0310/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para efeitos da previsão do artº 17º do Dec. Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro (respeitante à revalorização e produção de efeitos prevista naquele diploma legal), os funcionários da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), por estarem integrados em carreiras de regime especial, é-lhes aplicável o nº 3 daquele inciso legal o qual prevê que, “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar”.

II- Segundo aquele nº 3, e restante norma em que se insere, a lei deixou a análise e escolha dos casos particulares em que se justificaria a revalorização de carreiras dos regimes especiais ao cuidado da regulamentação, por esta se poder aproximar mais do concreto e das especificidades de cada caso do que o decreto-lei.

III- A simples comprovação da emissão de um despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e da realização de uma reunião de representantes dos trabalhadores da DGAIEC e aquele membro do Governo com vista à preparação de despacho regulamentar com o referido objectivo, sem que se conheçam as razões da ausência de outras iniciativas, não basta para comprovar a violação do princípios da boa fé na ausência de regulamentação sobre a matéria.

IV- Não se havendo comprovado a assumpção pelo Governo que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98 relativamente ao caso das referidas carreiras, pese embora hajam sido identificadas seis outras carreiras de regime especial que foram revalorizadas, também não pode afirmar-se ter havido violação do princípio da igualdade.

Acordam em pleno da Secção de Contencioso Administrativo os juízes do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

І. Relatório

A. .. e Outros, todos devidamente identificados nos autos, recorrem do acórdão proferido em subsecção que julgou improcedente a acção administrativa especial para declaração de ilegalidade por omissão que instauram contra o CONSELHO DE MINISTROS e o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Remataram a sua alegação com as seguintes CONCLUSÕES:

“1ª Na presente acção os ora recorrentes invocaram e demonstraram que, por força do artigo 17.°/2 e 3 do DL 404-A/98, o Governo está obrigado a emitir decreto regulamentar que proceda à revalorização prevista neste diploma, bem como à adaptação das regras de transição e de produção de efeitos, relativamente às carreiras e categorias com designações específicas da DGAIEC com um desenvolvimento indiciário idêntico ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (n.° 2), bem como que proceda à adaptação dos regimes e escalas salariais das carreiras de regime especial daquela Direcção-Geral ao disposto no mesmo diploma (n.° 3).

2.ª Os recorridos encontram-se obrigados a aprovar e mandar publicar o Decreto Regulamentar previsto no artigo 17.° do DL 404-A/98, como forma de pôr cobro à situação de ilegalidade por omissão que se verifica, procedendo à aplicação da revalorização prevista naquele diploma e à adaptação dos regimes e escalas salariais relativamente às carreiras e categorias com designações específicas e às carreiras do regime especial da DGAIEC, nos termos previstos nos n.ºs 2 e 3 daquele preceito legal.

3ª Contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, o artigo 17º/2 do DL 404/98 é aplicável às carreiras e categorias com designações específicas do regime geral ou especial que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, pelo que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento na parte em que decidiu não ser aplicável in casu o disposto naquela norma.

4ª Conforme foi demonstrado pelos recorrentes nesta acção (cfr. artigos 44º a 47º da petição inicial e pontos 12 e 13 das alegações de direito), existe nas carreiras de regime especial da DGAIEC um desenvolvimento indiciário idêntico às categorias enquadradas no regime geral, o qual constitui uma justificação formal e material para a revalorização e adaptação das carreiras daquela Direcção-Geral ao disposto no DL 404-A/98, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 17.° deste diploma legal.

5ª Caso não tivesse considerado, erradamente, que o artigo 17°/2 do DL 404-A/98 não é aplicável no caso em apreço, o acórdão recorrido teria de concluir que se verificam todos os requisitos para a aplicação desta norma no caso sub judice, assentando assim a decisão em análise num claro erro de julgamento.

6ª Ainda que se entendesse, como no acórdão recorrido, que apenas é aplicável in casu o n.° 3 do artigo 17º do DL 404-A/98, o que não se concede, sempre se teria que concluir que aquela norma impõe aos recorridos o dever de emitir um decreto regulamentar para adaptação dos regimes e escalas salariais do regime especial das carreiras da DGAIEC ao estabelecido no DL 404-A/98.

7ª Contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, a margem de apreciação conferida aos recorridos no n.° 3 do artigo 17º do DL 404-A/98, e tratando-se do exercício de um poder meramente regulamentar, é limitada por diversas vinculações às quais os recorridos não poderiam deixar de se subordinar, as quais foram invocadas pelos ora recorrentes e não poderiam deixar de ser aplicadas e julgadas procedentes pelo Venerando Tribunal a quo.

