Quem foi o relator do acórdão 0922/15?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0922/15?

O acórdão foi proferido em 20 de outubro de 2016.

Acórdão STA (2016) — Lei do orçamento, Acto político

Sumário

I - O art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014 [Lei do Orçamento de Estado para 2015], que criou a contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, configura norma legislativa, emanada do exercício da função político-legislativa da Assembleia da República e Governo, e não ato administrativo. II - A jurisdição administrativa carece de competência em razão da matéria para conhecer do pedido impugnatório de declaração de nulidade daquele ato legislativo [art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 - atual art. 04.º, n.º 3, al. a) do ETAF/2015], dado o seu controlo em termos de impugnação direta estar confiado apenas ao Tribunal Constitucional [art. 281.º da CRP] e aos tribunais administrativos estar apenas reservada competência para, no quadro de meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma ou de ato administrativo, desaplicar ato legislativo que foi aplicado pela concreta norma ou ato administrativo alvo de impugnação com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [arts. 204.º da CRP, e 01.º, n.º 2, do ETAF]. III - O direito à tutela jurisdicional efetiva, garantido como direito fundamental, pressupõe uma pretensão regularmente deduzida em juízo, o que exige, desde logo, que seja dirigida ao tribunal uma pretensão para cuja apreciação ele seja competente. IV - A interpretação normativa subjacente ao juízo de incompetência em razão da matéria aludido em II. não viola qualquer norma ou princípio constitucional, designadamente, os que se encontram previstos nos arts 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.

