0294/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do artº 44º, nº 3 do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, segundo a qual passou a relevar, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, tem carácter inovatório, sendo inaplicável retroactivamente às relações jurídicas estabelecidas anteriormente à sua vigência.

II- Desse modo, a referida norma não se aplica aos militares que se reformaram ao abrigo do regime do EMFA/90, aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, à luz do qual o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço não relevava para efeito do cálculo da pensão de reforma.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., devidamente identificado nos autos, recorreu para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo, com fundamento na contradição entre a orientação perfilhada e aquela que fez vencimento no acórdão nº 11206/02, de 3 de Julho de 2003.

Fundamentou a oposição de julgados no seguintes termos:

Na sua alegação, apresentada para fundamentar a oposição, disse, em síntese, o seguinte:

- a questão de direito que se discute traduz-se em saber se o regime do artº 44º, nº 3 do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFA/99) aprovado pelo Decreto-Lei nº A 236/99, de 25.6, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23.8, é inovador no sentido de tornar expresso para os militares na situação do recorrente, a regra que já resultava do renumerado artº 126º (ex artº 127º) do anterior EMFA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 34-A/90 de 24 de Janeiro) conjugado nomeadamente com os arts. 24º, 26º, nº 1, al. a), artº 27º, todos do Estatuto da Aposentação, ou se contém antes uma solução inaplicável em função do tempo aos militares que foram antecipadamente reformados.

-ou seja, se o tempo na situação de reserva fora do serviço efectivo (e com desconto efectivo para a aposentação) anterior à entrada em vigor do actual EMFA já relevava para efeitos de cálculo da pensão de reforma, ou se passou a relevar apenas, nas situações em que a pensão de reforma não estava ainda fixada, não abarcando as relações jurídicas já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor (isto sem prejuízo da consolidação na ordem jurídica dos anteriores actos de processamento da pensão de reforma).

- o acórdão recorrido sustenta que a disciplina contida no nº 3 do artº 44º do actual EMFA é inovadora e não tem eficácia retroactiva.

-o acórdão fundamento sustenta que o disposto no nº 3 do artº 44º tem eficácia retroactiva, pois “salta aos olhos” que sempre esteve presente na mens legislatoris propulsora da nova regulamentação do EMFA/99, o pressuposto da relevância do tempo de reserva fora do serviço efectivo, para efeitos do cálculo da pensão de reforma.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de se verificar a alegada contradição de jurisprudência.

Por despacho do relator foi ordenado o prosseguimento dos autos, tendo as partes sido notificadas para apresentarem alegações, nos termos do artº 767º, n.º 2 do CPC, na redacção anterior à publicação do Dec. Lei 329-A/95, de 12/9.

Nas suas alegações concluiu o recorrente:

A tese que deverá vingar é a defendida no acórdão fundamento pois, a ter-se como correcta a interpretação de que o regime previsto no nº 3 do artº 44º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei nº 236/99 de 25.6 na redacção dada pela Lei nº 25/2000 de 23.8 é inovador, esse regime também deve ser aplicado ao recorrente uma vez que lhe foi garantido no anterior Estatuto (cf. preâmbulo, pág. 342 (5) do Diário da República nº 20 de 24/01/1999, I Série) que não resultariam quaisquer prejuízos, designadamente no que toca à pensão de reforma, para os militares atingidos quer pela diminuição calendarizada do limite de idade de passagem à REFORMA, quer pela obrigatoriedade de passagem à mesma situação imposta aos militares que de seguida ou interpoladamente permaneçam 9 anos na reserva fora da efectividade do serviço.

Ou seja, o legislador quis dar tratamento igual a situações juridicamente idênticas, o que se mostra justificado – se não lhe tivesse sido imposta a passagem à reforma, quando o novo EMFA foi aprovado o recorrente ainda estaria na reserva (até completar 70 anos de idade).

Posto isto, é inquestionável o afastamento quer do princípio geral sobre a aplicação das leis no tempo, consagrado no nº 1 do artº 12º do CC quer da regra do nº 1 do artº 43º do EA.

