II2.DO DIREITO.
Os Autores (AA), e ora recorrentes, instauraram acção administrativa especial para declaração de ilegalidade por omissão contra o Conselho de Ministros e Ministério das Finanças e da Administração Pública com vista à emissão de Decreto Regulamentar que aplique às carreiras com designações específicas da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) a revalorização prevista no Decreto Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, bem como a adaptação do regime e escala salarial das carreiras do regime especial da DGAIEC ali regulado.
O acórdão recorrido julgou improcedente a acção (quer quanto ao pedido de verificação da obrigação de regulamentar, quer quanto ao pedido de indemnizar).
Essencialmente, o acórdão recorrido assentou na ponderação de que, in casu, não se verifica o preenchimento dos pressupostos enunciados no texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito.
Concretamente, não se estaria face a omissão relativa à falta de emissão de normas que constituísse uma exigência da lei, pois que, o Decreto Lei 404-A/98, quanto à escolha sobre efectuar (ou não) a revalorização de carreiras dos regimes especiais em conformidade com o ali estabelecido, teria outorgado à Administração não só o poder de determinar o “quando”, mas também a faculdade de decidir sobre o “an”, para regulamentar a tal respeito.
Em conformidade com tal ponderação concluiu que as carreiras de regime especial da DGAIEC, a que pertenciam os ora recorrentes, estavam incluídas naquelas carreiras que de acordo com o nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98, a Administração podia ou não revalorizar no seu estatuto remuneratório conforme o resultado da apreciação a efectuar partindo da situação remuneratória em que concretamente se encontrava o respectivo pessoal.
Os recorrentes não aceitam a perspectiva do aresto em apreciação e bem assim o resultado a que chegou.
Antes de analisar os tópicos essenciais do dissídio importa atentar no que de mais relevante consta no quadro normativo a convocar.
Assim, sob a epígrafe escalas salariais, o citado artº 17º do DL 404-A/98 [diploma que estabelece as regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública] prescreve:
“1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2 - Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.
3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar”.
Como já se aludiu e se alcança do ponto A da Matéria de Facto, os recorrentes pertencem a carreiras (de regime especial) a que se refere o artº 1º, nº 1, do DL 274/90, de 7 de Setembro, diploma que adaptou o aludido regime de carreiras e remunerações da função pública ao quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas. Efectivamente, refere-se naquele inciso legal:
“As carreiras de técnico superior aduaneiro, técnico verificador aduaneiro, secretário aduaneiro, verificador auxiliar aduaneiro, técnico superior aduaneiro de laboratório, analista aduaneiro de laboratório são carreiras de regime especial”.
Ora, o acórdão recorrido, começou por asseverar que, para além de o nº 1 do artº 17º se referir às carreiras do regime geral, que foram desde logo revalorizadas nos termos do próprio DL 404-A/98 e anexo, do transcrito artº 17º e do seu confronto com a estrutura e disposições do DL 404-A/98 conclui-se que para os efeitos a que se refere (revalorização), a lei distingue dois tipos de situações:
- as carreiras do regime geral (artºs 4º ;5º ; 6º; 9º; 10º 14º e 15º do DL 404-A/) e as categorias do regime geral com denominações específicas, estando entre estas as de chefe de secção (artº 7º) e encarregado de pessoal auxiliar (artº 11º), que seriam revalorizadas mediante decreto regulamentar caso a Administração viesse a concluir que “apresentam um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral”, o que implicava também preencher os conceitos de “desenvolvimento indiciário mais ou menos igual” e “correspondentes grupos de pessoal”; e - as carreiras de regimes especiais em que se contempla a possível, ou seja, hipotética, revalorização de carreiras de regime especial, naqueles casos em que se justifique a adaptação do regime geral.
Para depois ponderar, antes de analisar que se tratava de carreiras de regime especial, que era essencial saber se a lei, no caso o artº 17º do DL 404-A/98, determina que se aplique à carreira dos AA. a revalorização salarial que foi determinada para as carreiras do regime geral e para as categorias do regime geral com denominação específica, tendo concluído pela negativa.
II.2.1. O primeiro motivo de discordância dos recorrentes reside na sua invocação de que o artigo 17.º/2 do DL 404/98 é aplicável às carreiras e categorias com designações específicas do regime geral ou especial que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, com o que lograriam beneficiar da previsão do nº 2 do artigo 17º assim interpretado.
Para tal, e essencialmente, apontaria a circunstância de nas carreiras de regime especial da DGAIEC existir um desenvolvimento indiciário idêntico às categorias enquadradas no regime geral.
Só que, como já se viu, a letra da lei repudia de imediato tal conclusão.