8ª A margem de apreciação conferida aos recorridos no n.° 3 do artigo 17º do DL 404-A/98 encontra-se, desde logo, limitada pela imposição de serem verificados os casos em que se justifica a extensão dos efeitos do DL 404-A/98.

9ª Esta apreciação é ainda vinculada pelas opções do legislador consagradas nos diplomas legais em vigor que estabeleceram o enquadramento das carreiras do regime especial da DGAIEC e que lhes reconheceram determinadas especificidades que não podem ser ignoradas no exercício do poder regulamentar.

10ª Do DL 404-A/98 e do quadro legal que enquadra as carreiras do regime especial da DGAIEC (v. DL 274/90 e DL 353-A/89) resulta claramente que há especificidades que justificam manutenção desse regime especial e um determinado posicionamento face ao regime geral, sendo certo que caso o legislador tivesse pretendido que o Governo deixasse de reconhecer essas especificidades ter-se-ia expressado nesse sentido, o que não ocorreu (cfr. preâmbulo do DL 404-A/98 e artigo 17°/2 e 3 deste diploma legal).

11ª O acórdão recorrido enferma assim de claro erro de julgamento ao ter decidido que os recorridos tinham plenos poderes para decidir da oportunidade de emissão do diploma regulamentar previsto no n.° 3 do DL 404-A/98, pois esta norma impunha aos recorridos apreciação da necessidade de adaptação dos regimes e escalas salariais das carreiras de regime especial da DGAIEC, no âmbito da qual os recorridos estavam vinculados a reconhecer as especificidades destas carreiras tal como estas foram legalmente enquadradas e o respectivo posicionamento face às carreiras do regime geral, impondo-se assim a emissão do diploma regulamentar previsto na norma em apreço.

12ª A margem de apreciação dos recorridos a que se refere no acórdão recorrido é ainda fortemente limitada pelos princípios da boa fé e da igualdade, a que aqueles se encontram subordinados (v. artigos 5.° e 6.°-A do CPA, bem como artigos 13.°, 59.°/1 a) e 266.°/2 da CRP).

13ª O Estado reconheceu, por diversas vezes, o direito dos recorrentes e demais funcionários da DGAIEC com carreiras pertencentes ao regime especial a verem consagrada a actualização, adaptação e revalorização das respectivas carreiras, em conformidade com o disposto no DL 404-A/98, pelo que se encontrava vinculado a proceder em conformidade com as posições anteriormente assumidas, sob pena de violação frontal do princípio da boa fé consagrado no artigo 266.°/2 da CRP e no artigo 6.°-A do CPA, ao qual os recorridos se encontram subordinados e o qual não poderiam deixar de respeitar no exercício do poder regulamentar conferido no artigo 17.° do DL 404-A/98.

14ª Através do Despacho n.° 216/2000, o então Senhor SEAF ordenou de forma clara inequívoca que fosse iniciado um processo legislativo destinado à reestruturação das carreiras da DGAIEC em conformidade com o disposto no DL 404-A/98, reconhecendo assim de forma expressa o direito dos funcionários da DGAIEC à revalorização e adaptação previstas no DL 404-A/98.

15ª O referido despacho constitui o reconhecimento do direito dos recorrentes à emissão do decreto regulamentar previsto no artigo 17.° do DL 404-A/98, bem como uma decisão inequívoca de um membro do Governo no sentido de ser emitido um diploma regulamentar que proceda à aplicação da revalorização e adaptação dos regimes e escalas salariais, tal como previsto naquela norma.

16ª O acórdão recorrido padece de claro erro de interpretação ao considerar que o citado despacho do Senhor SEAF se trata apenas de um pedido para se iniciar um mero procedimento tendente a apreciar se deveria ou não ser realizada a revalorização e adaptação previstas no DL 404-A/98, não tendo essa interpretação feita na decisão sub judice um mínimo de correspondência com a letra do despacho em causa (cfr. artigos 9º/2 e 236.° 1 do Código Civil).

17ª Também no Acordo Salarial para 2001 foi garantida a conclusão dos processos de aplicação do DL 404-A/98 às carreiras de regime especial e com designações específicas até 30 de Junho de 2001 e a produção de efeitos retroactivos do decreto regulamentar que viesse a ser aprovado, em conformidade com o disposto no artigo 34º do DL 404-A/98.

