Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção
- 1.1- A Câmara Municipal de Gondomar recorreu para o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, por oposição de julgados, do acórdão da Secção do contencioso administrativo (2ª Subsecção) que, confirmando a decisão do T.A.C. do Porto, manteve a condenação da Recorrente no pagamento de uma indemnização à A..., no montante pago por esta à sua Seguradora B..., por danos sofridos no automóvel de matrícula 14-98-BF, provocado por acto ilícito da referida Câmara em relação ao qual não logrou provar a inexistência de culpa da sua parte, ou que os danos se teriam igualmente produzidos ainda que não houvesse culpa sua.
- 1.2- Por acórdão proferido a fls 155 e segs foi julgada verificada a invocada oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento e ordenado o prosseguimento do recurso.
- 1.3- A Recorrente apresentou as alegações 170 a 178 inclusivé, que concluiu do seguinte modo:
“Em tais circunstâncias, atento quanto ficou exposto, atento quanto a ora Recorrente já anteriormente alegou perante este Supremo Tribunal Administrativo e para que se pede a esclarecida atenção de V. Exªs, deve conceder-se inteiro provimento ao recurso, revogando-se o Acórdão recorrido de 4-4-2000, para se lavrar assento em que se fixe que:
- No regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública, não há inversão do ónus da prova decorrente da presunção de culpa prevista no nº 1 do artº 493º do Código Civil, pelo que é ao lesado que cabe a prova dessa culpa que será aferida nos termos do artº 487º do Código Civil, devendo entender-se que a remissão feita pelo artº 4º, nº 1 do DL 48.051 para o artº 487º do Código Civil arredada de qualquer presunção legal, pelos fundamentos seguintes:
1º- porque, o artº 1º do DL 48.051, de 21-11-1967 refere expressamente que “a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública rege-se pelo disposto no presente diploma, em tudo que não esteja previsto em leis especiais”.
2º- porque, o artigo 90º do DL 100/84, de 29-3, por seu lado, estatui que, “as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício”.
3º- porque, o artº 4º, nº 1 do DL 48.051 estabelece que “a culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada nos termos do artigo 467º do Código Civil”.
4º- porque, é o artº 487º do Código Civil refere: “É ao lesado que incumbe provar a culpa do autor da lesão, salvo havendo presunção legal de culpa. A culpa apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso”.
5º- porque, o DL 48.051, prevê apenas um caso específico de presunção legal de culpa – no seu artigo 8º-, não tendo previsto mais nenhum caso.
6º- porque, o DL 48.051 não remete genericamente para o Código Civil, mas apenas em casos concretos.
7º- porque, o DL 48.051 é lei especial, prevalecendo sobre a lei geral (Código Civil), tendo o legislador tido oportunidade de incluir uma presunção de culpa relativamente ao caso sub judice, se o tivesse querido, e, manifestamente, não quis.
8º- porque, artº 493º do Código Civil, para o qual o DL 48.051 não remete, prevê uma regra excepcional de apreciação da culpa, dado que estabelece uma presunção legal de culpa. Mas, tal presunção legal, é notoriamente uma regra excepcional, e não um princípio geral que possa ser aplicável subsidiariamente ao regime legal especial previsto no DL 48.051.
9º - porque, quando no artº 4º, nº 1 se faz a remissão para o artº 487º do Código Civil, pretende-se estabelecer um critério de apreciação da culpa, e não do ónus da prova.
10º- porque, o diploma em análise – DL 48.051 – foi elaborado apenas um ano após a entrada em vigor do Código Civil, pelo que, interpretar o artº 4º, nº 1, no sentido de este remeter para o artº 493º, nº 1, é dar ao preceito em causa uma extensão que este não comporta, dado que, embora o interprete não se deva cingir à letra da lei, também é verdade que deve reconstituir a partir do texto o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada – artº 9º, nº 1 do Código Civil”.
1.4 - Contra-alegou a recorrida A..., pela forma constante de fls 181 e segs, formulando a final as conclusões seguintes:
- “ A)Nos termos da lei, do seio das obrigações da recorrente, nasce o dever de vigilância e de sinalização da via e consequente remoção de eventuais obstáculos à normal circulação de veículos e pessoas;
B)Cabe a ela (recorrente/autarquia/lesante), o ónus de alegar e provar que utilizou toda a diligência e tomou todas as providências exigidas pelas circunstâncias do caso para obviar a produção de danos;
- C)Encontra-se a matéria jurídica sob análise no âmbito da culpa legalmente presumida, tal como se encontra plasmado no art. 493° do Código Civil;
D)Nos termos da lei, existindo presunção legal de culpa, cabe à recorrente/lesante provar que empregou todas as medidas exigidas pelas circunstâncias com o fim de prevenir os danos causados.
