em causa a validade de tal estatuto, com os consequentes constrangimentos financeiros inesperados para a A. (cfr. fis. 295 do vol. 11 do P.A.), a qual nunca obteve qualquer resposta.

E que, a seguir à carta referida no ponto 5 dos factos dados como provados, sete meses depois do pedido de esclarecimento formulado em Agosto de 1999, a A. enviou novo pedido de esclarecimento para o IEFP, solicitando que lhe fossem esclarecidos os pontos focados na sua carta acima referida e que nunca tinham obtido resposta, e enviando cópia de um parecer recebido do Exmo Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (cfr. fis. 309 a 317 do Vol. II do P.A.), à qual nunca ter sido dada qualquer resposta por parte do IEFP.

E que, em 30 de Maio de 2000, ainda antes da carta referida no ponto 6 da matéria de facto dada como provada, a A. remeteu ao Réu um pedido de esclarecimento relativamente à necessidade da existência de um número de contribuinte autónomo das empresas de inserção, fundamentando, uma vez mais, esse seu pedido, no facto de estar a sofrer constrangimentos em outros projectos de financiamento, nomeadamente, do programa FOCO, do Ministério da Educação, com base em tal argumento, sendo que o IEFP só veio a responder ao referido pedido em 16/06/2000 (cfr. fis. 321 a 323 do Vol. II do P.A.), facto que deveria ter constado da lista de factos dados como provados.

E, em 06/07/2000, cerca de um ano antes do requerimento de extinção da empresa mencionado no ponto 6 dos factos dados como provados, a A. remeteu diversa documentação comprovativa de despesas com trabalhadores e de investimento, na sequência de outras missivas anteriores, pedindo expressamente que lhe fosse informado se existia alguma “insuficiência no processo” (fis. 359 do Vol. II do P.A.) , nunca tendo o IEFP referido a existência de despesas de investimento não elegíveis, em resposta a tal pedido de informação.

Alega a recorrente que no ponto 6 da matéria de facto dada como provada é referido que a A. dirigiu ao IEFP uma carta solicitando a extinção das empresas de inserção em 19/07/2001.

Da consulta ao P.A., nomeadamente das respectivas fls. 360 e 361, consta que tal carta deu entrada nos serviços em 8/08/2001, mas a data aposta na carta é de 19/7/01, pelo que é irrelevante para o caso tal referência.

Alega a recorrente que por cartas datadas de 15 e 18 de Outubro de 2001, a A. solicitou a liquidação dos prémios de inserção, alertando para o facto de continuar a manter problemas relacionados com a não aceitação de facturas das empresas de inserção por parte do PRODEP e do FOCO, justificando que tais constrangimentos impuseram a alteração do plano de investimento e alertando para a necessidade premente do pagamento dos prémios pedidos (fis. 368 a 372 -do VoI. II do P.A.).

E que, o ofício datado de 06 de Fevereiro de 2002 referido no ponto 8 da matéria de facto dada como provada consiste numa previsão de valores a reembolsar caso a decisão de extinção das empresas venha a concretizar-se, sendo remetido na sequência de uma reunião da A. com os representantes do IEFP, como do mesmo resulta expressamente ao referir-se:

“Assim, informamos V.’ Ex.a de que, no caso de a Liga de Amigos de C… extinguir estas empresas de inserção, deverá reembolsar o IEFP no montante de ...“ (cfr. fis. 411 e 412 do vol. II do P.A.)

Quid júris?

Não podemos esquecer que do acto recorrido resulta que houve incumprimento do consignado nas alíneas a) e j) do ponto 4.º do Termo de Responsabilidade por a aqui recorrente não ter entregue no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento – o que constitui violação do consignado na al. j) do ponto 4.

Portanto a questão é tão somente se efectivamente a recorrente entregou ou não todos os documentos relativos à realização do investimento.

E, não vemos em que o aditamento de todos esses factos conduzam à prova de que a entrega desses documentos foi feita.

Para além, de que constando tais elementos do processo administrativo sempre poderia o tribunal socorrer-se deles caso assim o entendesse.

Por outro lado invoca-se como fundamento para o aditamento aqui em causa a essencialidade dos mesmos para a ocorrência do vício de violação do princípio da boa-fé decorrente duma actuação permissiva na recepção de documentos aos quais não deu qualquer resposta criando a convicção de concordância.

A propósito do princípio da boa-fé e da confiança extrai-se do Ac. do STA 653/07 de 5/12/07:

“O art. 6-A do C. P. Adm. consagra expressamente o princípio da boa fé, nas relações entre a Administração e os particulares, nos seguintes termos:
“1.No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2.No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
a)a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b)o objectivo a alcançar com a actuação pretendida”.
Sobre os termos em que a boa fé merece tutela jurídica, a nossa doutrina administrativa tem delimitado os seguintes parâmetros:
FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo II, pág. 136 e seguintes, entende que este princípio se concretiza através de dois princípios básicos “o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente”. Este autor desenvolvendo depois cada um destes princípios explicita que “a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado”. Estes pressupostos não são necessariamente cumulativos: “a falta de um pode ser compensada pela intensidade especial que assumam alguns – ou algum - dos restantes. Por sua vez “o princípio da materialidade subjacente” desvaloriza excessos formais, requerendo que o exercício de posições jurídicas se processe em termos de verdade material.
Esta visão segue, no essencial, MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil, Tomo I, pág. 186 e 187 que enumera quatro pressupostos da vertente da boa fé que se traduz na tutela da confiança legítima:
“1º - uma situação de confiança, conforme com o sistema e traduzida na boa fé subjectiva e ética, própria da pessoa que, sem violar os deveres de cuidado que ao caso caibam, ignore estar a lesar posições alheias;
2º - uma justificação para essa confiança, expressa na presença de elementos objectivos capazes de, em abstracto, provocarem uma crença plausível;
3º um investimento de confiança, consistente em, da parte do sujeito, ter havido um assentar efectivo de actividades jurídicas sobre a crença consubstanciada;
4º a imputação da situação de confiança criada à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante: tal pessoa por acção ou omissão, terá dado lugar à entrega do confiante em causa ou ao factor objectivo que a tanto conduziu”.
Também MARCELO REBELO DE SOUSA salienta a autonomização do princípio da protecção da confiança relativamente ao princípio da boa fé (Lições de Direito Administrativo, pág. 117/118), indica - em termos algo semelhantes - para sua concretização os seguinte pressupostos:
1º - uma actuação da parte de um sujeito de direito público integrado na Administração Pública, criando a confiança quer na durabilidade da sua eficácia, quer na possível prática de outro acto da administração;
2º - uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem, no desiderato último dessa actuação;
3º - a efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de actos ou omissões na base da situação de confiança; 4º - o nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança”.
Na jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL o princípio da boa fé também tem sido acolhido, como se pode ler no Acórdão de 18-6-2003, onde é feita uma exaustiva indicação da jurisprudência mais recente:
“(…) Por sua vez, este STA também tem admitido a aplicação quer do princípio da boa fé quer do princípio da protecção da confiança no âmbito do direito administrativo e se pode concluir da seguinte resenha: - Acórdão de 24-3-83 – Rec. 17429; - Acórdão de 6-6-84 – AD 289, a págs. 62; - Acórdão de 2-2-88 – Rec. 24979; - Acórdão de 28-4-88 – Rec. 18436; - Acórdão de 1-3-89 – Rec. 24444: "Tendo sido a Administração que deu origem ao erro, a conclusão referida em... é apontada pelo princípio da boa-fé, que à mesma é oponível; - Acórdão de 12-11-91 – Rec. Nº 23049 ;"O princípio da boa-fé é hoje pacificamente aceite na doutrina a na jurisprudência administrativas da generalidade dos países, sendo oponível à Administração, rectius se é ela própria a frustrar legítimas e fundadas expectativas por si criadas. ... o princípio do primado do Estado de direito democrático garanta um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas legitimamente criadas e, pois, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica."; - Acórdão de 5-12-91 – Rec. 28237; - Acórdão de 26-10-94 – Rec. 34604 – Rec. 17626; - Acórdão de 2-5-95 (Pleno) – Rec. 22871: "Violam o princípio da confiança comportamentos intrinsecamente contraditórios e inconsequentes, quer quando comparados com outros anteriormente praticados quer quando se tenha em conta o contexto global dos pressupostos de facto e de direito vinculativos da prática de um acto; - Acórdão de 4-5-95 – Rec. 241450-Z: "A violação do princípio da confiança supõe que um destinatário normal, medianamente avisado e cuidadoso, face a determinada conduta da Administração, possa razoavelmente concluir que esta se auto vinculou a proferir determinada decisão."; - Acórdão de 3-10-96 (Pleno) – Rec. 24079: "...sendo obviamente certo que os órgãos ou agentes públicos se encontram vedadas actuações de má-fé ou com o propósito de prejudicar ou enganar os administrados."; - Acórdão de 11-12-96 (Pleno) – Rec. 32156: "Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança,..., estruturantes do princípio do estado de direito..., constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando assim no domínio da actividade vinculada..., consistente esta na simples subsunção de um dado concreto à previsão normativa dos comandos legais vigentes." – no mesmo sentido, cfr. o Ac. de 14-5-96 – Rec. 37684; - Acórdão de 29-9-99 – Rec. 34604; - Acórdão, de 17-12-99 (Pleno) – Rec. 40313: " O princípio da boa-fé, hoje expressamente consagrado no art. 6º A do CPA, mas já anteriormente vigente nas relações jurídicas administrativas, como princípio geral de direito, impõe uma actuação ponderada e coerente..."; - Acórdão de 28-11-00 – Rec. 42055 onde se salienta que a boa-fé administrativa implica a criação de um clima de confiança e de previsibilidade nas relações com os particulares, adoptando comportamentos consequentes e não contraditórios; - Acórdão de 16-10-02 – Rec. 48379: "Não há violação do princípio da boa-fé se ao requerente... não foram criadas expectativas minimamente sólidas..."; - Acórdão de 13-11-02 – Rec. 44846: Onde se refere que o princípio da boa-fé apenas releva "no âmbito da actividade discricionária da Administração."; - Acórdão de 30-4-03 (Pleno) – Rec. 47275/02: "O princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da C.R.P.), postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar.";- Acórdão de 6-5-03 – Rec. 46188: "O princípio da boa fé é acolhido expressamente no art. 6/A do CPA e concretiza-se através de dois elementos básicos: (i) tutela da confiança legítima e (ii) materialidade subjacente. A tutela da confiança assenta por seu turno nos seguintes pressupostos: - boa fé ou ética do lesado; elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; desenvolvimento de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada; existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.".
O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL tem, também, sustentado que o princípio da confiança, insíto na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da CRP) implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia moral e razoavelmente contar – cfr. designadamente, os Acs nºs: - 287/90, de 30-10-90 – Proc. BMJ 400, a págs. 214; - 302/90, de 14-11-90 – Proc. 107/89 – BMJ 401-130; 03/90, de 21-11-90 – Proc. 129/89, BMJ 401-139; - 365/91, de 7-8-91 – Proc. 368/91, DR, II Série, de 27-8-91; - 70/92, de 24-2-92 – Proc. 89/90, BMJ 414-130; - 410/95, de 28-6-95 – Proc. 248/94 – DR, II Série, de 16-11-95; - 625/98, de 3-11-98 – Proc. 816/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 41º, pág. 293; - 648/98, de 15-12-98 – Proc. 639/97; - 160/00, de 22-3-00 – Proc. 843/98, DR, II Série, de 10-10-00; - 109/02, de 5-3-02 – Proc. 381/01 e - 128/02, de 14-3-02 – Proc. 382/01.
O SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA tem adoptado, por vezes com algumas adaptações, os pressupomos da tutela da confiança defendidos por MENEZES CORDEIRO e acima expostos – cfr, entre outros os Acórdãos do STJ de 5-3-96, CJ/Supremo (1996) 1, 115-118; 28-11-96 CJ/Supremo IV (1996) 3 118-121 5-2-98 BMJ 474, pág. 431, e a jurisprudência aí citada.
Importa porém realçar que a violação da confiança pode gerar uma multiplicidade de consequências: (i) a invalidade do acto; (ii) pode neutralizar a validade de um acto; (ii) pode impedir as consequenciais de um uso inadequado do direito; (iii) pode implicar o incumprimento de uma obrigação; (iii) pode limitar os efeitos do incumprimento de uma obrigação e pode, finalmente, (iv) gerar uma obrigação de indemnizar – cfr. JESUS GONZALEZ PEREZ, que segue precisamente esta ordem no estudo dos efeitos da violação da boa fé, in El Principio General de La Buena Fé En El Derecho Administrativo, pág. 77 a 87. Para este autor a infracção do princípio da boa fé seria a ilicitude determinante da indemnização, sempre que se verificassem os demais pressupostos (pág. 86).”