18ª O acórdão recorrido padece de claros erros de julgamento ao interpretar o Despacho n.° 216/2000 do Senhor SEAF e o Acordo Salarial para 2001 no sentido de não constituírem qualquer vinculação do Governo para a emissão do decreto regulamentar objecto da presente acção, violando, assim, o disposto no artigo 266.°/2 da CRP e artigo 6.°-A do CPA.

19ª No âmbito do exercício do poder regulamentar previsto no artigo 17.° do DL 404-A/98, os recorridos encontravam-se ainda sujeitos ao princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da CRP (cfr. artigo 59.°/1 a) da CRP) resultando dessa vinculação a obrigação de emissão do decreto regulamentar previsto na norma em análise, dado que essa mesma adaptação foi realizada para diversas outras carreiras de regime especial da Administração Pública, incluindo carreiras de outros departamentos do próprio Ministério das Finanças, no qual se integra a DGAIEC, sendo que nada justifica a diferença de tratamento para situações idênticas em que está sempre em causa a existência de determinadas especificidades do exercício das funções dessas carreiras que são reconhecidas pelo legislador.

20ª A falta de aplicação da revalorização e adaptação estabelecidas no DL 404-A/98 aos trabalhadores da DGAIEC com carreiras e categorias com designações específicas em com carreiras do regime especial constitui assim um claro incumprimento do dever cometido ao Estado de emitir o decreto regulamentar previsto no artigo 17º daquele diploma legal, bem como uma violação do princípio da igualdade (cfr. artigo 5.° do CPA e artigos 13.° e 59.°/1 a) da CRP) e do princípio da boa fé (cfr. artigo 266.°/2 da CRP e artigo 6.°-A do CPA).

21ª O acórdão recorrido enferma assim de claros erros de julgamento ao ter decidido que o artigo 17.° do DL 404-A/98 não impunha aos recorridos a obrigação de emissão do diploma regulamentar previsto nos nºs 2 e 3 deste preceito legal, tendo violado o disposto nos artigos 75.° e 77.°/2 do CPTA.

NESTES TERMOS,

Deve ser concedido provimento ao presente recurso e ser:

a) Revogado o acórdão recorrido:

b) Declarada a ilegalidade por omissão de emissão de decreto regulamentar que aplique às carreiras e categorias com designações específicas da DGAIEC a revalorização prevista no DL 404-A/98, bem como de adaptação do regime e escala salarial das carreiras do regime especial da DGAIEC, nos termos previstos no artigo 17.° do DL 404-A/98;

c) Serem os recorridos notificados para, num prazo de seis a dez meses que este Venerando Tribunal venha a fixar, suprirem a omissão referida na alínea anterior”.

O MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA contra-alegou sustentando, sem formular conclusões, a improcedência do presente recurso.

Por seu lado, a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS contra-alegou formulando as seguintes conclusões:

“A) O douto julgado não enferma de qualquer erro de julgamento, determinante da sua revogação;

B) Designadamente, e ao contrário do entendimento dos Recorrentes, aplicável ao caso dos autos é, e apenas, o n.° 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.° 404-A/98, conforme certeiramente se decidiu;

C) Tal resulta do facto de as carreiras onde se integram serem de regime especial, conforme se estatui no Decreto-Lei n.° 274/90;

D) Os Recorrentes não são titulares de qualquer direito subjectivo à adaptação do regime e escala salarial das suas carreiras ao disposto no Decreto-Lei n.° 404-A/98 para as carreiras de regime geral;

E) Atenta a matéria de facto dada como provada, não existiu a mais leve violação dos princípios da boa fé e da igualdade em resultado da não emissão do referido diploma regulamentar;

F) Faltando o direito referido na Conclusão D) supra e situando-se o poder de proceder à aludida adaptação de regimes e escalas salariais na margem de liberdade que assiste ao Governo, não existe, no caso das carreiras dos Recorrentes, um dever de emissão do decreto regulamentar de que fala o n.° 3 do artigo 17º do mencionado diploma legal;

G) Consequentemente, e do mesmo passo que improcede em absoluto a invocação de omissão regulamentar relevante nos termos e para os efeitos do artigo 77º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nenhuma censura merece a douta decisão impugnada”.

Foi dado cumprimento ao disposto no artº 92º do CPTA, remetendo-se cópia de projecto de acórdão aos Exmºs Conselheiros Adjuntos.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. O acórdão recorrido decidiu com base na seguinte Matéria de Facto.