A autoridade recorrida alegou, concluindo em síntese:

É de frisar que a situação contributiva do ora recorrente já era conhecida da autoridade recorrida em 20 de Abril de 1992, data em que, nos termos do artº 97º, 1, do E.A. foi proferida a resolução final definitiva e executória, a fixar-lhe a pensão definitiva de reforma sem a consideração do período decorrida na situação de reserva fora da efectividade de serviço – sendo certo que, esse desconto lhe possibilitou que, na respectiva pensão de reforma, fosse considerada a remuneração de reserva que estava a auferir à data da passagem à reforma.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso na linha da jurisprudência que está a ser seguida por esse Supremo Tribunal (acórdãos de 23-5-2006, processo 933/05; 23-5-2006, processo 1309/04; 4-5-2006, processo 258/05; 2-3-2006, processo 43/05; 2-3-2006, processo 1701/03; 7-2-2006, processo 575/06 e de 7-2-2006, processo 42/05).

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Por requerimento entrado em 10/1/2001, dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, o recorrente, invocando ter transitado à situação de reforma em 1/1/92, requereu que, nos termos do artº 44º., nºs 3 e 4, do D.L. nº. 236/99, de 25/6, com a redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23/8, lhe fosse contado como tempo de serviço para efeitos de fixação da sua pensão de reforma, aquele em que permaneceu na situação de reserva fora da efectividade de serviço e recalculada a sua pensão, alegando que não fora considerado o tempo de 9 anos em que esteve na situação de reserva e durante o qual sempre efectuara desconto de quotas para a Caixa;

b) Pelo ofício NER NC 76257, de 15/2/2001, subscrito pelo Director Coordenador ... , o recorrente foi notificado de que “(...) por despacho de 2001.02.07, proferido por dois membros da Direcção da Caixa (por delegação de poderes publicada no D.R., II Série, nº 125, de 2000.05.30), foi indeferido o seu pedido de contagem do tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço, com base nos seguintes fundamentos:

Por força do disposto no artº 43º, nº 1, do Estatuto da Aposentação, o regime inovador que manda considerar para efeitos de reforma o tempo decorrido na situação de reserva sem serviço consagrado no artº 44º., nº 3, do EMFAR D.L. nº 236/99, de 25/6 não é aplicável aos militares cujo acto ou facto determinante de passagem à reforma ocorreu anteriormente à data da entrada em vigor daquele Estatuto. Por outro lado, a Lei nº. 25/2000, de 23/8, nada alterou no sentido de dar satisfação à pretensão dos requerentes”;

c) O despacho mencionado na alínea anterior foi proferido por concordância com a informação junta a fls. 48 do processo instrutor, datada de 7/2/2001 e que é do seguinte teor:

“1. Os militares reformados constantes da listagem anexa [na qual se conta o nome do ora recorrente] requereram, com base na legislação acima referida [o D.L. nº 236/99, de 25/6, alterado pela Lei nº 25/2000, de 23/8] a contagem, para efeitos de reforma, do tempo em que permaneceram na situação de reserva fora da efectividade de serviço.

2. Verifica-se, contudo, que qualquer deles já se encontrava reformado à data da entrada em vigor do novo EMFAR, em 99.06.26 e que, por outro lado, as alterações previstas na Lei nº 25/2000, designadamente no que se refere ao nº 3 do artº 44º. do EMFAR não têm efeitos retroactivos.

Assim, propõe-se o indeferimento dos respectivos pedidos, com base nos seguintes fundamentos:

“Por força do disposto no artº 43º., nº 1, do Estatuto da Aposentação, o regime inovador que manda considerar para efeitos de reforma o tempo decorrido na situação de reserva sem serviço consagrado no artº 44º, nº 3, do EMFAR D.L. nº 236/99, de 25/6 não é aplicável aos militares cujo acto ou facto determinante de passagem à reforma ocorreu anteriormente à data da entrada em vigor daquele Estatuto. Por outro lado, a Lei nº. 25/2000, de 23/8, nada alterou no sentido de dar satisfação à pretensão dos requerentes”;

d) O recorrente transitou para a situação de reserva em 1/1/83, onde permaneceu fora da efectividade de serviço até 1/1/92, efectuando regularmente o desconto da quota para a Caixa Geral de Aposentações;

e) Em 1/1/92, o recorrente transitou para a situação de reforma, ao abrigo do estabelecido na al c) do artº 174º do EMFAR/90 aprovado pelo D.L. nº 34-A/90, de 24/1;

f) Para efeitos de fixação da pensão de reforma, os serviços da Caixa contaram-lhe 29 anos e 5 meses de serviço, correspondentes ao tempo em que permaneceu ao serviço efectivo, ao tempo a que não corresponde serviço efectivo, ou seja, aquele em que frequentou a Academia Militar como aluno e o tempo acrescido de campanha no ex-Ultramar (al c) do artº 25º. e 29º e 30º, do Estatuto da Aposentação.