No caso sub judice os documentos anexos ao formulário principal da candidatura são de entrega obrigatória e constituem parte integrante da mesma, à luz do disposto no n.° 2 do art. 18° da Portaria n.° 348-A/98 debruçando-se a aprovação da candidatura sobre os dados constantes do formulário inicial, sendo da responsabilidade da A. o cumprimento das regras do financiamento relativamente a todos os restantes aspectos contemplados nos documentos anexos ao projecto.

E, a partir do momento em que está em causa a actividade vinculada da administração não podemos tirar ilações a nível da boa-fé que possam pôr em causa o princípio da legalidade, que é o que a recorrente pretende.

É que seria de todo desrazoável pretender que, porque houve omissão aos requerimentos tal implicasse ou concordância com os mesmos (que nunca houve) ou deslealdade por criar um juízo de confiança na outra parte.

Não se pode pretender que se impunha ao réu um outro poder que não o de fiscalização, impondo-se-lhe uma intervenção que não está prevista na lei.

Assim, tendo-se detectado que a Recorrente não cumpriu com as suas obrigações enquanto beneficiária do apoio financeiro concedido, no escrupuloso cumprimento do princípio da legalidade, não restava ao Recorrido outra solução, sob pena de cometer grave ilegalidade, que não fosse a decisão do vencimento imediato da dívida.

A violação do princípio da boa-fé só é , pois, relevante no âmbito de uma actividade discricionarário e não no âmbito de uma actividade vinculada, como é o caso.

Por outro lado, não resulta de todos os factos referidos que tenha sido criada uma situação de confiança tal que tenha criado na outra parte a legítima convicção de que tudo estaria em conformidade nomeadamente a ausência de respostas a requerimentos pretensões.

É que, de tal não pode concluir-se qualquer concordância, que sempre teria que ser expressa para possibilitar qualquer actuação em desconformidade com o constante da candidatura aprovada.

Torna-se, pois, irrelevante a ampliação da matéria de facto, por tal não ser susceptível de conduzir à violação do princípio da boa-fé, que com os mesmos se pretende obter.

Pelo que, não foram violados os arts. 6°-A, 7° e 9° do C.P.A nem se impõe qualquer aditamento à matéria de facto.

Alega a recorrente que ocorre erro nos pressupostos já que estaria justificado o incumprimento pontual já que:

_ a Portaria 348-4/98, de 18 de Julho permite a existência de autorização do IEFP para aquisição de equipamentos em estado de uso, a complementaridade do programa relativamente a outros tipos de financiamento ;

_ o tempo decorrido entre a aprovação da candidatura da A. e a interposição da presente acção fez consolidar no ordenamento jurídico tal acto de aprovação, com todas as suas implicações ao nível da legitimação dos investimentos, não sendo o mesmo susceptível de revogação nesta fase.

_ a Liga de Amigos de C…, contratou, efectivamente, os trabalhadores anteriormente em processo de inserção, através de contratos de trabalho sem termo, em 1 de Agosto de 2001, tendo em consequência, solicitado em seu próprio nome o pagamento dos competentes prémios de integração, pedido que não mereceu qualquer despacho do Réu durante praticamente um ano.

_ já após o pedido de pagamento dos prémios de integração, viu-se forçada a dar às empresas de inserção a forma de sociedades unipessoais, uma vez que até esse momento, as mesmas não tinham a autonomia jurídica e, especialmente, fiscal, que lhes era exigida no âmbito de outros projectos de financiamento, tendo sido nesse contexto que surgiu a Sociedade Unipessoal “Jardineiros de C…”, sendo sua única sócia a aqui A..

_ após a formalização das sociedades unipessoais, a A. transferiu para as mesmas os trabalhadores que inicialmente tinha integrado nos seus quadros, sem perda de quaisquer regalias já adquiridas, nomeadamente ao nível da antiguidade, período experimental, remuneração ou quaisquer outras, facto de que deu conhecimento ao Réu, conforme se encontra documentado no P.A.

_os trabalhadores foram efectivamente integrados pela A. e, posteriormente, sem perda de quaisquer regalias, por uma entidade subsidiária desta, de que a mesma é única sócia, cumprindo-se o objectivo social da medida;

_os subsídios de integração são devidos mediante a mera apresentação dos contratos de trabalho sem termo, o que foi feito pela A. em devido tempo, sendo que só em sede de fiscalização e eventual revogação da concessão do subsídio se poderia colocar a questão de saber quanto tempo é que a entidade beneficiária manteve os trabalhadores ao seu serviço.

Nesta âmbito extrai-se da sentença recorrida:

“(…)Com base numa alegada presunção das motivações do acto, afirma a Autora que se não pode conformar com a consideração de que não realizou o total de investimentos previstos na candidatura, ou que não implementou a empresa de inserção, nem garantiu o seu funcionamento.
Alega, para tanto, que a aquisição de materiais em estado de uso se encontrava prevista na sua candidatura, pretendendo porventura, ainda que o não refira expressamente, que a respectiva aprovação, consubstanciaria a autorização do IEFP para o efeito, nos termos do n.º 2 do art.º 14.º da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho.
Todavia, do documentos n.º 3 para o qual remete, nada se retira quanto à previsão da compra de equipamentos usados no âmbito do investimento programado, sendo certo ainda, que nos termos da norma referida, a autorização do IEPF, prevista para “circunstâncias específicas careceria, evidentemente, de uma referência expressa, após adequada justificação.
Labora em notório erro, a Autora, quando pretende justificar a integral realização do investimento pela aplicação integral dos financiamentos concedidos pelo IEFP na aquisição de equipamentos adquiridos em estado novo (artigo 24.º da P.I.), dado que o investimento apenas se pode considerar realizado desde que se cumpram todos os parâmetros em função de cujo conjunto foi considerado economicamente viável o respectivo projecto.
A exigência referida no parágrafo anterior resulta iniludível das disposições legais vertidas nos art.ºs 11.º a 14.º da já referida Portaria n.º 348-A/98; com efeito, dispõe o art.º 11.º que a atribuição dos apoios previstos depende da aprovação da candidatura, enquanto o art.º 13.º estabelece que os montantes do subsídio reembolsável e o máximo do empréstimo sem juros são fixados em função das despesas de investimento elegíveis, definidos estes, nos termos do art,º 14.º como todo o investimento em capital fixo corpóreo ou incorpóreo indispensável ao exercício da actividade.
Logo, tem de concluir-se (até porque o contrário não foi sequer alegado) que o projecto de investimento foi considerado viável e merecedor dos apoios financeiros previstos, em função da respectiva globalidade, não se compadecendo da menor quebra no investimento, e obviamente, muito menos, da mera justificação de que todo o valor do subsídio foi aplicado na aquisição de equipamento novo.
Diferentemente da interpretação efectuada pela Autora, a obrigação vertida na alínea j) do ponto 4, do Termo de Responsabilidade não se relaciona apenas com os documentos adequados a comprovar a aplicação dos montantes recebidos a título de subsídio ou de empréstimo.
Repare-se que na referida alínea se estipula que a entrega de todos os documentos comprovativos do investimento deve realizar-se no prazo e nas condições dos n.ºs 3.1.2 e 3.1.3. Ou seja: porque nestes pontos se não estabelece qualquer prazo, mas apenas a condição de comprovar a aplicação das percentagens de capitais alheios no momento do recebimento das sucessivas prestações, exige-se ali, a entrega de todos os documentos comprovativos da realização do investimento, incluindo os relativos à aplicação faseada dos capitais próprios.
Na alínea c) do ponto 3.1.2 exige-se à entidade beneficiária, para o recebimento do valor remanescente, correspondente a 20% do subsídio não reembolsável, a “apresentação dos respectivos documentos comprovativos da despesa, bem como os relativos ao segundo adiantamento”. Ou seja, para recebimento da segunda prestação exige-se o comprovativo da despesa equivalente a 50% do subsídio; e para o recebimento da terceira e última, além da comprovação do dispêndio dos valores equivalentes à segunda, a apresentação dos demais documentos comprovativos da despesa total.
Entendimento diferente conduziria à inaceitável inexigibilidade da comprovação das despesas a suportar por capitais próprios da entidade promotora, que tendo sido consideradas elegíveis e, por isso, indispensáveis à boa execução do projecto, condicionaram a atribuição dos subsídios reembolsável e a fundo perdido, integrando o projecto global.
Revelando-se, por outro lado, perfeitamente irrelevante qualquer comprovação de despesas efectuadas pela Autora, que não hajam sido consideradas elegíveis pelo Réu, quando da aprovação do projecto, independentemente da alegada falta de reparo, que jamais pode ser entendido enquanto aquiescência tácita à respectiva realização, uma vez que a responsabilidade pela adequada realização do investimento pertence exclusivamente à primeira, competindo ao Réu acções de mera fiscalização.
Não contribui, também, de forma alguma para o sustento da posição defendida pela Autora a alegação de que os bens adquiridos para além daqueles cuja aquisição foi considerada despesa elegível, foram dados de penhor em garantia dos créditos do Réu.
Com efeito, as garantias reais previstas no art.º 7.º do Dec.-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, disposição legal para a qual remete o ponto 3.1.3 do Termo de Responsabilidade, que se constituem por mero efeito da lei a partir da concessão dos apoios financeiros - sendo que apenas a hipoteca legal carece de registo – têm por objecto todo o património, mobiliário e imobiliário, do devedor, princípio aplicável ao penhor dos móveis exigido à Autora, independentemente da natureza (elegível ou não elegível) da despesa decorrente da sua aquisição.
Contra o defendido pela Autora a actuação do Réu não constitui a revogação do acto administrativo de concessão dos subsídios - reembolsável (empréstimo) e não reembolsável - mas sim a denúncia de um contrato por via do qual foram concedidos, em função de incumprimento previsto na clausula 5 do Termo de Responsabilidade, subscrito pelo legal representante da Autora, insusceptível, por isso, de violar o disposto no art.º 141.º do CPA, ou o princípio da boa-fé, verificando-se também a inexistência de erro sobre os pressupostos de facto ou de direito, em função das razões supra explicitadas.
Acresce que da aprovação da candidatura que incluía, segundo a Autora, anexos “onde se previa a realização de Estudos Complementares de Mercado”, não pode de forma alguma, retirar-se a conclusão de que o Réu autorizou tacitamente a aquisição de veículos em estado de uso, em conformidade com a exigência vertida no n.º 2 do art.º 14.º da Portaria aplicável, simplesmente porque “da realização de tais estudos (que nem sequer identifica) resultou a necessidade de se equacionarem outras opções de investimento, como, por exemplo, a redução dos gastos na compra de viaturas e equipamento vário, em favor de soluções mistas de aluguer, compra e aquisição de usados”.
Uma vez verificada a invocada necessidade de aquisição de equipamento em estado de uso, cumpria à Autora solicitar a expressa autorização do Réu tal como prevê o n.º2 do art.º 24.º da Port.ª 348-A/98, (ainda que, aparentemente, o momento próprio fosse o da candidatura), o que nem sequer alega ter efectuado.
Tem assim de improceder o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, que a Autora relaciona com esta ocorrência (artigo 50.º da P.I.).
Alega ainda a Autora que “é absolutamente falso que a LAC não tenha mantido a Empresa de Inserção em funcionamento nos termos previstos no compromisso assumido com o IEFP”. Porém, exactamente como resulta do parecer anexo ao acto impugnado, e que por isso o integra, a empresa de inserção - Jardineiros de C…, não concretizou a totalidade do projecto de investimento apresentado e deferido, do total do investimento elegível aprovado, no valor de 87.364,45 €, foi comprovado 34.975,54 €, verificando-se um desvio do investimento global elegível e comprovado de 52.388,91 €.
Ora, de tal afirmação não é possível retirar a culpabilização da Autora quanto a qualquer irregularidade na “constituição” e funcionamento das empresas de inserção que foram objecto de aprovação pela Comissão para o Mercado Social de Emprego.
Não há a menor dúvida que a imprecisão dos conceitos utilizados pelo legislador é susceptível de provocar as mais díspares interpretações, sendo que a Autora nunca obteve da parte do Réu a solução que poderia resultar de uma interpretação autêntica da norma.
Contudo, pese embora o facto de a Autora haver requerido a extinção da empresa de inserção aprovada, substituindo-a por uma sociedade comercial unipessoal de responsabilidade limitada, à revelia da entidade com competência exclusiva para autorizar tal substituição, antes de decorrido o prazo de sete anos em que se comprometeu a mantê-la em funcionamento, nenhum destes factos serviu de fundamento à declaração de denúncia do contrato.
A única conclusão passível de retirar-se do imputado incumprimento do consignado nas alíneas a) e j) do ponto 4.º do Termo de Responsabilidade (vd. Doc. n.º 2 anexo à P.I. – acto impugnado), é a de que, pelo facto de a Autora não ter entregado no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento – o que constitui violação do consignado na al. j) do ponto 4 - não implementou completamente a empresa de inserção.
Note-se que a este respeito, consta do ofício referido no ponto 7 do probatório supra:
Assim sendo, o promotor deve executar integralmente o projecto de investimento e o mesmo só estará concluído, do ponto de vista material e financeiro, quando os trabalhos físicos estiverem terminados e a correspondente despesa de investimento for totalmente executada e justificada.”
É evidente que para iniciar um segundo ciclo de formação a Autora necessitaria de admitir cinco novos trabalhadores para ocupação dos postos de trabalhos libertados pela integração dos anteriores na então criada empresa unipessoal.
Apenas assim se entende a obrigação de manter a empresa de inserção pelo período de sete anos (al. d) do ponto 4 do Termo de responsabilidade), quando, nos termos do art.º 10.º da Portaria n.º 348-A/98, o contrato de trabalho entre o trabalhador e a empresa de inserção não pode ter uma duração superior a 24 meses.
O pagamento dos prémios de integração, não foi efectuado, contra quanto alega a Autora, apenas em consequência de ter sido pedido por esta, quando os trabalhadores foram integrados numa entidade com personalidade jurídica distinta: Jardineiros de C… Unipessoal, Ld.ª., vindo a ser deferido posteriormente, a título excepcional, depois de exigível estudo da questão.
Não é passível de justificar o incumprimento do pagamento pontual das amortizações do empréstimo, mormente em sede de denúncia do contrato, o atraso no deferimento do pagamento dos prémios de integração, desde logo porque é juridicamente distinta da devedora a entidade beneficiária.(…)”