A) Os autores são funcionários da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) das carreiras de Técnico Superior Aduaneiro, Técnico Verificador Aduaneiro, Secretário Aduaneiro e Verificador Auxiliar Aduaneiro, que viram definido o estatuto remuneratório através dos DL 353-A/89, de 16.10, em parte alterado pelo DL 404-A/98, de 18.12 e pelo DL 274/90, de 7.9.

B) O Governo adaptou diversas carreiras específicas através dos decretos regulamentares 31/99, de 20.12; 2/2000, de 10 de Março; 3/2000, de 21 de Março; 15/2000, de 22.10; 21/2000, de 28.12 e 21/2001, de 22.12, em aplicação da revalorização de carreiras prevista no artigo 17º do DL 404-A/98.

C) A Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC realizou diligências junto do Governo e da própria Direcção Geral para que também os trabalhadores das alfândegas com carreiras especiais fossem revalorizados nas respectivas remunerações ao abrigo da mesma previsão do DL 404-A/98.

D) Em 13 de Novembro de 2000 teve lugar uma reunião entre membros daquela Comissão Nacional e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

E) Em 14 de Novembro de 2000 o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu o Despacho 216/2000, junto a fls. 45, cujo texto se dá por reproduzido e diz na parte mais relevante:

“… determino o seguinte:

Que em execução do artigo 17º do DL 404-A/98, se prepare o processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC, designado para o efeito a Dr.ª ..., Adjunta do meu Gabinete.

Que em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC.

Dada a natureza das matérias envolvidas dever-se-á manter contactos com a Comissão …. e ainda solicitar pareceres À Direcção Geral da Administração Pública.

Dever-me-á ser apresentado até 31 de Dezembro um relatório de progresso com propostas fundamentadas relativamente às questões mais controversas”.

F) Em 7 de Dezembro de 2000 foi celebrado o “Acordo Salarial para 2001” entre o Governo e a Frente Sindical da Administração Pública, cujo ponto 2.2.b) tem o seguinte conteúdo:

“Carreiras especiais e específicas – É garantida a conclusão até 30 de Junho de 2001, dos processos de aplicação do DL 404-A/89, de 18 de Dezembro, às carreiras de regime especial e com designações específicas, sendo garantida a aplicação retroactiva nos termos consagrados naquele diploma, conforme lista já entregue aos Sindicatos”.

G) Em 20.11.2001 teve lugar uma reunião de representantes dos trabalhadores da DGAIEC e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais sobre um projecto de Decreto Regulamentar para as carreiras de regime especial da DGAIEC.

H) Em 1.7.2004; 13.8.2004 e 12.4.2005 foi requerido à Senhora Ministra das Finanças um decreto regulamentar revalorizando aquelas carreiras, mas sem resposta ou êxito.

II.2. DO DIREITO.

Os Autores (AA), e ora recorrentes, instauraram acção administrativa especial para declaração de ilegalidade por omissão contra o Conselho de Ministros e Ministério das Finanças e da Administração Pública com vista à emissão de Decreto Regulamentar que aplique às carreiras com designações específicas da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) a revalorização prevista no Decreto Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, bem como a adaptação do regime e escala salarial das carreiras do regime especial da DGAIEC ali regulado.

O acórdão recorrido julgou improcedente a acção (quer quanto ao pedido de verificação da obrigação de regulamentar, quer quanto ao pedido de indemnizar).

Essencialmente, o acórdão recorrido assentou na ponderação de que, in casu, não se verifica o preenchimento dos pressupostos enunciados no texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito.

Concretamente, não se estaria face a omissão relativa à falta de emissão de normas que constituísse uma exigência da lei, pois que, o Decreto Lei 404-A/98, quanto à escolha sobre efectuar (ou não) a revalorização de carreiras dos regimes especiais em conformidade com o ali estabelecido, teria outorgado à Administração não só o poder de determinar o “quando”, mas também a faculdade de decidir sobre o “an”, para regulamentar a tal respeito.

Em conformidade com tal ponderação concluiu que as carreiras de regime especial da DGAIEC, a que pertenciam os ora recorrentes, estavam incluídas naquelas carreiras que de acordo com o nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98, a Administração podia ou não revalorizar no seu estatuto remuneratório conforme o resultado da apreciação a efectuar partindo da situação remuneratória em que concretamente se encontrava o respectivo pessoal.