Na verdade, a faculdade de operar por decreto regulamentar a revalorização e aplicação das regras de transição e de produção de efeitos a que se refere o nº 2 do artº 17º não pode deixar de conexionar-se com o disposto no nº 1 do mesmo preceito. Ou seja, a possibilidade de aplicação da revalorização e aplicação das regras de transição e de produção de efeitos aplica-se “às carreiras e categorias com designações específicas que [dentro das carreiras do regime geral, como deve entender-se] apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral”.
Assim, como o aludido desenvolvimento indiciário respeita às carreiras e categorias com designações específicas dentro das carreiras do regime geral, a alegada circunstância de o pessoal das carreiras verticais de regime especial da DGAIEC ter as escalas de vencimentos organizadas, tal como as carreiras do regime geral, segundo os graus da carreira e dentro destes por escalões, mostra-se necessariamente irrelevante.
É que, e aqui entramos na teleologia do diploma, o Decreto- Lei n.° 404-A/98 respeita, como se viu, às carreiras e categorias de regime geral, estabelecendo as regras sobre o ingresso, acesso e progressão bem como as respectivas escalas salariais (cf. artigo 1.º), pertencendo ao regime geral as carreiras técnica superior, técnica, técnico- profissional, de assistente administrativo, de tesoureiro, de pessoal auxiliar e de operário (cf. artºs 4º a 15º).
Era, pois, a tais carreiras que nomeadamente eram aplicáveis as escalas salariais constantes do anexo àquele diploma legal.
Conhecida, porém, a existência na função pública de carreiras e categorias com designações próprias, o legislador teve necessidade de estatuir, no nº 2 do citado artº 17º, que, caso estas apresentem um desenvolvimento indiciário semelhante ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (antes referido – cfr. anexo ao Decreto-Lei n.° 404-A/98), então ser-lhes-á aplicada, mediante decreto regulamentar, a revalorização ali prevista, bem como as regras de transição e de produção de efeitos consagradas naquele diploma.
Em suma, tal como decidido, estando os recorrentes integrados em carreiras de regime especial apenas lhes é aplicável a previsão do nº 3 do cit. artº 17º, que, recorde-se, determinou que fossem revalorizadas apenas “as carreiras de regime especial em que se justifique a adaptação dos regimes”.
II.2.2. Subsidiariamente invocam então os recorrentes que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento ao ter decidido que os recorridos tinham plenos poderes para decidir da oportunidade de emissão do diploma regulamentar previsto no n.° 3 do DL 404-A/98, pois que esta norma impunha-lhes a apreciação da necessidade de adaptação dos regimes e escalas salariais das carreiras de regime especial da DGAIEC, no âmbito da qual estavam vinculados a reconhecer as especificidades destas carreiras tal como estas foram legalmente enquadradas e o respectivo posicionamento face às carreiras do regime geral.
Em abono do que invocam justamente, e no essencial, que o DL 404-A/98 e o quadro legal que enquadra as carreiras do regime especial da DGAIEC (cf. Dec. Lei nº 274/90 e Dec. Lei nº 353-A/89) inculcam a existência de “especificidades que justificam manutenção desse regime especial e um determinado posicionamento face ao regime geral”, sendo certo que “caso o legislador tivesse pretendido que o Governo deixasse de reconhecer essas especificidades ter-se-ia expressado nesse sentido”,
Impor-se-ia pois a emissão do diploma regulamentar previsto na citada norma.
Vejamos:
Para o acórdão recorrido,
«o legislador, através da expressão utilizada “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes” deixou a análise e escolha dos casos particulares em que se justificaria a revalorização de carreiras dos regimes especiais ao cuidado da regulamentação por esta se poder aproximar mais do concreto e das especificidades de cada caso do que o Decreto Lei.
Ao efectuar esta opção a lei cometeu ao poder regulamentar escolhas deveras importantes e de efeitos financeiros pesados, com balizas indeterminadas, mas sendo que esta grande latitude se pode ainda compreender e aceitar melhor do que em matéria de reserva legislativa do parlamento, quando, neste caso, é o mesmo órgão, o Governo, a legislar e depois, na sua outra qualidade de órgão executivo, a regulamentar».
Tal asserção do acórdão deve ser sufragada, adiante-se desde já.
Na verdade, como ali se pondera, o texto da lei não consente dúvida razoável relativamente ao sentido de claramente não ser aplicada a revalorização indiscriminadamente a todas as carreiras de regimes especiais, mas apenas àquelas em que a própria Administração titular do poder regulamentar concluísse, depois de estudo e análise casuística, que se justificava a adaptação de regimes.
Ora, o alegado facto de o pessoal das carreiras verticais de regime especial da DGAIEC ter as escalas de vencimentos organizadas, tal como as carreiras do regime geral, segundo os graus da carreira e dentro destes por escalões, não integra razão alguma, nem sequer de carácter formal, para se determinar se existe ou não a aludida justificação que foi deixada à análise da Administração enquanto poder regulamentar para ser exercida segundo critérios materiais.