Quid júris?

Ora, a decisão de devolução do apoio concedido e respectiva cobrança coerciva, teve como pressuposto o incumprimento injustificado da mesma, uma vez que não comprovou a realização da totalidade do investimento, isto é não implementou na íntegra a empresa de inserção conforme se obrigou.

O que resultou na aplicação do nº 5 do Termo de Responsabilidade, em que se dispunha que, “ No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes deste termo de responsabilidade e nos normativos que regem a concessão de apoios às empresas de inserção, será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a sua cobrança coerciva nos termos do DL nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado”.

Dispõe o artº 6º nº 1 do DL nº 437/78, de 28 de Dezembro, que: “ (…) no caso de aplicação indevida do apoio recebido ou incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão, e mediante despacho fundamentado das entidades que tenham subscrito o referido despacho de concessão, será declarado o vencimento imediato da dívida e obtida a cobrança coerciva da mesma, de acordo com o disposto neste diploma (…)”.

Ora, nenhuma das situações alegadas pela recorrente é susceptível de justificar o incumprimento.

Quanto à aquisição de materiais em estado de uso se encontrar prevista na sua candidatura, pretendendo porventura, ainda que o não refira expressamente, que a respectiva aprovação, consubstanciaria a autorização do IEPF para o efeito, nos termos do n.º 2 do art. 14.º da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho, tal não é o que resulta dos documentos juntos pelo que a inclusão da compra de equipamentos usados no âmbito do investimento programado necessitaria de uma referência expressa, após justificação aceite.

E também não representa qualquer justificação a alegação de que todo o valor do subsídio foi aplicado na aquisição de equipamento novo.

A exigência prevista na alínea j) do ponto 4, do Termo de Responsabilidade não se relaciona apenas com os documentos adequados a comprovar a aplicação dos montantes recebidos a título de subsídio ou de empréstimo antes exigindo a entrega de todos os documentos comprovativos da realização do investimento, incluindo os relativos à aplicação faseada dos capitais próprios.

Quanto à alegada violação do art. 141.º CPA por se estar a revogar a aprovação da sua candidatura tal não ocorre já que não estamos perante uma revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo mas antes perante um controle ou fiscalização do IEFP no âmbito dos poderes que lhe são conferidos por lei para se assegurar de que os programas acordados foram cumpridos e quando tal não aconteça determinar a recuperação dos respectivos montantes.

É que, é diferente a competência para o controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projectos que se mostram aprovados da revogação, modificação ou suspensão do acto administrativo de concessão das contribuições financeiras, que se insere no âmbito dos poderes de autoridade do IEFP de verificar se as acções financiadas no âmbito daquele programa foram conduzidas de forma correcta, impedindo e combatendo, desta forma, as irregularidades e determinar a recuperar dos montantes incorrecta ou indevidamente aplicados.

Tanto assim que do formulário da candidatura preenchido pela A. e pela mesma subscrito resulta que “… concessão do incentivos previstos na Portaria n.º 348-A/98 … e declaram ser verdadeiras todas as informações constantes do presente formulário …”. e que no caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes no presente Termo de Responsabilidade e nos normativos que regem a concessão de apoios às empresas de inserção,” será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a sua cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78 … se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado …” (cláusulas 04.ª e 05.ª).

Pelo que, um incumprimento das obrigações e regras assumidas só com a acção de fiscalização e conclusões da mesma extraídas permite ser detectado, a qual não configura uma revogação da decisão de concessão ou deferimento do apoio financeiro no âmbito do programa “Empresas der Inserção” mas tão só o vencimento da dívida por incumprimento do acordado.

Vejamos agora quanto à questão de a recorrente haver requerido a extinção da empresa de inserção aprovada, substituindo-a por uma sociedade comercial unipessoal de responsabilidade limitada, à revelia da entidade com competência exclusiva para autorizar tal substituição, antes de decorrido o prazo de sete anos em que se comprometeu a mantê-la em funcionamento.

Como consta do ofício referido no ponto 7 do probatório supra:

«Assim sendo, o promotor deve executar integralmente o projecto de investimento e o mesmo só estará concluído, do ponto de vista material e financeiro, quando os trabalhos físicos estiverem terminados e a correspondente despesa de investimento for totalmente executada e justificada».

Pelo que, para iniciar um segundo ciclo de formação a recorrente necessitaria de admitir cinco novos trabalhadores para ocupação dos postos de trabalhos libertados pela integração dos anteriores na então criada empresa unipessoal, o que não resulta ter acontecido.

É o que resulta da obrigação de manter a empresa de inserção pelo período de sete anos constante da al. d) do ponto 4 do Termo de responsabilidade, quando, nos termos do art. 10.º da Portaria n.º 348-A/98, o contrato de trabalho entre o trabalhador e a empresa de inserção não pode ter uma duração superior a 24 meses.

O pagamento dos prémios de integração, não foi imediatamente efectuado, contrariamente ao que alega a recorrente por os trabalhadores terem sido integrados numa entidade com personalidade jurídica distinta: Jardineiros de C…, Unipessoal, Ld.ª, vindo a ser deferido posteriormente, a título excepcional, depois de exigível estudo da questão.

Por outro lado também não se pode justificar o incumprimento do pagamento pontual das amortizações do empréstimo com o atraso no deferimento do pagamento dos prémios de integração, porque são juridicamente distintas da devedora a entidade beneficiária.

É que, e como diz Antunes Varela in Obrigações 2ª ed. 2º -97, resulta do art. 799º do CC que o ónus da prova da ausência de culpa pertence ao devedor, incumbindo ao credor a prova do facto ilícito do não cumprimento, aplicando-se à responsabilidade contratual os critérios de fixação da inimputabilidade do art.488º, o princípio de que a culpa se mede em abstracto (art. 487º-2º) (tendo como padrão a diligência típica do bom pai de família, incluindo a negligência não só a falta de diligência, a deficiência da vontade, mas também a falta de qualidades, aptidões ou de discernimento exigíveis ao devedor. (ob.cit. pág 96).

Ora, como supra vimos, o recorrente não logrou provar que, apesar do não ter cumprido o fez justificadamente já que a recorrente sabia e conhecia as regras a que estava sujeita quando se candidatou ao programa em referência e que por isso devia obedecer rigorosamente às regras ou obrigações que derivavam daquele programa.

A este propósito extrai-se do Ac. deste TCAN 920/06.9BECBR de 11/02/011 e relativamente a questão similiar:

“(…)Já no que tange à questão da extinção da empresa de inserção “M…” antes do prazo fixado e assumido no âmbito do programa em alusão nos autos e bem assim à candidatura da A. a outros prémios de integração temos que, como supra se foi referindo, também aqui a A. não cumpriu as suas obrigações emergentes da candidatura e termo de responsabilidade que livremente assumiu.
É que se, por um lado, a A. contratou para os seus quadros determinados trabalhadores formalizando os competentes contratos de trabalho a termo veio depois, por outro lado, a requerer a extinção da “empresa de inserção” “M…” (enquanto nome dado ao mero veículo ou instrumento de implementação do programa disciplinado na Portaria n.º 348-A/98 sem qualquer personalidade própria autónoma) e a dar conhecimento da constituição duma empresa dela distinta, desde logo em termos jurídicos, denominada de “M…, Unipessoal, Ld.ª” no âmbito da qual passaram a prestar funções 04 daqueles trabalhadores agora a contrato sem termo para assim se candidatar ao pagamento do prémio de integração (cfr. arts. 16.º e 20.º da Portaria n.º 348-A/98).
Só que tal procedimento e pretensão não cumpre aquele quadro legal já que a candidatura e um possível deferimento ao aludido prémio de integração pressupõe que a admissão de pessoas a contrato de trabalho sem termo tenha sido feita pela empresa que formalizou a candidatura ao programa em alusão nos autos e que assumiu/subscreveu o Termo de Responsabilidade perante o R. de nada valendo vínculos laborais celebrados por entes terceiros ao procedimento e no âmbito do qual nem são intervenientes nem detém quaisquer direitos ou obrigações.
Se os contratos de trabalho sem termo tivessem sido formalizados entre a A. e aqueles seus trabalhadores aí sim estaríamos no quadro da observância daquele quadro legal, que assim não se mostra minimamente infringido.
Aliás se existiu um pretenso atraso ou não pagamento do prémio de integração à A. a esta se deveu por efeito daquele seu comportamento de requerer a extinção da “empresa de inserção” “M…” e a consideração da passagem dos trabalhadores que estavam a si “alocados” no âmbito daquele programa para uma nova entidade diversa e dotada de personalidade jurídica própria e distinta denominada de “M…, Unipessoal, Ld.ª”, ente esse que, na lógica e propósito da A., se mostraria necessário e mais adequado criar e constituir para o enquadramento noutros programas e projectos de financiamento em que a mesma estava ou pretendia estar envolvida, mormente, das suas exigências em sede de fiscalidade (cfr., v.g., as afirmações assumidas e desenvolvidas pela A. nos arts. 98.º e segs. das suas alegações).
Mas depois a A. confrontada com as consequências daquela opção, mormente, em termos dos montantes a repor ao R., acaba por tentar voltar atrás naquela sua intenção e assim tentar manter-se também no âmbito dos benefícios que retirou ou pretendia retirar do programa propondo ou querendo retomar um segundo ciclo de formação, pretensão essa que não mereceu a aceitação do R. porquanto a mesma não reunia as condições necessárias para o efeito dado o incumprimento constatado das regras e compromissos assumidos/firmados pela A. no Termo de Responsabilidade referido em III) dos factos apurados [cfr., nomeadamente, o teor das sucessivas informações n.º 23/DC-ECO/03 (de 13.03.2003 e inserta a fls. 454/459 do PA); n.º 389/SEFP/03 (datada de 12.06.2003 e inserta a fls. 464/467 do PA); n.º 569/EM-PI (de 29.08.2003 e inserta a fls. 472/478 do PA); n.º 618/DC-SEFP/03 (de 14.10.2003 constante de fls. 480/486 do PA) que retoma/reitera as informações anteriormente referidas e sobre a qual recaiu o despacho concordante de 12.04.2004 referido em XIII) e XIV) dos factos provados; n.º 392/ECO/06 (de 10.07.2006 constante de fls. 619/621 do PA) e 394/ECO/2006 (de 11.07.2006 constante de fls. 622/625 do PA) que na sequência da pronúncia em audiência prévia da A. retomam aquelas anteriores informações e sobre as quais recaiu decisão concordante de 11.07.2006 referido em XVIII) dos factos provados].
Daí que não se descortine sustentação na tese expendida pela A., não enfermando o acto impugnado das alegadas ilegalidades, mormente de qualquer erro sobre os pressupostos de facto e de direito nos quais se estribou, nem a decisão judicial recorrida padece de erro de julgamento quando assim concluiu.
Frise-se, por fim, que de igual modo não ocorre qualquer erro de julgamento quanto ao que se mostra disposto no art. 29.º do Dec. Regulamentar n.º 12-A/00 porquanto o presente programa goza de regras próprias em termos de despesas ou custos elegíveis que são as que se mostram definidas e previstas na Portaria n.º 348-A/98 e que claramente afastam tal comando legal que respeita a outro tipo de apoios financeiros previstos no quadro do FSE em sede de formação profissional, inserção no mercado de trabalho e apoios ao emprego e que são inequivocamente diversos do em presença.