Presumindo-se, qua tale, a culpa de quem tem a obrigação de vigiar a coisa susceptível de causar danos;
E)A recorrente/lesante não demonstrou, nem provou que o acidente dos autos teve como, única origem a culpa do próprio lesado, nem tão pouco que este ficou a dever-se a terceiros;
- F)In casu, verifica-se uma omissão da autarquia no tocante à sinalização das tampas e caixas de saneamento salientes relativamente à cota do solo, em plena faixa de rodagem de uma artéria de Gondomar;
- G)A Recorrente/lesante omitiu a observância dos deveres de cuidado inerentes às suas atribuições de segurança do património a seu cargo, tal como disposto no art. 5°, n° 1 e 2 do Código da Estrada e art. 51° do Dec.Lei n° 100/84 de 29.03;
- H)A aplicação do art. 493°, n° 1 do C.C. ao caso dos autos, leva necessariamente a julgar verificada a culpa da recorrente/lesante, pois da matéria da dada como provada não há qualquer facto revelador de que ela não existe ou que os danos se produziriam ainda que não houvesse culpa sua;
- I)O lesado só pode alegar os factos que sejam do seu conhecimento. E isto porque os factos descaracterizadores da culpa que sejam do conhecimento do lesante, e não do lesado, só por aquele podem ser alegados;
- J)O que não foi o caso dos autos. A recorrente não alegou, nem tão pouco provou factos que descaracterizassem a sua culpa.
- L)Conforme consta dos documentos nºs 3 e 4 juntos com a P.I. as tampas apresentam-se cobertas de terra, exactamente a que se foi soltando, por via da deterioração do pavimento e que, aliás, está espalhada na zona envolvente. Trata-se, pois, de algo que indicia claramente a antiguidade da situação;
- M)O condutor, pode até nunca ter passado no local, mas que tem direito a contar com a via desimpedida e/ou devidamente sinalizada e iluminada, também não sabe nem tem obrigação de saber e portanto de alegar ou provar, há quanto tempo tinha aparecido no pavimento a tampa de esgoto desnivelada;
- N)Salvo o devido respeito, crê-se que o entendimento consignado no douto acórdão recorrido é o que melhor se coaduna com a situação fáctica e que produz a mais eficaz solução jurídica para a questão fundamental de direito de saber sobre quem impende ónus de prova da culpa.
TERMOS EM QUE O DOUTO ACORDÃO RECORRIDO DEVERÁ SER APLICADO À SITUAÇÃO FÁCTICA EM CAUSA,POR SER ESSA QUE CONSAGRA A MELHOR SOLUÇÃO DE DIREITO, ASSIM SE FAZENDO INTEIRA E SÃ JUSTIÇA.
1.5 - O Exmº Magistrado do Mº. Público emitiu, a fls 198, o seguinte parecer:
“De acordo com a jurisprudência do Pleno deste S.T.A., afigura-se-nos que o conflito de jurisprudência deve ser decidido no sentido propugnado pelo douto acórdão recorrido – cf. Acórdãos do Pleno de 27-4-99 e 29-04-98, nos recursos 41.712 e 36.463, respectivamente”
2 - Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2.1 - O acórdão recorrido considerou os factos que o tribunal colectivo deu como provados os seguintes factos:
- a)A A. assumiu a responsabilidade civil por danos próprios decorrente da circulação terrestre do veículo automóvel. de matrícula 14-89-BF, propriedade de B..., por contrato de seguro, titulado pela apólice n.º 6 200 658 – Cfr. doc. de fls. 8 a 12;
- b)Tal contrato encontrava-se em vigor à data da ocorrência do acidente;
- c)No dia 19.MAR.95, pelas 23H30, na rua que entronca na Rua do Mercado, que, por sua vez, entronca na Praceta Dr. Artur Matos, Valbom, Gondomar, ocorreu um acidente de viação com o veículo automóvel, de matrícula 14-89-BF, propriedade de B... e conduzido por ...;
- d)Na rua onde ocorreu o acidente, as caixas e as tampas de saneamento situadas em plena faixa de rodagem ficassem desniveladas e salientes em relação à cota do solo;
- e)No local do acidente não havia qualquer sinalização que avisasse os condutores de veículos automóveis da situação em que se encontravam as tampas de saneamento com relação à cota do pavimento da via, atrás referenciada, nem qualquer tipo de iluminação pública;
- f)O BF circulava na referida rua, pela metade direita da faixa de rodagem, considerado o seu sentido de marcha;
- g)Ao passar pelas aludidas tampas de saneamento salientes em relação à cota do solo, estas embateram na parte inferior do BF danificando-o;
- h)Em consequência do acidente, o BF sofreu danos na parte inferior, cuja reparação foi orçada em 375 820$00 – cfr. doc. de fls. 15;
- i)A paralização do BF com vista à sua reparação foi avaliada em 30 000$00; e
- j)Ao abrigo do contrato de seguro, atrás referenciado, a A. pagou à proprietária do BF, sua segurada, a importância de 341 320$00 (o valor dos danos apurados deduzida a franquia contratual).