O que bem se compreende, uma vez que, estando-se em presença de carreiras de espécie diferente, sobreleva uma circunstanciada ponderação de cada uma delas com vista à sua equiparação às carreiras de regime geral no tocante ao regime e escalas salariais aplicáveis.
E, não pode esquecer-se que na execução de um comando contido na lei através de regulamento e bem assim para ajuizar se a sua omissão pode ser considerada ilegal, não podem deixar de intervir ponderações atinentes à (in)existência ou (in)oportunidade de afectação de meios financeiros, o que necessariamente implica que se deixe ao critério da Administração o decidir, se, quando e como da sua afectação Ponderações nesse sentido podem ver-se in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra 2004, p. 456, por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira..
II.2.3. Uma outra crítica que os recorrentes endereçam ao acórdão traduz-se na invocação de que, em contrário do ali decidido, a vinculação do Governo à emissão do decreto regulamentar decorreria dos princípios da boa fé e da igualdade, a que os recorridos se encontram subordinados, pelo que não tendo assim concluído foram violados os artigos 13.°, 59.°/1 a) e 266.°/2 da CRP, e 5º e 6.°-A do CPA.
Em seu abono, e em resumo, invocam:
- -Através do Despacho n.° 216/2000, o então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) terá ordenado inequivocamente que fosse iniciado um processo legislativo destinado à reestruturação das carreiras da DGAIEC em conformidade com o disposto no DL 404-A/98;
- -o qual constitui o reconhecimento do direito dos recorrentes à emissão do decreto regulamentar previsto no artigo 17.° do DL 404-A/98 e não um simples pedido para se iniciar um mero procedimento tendente a apreciar se deveria ou não ser realizada a revalorização e adaptação previstas no DL 404-A/98;
- -Também no Acordo Salarial para 2001 terá sido garantida a conclusão dos processos de aplicação do DL 404-A/98 às carreiras de regime especial e com designações específicas até 30 de Junho de 2001 e a produção de efeitos retroactivos do decreto regulamentar que viesse a ser aprovado, em conformidade com o disposto no artigo 34º do DL 404-A/98;
- -da vinculação ao princípio da igualdade resulta a obrigação de emissão do decreto regulamentar, dado que essa mesma adaptação foi realizada para diversas outras carreiras de regime especial da Administração Pública, incluindo carreiras de outros departamentos do próprio Ministério das Finanças, no qual se integra a DGAIEC, sendo que nada justifica a diferença de tratamento para situações idênticas em que está sempre em causa a existência de determinadas especificidades do exercício das funções dessas carreiras que são reconhecidas pelo legislador.
Só que, o que decorre da factualidade assente no acórdão recorrido, e como irá ver-se, não confere suporte à posição dos recorrentes, pelo que também quanto a tal ordem de invocações deve manter-se o acórdão.
II.2.3.1. Na verdade, do Despacho n.° 216/2000 do SEAF, como decorre do ponto E da Matéria de Facto [concretamente quando ali se afirma que “se prepare o processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC”, e que, “em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC”] nada mais é lícito deduzir para além de que foi aceite dar início a um procedimento para produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC, ou seja a uma abertura a esse desiderato mas não mais que isso.
Da razão por que se não passou a fases subsequentes nada é esclarecido, motivo porque falece base factual para que possa falar-se de violação do princípio da boa fé consagrado no artº 6º do CPA, não se revelando assim, para além do que acima se disse, a verificação de comportamento incorrecto, desleal e inquinado de reservas, maxime por não se mostrar actuação em desconformidade com aquilo que previsivelmente pudesse ser antevisto por um seu comportamento anterior.
Nem mesmo quando em tal despacho se afirmou, “que em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC”, outra conclusão é lícito retirar, pelos mesmos motivos.
Efectivamente, não se revelam elementos de facto que legitimem a conclusão de que por parte do Governo foi assumida a obrigação de proceder à efectiva adaptação de regimes, concretamente no sentido propugnado pelos Recorrentes.
Como se refere no acórdão recorrido,
«(…)
temos de concluir que não existe na norma legal do artigo 17º nº 3, única regra legal aplicável ao caso em análise, a vinculação de se aplicar, nem a todas as carreiras de regimes especiais, nem especificamente às carreiras de regime especial da DGAIEC, sendo certo que os AA identificaram apenas seis diferentes carreiras de regime especial que foram revalorizadas por regulamentos emitidos ao abrigo do DL 404-A/98, dentre o conjunto muito mais vasto das carreiras de regime especial.