É, pois, de negar provimento ao recurso

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

R. e N.

Porto, 18/03/011

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Sumário

4- Existe erro nos pressupostos de facto quando se verifique uma divergência entre o facto real e o facto representado como motivo do acto administrativo.

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Para tanto alega em conclusão:

a)Da candidatura apresentada pela A. fazem parte integrante uma “memória descritiva do projecto que fundamente os dados contidos no formulário”, “Facturas pró-forma ou orçamentos justificativos do custo do Investimento”, “Estudo de Viabilidade Económica e Financeira” e um “Dossier de Caracterização do processo de Inserção que fundamente os dados contidos no formulário” (cfr. ficha de controlo de “ELEMENTOS A ANEXAR AO FORMULÁRIO” e ss. constante do Vol. 1 do P.A.).
b)Do “Estudo de Viabilidade Económico-Financeira” que faz parte integrante da candidatura e que foi sujeito a apreciação e aprovação do IEFP consta expressamente a indicação de que a A. pretendia financiar parte do projecto com recurso à convergência de outros “programas e planos de desenvolvimento em curso, promovidos em colaboração com a administração local e regional, nomeadamente no âmbito do PROCENTRO e do 3º Quadro Comunitário de Apoio...”, mais sendo referidos, no ponto 1.3.4 do anexo ao estudo de viabilidade económica, quais os equipamentos em concreto que seriam “co-financiados” por outros projectos e que o projecto a candidatar se enquadra numa “malha articulada de outros investimentos”, discriminando-se todos os projectos de financiamento em curso que se pretendem articular (cfr. ponto 4. do anexo ao estudo de viabilidade económica).
c)Na carta de remessa da candidatura ao IEEP a A. solicitava expressamente àquele Instituto público para “...suprir eventuais falhas ou insuficiências na candidatura, que, pelo seu carácter de inovação, nos suscitou e suscita diversas dúvidas e algumas indefinições... “;
d)Em 23/07/1999, a A. remeteu ao Réu uma carta onde pedia o pagamento do subsídio às remunerações e insistia para a necessidade de lhe ser confirmada a atribuição da valência autónoma de empresa de inserção, sem a qual não lhe era possível adquirir diversos bens com os descontos legalmente previstos;
e)Tal carta nunca obteve resposta na parte respeitante ao reconhecimento da valência autónoma de empresa de inserção;
f)A carta mencionada no ponto 4 dos factos provados nunca obteve qualquer resposta por parte do IEFP.
g)Em 14/12/1999 a A. remeteu ao Réu uma carta onde pedia a confirmação formal do estatuto de isenção de IVA e IRC das empresas de inserção, alertando especificamente para o facto de a coordenação do Centro do programa FOCO do PRODEP pôr em causa a validade de tal estatuto, com os consequentes constrangimentos financeiros inesperados para a A.
h)Tal carta nunca obteve qualquer resposta;
i)Sete meses após o pedido de esclarecimento formulado em Agosto de 1999, a A. enviou novo pedido de esclarecimento para o IEFP, solicitando que lhe fossem esclarecidos os pontos focados na sua carta acima referida e que nunca tinham obtido resposta, e enviando cópia de um parecer recebido do Exmo Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
j)Tal pedido de esclarecimento nunca obteve qualquer resposta.
l)Em 30 de Maio de 2000, a A. remeteu ao Réu um pedido de esclarecimento relativamente à necessidade da existência de um número de contribuinte autónomo das empresas de inserção, fundamentando esse seu pedido, no facto de estar a sofrer constrangimentos em outros projectos de financiamento, nomeadamente, do programa FOCO, do Ministério da Educação, com base em tal argumento;
m)A A. fundamentou a necessidade urgente de tal informação no facto de ter nas suas Instalações um Inspector do Ministério da Educação e de a não resolução da questão já por diversas vezes suscitada lhe colocava sérios problemas financeiros;
n)O IEFP só veio a responder ao referido pedido em 16/06/2000.
o)Em 06/07/2000, a A. remeteu diversa documentação comprovativa de despesas com trabalhadores e de investimento, na sequência de outras missivas anteriores, pedindo expressamente que lhe fosse informado se existia alguma “insuficiência no processo”.
p)O IEFP nunca referiu a existência de despesas de investimento não elegíveis, em resposta a tal pedido de informação;
q)com data de 8-08-2001, a Autora dirigiu ao Director do Centro de Emprego de Coimbra uma carta subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto ‘Requerimento de Extinção das Empresas de Inserção. Candidatura ao prémio de Inserção”
r)Por cartas datadas de 15 e 18 de Outubro de 2001, a A. solicitou a liquidação dos prémios de inserção, alertando para o facto de continuar a manter problemas relacionados com a não aceitação de facturas das empresas de inserção por parte do PRODEP e do FOCO, justificando que tais constrangimentos impuseram a alteração do plano de investimento e alertando para a necessidade premente do pagamento dos prémios pedidos.
s)Apesar de ter sido proferido parecer sobre as questões suscitadas na carta remetida pela A. ao Réu em 18/10/2001, tal parecer nunca veio a ser notificado à entidade interessada.
t)O oficio datado de 06 de Fevereiro de 2002 referido no ponto 8 da matéria de facto dada como provada consiste numa previsão de valores a reembolsar caso a decisão de extinção das empresas venha a concretizar-se, referindo expressamente: “Assim, informamos V.a Ex.a de que, no caso de a Liga de Amigos de C… extinguir estas empresas de inserção, deverá reembolsar o IEFP no montante de ...“.
u)A fls. 409 e 410 do Vol. II do P.A. consta parecer assinado pelo Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra onde se refere expressamente que “...na sequência de informação dada após o pedido de extinção, foi realizada reunião no DC-ECO com a LAC, estando presente o Director do DC-ECO, a Dra Maria do Carmo, o Dr. António Pinto e o Professor Queirós...” (...) “...Como a entidade optou por manter as empresas de inserção, o DC-ECO informou que, após a entrega dos elementos já solicitados, e caso existisse viabilidade para continuação de um novo ciclo de insersão, seriam pagos de imediato os prémios de integração. Caso contrário, teria que proceder à extinção das empresas de inserção à luz da proposta de OT já citada”.
v)Tal parecer nunca foi notificado à A.
x)Na carta remetida ao Sr. Director do Centro de Emprego de Coimbra em 26 de Abril de 2002, além do que é dado como provado no ponto 11 da matéria de facto, remete a A. ao IEFP os elementos solicitados no oficio de 8 de Março de 2002, comprova o pagamento da prestação do empréstimo e requer o pagamento dos prémios de integração.
z)Em 06/06/2002, a A. remeteu ao Réu mais elementos, nomeadamente comprovativos do investimento realizado e demonstração de resultados das empresas, mais requerendo novamente a liquidação dos prémios de integração já pedidos em Agosto de 2000 e orientações sobre a melhor forma de obter o seu pagamento, dado o atraso até então verificado.
aa)De tal cálculo consta a obrigação de a A. repor a quantia de €26.238,05, sendo que, de tal valor, €8.736,44 correspondem a valores do empréstimo que ficaram por liquidar e €17.472,89 correspondem ao cálculo do valor de investimento a fundo perdido a reembolsar, segundo uma regra de proporcionalidade relativamente à percentagem do projecto considerada efectivamente implementada.
bb)De fls. 481 a 487 do Vol. II do P.A. consta parecer remetido pelo Departamento de Emprego à Delegação Regional do Centro do IEFP, que mereceu concordância superior, no sentido de a cobrança se efectuar de acordo com um critério de proporcionalidade, nos termos previstos na OT 3/2002.
cc)Na sequência da carta remetida pela A. ao IEFP em 22 de Abril de 2004, cujo teor é parcialmente reproduzido no ponto 15 dos factos dados como provados, não obteve a A. qualquer resposta, nunca tendo sido fornecidos os elementos aí pedidos, nomeadamente a indicação de quais as despesas que não foram consideradas elegíveis e porquê.
4)Os factos constantes do precedente ponto 3 encontram-se documentalmente provados nos autos, constando especificamente de todo o Vol. 1 do PA.(candidatura) e de fls. 279, 285, 295, 309 a 317, 321 a 323, 359, 360, 361, 368 a 372, 411, 412 e 426 do Vol. li do P.A. (correspondência), sendo essenciais à boa decisão da causa, na medida em que são constitutivos do direito invocado pela A.
5)Ao não dar como provados os factos supra-referidos, incorreu a douta sentença recorrida em vício de erro de julgamento, sendo que à luz do disposto no art. 712° do C.P.C. este Tribunal superior possui todas as condições para suprir as invocadas deficiências da decisão de primeira instância, na medida em que constam do processo todos os elementos que serviram de base à decisão sobre a matéria de facto;
6)O acto impugnado pela A. sofre de vício de falta de fundamentação, uma vez que, ao contrário do que resulta da douta sentença de que ora se recorre, o facto de não terem sido indicados no mesmo nem resultar inequívoco do P.A. quais foram e em que valor se quantificam as facturas consideradas não elegíveis, se mostra impossível reconstituir o iter cognoscitivo que levou a entidade administrativa a produzir a decisão, sendo a mesma, nessa medida, insusceptível de adequada sindicância por parte do particular, tanto mais que o valor cuja restituição se requer é superior ao referido em parecer com concordância superior constante dos autos e notificado à A. com data de Abril de 2004.
7)O recurso à faculdade prevista no n.° 2 do art. 60° do CPTA não é passível de suprir qualquer falta de fundamentação do acto administrativo, dado que o artigo em causa incide sobre a existência de deficiências na notificação dos actos e não a vícios daqueles actos propriamente ditos.
8)Por assim ser, ao julgar devidamente fundamentado o acto impugnado, violou a douta sentença recorrida o disposto nos arts. 124°, 125°, n.° 1 e 2 e 135° do C.P.A., bem como os arts. 24°, n.° 2 do Dec. Reg. n.° 15/85 e 29°, n.° 2 do Dec. Reg. n.° 12-A/2000, mais fazendo errada interpretação do art. 60°, n.° 2 do C.P.T.A..
9)Dada a deficiente fundamentação do acto impugnado, vê-se a A. impossibilitada de discutir, quais são e em que valores se quantificam as concretas despesas de investimento que deveriam, em seu entender, ser consideradas elegíveis e não o foram, o que configura uma inaceitável restrição do seu direito de defesa contra o acto administrativo praticado pelo Réu;
10)As despesas consideradas não elegíveis pelo Réu, nomeadamente por algumas serem co-financiadas e outras em segunda mão, estavam contempladas na candidatura da A., que foi objecto de aprovação por parte daquele, nunca tendo o projecto de investimento merecido qualquer reparo, fosse na fase de candidatura, fosse durante a execução do projecto, aquando da entrega dos documentos comprovativos de despesa e apesar das inúmeras solicitações da A. no sentido de lhe serem corrigidos os procedimentos incorrectos eventualmente por si praticados.
11)Ao não ter respondido à maior parte das solicitações de esclarecimentos da A. e nunca se ter mostrado sensível aos problemas que a mesma ia expondo relativamente à sua relação com outras entidades públicas no âmbito do projecto das empresas de inserção, que lhe vinham causando constrangimentos de tesouraria insustentáveis, violou o Réu o princípio da Boa-Fé que deve nortear a actividade da administração.
12)A Portaria 348-4/98, de 18 de Julho permite a existência de autorização do IEFP para aquisição de equipamentos em estado de uso, a complementaridade do programa relativamente a outros tipos de financiamento e a obrigatoriedade de reembolso ao IEFP em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas no termo de responsabilidade, pelo que as expectativas legitimamente assumidas pela A. relativamente ao comportamento do Réu tinham o mínimo de sustentação legal exigível.
13)O tempo decorrido entre a aprovação da candidatura da A. e a interposição da presente acção fez consolidar no ordenamento jurídico tal acto de aprovação, com todas as suas implicações ao nível da legitimação dos investimentos, não sendo o mesmo susceptível de revogação nesta fase.
14)Por assim ser, ao decidir de forma desfavorável à A., violou a sentença recorrida o disposto no art. 6°-A, 7°, 9° e 141° do C.P.A., o art. 29° do Decreto Regulamentar n.° 12-A/2000, de 15 de Setembro e os arts. 11°, n.° 4, 18°, n.° 2 e 21° da Portaria n.° 348-A/99.
15)Nos termos disposto no n.° 2 do art. 20° da Portaria n.° 348-4/98, os prémios de integração devem ser pagos imediatamente mediante a apresentação de contratos de trabalho sem termo celebrado com os trabalhadores, sem prejuízo da obrigação, assumida pela entidade requerente, de manter tais postos de trabalho por um período mínimo de 4 anos.
16)A ora A., Liga de Amigos de C…, contratou, efectivamente, os trabalhadores anteriormente em processo de inserção, através de contratos de trabalho sem termo, em 1 de Agosto de 2001, tendo em consequência, solicitado em seu próprio nome o pagamento dos competentes prémios de integração, pedido que não mereceu qualquer despacho do Réu durante praticamente um ano.
17)Já após o pedido de pagamento dos prémios de integração, a A. viu-se forçada a dar às empresas de inserção a forma de sociedades unipessoais, uma vez que até esse momento, as mesmas não tinham a autonomia jurídica e, especialmente, fiscal, que lhes era exigida no âmbito de outros projectos de financiamento, tendo sido nesse contexto que surgiu a Sociedade Unipessoal “Jardineiros de C…”, sendo sua única sócia a aqui A..
18)Após a formalização das sociedades unipessoais, a A. transferiu para as mesmas os trabalhadores que inicialmente tinha integrado nos seus quadros, sem perda de quaisquer regalias já adquiridas, nomeadamente ao nível da antiguidade, período experimental, remuneração ou quaisquer outras, facto de que deu conhecimento ao Réu, conforme se encontra documentado no P.A.
19)Os trabalhadores foram efectivamente integrados pela A. e, posteriormente, sem perda de quaisquer regalias, por uma entidade subsidiária desta, de que a mesma é única sócia, cumprindo-se o objectivo social da medida;
20)Os subsídios de integração são devidos mediante a mera apresentação dos contratos de trabalho sem termo, o que foi feito pela A. em devido tempo, sendo que só em sede de fiscalização e eventual revogação da concessão do subsídio se poderia colocar a questão de saber quanto tempo é que a entidade beneficiária manteve os trabalhadores ao seu serviço.
21)Está ferida de ilegalidade por erro nos pressupostos de facto e de direito e ainda por violação do princípio da boa fé, conforme alegado na p.i. a decisão de não concessão dos subsídios de integração à aqui A., pelo que mal andou o Mmo Juiz a quo, e em violação do disposto nos arts. 6°-A, 124° e 125° do C.P.C. e 16° e 20° da Portaria n.° 384-A/98 ao julgar justificado o não pagamento dos mesmos.
22)Refere o Mmo Juiz a quo na douta sentença que a falta de pagamento dos prémios de integração não é passível de justificar o cumprimento pontual das amortizações do montante concedido a título de empréstimo, porquanto são distintas as entidades vinculadas por cada uma de tais obrigações;
23)Tal raciocínio não encontra integral correspondência na verdade, como supra se deixou explicitado.
24)Acresce que a A. invocou que a falta de pagamento das prestações respeitantes ao empréstimo reembolsável se deveu, não só ao facto referido na sentença, mas também à falta de pagamento, por parte do Réu, do saldo do curso Escolas-Oficinas, com base na não aceitação de facturas emitidas pela empresa de inserção e à falta de pagamento de qualquer subsídio respeitante aos trabalhadores em processo de inserção a partir de Agosto de 2001, no âmbito daquilo que se chamou o “2° ciclo de inserção” e que, na prática, não estava dispensada de iniciar
25)Nenhuma das referidas questões foi abordada na sentença recorrida.
26)O incumprimento por parte da A. das prestações a que se tinha vinculado para com no IEFP deveu-se à falta de pagamento de diversos valores deste Réu, relativamente aos quais a mesma tinha legítimas e compreensíveis expectativas de integração de valores pecuniários na sua esfera jurídica.
27)Por assim ser, deve ser julgado justificado, porque emergente de actuação desconforme com o principio da boa fé por parte do próprio Réu, o incumprimento da obrigação de liquidação do empréstimo por parte da A..
28)Ao não julgar de tal forma, e não se pronunciando sobre parte dos factos alegados pela A. como fundamento para o seu incumprimento, incorreu a sentença recorrida em violação do disposto no art. 6°-A do C.P.A. e 95° do C.P.T.A.