Texto

[[IMG:0]] Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1.1. “A.............”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Supremo Tribunal Administrativo [doravante «STA»] contra a “ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA” [doravante «AR»] e o “GOVERNO DA REPÚBLICA PORTUGUESA” a presente ação administrativa especial na qual, nos termos e pelos fundamentos insertos a fls. 02 a 56 dos autos, peticiona a «declaração de nulidade por violação de direitos fundamentais, do ato administrativo de aprovação do art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014 de 31 de dezembro que aprovou o Orçamento do Estado para 2015 e criou a Contribuição Extraordinária sobre a Indústria Farmacêutica». 1.2. Este Supremo, por acórdão datado de 25.02.2016 [cfr. fls. 438 e segs.], manteve o despacho da Exma. Conselheira Relatora de 25.11.2015 que havia julgado incompetente em razão da matéria o STA e absolvido da instância os RR. indeferindo a reclamação apresentada. 1.3. Notificada do referido acórdão e com ele não se conformando veio a A. interpor recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal apresentando alegações [cfr. fls. 461 e segs.] com o quadro conclusivo que se reproduz: “… 1ª. O presente recurso é admissível, verificando-se o preceituado no artigo 25.º do ETAF; 2ª. Como demonstrado na p.i., o artigo 168.º da LOE 2015 é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, do rendimento real ou capacidade contributiva, da proporcionalidade e da necessidade, da certeza e segurança jurídicas, e também do direito à propriedade privada. É, por outro lado, também ilegal, por violar o princípio orçamental de não consignação de receitas, merecendo, por essa mesma razão, a declaração de ilegalidade com valor reforçado. 3.ª A CEIF é, no que por ora concerne, um ato administrativo, uma lei-medida, cujo elemento primário (inovador) e secundário (aplicador de direito) convergem num só diploma, e tem como destinatários um conjunto de sujeitos passivos determinados e concretos, i.e. todas as empresas legalmente autorizadas ao comércio de fármacos para uso humano em Portugal que não subscreveram o Acordo entre o Governo e a A............ para o exercício de 2015. 4.ª Ora, a interpretação de que é indiferente o tipo de norma administrativa contida numa lei que seja impugnada (que seja uma lei-medida ou não), considerando-a sempre visada pela norma do artigo 4.º do ETAF por forma a autoexcluir a competência administrativa, extravasa largamente a ratio legis daquele preceito, e constitui um instrumento de bloqueio da sindicabilidade de normas emanadas numa LOE. 6.ª O acórdão recorrido interpretou indubitavelmente a norma da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF no sentido de que todos os atos sob forma legislativa (independentemente de serem ou não leis-medida) se encontram excluídos da jurisdição administrativa, violando assim o princípio da constitucionalidade legal, a proibição de atos restritivos de direitos, liberdades e garantias não constantes de leis gerais e abstratas, violando o princípio da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao direito, conforme previsto nos n.º 3 do artigo 3.º, n.º 3 do artigo 18.º, 20.º, 202.º e n.º 4 do artigo 268.º, todos da CRP; 7.ª O acórdão da conferência incorre assim no vício de omissão de pronúncia, que lhe importa a nulidade prevista no artigo 640.º do CPC e constitui fundamento do presente recurso …”. 1.4. Devidamente notificados os RR., aqui recorridos, vieram produzir contra-alegações formulando o seguinte quadro conclusivo: - R. «Governo da República Portuguesa» [cfr. fls. 431 e segs.]: “… 1. O artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 não é um ato administrativo; 2. A referida disposição legal, no cumprimento do princípio da legalidade estabelecida nos artigos 103.º n.º 2 e 165.º n.º 1 alínea i) da CRP, criou e regulou um novo imposto, denominado Contribuição Extraordinária sobre a Indústria Farmacêutica; 3. Na medida em que estamos perante uma norma materialmente legislativa que revela e concretiza uma opção política inovadora, inexiste, pois, em tal norma, qualquer ato administrativo de aplicação de um direito pré-existente; 4. Nem a circunstância de o regime estabelecido no artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 atingir ou ter como destinatários concretos sujeitos transforma a referida disposição legal em ato administrativo; 5. É, pois, indiscutível que o artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 se integra na função política-legislativa e nunca na função administrativa; 6. Pelo exposto, nem o despacho liminar anteriormente reclamado, nem o acórdão ora recorrido merecem qualquer censura ao julgar o Supremo Tribunal Administrativo materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela Recorrente, atendendo ao disposto no artigo 4.º n.º 3 alínea a) do ETAF; 7. Ao contrário do que é defendido pela ora Recorrente, a eventual natureza de lei-medida atribuída ao artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 não suscita qualquer juízo de inconstitucionalidade em relação ao artigo 4.º n.º 3 alínea a) do ETAF, por não admitir a impugnabilidade de tal norma na jurisdição administrativa; 8. Como recentemente decidiu o Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 113/2015, de 11/2/2015, Processo n.º 885/14), a exclusão da competência dos tribunais administrativos para a apreciação de leis-medida ou de leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, não impede a apreciação da legalidade e da constitucionalidade de tais leis, nomeadamente, através da apreciação dos concretos atos de aplicação de tais normas; 9. Não há, pois, qualquer restrição ao direito fundamental de acesso à tutela jurisdicional efetiva, uma vez que a Autora e ora Recorrente possui à sua disposição meios específicos para o fazer …”; - R. «AR» [cfr. fls. 443 e segs.]: “… 1) O artigo 168.