2.2. Matéria de direito

Como se vê do relatório e da matéria dada como provada o recorrente passou à situação de reforma não lhe tendo sido contado, para efeitos de cálculo da pensão o tempo de permanência na reserva, fora da efectividade de serviço, e durante o qual efectuou descontos para a aposentação.

Requereu ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações que lhe fosse aplicado o disposto no artº 44º, nºs 3 e 4 do EMFAR, aprovado pelo DL 236/99, com as alterações introduzidas pela Lei nº 25/00, contando-se-lhe como tempo de serviço para efeitos do cálculo da pensão de reforma, o período em que permaneceu na situação de reserva, fora da actividade de serviço e em que efectuou os descontos para a aposentação.

A sua pretensão foi indeferida pela autoridade recorrida, indeferimento esse mantido, primeiro, pela sentença do TAC de Lisboa e, depois, pelo acórdão recorrido, proferido pelo TCA Sul que negaram provimento, respectivamente, ao recurso contencioso e ao recurso jurisdicional.

O recorrente impugna a decisão do TCA Sul persistindo na alegação de que lhe é aplicável o preceituado no artº 44º, nº 3 do EMFAR/99, tal como foi decidido no acórdão fundamento.

É manifesta a oposição de julgados, dado que no acórdão fundamento se entendeu aplicável o preceituado no artº 44º, n.º 3 do EMFAR/99, “…salta aos olhos (diz-se expressivamente o texto do acórdão) que sempre esteve presente na mens legislatoris propulsora da nova regulamentação do EMFAR/99, o pressuposto da relevância do tempo de reserva fora da efectividade de serviço para efeitos de cálculo da pensão de reforma” e, no acórdão recorrido decidiu-se precisamente o contrário.

Vejamos, então, em que termos deve ser decidida a aludida contradição.

A questão enunciada foi já objecto de apreciação e decisão em vários acórdãos deste Tribunal Pleno, todos no mesmo sentido – cfr. acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 7-2-2006, recursos 042/05 e 575/05; 2-3-2006, recursos nºs 1701/03 e 43/05;17-10-2006, recurso 1308/04; 23-5-2006, recursos 019/04, 0933/05.

As razões desta firme e uniforme jurisprudência podem ver-se, por exemplo, no acórdão de 7-2-2006, proferido no recurso 0575/05:

“(…) O Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo DL 236/99, de 25/6 (EMFAR/99) dispõe no artigo 44.º sobre a contagem do tempo de serviço, como serviço prestado ao Estado para efeitos de cálculo da pensão de reforma, do modo seguinte: conta-se como tempo de serviço o tempo de serviço militar, acrescido do prestado no exercício de funções públicas (n.º 1) e releva ainda [para o referido efeito] o tempo de permanência do militar na reserva foras da efectividade de serviço (n.º 3 do mesmo artigo na redacção inicial).

Porém, a Lei 25/2000, de 23 de Agosto, alterou estas disposições quanto à contagem do tempo de serviço para a reforma passando o n.º 3 do artigo 44 a ter a redacção seguinte:

“Releva ainda, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, passando o desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações a incidir sobre a remuneração relevante para o cálculo da remuneração de reserva.”

E foi acrescentado um n.º 4 com a redacção:

“A contagem, para efeitos de cálculo da pensão de reforma, do tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, anterior à entrada em vigor do presente estatuto, implica o pagamento de quotas para a Caixa Geral de Aposentações relativas à diferença entre a remuneração de reserva auferida e a remuneração referida no número anterior.”

É a interpretação destas disposições dos n.ºs 3 e 4 do artº 44.º que está na base da oposição de soluções para as idênticas situações submetidas aos tribunais Administrativos.

Num primeiro relance poderia pensar-se que as referencias que estas normas fazem à contagem do tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço é de aplicar aos militares que já se encontram na situação de reforma por virtude de dois factores: o primeiro, não existir distinção no n.º 3 e o segundo, do n.º 4, ao prever a contagem de tempo “anterior à entrada em vigor do presente Estatuto”.

Porém, a interpretação da Lei é uma tarefa eriçada de dificuldades e dúvidas.

Desde logo se pode argumentar que o princípio geral é a aplicação da Lei apenas para o futuro e aos factos futuros.

E também é evidente que o n.º 4 sempre pode aplicar-se exclusivamente aos militares que à data da entrada em vigor do novo regime ainda não tinham passado à situação de reforma, encontrando-se na reserva fora da efectividade de serviço.