O IEFP apresentou contra-alegações, assim concluindo:

a)O Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, veio definir a forma legal de concretizar o financiamento de acções de manutenção e promoção do emprego assim como apetrechou de mecanismos de cobrança coerciva no caso de não cumprimento voluntário, dotando a Administração de meios de cobrança de dívidas resultantes dos apoios financeiros concedidos;
b)Efectivamente, como bem considerou a sentença, o ora Recorrido actuou segundo o princípio da legalidade decorrente do artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente fazendo cumprir o regime decorrente da Portaria n.º 348 – A/98, de 18 de Junho de 1998, em conjugação com o Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, e o “Termo de Responsabilidade” assinado pelo representante legal da Recorrente;
c)Exactamente porque o ora Recorrido actuou no escrupuloso cumprimento princípio da legalidade, é que, os actos praticados neste domínio, são denominados de actos vinculados da Administração, ou seja, que não permitem outra tomada de decisão;
d)Nessa medida, como facilmente se pode concluir, foi por facto estritamente imputável à Recorrente, que não cumpriu, nomeadamente, a obrigação de manter os postos de trabalho pelo período de 7 anos como estava obrigada não executando, assim, integralmente o projecto de investimento, e face aos pressupostos legais, o ora Recorrido não tinha outra solução senão de solicitar a reposição do apoio;
e)Na realidade, a sentença limitou-se a confirmar que, o ora Recorrido ao proferir o acto em causa, limitou-se a cumprir as cominações resultantes do Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, da Portaria n.º 348 – A/98, de 18 de Junho de 1998 e do próprio “Termo de Responsabilidade”, isto é, face ao apoio recebido, o incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão, importa a devolução das importâncias concedidas;
f)Quanto à fundamentação do acto, confirmada pela sentença recorrida, resulta claramente do “Termo de Responsabilidade” que foi lido e assinado pelo representante legal da Recorrente, que nem outro comportamento era exigível à Administração, pois, tendo-se verificado que a entidade apoiada não tinha mantido os postos de trabalho a que livremente se tinha obrigado e que não tinha executado integralmente o projecto, por facto que lhe é estritamente imputável, não restava outra alternativa ao Recorrido, que não fosse ter proferido o acto que proferiu, que não fosse a conversão do apoio não reembolsável em reembolsável;
g)Sob pena de cometer grave ilegalidade, por violação expressa do artigo 3.º do C.P.A., e do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 5.º do C.P.A.;
h)Os motivos insertos na decisão através das informações em que ela se fundou e que nos termos do nº 1 do artº 125º do CPA, constituem parte integrante da mesma mostram-se perfeitamente esclarecedores.
i)Ao remeter para tais documentos do conhecimento da Recorrente, a decisão assume os factos neles constantes que justificam a decisão de conversão do apoio, bem como identifica as disposições normativas, ou seja, as razões de direito subjacentes à prática do acto;
j)Por outro lado, enuncia um percurso lógico, claro e coerente que permite à Recorrente identificar os motivos que determinaram a conversão, e, assim, não pode proceder a alegada falta de fundamentação a que aludem os artigos 124 e 125.º do C.P.A.;
k)Por conseguinte, a sentença recorrida respeitou e fez uma correcta interpretação das normas atrás elencadas, assim como do n.º 2 do artigo 660.º e n.º 1 do artigo 668.º, ambos do Código de Processo Civil.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer em defesa da procedência parcial do recurso.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

1.Por carta datada de 15 de Setembro de 1998, anexando o respectivo formulário e documentação, a Autora formalizou uma candidatura ao programa “Empresas de Inserção” (fls 1 a 194 e 263 do P.A);
2.Por despacho de “Defiro” datado de 4/11/1998, foi aprovada a candidatura referida no ponto anterior, do que resultou a atribuição à Autora de um financiamento no valor total de Esc.: 10.602.000$00, do qual o montante de Esc.: 5.301.000$00, a título de subsídio a fundo perdido e o de Esc.: 3.503.000$00 de subsídio reembolsável (Fls. 196 e 200 do P.A.);
3.Com data de 15 de Dezembro de 1998 foi subscrito pelo legal representante da Autora, o termo de responsabilidade relativo à criação da empresa de inserção (fls. 211/216 do P.A.)
4.Com data de 17 de Agosto de 1999, a Autora endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, sob a epígrafe: “Assunto: Clarificação do disposto no Termo de Responsabilidade das Empresas de Inserção alínea d) do ponto 4.” (Fls. 294 do P.A.);
5.Com data de 6 de Março de 2000, a Autora endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, contendo “um relato resumido das posições manifestas por Sua Excelência o Secretário de Estado do Emprego e Formação”, relativamente, entre outros, ao ponto “Clarificação do disposto no Termo de Responsabilidade das Empresas de Inserção, alínea d) do ponto 4. Nosso of.º de 17.09.99” (fls 300/1 do P.A.)
6.Com data de 19 de Julho de 2001, a Autora dirigiu ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, uma carta subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto: “ Requerimento de Extinção das Empresas de Inserção. Candidatura ao prémio de inserção” (Fls. 360/1 do P.A.)
7.Datado de 11 de Outubro de 2001, foi remetido à Autora o Of. n.º 4234, , subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Empresas de Inserção; Comprovantes do investimento e garantias” (Fls 365 do P.A.);
8.Datado de 06 de Fevereiro de 2002, foi remetido à Autora o Of. n.º 253, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Extinção das Empresas de Inserção «Jardineiros de C…» e «M…»” (Fls 411/2 do P.A.)
9.Consta da carta subscrita pelo Presidente da Autora, remetida por telecópia ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 25 de Fevereiro de 2002 (fls. 414 do P.A.):

Para que este Centro de Emprego se possa pronunciar sobre a viabilidade de um novo ciclo de inserção, deverá V. Ex.ª apresentar os seguintes documentos:

11.Com data de 26 de Abril de 2002, a Autora endereçou uma carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente, subordinada ao assunto; “Empresas de Inserção Jardineiros de C… e M…-Empressa Turística de C….. v/ ofício n.º 614 de 08/03/2002” , referindo, entre outras, a questão “2.º ciclo de inserção” e do pagamento dos prémios de inserção (fls. 427 do P.A.);
12.Com data de 2 de Agosto de 2002 a Autora endereçou uma nova carta ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, subscrita pelo seu Presidente subordinada ao assunto; “Empresas de Inserção Jardineiros de C… e M…-Empressa Turística de C…. v/ ofício s/ Data e n.º” justificando o pedido de pagamento dos prémios de inserção com o facto de os trabalhadores terem sido admitidos para a sociedade unipessoal de responsabilidade limitada (fls. 434 do P.A.);,
13.Com data de 20 de Abril de 2004 foi remetido à Autora o Of. n.º 1289, subscrito pelo Director do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Programa de empresas de Inserção – Portaria n.º 348-A/98. de 18 de Junho; Extinção da empresa de inserção «Jardineiros de C…»” , do qual consta (Fls 496 do P.A.):