Os recorrentes não aceitam a perspectiva do aresto em apreciação e bem assim o resultado a que chegou.

Antes de analisar os tópicos essenciais do dissídio importa atentar no que de mais relevante consta no quadro normativo a convocar.

Assim, sob a epígrafe escalas salariais, o citado artº 17º do DL 404-A/98 [diploma que estabelece as regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública] prescreve:

“1- As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

2- Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

3- Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar”.

Como já se aludiu e se alcança do ponto A da Matéria de Facto, os recorrentes pertencem a carreiras (de regime especial) a que se refere o artº 1º, nº 1, do DL 274/90, de 7 de Setembro, diploma que adaptou o aludido regime de carreiras e remunerações da função pública ao quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas. Efectivamente, refere-se naquele inciso legal:

“As carreiras de técnico superior aduaneiro, técnico verificador aduaneiro, secretário aduaneiro, verificador auxiliar aduaneiro, técnico superior aduaneiro de laboratório, analista aduaneiro de laboratório são carreiras de regime especial”.

Ora, o acórdão recorrido, começou por asseverar que, para além de o nº 1 do artº 17º se referir às carreiras do regime geral, que foram desde logo revalorizadas nos termos do próprio DL 404-A/98 e anexo, do transcrito artº 17º e do seu confronto com a estrutura e disposições do DL 404-A/98 conclui-se que para os efeitos a que se refere (revalorização), a lei distingue dois tipos de situações:

- as carreiras do regime geral (artºs 4º ;5º ; 6º; 9º; 10º 14º e 15º do DL 404-A/) e as categorias do regime geral com denominações específicas, estando entre estas as de chefe de secção (artº 7º) e encarregado de pessoal auxiliar (artº 11º), que seriam revalorizadas mediante decreto regulamentar caso a Administração viesse a concluir que “apresentam um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral”, o que implicava também preencher os conceitos de “desenvolvimento indiciário mais ou menos igual” e “correspondentes grupos de pessoal”; e

- as carreiras de regimes especiais em que se contempla a possível, ou seja, hipotética, revalorização de carreiras de regime especial, naqueles casos em que se justifique a adaptação do regime geral.

Para depois ponderar, antes de analisar que se tratava de carreiras de regime especial, que era essencial saber se a lei, no caso o artº 17º do DL 404-A/98, determina que se aplique à carreira dos AA. a revalorização salarial que foi determinada para as carreiras do regime geral e para as categorias do regime geral com denominação específica, tendo concluído pela negativa.

II.2. 1. O primeiro motivo de discordância dos recorrentes reside na sua invocação de que o artigo 17.º/2 do DL 404/98 é aplicável às carreiras e categorias com designações específicas do regime geral ou especial que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, com o que lograriam beneficiar da previsão do nº 2 do artigo 17º assim interpretado.

Para tal, e essencialmente, apontaria a circunstância de nas carreiras de regime especial da DGAIEC existir um desenvolvimento indiciário idêntico às categorias enquadradas no regime geral.

Só que, como já se viu, a letra da lei repudia de imediato tal conclusão.

Na verdade, a faculdade de operar por decreto regulamentar a revalorização e aplicação das regras de transição e de produção de efeitos a que se refere o nº 2 do artº 17º não pode deixar de conexionar-se com o disposto no nº 1 do mesmo preceito. Ou seja, a possibilidade de aplicação da revalorização e aplicação das regras de transição e de produção de efeitos aplica-se “às carreiras e categorias com designações específicas que [dentro das carreiras do regime geral, como deve entender-se] apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral”.

Assim, como o aludido desenvolvimento indiciário respeita às carreiras e categorias com designações específicas dentro das carreiras do regime geral, a alegada circunstância de o pessoal das carreiras verticais de regime especial da DGAIEC ter as escalas de vencimentos organizadas, tal como as carreiras do regime geral, segundo os graus da carreira e dentro destes por escalões, mostra-se necessariamente irrelevante.

É que, e aqui entramos na teleologia do diploma, o Decreto- Lei n.° 404-A/98 respeita, como se viu, às carreiras e categorias de regime geral, estabelecendo as regras sobre o ingresso, acesso e progressão bem como as respectivas escalas salariais (cf. artigo 1.º), pertencendo ao regime geral as carreiras técnica superior, técnica, técnico- profissional, de assistente administrativo, de tesoureiro, de pessoal auxiliar e de operário (cf. artºs 4º a 15º).