Como resulta da matéria de facto o Governo assumiu um compromisso com os Sindicatos da Frente Comum de concluir até ao termo do prazo acordado - 30.6.2001 – os processos de aplicação do DL 404-A/98, de revalorização de carreiras de regime especial e com designações específicas.
O que significa que aceitou vincular-se a um prazo limite para efectuar as regulamentações para aquelas duas diferentes hipóteses, como acima ficaram expostas. Mas não se vinculou para além do que constava do Decreto Lei quanto à determinação das carreiras especiais que seriam regulamentadas, nem os AA apresentam qualquer indício de que uma tal vinculação tenha sido assumida, designadamente nada dizem sobre a inclusão daquelas carreiras a que pertencem na lista a que se refere a parte final da al. b) do ponto 2.2 do Acordo, ou outra qualquer forma de vinculação respeitante à valorização das carreiras da DGAIEC.
Nos actos que os AA indicam, designadamente reuniões com membros do Governo sobre a matéria, não se encontra vinculação específica de regulamentar para aqueles profissionais o dito artº 17º.
Não tendo sido concluído o procedimento de estudo que fora aberto sobre a aplicação, ou não, àquelas carreiras de regime especial, ou na hipótese de ter sido concluído no sentido de que não deveriam ser abrangidas em revalorização, como outras não foram (embora semelhante decisão não tenha sido dada a conhecer de modo expresso aos AA), mas sendo certo que o Governo não assumiu de forma concreta, em nenhuma situação, que aquele era um conjunto de carreiras ou sector em que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98, tem de entender-se que não se mostra preenchido o primeiro dos enunciados requisitos – omissão ou falta de emissão de normas cuja adopção deva, sem margem de dúvida, considerar-se como exigência da lei.
A lei não determinou que aquelas carreiras de pessoal (da DGAIEC) seriam objecto de revalorização, ficando para definição, no exercício do poder regulamentar, o próprio universo dos destinatários, ou seja, quais as carreiras de regimes especiais com designações específicas que seriam abrangidas.
O silêncio das entidades administrativas com possibilidade de fazer avançar o procedimento e decidir no sentido positivo até ao final do prazo assumido como razoável e limite revela que a Administração se inclinou para a solução que agora defende na acção de não serem de aplicar correcções de melhoria remuneratória àqueles grupos de pessoal em paridade aproximada com o regime geral, ou mesmo por comparação com outros regimes especiais, por razões que terão a ver com o nível e as condições específicas do seu estatuto remuneratório tal como ele é, sem revalorizações”.
Em resumo, analisados tais elementos, mais não resta senão a mencionada intenção legislativa de que, “nos casos em que se justifique…”, sem que se evidencie, pois, alguma vinculação para além do que constava do DL 404-A/98, concretamente quanto à determinação das carreiras especiais que seriam regulamentadas, sendo certo que os termos da lei inculcam a outorga de uma ampla margem de actuação com vista à emissão (ou não) do reivindicado decreto regulamentar. Ponderação esta que, a par do que se deixou enunciado, a não ser tido na devida conta, pode levar a que se enverede por “uma modificação da intenção legislativa” Alerta que produzido embora [por João Caupers, in “Um Dever de Regulamentar? In Legislação” - Cadernos de Ciência e Legislação nº 18, a p. 10] a respeito da aplicação da lei na ausência de regulamento previsto na lei não pode deixar de valer para situações como a enunciada.
E, inexistindo obrigação de regulamentar, como também se afirmou no acórdão recorrido, o prazo que foi estabelecido para outras situações em que ela existia não tem aplicação nem relevância no caso.
II.2.3.2. Também não pode afirmar-se, face aos mesmos elementos e ao que acima se disse sobre a ordem de ponderações que cabem ao critério da Administração no exercício do poder regulamentar, e ainda pelo que a seguir vai dizer-se, ter existido em desfavor dos recorrentes violação do princípio da igualdade, por não se demonstrar ter havido discriminação sua, por omissão, face a outros funcionários inseridos noutras carreiras.
Os próprios recorrentes reconhecem que “não invocaram que da aplicação da revalorização a outras carreiras resultaria uma obrigação para o Governo de proceder da mesma forma em relação às carreiras da DGAIEC”.
Antes sim, afirmam que, “desde a aprovação do DL 274/90 que o próprio legislador reconheceu e atendeu às especificidades e condições próprias do trabalho aduaneiro, fazendo-lhe corresponder um nível remuneratório próprio, superior ao nível das carreiras do regime geral”.
Só que tais “especificidades e condições próprias do trabalho” em nada contrariam a pronúncia do acórdão recorrido no sentido de que não foi assumido pelo Governo de forma concreta, em nenhuma situação, que [o que concernia aos AA] constituía um conjunto de carreiras ou sector em que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98.
Improcedem assim todos os fundamentos do recurso.