“Após parecer superior, informa-se V.Ex.ª que por Despacho de 2004-04-12, do Dr. Director do Centro de Emprego de Coimbra, no uso de competência subdelegada, foi extinta a Empresa de Inserção M…o, por não estarem reunidas as condições para um novo ciclo de inserção e contrariar o disposto nas alíneas a) e j) do ponto 4 do termo de Responsabilidade.
De facto verifica-se o seguinte:
a) a Liga do Amigos de C… (LAC) não concretizou a totalidade do projecto inicialmente apresentado e aprovado;
b)Foram entregues documentos com data anterior À candidatura e comparticipados pelo FEDER – PRAXIS XXI;
Foi apresentada uma factura de material de carga e transporte, comprado em 2.ª mão à empresa PATRAM, da qual a LAC “…adquiriu o controlo e gestão e o seu capital social …”.(…)
Assim, fica V. Ex.ª notificada de acordo com as obrigações assumidas e constantes do Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem as empresas de inserção, que deve proceder à devolução imediata das importâncias no montante de € 29480,44 (…)”

14.Pelo of. n.º 1290, da mesma data, foi comunicado à Autora o indeferimento do pedido de pagamento do prémio de integração apresentado, e concedido a título excepcional que tal candidatura seja apresentada pela empresa “Jardineiros de Coimbra, Unipessoal, Ld.ª” (fls. 499 do P.A.);
15.Consta da carta remetida subscrita pelo Presidente da Autora, remetida ao Director do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 22 de Abril de 2004, sob a epígrafe “Assunto: V/ Ref.ª 1288, 1289, 1290 e 1291 de 20 de Abril de 2004. Extinção das Empresas de Inserção (…) M…. Indeferimento dos Pedidos dos Prémios de Inserção e reinício do processo” (fls. 530 e ss do P.A.):

“(…)
5.A fim de que a Direcção da LAC possa avaliar a situação e ser ouvida ao abrigo das disposições citadas do CPA, requer-se a V. Ex.ª a indicação, para cada uma das irregularidades apontadas, quais os pontos da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho e dos Termos de responsabilidade que terão sido desrespeitados e que fundamentam as decisões de extinção das empresas, assim, como os elementos factuais que levaram a concluir pela existência daquelas infracções bem como uma cópia dos relatórios de análise técnica elaborados para o efeito.
6.De qualquer modo e aproveitando o ensejo, sempre se alega, em Memorando anexo, para melhor apreciação do processo por V. Ex.ª e em relação aos factos descritos mais adiante nas alíneas a) b) e c), as razões que nos assistem.(…)”

16.Datado de 16 de Fevereiro de 2006, foi remetido à Autora o Of. n.º 541, subscrito pela Directora do Centro de Emprego de Coimbra da Delegação Regional do Centro do Instituto do Emprego e Formação Profissional, subordinado ao assunto: “Proposta de decisão de Cobrança Coerciva do apoio global de 35.177,72 euros, concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção – «Jardineiros de C…»” (Fls 584 do P.A.)
17.Consta da carta remetida subscrita pelo Presidente da Autora, remetida à Directora do Centro de Emprego de Coimbra, com data de 1 de Março de 2006, sob a epígrafe “Assunto: V/ Ref.ª 540 e 541 IEFPECO de 16 de Fevereiro de 2006. Empresas de Inserção, Jardineiros de C… e M…. Cobrança Coerciva ” (fls. 588 e ss do P.A.):

“Visto. Considerando que a entidade não cumpriu com as alíneas a) e j) do ponto n.º 4 e ponto n.º 7 do Termo de Responsabilidade, determino ao abrigo do art.º 6.º do DL 437/78, de 28 de Dezembro, e no uso de competência que me foi delegada por despacho de 21 de Fevereiro de 2006, do Sr Delegado regional do Centro, nomeadamente no n.º 6.6, publicado na II série do Diário da Republica n.º7, de 07 de Abril de 2006:
1.conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28.
2.o vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, € 35.177,72;
3.o accionamento da cobrança coerciva da totalidade do montante em dívida, caso a entidade não proceda à devolução voluntária do montante em dívida no prazo de 10 dias, contados da data da recepção da respectiva notificação.”

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER

Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.

O DIREITO

Resulta do art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:

“1 - É nula a sentença:

…d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;(...).”

E parece-nos que não.

Não ocorre, pois, qualquer nulidade.

A primeira questão de que cumpre conhecer é se efectivamente o acto está fundamentado.

A este propósito extrai-se da sentença recorrida:

Começa a Autora por imputar ao acto que impugna, o vício de falta de fundamentação, considerando que o ofício/notificação e o despacho anexo, não lhe permitem “destrinçar quais são as efectivas (…)
Ora, contra quanto defende a Autora, no caso sub judice, a decisão impugnada cumpre o imperativo legal de fundamentação dos actos administrativos:
Com efeito, do ofício e despacho exarado no parecer anexo, enviado à Autora, constam, sucintas as razões de facto e de direito subjacentes à decisão notificada.
Note-se que conforme ressalta do probatório supra, ainda em sede de audiência prévia a Autora apenas se pronunciou depois de consultado o processo administrativo do qual constam profusamente explicitados e documentados os fundamentos do acto sucintamente referidos na notificação em causa.
Tem de reconhecer-se o direito, à Autora, de discordar do conteúdo do acto praticado e de impugnar os respectivos fundamentos; não pode admitir-se, contudo, que lhe assista razão ao pretender que este se encontra ferido do vício de falta de fundamentação, dado que se apresentam suficientes e congruentes, os motivos de facto e de direito que sustentam a decisão notificada.
A entidade demandada refere expressamente a legislação aplicável ao caso concreto e as razões que conduziram à ordem de restituição dos valores do subsídio, convertido em reembolsável, e do reembolso do capital mutuado.
Evidencia, aliás, o facto de a fundamentação em que se baseiam os actos impugnados ter permitido à Autora reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decisora (o núcleo essencial da decisão), a propositura da presente acção, sustentada nos exaustivos fundamentos que apresenta (Acórdão do STA de 17.03.92) – ainda que afirme fazê-lo admitindo “hipóteses” que se verifica corresponderem à concreta realidade subjacente.
Aliás, ainda que fosse possível concluir que com o acto notificado não foi remetida à interessada fundamentação suficiente, sempre poderia (porventura, deveria) ter lançado mão do expediente previsto no n.º 2 do art.º 60.º do CPTA, requerendo as indicações em falta, ou a passagem de certidão que as contivesse.
Improcede, por isso, o invocado vício de falta de fundamentação.(…)”

A fundamentação consiste, assim, em deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta ou em exprimir os motivos porque se resolve de uma maneira e não de outra.

Atenhamo-nos ao caso sub júdice.

Antes da prolacção do acto a que se reportam estes autos a recorrente foi notificada em 16/2/006 do seguinte:

“ASSUNTO: Proposta de Decisão de Cobrança Coerciva do apoio global de 35.177,72 euros, concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção — “Jardineiros de C…”
De acordo com o previsto no art° 101º do Código do Procedimento Administrativo, informa-se que vai ser proposta a conversão do apoio não reembolsável em reembolsável, no valor de 26.441,28 euros, com o consequente vencimento imediato e a cobrança coerciva do apoio financeiro que lhe foi concedido ao abrigo do Programa Empresas de Inserção, com base nos incumprimentos das obrigações assumidas no Termo de Responsabilidade firmado por V. Ex.a em 1998-12-15, cujos pontos a seguir se transcrevem:
- Alíneas a) e j) do ponto n° 4 do Termo de Responsabilidade: “Implementar a empresa de inserção e garantir o seu funcionamento, através do apoio a pessoas em processo de inserção, com vista à sua colocação . . .“ — “Entregar no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento, . . .“.
Extinção da empresa de inserção “ Jardineiros de C…”, em 12-04-2004, por não concretização do projecto deferido, do total do investimento elegível aprovado, no valor de 87.364,45 euros, foi comprovado 34.975,54 euros, verificando-se um desvio do investimento global elegível e comprovado de 52.388,91 euros;
- N° 7 do Termo de Responsabilidade: “O reembolso do empréstimo sem juros efectuar-se-á em 10 prestações semestrais, tendo lugar a primeira depois de decorridos dois anos de carência, contados a partir da data do inicio da concessão do apoio (1998-11-04)”, encontram-se vencidas e não pagas 5 prestações no montante de 8.736,44 euros.
Face ao incumprimento injustificado das obrigações irá ser declarado o vencimento imediato da dívida e a devolução de todas as importâncias concedidas, no valor 35.177,72 euros, referente ao subsídio não reembolsável de 26.441,28 euros e a parte do empréstimo ainda por pagar de 8.736,44 euros (17.472,89 euros - 8.736,45 euros = 8.736,44 euros), mediante a cobrança coerciva nos termos do DL 437/78, de 28 de Dezembro.
Fica ainda notificado para, se assim o entender, no prazo de 10 dias, após a recepção do presente oficio, dizer, por escrito, o que se lhes oferecer sobre o assunto, podendo proceder à consulta do processo no Centro de Emprego de Coimbra, das 9.00 horas às 16.00 horas.”

Nessa sequência foi proferido o seguinte despacho de fls 649 a 651

INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL

1. conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28.

2.o vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, €35.177,72;

10-07-2006”

Este despacho foi proferido sobre a Informação N° / ECO / 06 de 10-07-2006

“Assunto: Proposta de Cobrança Coerciva Liga dos Amigos de C…

Empresa de Inserção — Jardineiros de C…

Programa Empresas de Inserção — Port. no 348-A198, de 18 de Junho

Texto:

1. Enquadramento

2. Incumprimento do Termo de Responsabilidade

2.1- Nas alíneas a) e j) do ponto n° 4 do Termo de Responsabilidade:

.“lmplementar a empresa de inserção e garantir o seu funcionamento, através do apoio a pessoas em processo de inserção, com vista à sua colocação…”

.“Entregar no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento,…”

2.1- No n°7 do Termo de Responsabilidade:

Encontram-se vencidas e não pagas 5 prestações no montante de € 8.736,44.

3. Audiência Prévia

Em resposta a entidade através de carta datada de 03-03-2006, apresenta alegações que em nada vem alterar os fundamentos dados a conhecer em sede de audiência prévia.

4. Proposta de Cobrança Coerciva

Face ao exposto, propõe-se as seguintes medidas:

-conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável, no montante de € 26.441,28.
-o vencimento imediato da totalidade do montante em dívida, €35.177,72;
-o accionamento da cobrança coerciva da totalidade do montante em dívida, caso a entidade não proceda à devolução voluntário do montante em divida no prazo de 10 dias, contados da data da recepção da respectiva notificação.”

É certo que apenas vem dito que a Empresa de Inserção Jardineiros de Coimbra não concretizou a totalidade do projecto injustificadamente.

Contudo, compete ao administrado provar que cumpriu ou incumpriu justificadamente

apesar de não lhe incumbir ir “à procura da fundamentação do acto” no processo, devendo a mesma ser perceptível por um interessado de mediana inteligência.

Alega a recorrente que no ponto 6 da matéria de facto dada como provada é referido que a A. dirigiu ao IEFP uma carta solicitando a extinção das empresas de inserção em 19/07/2001.

Quid júris?

Portanto a questão é tão somente se efectivamente a recorrente entregou ou não todos os documentos relativos à realização do investimento.

E, não vemos em que o aditamento de todos esses factos conduzam à prova de que a entrega desses documentos foi feita.

Para além, de que constando tais elementos do processo administrativo sempre poderia o tribunal socorrer-se deles caso assim o entendesse.