Era, pois, a tais carreiras que nomeadamente eram aplicáveis as escalas salariais constantes do anexo àquele diploma legal.

Conhecida, porém, a existência na função pública de carreiras e categorias com designações próprias, o legislador teve necessidade de estatuir, no nº 2 do citado artº 17º, que, caso estas apresentem um desenvolvimento indiciário semelhante ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (antes referido – cfr. anexo ao Decreto-Lei n.° 404-A/98), então ser-lhes-á aplicada, mediante decreto regulamentar, a revalorização ali prevista, bem como as regras de transição e de produção de efeitos consagradas naquele diploma.

Em suma, tal como decidido, estando os recorrentes integrados em carreiras de regime especial apenas lhes é aplicável a previsão do nº 3 do cit. artº 17º, que, recorde-se, determinou que fossem revalorizadas apenas “as carreiras de regime especial em que se justifique a adaptação dos regimes”.

II.2. 2. Subsidiariamente invocam então os recorrentes que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento ao ter decidido que os recorridos tinham plenos poderes para decidir da oportunidade de emissão do diploma regulamentar previsto no n.° 3 do DL 404-A/98, pois que esta norma impunha-lhes a apreciação da necessidade de adaptação dos regimes e escalas salariais das carreiras de regime especial da DGAIEC, no âmbito da qual estavam vinculados a reconhecer as especificidades destas carreiras tal como estas foram legalmente enquadradas e o respectivo posicionamento face às carreiras do regime geral.

Em abono do que invocam justamente, e no essencial, que o DL 404-A/98 e o quadro legal que enquadra as carreiras do regime especial da DGAIEC (cf. Dec. Lei nº 274/90 e Dec. Lei nº 353-A/89) inculcam a existência de “especificidades que justificam manutenção desse regime especial e um determinado posicionamento face ao regime geral”, sendo certo que “caso o legislador tivesse pretendido que o Governo deixasse de reconhecer essas especificidades ter-se-ia expressado nesse sentido”,

Impor-se-ia pois a emissão do diploma regulamentar previsto na citada norma.

Vejamos:

Para o acórdão recorrido,

«o legislador, através da expressão utilizada “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes” deixou a análise e escolha dos casos particulares em que se justificaria a revalorização de carreiras dos regimes especiais ao cuidado da regulamentação por esta se poder aproximar mais do concreto e das especificidades de cada caso do que o Decreto Lei.

Ao efectuar esta opção a lei cometeu ao poder regulamentar escolhas deveras importantes e de efeitos financeiros pesados, com balizas indeterminadas, mas sendo que esta grande latitude se pode ainda compreender e aceitar melhor do que em matéria de reserva legislativa do parlamento, quando, neste caso, é o mesmo órgão, o Governo, a legislar e depois, na sua outra qualidade de órgão executivo, a regulamentar».

Tal asserção do acórdão deve ser sufragada, adiante-se desde já.

Na verdade, como ali se pondera, o texto da lei não consente dúvida razoável relativamente ao sentido de claramente não ser aplicada a revalorização indiscriminadamente a todas as carreiras de regimes especiais, mas apenas àquelas em que a própria Administração titular do poder regulamentar concluísse, depois de estudo e análise casuística, que se justificava a adaptação de regimes.

Ora, o alegado facto de o pessoal das carreiras verticais de regime especial da DGAIEC ter as escalas de vencimentos organizadas, tal como as carreiras do regime geral, segundo os graus da carreira e dentro destes por escalões, não integra razão alguma, nem sequer de carácter formal, para se determinar se existe ou não a aludida justificação que foi deixada à análise da Administração enquanto poder regulamentar para ser exercida segundo critérios materiais.

O que bem se compreende, uma vez que, estando-se em presença de carreiras de espécie diferente, sobreleva uma circunstanciada ponderação de cada uma delas com vista à sua equiparação às carreiras de regime geral no tocante ao regime e escalas salariais aplicáveis.

E, não pode esquecer-se que na execução de um comando contido na lei através de regulamento e bem assim para ajuizar se a sua omissão pode ser considerada ilegal, não podem deixar de intervir ponderações atinentes à (in)existência ou (in)oportunidade de afectação de meios financeiros, o que necessariamente implica que se deixe ao critério da Administração o decidir, se, quando e como da sua afectação Ponderações nesse sentido podem ver-se in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra 2004, p. 456, por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira

II.2. 3. Uma outra crítica que os recorrentes endereçam ao acórdão traduz-se na invocação de que, em contrário do ali decidido, a vinculação do Governo à emissão do decreto regulamentar decorreria dos princípios da boa fé e da igualdade, a que os recorridos se encontram subordinados, pelo que não tendo assim concluído foram violados os artigos 13.°, 59.°/1 a) e 266.°/2 da CRP, e 5º e 6.°-A do CPA.