Sendo assim, isto é, existindo um sentido útil evidente do n.º 4 do artigo 44.º em análise, que cobre um subconjunto de destinatários potenciais da norma, importa determinar se ela se aplica também aos militares na situação de reforma.

A regra fundamental a observar nesta indagação é a da aplicação da lei no tempo do artigo 12.º do CCiv. Nela se dispõe:

“1. A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.

2. Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor”.

Uma primeira observação se impõe.

Os n.ºs 3 e 4 da Lei 25/2000, de 23.8.2000, na forma como estão redigidos, isto é, por disposição literal, retroagem o momento da sua aplicação à data da entrada em vigor do EMFAR aprovado pelo DL 236/99, de 25.6.

As dúvidas que se colocam são relativas à aplicação destas normas aos militares que tinham passado à reforma antes da entrada em vigor do novo EMFAR/99.

Um primeiro dado seguro é que as disposições sobre contagem de tempo de serviço para efeitos de cálculo da pensão de reforma não dispõem directamente sobre o conteúdo de certa situação jurídica, no caso, não dispõem directamente sobre a situação de reforma, mas sobre os factos que vão dar origem ou relevar para a definição do conteúdo dessa situação. Deste modo fica afastada a possibilidade de se aplicar a parte final do n.º 2 do artigo 12.º transcrito.

Portanto, a lei que analisamos dispõe sobre os efeitos de certas situações anteriores à reforma no cálculo do montante das pensões, pelo que, em caso de dúvida, tem de entender-se que só visa os factos novos.

De modo que o alcance destas normas é passar a conferir relevância, para o futuro, isto é, na constituição da situação de reforma que venha a ocorrer após a entrada em vigor do EMFAR/99, à permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço.

E, como bem se compreende, se o legislador pretendesse que a contagem do tempo de permanência naquela reserva se aplicasse aos reformados tinha de dispor directamente sobre a situação de reforma e não sobre os factos (no caso o tempo) a considerar relevantes, no novo regime, para a definição daquele status.

Nem o facto de a lei dispor que se passa a contar a permanência na reserva fora da efectividade de serviço anterior ao EMFAR/99 dos militares que passem à reforma depois da respectiva entrada em vigor constitui razão para alterar a situação dos que se encontravam em situação de reforma estabilizada, porque o tratamento igual que é requerido para situações iguais, em matéria estatutária tem sempre de levar em consideração o momento em que ocorre o facto constitutivo e a lei vigente nesse momento não tem de ser exactamente a mesma que vigora em tempo posterior.

Portanto, existe realmente um tratamento desigual entre os militares que estando na reserva fora da efectividade de serviço passaram à reforma imediatamente antes da entrada em vigor do EMFAR/99 e os que passaram a esta situação em datas posteriores, mesmo que próximas.

Mas este efeito resulta necessariamente da alteração de regimes e da aplicação da lei no tempo, cujo sentido último consiste em mudar para o futuro, mudar a partir de certo momento, sem arrastar a mudança de tudo o que está resolvido, estabelecido e assente. Ou seja, o tratamento desigual do estatuto da reforma destes militares tem uma justificação racional e não existe solução satisfatória que elimine estas desigualdades, embora elas devam ser limitadas ao indispensável para se obterem as finalidades que através da mudança estatutária se pretendem alcançar e em certos casos por uma mudança gradual.

Em suma, portanto, o Acórdão recorrido segue a interpretação correcta da lei ao considerar que quando entrou em vigor o EMFAR/99 o recorrente já se encontrava reformado, a sua situação jurídica estava constituída ao abrigo da lei vigente à data da reforma que não mandava considerar o tempo de serviço na reserva e a nova lei não pode, salvo disposição expressa, entender-se como aplicável a situações assim constituídas, nem requalificar o que já estava firmado na ordem jurídica.”

Assim, de acordo com o entendimento referido, e com o qual concordamos inteiramente, a norma do artº 44º, n.º 3 do EMFAR/99, aprovado pelo Dec. Lei 236/99, de 25/06, na redacção da Lei 25/2000, de 23/8, segundo o qual passou a relevar, para efeito de cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, tem carácter inovatório e não interpretativo, não podendo, assim, aplicar-se retroactivamente às situações de reforma estabelecidas anteriormente ao seu início de vigência.

Sendo este também o entendimento do acórdão recorrido, impõe-se negar provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 29 de Novembro de 2006. – São Pedro (relator) – Azevedo Moreira - Santos Botelho – Rosendo José – Pais Borges – Jorge de Sousa – Adérito Santos - Costa Reis – Angelina Domingues.