A propósito do princípio da boa-fé e da confiança extrai-se do Ac. do STA 653/07 de 5/12/07:

“O art. 6-A do C. P. Adm. consagra expressamente o princípio da boa fé, nas relações entre a Administração e os particulares, nos seguintes termos:
“1.No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2.No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
a)a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b)o objectivo a alcançar com a actuação pretendida”.
Sobre os termos em que a boa fé merece tutela jurídica, a nossa doutrina administrativa tem delimitado os seguintes parâmetros:
FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo II, pág. 136 e seguintes, entende que este princípio se concretiza através de dois princípios básicos “o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente”. Este autor desenvolvendo depois cada um destes princípios explicita que “a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado”. Estes pressupostos não são necessariamente cumulativos: “a falta de um pode ser compensada pela intensidade especial que assumam alguns – ou algum - dos restantes. Por sua vez “o princípio da materialidade subjacente” desvaloriza excessos formais, requerendo que o exercício de posições jurídicas se processe em termos de verdade material.
Esta visão segue, no essencial, MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil, Tomo I, pág. 186 e 187 que enumera quatro pressupostos da vertente da boa fé que se traduz na tutela da confiança legítima:
“1º - uma situação de confiança, conforme com o sistema e traduzida na boa fé subjectiva e ética, própria da pessoa que, sem violar os deveres de cuidado que ao caso caibam, ignore estar a lesar posições alheias;
2º - uma justificação para essa confiança, expressa na presença de elementos objectivos capazes de, em abstracto, provocarem uma crença plausível;
3º um investimento de confiança, consistente em, da parte do sujeito, ter havido um assentar efectivo de actividades jurídicas sobre a crença consubstanciada;
4º a imputação da situação de confiança criada à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante: tal pessoa por acção ou omissão, terá dado lugar à entrega do confiante em causa ou ao factor objectivo que a tanto conduziu”.
Também MARCELO REBELO DE SOUSA salienta a autonomização do princípio da protecção da confiança relativamente ao princípio da boa fé (Lições de Direito Administrativo, pág. 117/118), indica - em termos algo semelhantes - para sua concretização os seguinte pressupostos:
1º - uma actuação da parte de um sujeito de direito público integrado na Administração Pública, criando a confiança quer na durabilidade da sua eficácia, quer na possível prática de outro acto da administração;
2º - uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem, no desiderato último dessa actuação;
3º - a efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de actos ou omissões na base da situação de confiança; 4º - o nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança”.
Na jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL o princípio da boa fé também tem sido acolhido, como se pode ler no Acórdão de 18-6-2003, onde é feita uma exaustiva indicação da jurisprudência mais recente:
“(…) Por sua vez, este STA também tem admitido a aplicação quer do princípio da boa fé quer do princípio da protecção da confiança no âmbito do direito administrativo e se pode concluir da seguinte resenha: - Acórdão de 24-3-83 – Rec. 17429; - Acórdão de 6-6-84 – AD 289, a págs. 62; - Acórdão de 2-2-88 – Rec. 24979; - Acórdão de 28-4-88 – Rec. 18436; - Acórdão de 1-3-89 – Rec. 24444: "Tendo sido a Administração que deu origem ao erro, a conclusão referida em... é apontada pelo princípio da boa-fé, que à mesma é oponível; - Acórdão de 12-11-91 – Rec. Nº 23049 ;"O princípio da boa-fé é hoje pacificamente aceite na doutrina a na jurisprudência administrativas da generalidade dos países, sendo oponível à Administração, rectius se é ela própria a frustrar legítimas e fundadas expectativas por si criadas. ... o princípio do primado do Estado de direito democrático garanta um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas legitimamente criadas e, pois, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica."; - Acórdão de 5-12-91 – Rec. 28237; - Acórdão de 26-10-94 – Rec. 34604 – Rec. 17626; - Acórdão de 2-5-95 (Pleno) – Rec. 22871: "Violam o princípio da confiança comportamentos intrinsecamente contraditórios e inconsequentes, quer quando comparados com outros anteriormente praticados quer quando se tenha em conta o contexto global dos pressupostos de facto e de direito vinculativos da prática de um acto; - Acórdão de 4-5-95 – Rec. 241450-Z: "A violação do princípio da confiança supõe que um destinatário normal, medianamente avisado e cuidadoso, face a determinada conduta da Administração, possa razoavelmente concluir que esta se auto vinculou a proferir determinada decisão."; - Acórdão de 3-10-96 (Pleno) – Rec. 24079: "...sendo obviamente certo que os órgãos ou agentes públicos se encontram vedadas actuações de má-fé ou com o propósito de prejudicar ou enganar os administrados."; - Acórdão de 11-12-96 (Pleno) – Rec. 32156: "Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança,..., estruturantes do princípio do estado de direito..., constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando assim no domínio da actividade vinculada..., consistente esta na simples subsunção de um dado concreto à previsão normativa dos comandos legais vigentes." – no mesmo sentido, cfr. o Ac. de 14-5-96 – Rec. 37684; - Acórdão de 29-9-99 – Rec. 34604; - Acórdão, de 17-12-99 (Pleno) – Rec. 40313: " O princípio da boa-fé, hoje expressamente consagrado no art. 6º A do CPA, mas já anteriormente vigente nas relações jurídicas administrativas, como princípio geral de direito, impõe uma actuação ponderada e coerente..."; - Acórdão de 28-11-00 – Rec. 42055 onde se salienta que a boa-fé administrativa implica a criação de um clima de confiança e de previsibilidade nas relações com os particulares, adoptando comportamentos consequentes e não contraditórios; - Acórdão de 16-10-02 – Rec. 48379: "Não há violação do princípio da boa-fé se ao requerente... não foram criadas expectativas minimamente sólidas..."; - Acórdão de 13-11-02 – Rec. 44846: Onde se refere que o princípio da boa-fé apenas releva "no âmbito da actividade discricionária da Administração."; - Acórdão de 30-4-03 (Pleno) – Rec. 47275/02: "O princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da C.R.P.), postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar.";- Acórdão de 6-5-03 – Rec. 46188: "O princípio da boa fé é acolhido expressamente no art. 6/A do CPA e concretiza-se através de dois elementos básicos: (i) tutela da confiança legítima e (ii) materialidade subjacente. A tutela da confiança assenta por seu turno nos seguintes pressupostos: - boa fé ou ética do lesado; elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; desenvolvimento de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada; existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.".
O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL tem, também, sustentado que o princípio da confiança, insíto na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da CRP) implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia moral e razoavelmente contar – cfr. designadamente, os Acs nºs: - 287/90, de 30-10-90 – Proc. BMJ 400, a págs. 214; - 302/90, de 14-11-90 – Proc. 107/89 – BMJ 401-130; 03/90, de 21-11-90 – Proc. 129/89, BMJ 401-139; - 365/91, de 7-8-91 – Proc. 368/91, DR, II Série, de 27-8-91; - 70/92, de 24-2-92 – Proc. 89/90, BMJ 414-130; - 410/95, de 28-6-95 – Proc. 248/94 – DR, II Série, de 16-11-95; - 625/98, de 3-11-98 – Proc. 816/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 41º, pág. 293; - 648/98, de 15-12-98 – Proc. 639/97; - 160/00, de 22-3-00 – Proc. 843/98, DR, II Série, de 10-10-00; - 109/02, de 5-3-02 – Proc. 381/01 e - 128/02, de 14-3-02 – Proc. 382/01.
O SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA tem adoptado, por vezes com algumas adaptações, os pressupomos da tutela da confiança defendidos por MENEZES CORDEIRO e acima expostos – cfr, entre outros os Acórdãos do STJ de 5-3-96, CJ/Supremo (1996) 1, 115-118; 28-11-96 CJ/Supremo IV (1996) 3 118-121 5-2-98 BMJ 474, pág. 431, e a jurisprudência aí citada.
Importa porém realçar que a violação da confiança pode gerar uma multiplicidade de consequências: (i) a invalidade do acto; (ii) pode neutralizar a validade de um acto; (ii) pode impedir as consequenciais de um uso inadequado do direito; (iii) pode implicar o incumprimento de uma obrigação; (iii) pode limitar os efeitos do incumprimento de uma obrigação e pode, finalmente, (iv) gerar uma obrigação de indemnizar – cfr. JESUS GONZALEZ PEREZ, que segue precisamente esta ordem no estudo dos efeitos da violação da boa fé, in El Principio General de La Buena Fé En El Derecho Administrativo, pág. 77 a 87. Para este autor a infracção do princípio da boa fé seria a ilicitude determinante da indemnização, sempre que se verificassem os demais pressupostos (pág. 86).”

Não se pode pretender que se impunha ao réu um outro poder que não o de fiscalização, impondo-se-lhe uma intervenção que não está prevista na lei.

A violação do princípio da boa-fé só é , pois, relevante no âmbito de uma actividade discricionarário e não no âmbito de uma actividade vinculada, como é o caso.

É que, de tal não pode concluir-se qualquer concordância, que sempre teria que ser expressa para possibilitar qualquer actuação em desconformidade com o constante da candidatura aprovada.

Torna-se, pois, irrelevante a ampliação da matéria de facto, por tal não ser susceptível de conduzir à violação do princípio da boa-fé, que com os mesmos se pretende obter.

Pelo que, não foram violados os arts. 6°-A, 7° e 9° do C.P.A nem se impõe qualquer aditamento à matéria de facto.

Alega a recorrente que ocorre erro nos pressupostos já que estaria justificado o incumprimento pontual já que:

Nesta âmbito extrai-se da sentença recorrida:

“(…)Com base numa alegada presunção das motivações do acto, afirma a Autora que se não pode conformar com a consideração de que não realizou o total de investimentos previstos na candidatura, ou que não implementou a empresa de inserção, nem garantiu o seu funcionamento.
Alega, para tanto, que a aquisição de materiais em estado de uso se encontrava prevista na sua candidatura, pretendendo porventura, ainda que o não refira expressamente, que a respectiva aprovação, consubstanciaria a autorização do IEFP para o efeito, nos termos do n.º 2 do art.º 14.º da Portaria n.º 348-A/98, de 18 de Junho.
Todavia, do documentos n.º 3 para o qual remete, nada se retira quanto à previsão da compra de equipamentos usados no âmbito do investimento programado, sendo certo ainda, que nos termos da norma referida, a autorização do IEPF, prevista para “circunstâncias específicas careceria, evidentemente, de uma referência expressa, após adequada justificação.
Labora em notório erro, a Autora, quando pretende justificar a integral realização do investimento pela aplicação integral dos financiamentos concedidos pelo IEFP na aquisição de equipamentos adquiridos em estado novo (artigo 24.º da P.I.), dado que o investimento apenas se pode considerar realizado desde que se cumpram todos os parâmetros em função de cujo conjunto foi considerado economicamente viável o respectivo projecto.
A exigência referida no parágrafo anterior resulta iniludível das disposições legais vertidas nos art.ºs 11.º a 14.º da já referida Portaria n.º 348-A/98; com efeito, dispõe o art.º 11.º que a atribuição dos apoios previstos depende da aprovação da candidatura, enquanto o art.º 13.º estabelece que os montantes do subsídio reembolsável e o máximo do empréstimo sem juros são fixados em função das despesas de investimento elegíveis, definidos estes, nos termos do art,º 14.º como todo o investimento em capital fixo corpóreo ou incorpóreo indispensável ao exercício da actividade.
Logo, tem de concluir-se (até porque o contrário não foi sequer alegado) que o projecto de investimento foi considerado viável e merecedor dos apoios financeiros previstos, em função da respectiva globalidade, não se compadecendo da menor quebra no investimento, e obviamente, muito menos, da mera justificação de que todo o valor do subsídio foi aplicado na aquisição de equipamento novo.
Diferentemente da interpretação efectuada pela Autora, a obrigação vertida na alínea j) do ponto 4, do Termo de Responsabilidade não se relaciona apenas com os documentos adequados a comprovar a aplicação dos montantes recebidos a título de subsídio ou de empréstimo.
Repare-se que na referida alínea se estipula que a entrega de todos os documentos comprovativos do investimento deve realizar-se no prazo e nas condições dos n.ºs 3.1.2 e 3.1.3. Ou seja: porque nestes pontos se não estabelece qualquer prazo, mas apenas a condição de comprovar a aplicação das percentagens de capitais alheios no momento do recebimento das sucessivas prestações, exige-se ali, a entrega de todos os documentos comprovativos da realização do investimento, incluindo os relativos à aplicação faseada dos capitais próprios.
Na alínea c) do ponto 3.1.2 exige-se à entidade beneficiária, para o recebimento do valor remanescente, correspondente a 20% do subsídio não reembolsável, a “apresentação dos respectivos documentos comprovativos da despesa, bem como os relativos ao segundo adiantamento”. Ou seja, para recebimento da segunda prestação exige-se o comprovativo da despesa equivalente a 50% do subsídio; e para o recebimento da terceira e última, além da comprovação do dispêndio dos valores equivalentes à segunda, a apresentação dos demais documentos comprovativos da despesa total.
Entendimento diferente conduziria à inaceitável inexigibilidade da comprovação das despesas a suportar por capitais próprios da entidade promotora, que tendo sido consideradas elegíveis e, por isso, indispensáveis à boa execução do projecto, condicionaram a atribuição dos subsídios reembolsável e a fundo perdido, integrando o projecto global.
Revelando-se, por outro lado, perfeitamente irrelevante qualquer comprovação de despesas efectuadas pela Autora, que não hajam sido consideradas elegíveis pelo Réu, quando da aprovação do projecto, independentemente da alegada falta de reparo, que jamais pode ser entendido enquanto aquiescência tácita à respectiva realização, uma vez que a responsabilidade pela adequada realização do investimento pertence exclusivamente à primeira, competindo ao Réu acções de mera fiscalização.
Não contribui, também, de forma alguma para o sustento da posição defendida pela Autora a alegação de que os bens adquiridos para além daqueles cuja aquisição foi considerada despesa elegível, foram dados de penhor em garantia dos créditos do Réu.
Com efeito, as garantias reais previstas no art.º 7.º do Dec.-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, disposição legal para a qual remete o ponto 3.1.3 do Termo de Responsabilidade, que se constituem por mero efeito da lei a partir da concessão dos apoios financeiros - sendo que apenas a hipoteca legal carece de registo – têm por objecto todo o património, mobiliário e imobiliário, do devedor, princípio aplicável ao penhor dos móveis exigido à Autora, independentemente da natureza (elegível ou não elegível) da despesa decorrente da sua aquisição.
Contra o defendido pela Autora a actuação do Réu não constitui a revogação do acto administrativo de concessão dos subsídios - reembolsável (empréstimo) e não reembolsável - mas sim a denúncia de um contrato por via do qual foram concedidos, em função de incumprimento previsto na clausula 5 do Termo de Responsabilidade, subscrito pelo legal representante da Autora, insusceptível, por isso, de violar o disposto no art.º 141.º do CPA, ou o princípio da boa-fé, verificando-se também a inexistência de erro sobre os pressupostos de facto ou de direito, em função das razões supra explicitadas.
Acresce que da aprovação da candidatura que incluía, segundo a Autora, anexos “onde se previa a realização de Estudos Complementares de Mercado”, não pode de forma alguma, retirar-se a conclusão de que o Réu autorizou tacitamente a aquisição de veículos em estado de uso, em conformidade com a exigência vertida no n.º 2 do art.º 14.º da Portaria aplicável, simplesmente porque “da realização de tais estudos (que nem sequer identifica) resultou a necessidade de se equacionarem outras opções de investimento, como, por exemplo, a redução dos gastos na compra de viaturas e equipamento vário, em favor de soluções mistas de aluguer, compra e aquisição de usados”.
Uma vez verificada a invocada necessidade de aquisição de equipamento em estado de uso, cumpria à Autora solicitar a expressa autorização do Réu tal como prevê o n.º2 do art.º 24.º da Port.ª 348-A/98, (ainda que, aparentemente, o momento próprio fosse o da candidatura), o que nem sequer alega ter efectuado.
Tem assim de improceder o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, que a Autora relaciona com esta ocorrência (artigo 50.º da P.I.).
Alega ainda a Autora que “é absolutamente falso que a LAC não tenha mantido a Empresa de Inserção em funcionamento nos termos previstos no compromisso assumido com o IEFP”. Porém, exactamente como resulta do parecer anexo ao acto impugnado, e que por isso o integra, a empresa de inserção - Jardineiros de C…, não concretizou a totalidade do projecto de investimento apresentado e deferido, do total do investimento elegível aprovado, no valor de 87.364,45 €, foi comprovado 34.975,54 €, verificando-se um desvio do investimento global elegível e comprovado de 52.388,91 €.
Ora, de tal afirmação não é possível retirar a culpabilização da Autora quanto a qualquer irregularidade na “constituição” e funcionamento das empresas de inserção que foram objecto de aprovação pela Comissão para o Mercado Social de Emprego.
Não há a menor dúvida que a imprecisão dos conceitos utilizados pelo legislador é susceptível de provocar as mais díspares interpretações, sendo que a Autora nunca obteve da parte do Réu a solução que poderia resultar de uma interpretação autêntica da norma.
Contudo, pese embora o facto de a Autora haver requerido a extinção da empresa de inserção aprovada, substituindo-a por uma sociedade comercial unipessoal de responsabilidade limitada, à revelia da entidade com competência exclusiva para autorizar tal substituição, antes de decorrido o prazo de sete anos em que se comprometeu a mantê-la em funcionamento, nenhum destes factos serviu de fundamento à declaração de denúncia do contrato.
A única conclusão passível de retirar-se do imputado incumprimento do consignado nas alíneas a) e j) do ponto 4.º do Termo de Responsabilidade (vd. Doc. n.º 2 anexo à P.I. – acto impugnado), é a de que, pelo facto de a Autora não ter entregado no Centro de Emprego da área da sede da empresa de inserção todos os documentos comprovativos da realização do investimento – o que constitui violação do consignado na al. j) do ponto 4 - não implementou completamente a empresa de inserção.
Note-se que a este respeito, consta do ofício referido no ponto 7 do probatório supra:
Assim sendo, o promotor deve executar integralmente o projecto de investimento e o mesmo só estará concluído, do ponto de vista material e financeiro, quando os trabalhos físicos estiverem terminados e a correspondente despesa de investimento for totalmente executada e justificada.”
É evidente que para iniciar um segundo ciclo de formação a Autora necessitaria de admitir cinco novos trabalhadores para ocupação dos postos de trabalhos libertados pela integração dos anteriores na então criada empresa unipessoal.
Apenas assim se entende a obrigação de manter a empresa de inserção pelo período de sete anos (al. d) do ponto 4 do Termo de responsabilidade), quando, nos termos do art.º 10.º da Portaria n.º 348-A/98, o contrato de trabalho entre o trabalhador e a empresa de inserção não pode ter uma duração superior a 24 meses.
O pagamento dos prémios de integração, não foi efectuado, contra quanto alega a Autora, apenas em consequência de ter sido pedido por esta, quando os trabalhadores foram integrados numa entidade com personalidade jurídica distinta: Jardineiros de C… Unipessoal, Ld.ª., vindo a ser deferido posteriormente, a título excepcional, depois de exigível estudo da questão.
Não é passível de justificar o incumprimento do pagamento pontual das amortizações do empréstimo, mormente em sede de denúncia do contrato, o atraso no deferimento do pagamento dos prémios de integração, desde logo porque é juridicamente distinta da devedora a entidade beneficiária.(…)”

Quid júris?

Ora, nenhuma das situações alegadas pela recorrente é susceptível de justificar o incumprimento.

E também não representa qualquer justificação a alegação de que todo o valor do subsídio foi aplicado na aquisição de equipamento novo.

Como consta do ofício referido no ponto 7 do probatório supra:

A este propósito extrai-se do Ac. deste TCAN 920/06.9BECBR de 11/02/011 e relativamente a questão similiar:

“(…)Já no que tange à questão da extinção da empresa de inserção “M…” antes do prazo fixado e assumido no âmbito do programa em alusão nos autos e bem assim à candidatura da A. a outros prémios de integração temos que, como supra se foi referindo, também aqui a A. não cumpriu as suas obrigações emergentes da candidatura e termo de responsabilidade que livremente assumiu.
É que se, por um lado, a A. contratou para os seus quadros determinados trabalhadores formalizando os competentes contratos de trabalho a termo veio depois, por outro lado, a requerer a extinção da “empresa de inserção” “M…” (enquanto nome dado ao mero veículo ou instrumento de implementação do programa disciplinado na Portaria n.º 348-A/98 sem qualquer personalidade própria autónoma) e a dar conhecimento da constituição duma empresa dela distinta, desde logo em termos jurídicos, denominada de “M…, Unipessoal, Ld.ª” no âmbito da qual passaram a prestar funções 04 daqueles trabalhadores agora a contrato sem termo para assim se candidatar ao pagamento do prémio de integração (cfr. arts. 16.º e 20.º da Portaria n.º 348-A/98).
Só que tal procedimento e pretensão não cumpre aquele quadro legal já que a candidatura e um possível deferimento ao aludido prémio de integração pressupõe que a admissão de pessoas a contrato de trabalho sem termo tenha sido feita pela empresa que formalizou a candidatura ao programa em alusão nos autos e que assumiu/subscreveu o Termo de Responsabilidade perante o R. de nada valendo vínculos laborais celebrados por entes terceiros ao procedimento e no âmbito do qual nem são intervenientes nem detém quaisquer direitos ou obrigações.
Se os contratos de trabalho sem termo tivessem sido formalizados entre a A. e aqueles seus trabalhadores aí sim estaríamos no quadro da observância daquele quadro legal, que assim não se mostra minimamente infringido.
Aliás se existiu um pretenso atraso ou não pagamento do prémio de integração à A. a esta se deveu por efeito daquele seu comportamento de requerer a extinção da “empresa de inserção” “M…” e a consideração da passagem dos trabalhadores que estavam a si “alocados” no âmbito daquele programa para uma nova entidade diversa e dotada de personalidade jurídica própria e distinta denominada de “M…, Unipessoal, Ld.ª”, ente esse que, na lógica e propósito da A., se mostraria necessário e mais adequado criar e constituir para o enquadramento noutros programas e projectos de financiamento em que a mesma estava ou pretendia estar envolvida, mormente, das suas exigências em sede de fiscalidade (cfr., v.g., as afirmações assumidas e desenvolvidas pela A. nos arts. 98.º e segs. das suas alegações).
Mas depois a A. confrontada com as consequências daquela opção, mormente, em termos dos montantes a repor ao R., acaba por tentar voltar atrás naquela sua intenção e assim tentar manter-se também no âmbito dos benefícios que retirou ou pretendia retirar do programa propondo ou querendo retomar um segundo ciclo de formação, pretensão essa que não mereceu a aceitação do R. porquanto a mesma não reunia as condições necessárias para o efeito dado o incumprimento constatado das regras e compromissos assumidos/firmados pela A. no Termo de Responsabilidade referido em III) dos factos apurados [cfr., nomeadamente, o teor das sucessivas informações n.º 23/DC-ECO/03 (de 13.03.2003 e inserta a fls. 454/459 do PA); n.º 389/SEFP/03 (datada de 12.06.2003 e inserta a fls. 464/467 do PA); n.º 569/EM-PI (de 29.08.2003 e inserta a fls. 472/478 do PA); n.º 618/DC-SEFP/03 (de 14.10.2003 constante de fls. 480/486 do PA) que retoma/reitera as informações anteriormente referidas e sobre a qual recaiu o despacho concordante de 12.04.2004 referido em XIII) e XIV) dos factos provados; n.º 392/ECO/06 (de 10.07.2006 constante de fls. 619/621 do PA) e 394/ECO/2006 (de 11.07.2006 constante de fls. 622/625 do PA) que na sequência da pronúncia em audiência prévia da A. retomam aquelas anteriores informações e sobre as quais recaiu decisão concordante de 11.07.2006 referido em XVIII) dos factos provados].
Daí que não se descortine sustentação na tese expendida pela A., não enfermando o acto impugnado das alegadas ilegalidades, mormente de qualquer erro sobre os pressupostos de facto e de direito nos quais se estribou, nem a decisão judicial recorrida padece de erro de julgamento quando assim concluiu.
Frise-se, por fim, que de igual modo não ocorre qualquer erro de julgamento quanto ao que se mostra disposto no art. 29.º do Dec. Regulamentar n.º 12-A/00 porquanto o presente programa goza de regras próprias em termos de despesas ou custos elegíveis que são as que se mostram definidas e previstas na Portaria n.º 348-A/98 e que claramente afastam tal comando legal que respeita a outro tipo de apoios financeiros previstos no quadro do FSE em sede de formação profissional, inserção no mercado de trabalho e apoios ao emprego e que são inequivocamente diversos do em presença.

É, pois, de negar provimento ao recurso

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

R. e N.

Porto, 18/03/011

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

00919/06.5BECBR

Sumário

Texto Integral

O DIREITO

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