Em seu abono, e em resumo, invocam:

- Através do Despacho n.° 216/2000, o então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) terá ordenado inequivocamente que fosse iniciado um processo legislativo destinado à reestruturação das carreiras da DGAIEC em conformidade com o disposto no DL 404-A/98;

- o qual constitui o reconhecimento do direito dos recorrentes à emissão do decreto regulamentar previsto no artigo 17.° do DL 404-A/98 e não um simples pedido para se iniciar um mero procedimento tendente a apreciar se deveria ou não ser realizada a revalorização e adaptação previstas no DL 404-A/98;

- Também no Acordo Salarial para 2001 terá sido garantida a conclusão dos processos de aplicação do DL 404-A/98 às carreiras de regime especial e com designações específicas até 30 de Junho de 2001 e a produção de efeitos retroactivos do decreto regulamentar que viesse a ser aprovado, em conformidade com o disposto no artigo 34º do DL 404-A/98;

- da vinculação ao princípio da igualdade resulta a obrigação de emissão do decreto regulamentar, dado que essa mesma adaptação foi realizada para diversas outras carreiras de regime especial da Administração Pública, incluindo carreiras de outros departamentos do próprio Ministério das Finanças, no qual se integra a DGAIEC, sendo que nada justifica a diferença de tratamento para situações idênticas em que está sempre em causa a existência de determinadas especificidades do exercício das funções dessas carreiras que são reconhecidas pelo legislador.

Só que, o que decorre da factualidade assente no acórdão recorrido, e como irá ver-se, não confere suporte à posição dos recorrentes, pelo que também quanto a tal ordem de invocações deve manter-se o acórdão.

II.2. 3.1. Na verdade, do Despacho n.° 216/2000 do SEAF, como decorre do ponto E da Matéria de Facto [concretamente quando ali se afirma que “se prepare o processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC”, e que, “em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC”] nada mais é lícito deduzir para além de que foi aceite dar início a um procedimento para produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC, ou seja a uma abertura a esse desiderato mas não mais que isso.

Da razão por que se não passou a fases subsequentes nada é esclarecido, motivo porque falece base factual para que possa falar-se de violação do princípio da boa fé consagrado no artº 6º do CPA, não se revelando assim, para além do que acima se disse, a verificação de comportamento incorrecto, desleal e inquinado de reservas, maxime por não se mostrar actuação em desconformidade com aquilo que previsivelmente pudesse ser antevisto por um seu comportamento anterior.

Nem mesmo quando em tal despacho se afirmou, “que em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC”, outra conclusão é lícito retirar, pelos mesmos motivos.

Efectivamente, não se revelam elementos de facto que legitimem a conclusão de que por parte do Governo foi assumida a obrigação de proceder à efectiva adaptação de regimes, concretamente no sentido propugnado pelos Recorrentes.

Como se refere no acórdão recorrido,

«(…)

temos de concluir que não existe na norma legal do artigo 17º nº 3, única regra legal aplicável ao caso em análise, a vinculação de se aplicar, nem a todas as carreiras de regimes especiais, nem especificamente às carreiras de regime especial da DGAIEC, sendo certo que os AA identificaram apenas seis diferentes carreiras de regime especial que foram revalorizadas por regulamentos emitidos ao abrigo do DL 404-A/98, dentre o conjunto muito mais vasto das carreiras de regime especial.

Como resulta da matéria de facto o Governo assumiu um compromisso com os Sindicatos da Frente Comum de concluir até ao termo do prazo acordado - 30.6.2001 – os processos de aplicação do DL 404-A/98, de revalorização de carreiras de regime especial e com designações específicas.

O que significa que aceitou vincular-se a um prazo limite para efectuar as regulamentações para aquelas duas diferentes hipóteses, como acima ficaram expostas. Mas não se vinculou para além do que constava do Decreto Lei quanto à determinação das carreiras especiais que seriam regulamentadas, nem os AA apresentam qualquer indício de que uma tal vinculação tenha sido assumida, designadamente nada dizem sobre a inclusão daquelas carreiras a que pertencem na lista a que se refere a parte final da al. b) do ponto 2.2 do Acordo, ou outra qualquer forma de vinculação respeitante à valorização das carreiras da DGAIEC.