2.2 - Como fundamento do recurso interposto invoca a Recorrente o acórdão deste S.T.A., de 19-02-00, proferido no recurso 36.158, que recaiu sobre situação factual essencialmente idêntica, estando também em causa a aplicabilidade à Administração da presunção de culpa estabelecida no nº 1 do artº 493º do Código Civil, em caso de responsabilidade civil extracontratual desta, fundada em acto ilícito culposo.
Sobre essa questão cada um deles se pronunciou em sentido oposto, não tendo existido alteração substancial da lei.
Por acórdão de 17-1-01, proferido a fls 155 e segs dos autos, o Pleno, com a composição prevista no nº 2 do artº 25º do E.T.A.F., julgou verificada a oposição e ordenou o prosseguimento do recurso.
O nº 3 do artº 766º do Código do Processo Civil dispõe porém que o acórdão que reconheça a existência de oposição não impede que o T. Pleno, ao apreciar o recurso, decida em sentido contrário.
Cabe, assim, abordar de novo a questão.
Conclui-se no acórdão preliminar que, o acórdão recorrido e o acórdão fundamento (transitado em julgado), não tendo existido alteração substancial da lei no espaço temporal que mediou entre a respectiva prolação, perfilharam soluções jurídicas opostas entre si.
Não surgiram no decurso do processo elementos que levem a alterar as asserções em que se baseou o acórdão preliminar de fls 155 e segs, pelo que é de manter o julgamento de invocada oposição, devendo o recurso prosseguir.
Posto isto, impõe-se decidir de mérito.
O problema da aplicabilidade da presunção de culpa estabelecida no nº 1 do artº 493º do Código Civil à Administração foi já apreciado e decidido nos acórdãos deste T. Pleno, de 29 de Abril de 1998 e 27 de Abril de 1999, proferidos nos recursos nºs 34.463 e 41.712, respectivamente.
Nenhuma razão se vislumbra para alterar a decisão aí tomada, pelo que se seguirá a doutrina dos citados arestos, optando-se por transcrever o discurso argumentativo do aludido acórdão de 27-4-99, com o qual inteiramente nos sintonizamos.
Escreve-se, com efeito, neste último aresto:
“A responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, constitucionalmente consagrada no artigo 22º da Constituição, está especialmente prevista no DL. 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que, em relação às autarquias locais, deu nova redacção aos artigos 366º e 367º do Código Administrativo, depois substituídos pelos artigos 90º e 91º do DL. 100/84, de 29 de Março.
Para além dos casos de responsabilidade por factos casuais e actos lícitos - artigos 8º e 9º do DL 48.051 - a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos culposos da Administração, no exercício da gestão pública está regulada nos artigos 2º a 6º desse diploma e nos artigos 90º e 91º do DL.100/84.
Do regime estabelecido decorre, para lá da ilicitude definida no artigo 6 em termos mais amplos que os do artigo 483º do Código Civil, a remissão para este Código, seja no que respeita à culpa dos titulares dos órgãos e dos agentes - artigo 484º ou no que concerne à solidariedade da responsabilidade entre vários responsáveis – artigo 497º - e a prescrição do direito de indemnização e direito de regresso - artigos 498º nºs. 1 a 3.
Os pressupostos da responsabilidade civil aqui considerada são também aqueles que a lei civil consagra para a responsabilidade civil decorrente de actos de gestão privada.