Nos actos que os AA indicam, designadamente reuniões com membros do Governo sobre a matéria, não se encontra vinculação específica de regulamentar para aqueles profissionais o dito artº 17º.

Não tendo sido concluído o procedimento de estudo que fora aberto sobre a aplicação, ou não, àquelas carreiras de regime especial, ou na hipótese de ter sido concluído no sentido de que não deveriam ser abrangidas em revalorização, como outras não foram (embora semelhante decisão não tenha sido dada a conhecer de modo expresso aos AA), mas sendo certo que o Governo não assumiu de forma concreta, em nenhuma situação, que aquele era um conjunto de carreiras ou sector em que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98, tem de entender-se que não se mostra preenchido o primeiro dos enunciados requisitos – omissão ou falta de emissão de normas cuja adopção deva, sem margem de dúvida, considerar-se como exigência da lei.

A lei não determinou que aquelas carreiras de pessoal (da DGAIEC) seriam objecto de revalorização, ficando para definição, no exercício do poder regulamentar, o próprio universo dos destinatários, ou seja, quais as carreiras de regimes especiais com designações específicas que seriam abrangidas.

O silêncio das entidades administrativas com possibilidade de fazer avançar o procedimento e decidir no sentido positivo até ao final do prazo assumido como razoável e limite revela que a Administração se inclinou para a solução que agora defende na acção de não serem de aplicar correcções de melhoria remuneratória àqueles grupos de pessoal em paridade aproximada com o regime geral, ou mesmo por comparação com outros regimes especiais, por razões que terão a ver com o nível e as condições específicas do seu estatuto remuneratório tal como ele é, sem revalorizações”.

Em resumo, analisados tais elementos, mais não resta senão a mencionada intenção legislativa de que, “nos casos em que se justifique…”, sem que se evidencie, pois, alguma vinculação para além do que constava do DL 404-A/98, concretamente quanto à determinação das carreiras especiais que seriam regulamentadas, sendo certo que os termos da lei inculcam a outorga de uma ampla margem de actuação com vista à emissão (ou não) do reivindicado decreto regulamentar. Ponderação esta que, a par do que se deixou enunciado, a não ser tido na devida conta, pode levar a que se enverede por “uma modificação da intenção legislativa” Alerta que produzido embora [por João Caupers, in “Um Dever de Regulamentar? In Legislação” - Cadernos de Ciência e Legislação nº 18, a p. 10] a respeito da aplicação da lei na ausência de regulamento previsto na lei não pode deixar de valer para situações como a enunciada.

E, inexistindo obrigação de regulamentar, como também se afirmou no acórdão recorrido, o prazo que foi estabelecido para outras situações em que ela existia não tem aplicação nem relevância no caso.

II.2. 3.2. Também não pode afirmar-se, face aos mesmos elementos e ao que acima se disse sobre a ordem de ponderações que cabem ao critério da Administração no exercício do poder regulamentar, e ainda pelo que a seguir vai dizer-se, ter existido em desfavor dos recorrentes violação do princípio da igualdade, por não se demonstrar ter havido discriminação sua, por omissão, face a outros funcionários inseridos noutras carreiras.

Os próprios recorrentes reconhecem que “não invocaram que da aplicação da revalorização a outras carreiras resultaria uma obrigação para o Governo de proceder da mesma forma em relação às carreiras da DGAIEC”.

Antes sim, afirmam que, “desde a aprovação do DL 274/90 que o próprio legislador reconheceu e atendeu às especificidades e condições próprias do trabalho aduaneiro, fazendo-lhe corresponder um nível remuneratório próprio, superior ao nível das carreiras do regime geral”.

Só que tais “especificidades e condições próprias do trabalho” em nada contrariam a pronúncia do acórdão recorrido no sentido de que não foi assumido pelo Governo de forma concreta, em nenhuma situação, que [o que concernia aos AA] constituía um conjunto de carreiras ou sector em que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98.

Improcedem assim todos os fundamentos do recurso.

III- DECISÃO

Nos termos e fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pelos AA/Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em dezassete U.C.

Lisboa, 18 de Outubro de 2007. – João Manuel Belchior (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Jorge Manuel Lopes de Sousa - Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Cândido de Pinho – António Políbio Ferreira Henriques – António Bento São Pedro – José António de Freitas Carvalho – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Edmundo António Vasco Moscoso.