Mas nada se refere sobre a relevância da omissão - artigo 486º imputabilidade artigo 488º - indemnização por pessoa não imputável - artigo 489º - dos autores, instigadores e auxiliares - artigo 490º das pessoas obrigadas à vigilância de outrem - artigo 491º - dos danos causados por edifícios ou outras obras - artigo 492º - dos danos causados por coisas, animais ou actividades - artigo 493º- limitação da indemnização em caso de mera culpa - artigo 494º - indemnização a terceiros em caso de morte ou lesão corporal - artigo 495º danos não patrimoniais - artigo 496º - aspectos estes que o Código Civil contempla na Secção V, Subsecção I, na responsabilidade por factos ilícitos.
Omissão idêntica ocorre no referente ao nexo causal entre o facto e o evento - artigos 483º a 563º - ao ónus da prova da culpa e presunções legais desta - artigos 493º nº 1, 342º e 350º - obrigação de indemnizar - artigos 562 e segs.
Na disciplina criada pelo DL. 48.051 não se contém pois o quadro normativo completo da responsabilidade civil dos entes públicos, em que se incluem as autarquias locais.
E, embora se aceite a especificidade do regime da obrigação emergente dos actos de gestão pública, o certo é que a responsabilidade civil por facto ilícito culposo constitui um instituto unitário.
Há por isso que, na ausência embora de uma norma remissiva de carácter geral, procurar no Código Civil as normas que completem o regime do DL. 48.051, desde que com ele não colidam.
A norma do artigo 10º do Código Civil, sobre a integração de lacunas, não deixa aliás de concluir no mesmo sentido.
No que concerne ao problema posto, a aplicação do preceituado artigo 493º, nº 1 à responsabilidade civil por actos de gestão pública resulta do próprio DL. 48.051, que no artigo 4º nº 1 remete para o artigo 487º do Código Civil em matéria de apreciação da culpa dos titulares dos órgãos e dos agentes.
“Só o nº 2 do artigo 487º se refere à apreciação da culpa, mas o certo é que a remissão é feita para todo o artigo, como de igual modo o nº 2 do artigo 4º remete para todo o artigo 497º. Há por isso que aceitar que a remissão do nº 1 do artigo 4º do DL. 48.051 abrange também o nº 1 do artigo 487º, o qual impõe ao lesado, na ausência de presunção legal, o ónus da prova da culpa do autor da lesão”. (itálico nosso)
Ora tal presunção, embora não estabelecida no DL. 48.051, que a tal respeito nada dispõe, é prevista no nº 1 do artigo 493º do Código Civil.
E não se vislumbra razão para não aplicar à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público por actos de gestão pública o regime criado por esse preceito.
O nº 1 do artigo 493º não prevê um regime para coisas especialmente perigosas, mas o princípio geral de que, pelos danos causados por coisas móveis ou imóveis, a responsabilidade é mais rigorosa do que a que resultaria da aplicação das regras gerais sobre responsabilidade civil.
Estabelece uma presunção de culpa daquele que tem a seu cargo a vigilância das coisas, com inversão do ónus da prova, em contraste com a regra do nº 1 do artigo 487º, por o dono da coisa dever saber como ninguém se age com as cautelas exigíveis na sua guarda e vigilância.
Esta razão é válida no domínio de que nos ocupamos e daí que não aplicar o nº 1 do artigo 493º conduziria a um tratamento desigual, sem motivo plausível, em matéria de prova dos entes públicos e dos particulares, no domínio da responsabilidade civil.
De concluir é assim que a presunção estabelecida no nº 1 do artigo 493º é aplicável no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da Administração por acto ilícito culposo de gestão pública, tal como decidiu o acórdão fundamento”.
É esta posição que aqui se reitera.
Face ao exposto, impõe-se concluir que o acórdão recorrido, o qual confirmando a decisão condenatória do Tribunal Administrativo de Círculo, considerou que, impendendo sobre a Câmara Recorrente “a obrigação de vigiar e sinalizar a via e o respectivo pavimento, se deve presumir culposa a omissão desses deveres, cabendo à recorrente o ónus de alegar e provar que empregou toda a diligência e providências exigidas pelas circunstâncias para prevenir os danos ou então que o acidente se deve a culpa do lesado ou de terceiros”, o que não fez, merece ser confirmado,
3 - Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso mantendo o acórdão recorrido.
Sem Custas, por delas estar isenta a Recorrente.
Lisboa, 20 de Março de 2002
Maria Angelina Domingues - Relatora - António Fernando Samagaio - Fernando Azevedo Moreira - José da Cruz Rodrigues - Rui Pinheiro - Gouveia e Melo - Isabel Jovita Loureiro Santos Macedo - Adelino Lopes - Abel Atanásio.