º da LOE 2015 não contêm um qualquer ato administrativo praticado sob a forma legislativa desde logo porque não se destina a produzir efeitos jurídicos, diretamente, numa determinada situação individual e concreta, mas sim, genericamente, em todas as situações, não pré-individualizadas, que nele se subsumam, sendo precisamente nisto que reside a caraterística da generalidade e da abstração própria das normas jurídicas; 2) Certo é também que para além de ter caráter normativo não foi o artigo 168.º da LOE 2015 emitido no exercício da função administrativa do Governo e da Assembleia da República - caso em que a sua ilegalidade ou inconstitucionalidade podia efetivamente ser impugnada nos tribunais administrativos [artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do ETAF e 72.º, n.º 1, do CPTA] - mas no exercício da atividade legislativa cometida à Assembleia da República [artigo 161.º, alínea g), da CRP]; 3) A solução interpretativa subjacente à declaração de incompetência absoluta do Supremo Tribunal Administrativo para apreciar os pedidos formulados na presente ação encontra arrimo na jurisprudência e doutrina administrativas mencionadas no acórdão recorrido e nos acórdãos n.ºs 113/2015 e 114/2015, ambos de 11 de fevereiro de 2015, nos quais o Tribunal Constitucional se pronunciou pela conformidade constitucional da norma do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF quando interpretada com o sentido que foi também o adotado pelo acórdão recorrido; 4) Em face das conclusões formuladas pela Recorrente não se vê razão para divergir dessa jurisprudência e doutrina, tanto mais que não foram aduzidos argumentos novos que persuadam quanto à verificação de erro no julgamento dessa matéria. 5) É, pois, de concluir que bem andou a Secção Administrativa ao indeferir a reclamação apresentada contra o despacho, de 25 de novembro de 2015, proferido pela Conselheira Relatora, que, em conformidade com o disposto nos artigos 4.º, n.º 2, alínea a), e n.º 3, alínea d), do ETAF e 278.º, n.º 1, alínea a), 576.º e 577.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, julgou o Supremo Tribunal Administrativo incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado na presente ação e absolveu os Réus (Assembleia da República e Governo) da instância. 6) A Recorrente pode questionar a correção da decisão que declarou a incompetência (o que fez embora sem aduzir argumentos que persuadam quanto à verificação de erro no julgamento dessa matéria) e nunca a consequência (não conhecimento do mérito da causa) que, lógica e imperativamente, decorre da referida decisão. 7) Improcede, portanto, o vício de omissão de pronúncia imputado ao acórdão recorrido …”. 1.5. Colhidos os vistos cumpre apreciar e decidir. [[IMG:1]] 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Em suma, constituem objeto de apreciação os assacados: i) erro de julgamento, por infração do disposto nos arts. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 [atual art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF/2015], e 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12, e do princípio da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao direito [cfr. arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º e 268.º, n.º 4, todos da CRP]; e ii) nulidade de decisão [omissão de pronúncia - arts. 615.º, n.º 1, al. d), e 640.º, ambos do CPC - dado, em suma, não haver conhecido da causa no segmento relativo à invocada ilegalidade com valor reforçado por proibição do princípio orçamental da consignação de receitas] [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. [[IMG:2]] 3. FUNDAMENTAÇÃO I. Discute-se no recurso sub specie do acerto do julgamento que foi feito pelo acórdão da Secção Administrativa deste Supremo Tribunal, datado de 25.02.2016, que manteve o despacho da Exma. Conselheira Relatora, datado de 25.11.2015, no qual se havia julgado incompetente em razão da matéria o STA e absolvido da instância os RR., aqui recorridos, julgamento esse estribado no entendimento de que o ato impugnado, contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12 [preceito que tem por epígrafe “contribuição sobre a indústria farmacêutica”], enquanto ato inserto em diploma emanado ao abrigo e no âmbito da função política-legislativa [norma integrante da Lei de Orçamento de Estado para o ano de 2015] não constitui, nem corporiza um ato administrativo, uma lei-medida, mas antes um ato normativo que reveste de natureza legislativa, pelo que, inexistindo na petição inicial apresentada a impugnação de quaisquer outros atos administrativos, a jurisdição administrativa e fiscal seria incompetente para conhecer da pretensão deduzida face ao disposto no art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF, sem que um tal julgamento envolva ou represente um qualquer entorse ao princípio da tutela jurisdicional efetiva. II. Contra este julgamento se insurge a A. apontando-lhe, por um lado, nulidade de decisão [omissão de pronúncia - arts. 615.º, n.º 1, al. d), e 640.º, ambos do CPC] e, por outro lado, erro de julgamento [cfr. arts. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 (atual art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF/2015), e 168.º da Lei n.º 82-B/2014], pugnando pela improcedência da exceção e prosseguimento dos autos, sob pena de violação da garantia de impugnação contenciosa conferida na conjugação do disposto nos arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º e 268.º, n.º 4, todos da CRP. Passemos, então, à apreciação das questões que se mostram colocadas, sendo que o conhecimento da nulidade de decisão gozará de precedência. * 3.1. DA NULIDADE DE DECISÃO III. Por força do disposto nos arts. 613.º, n.º 2, 615.º, 616.º, n.º 2, 617.º e 666.º do CPC ex vi dos arts. 01.º e 140.º do CPTA os acórdãos são suscetíveis da imputação não apenas de erros materiais mas também de nulidades. IV. Estipula-se no art. 615.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade” e na parte que ora releva, que as decisões judiciais são nulas “quando: … d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” [n.º 1], derivando ainda do mesmo preceito que as “… nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença/«acórdão» - [cfr. n.º 1 do art. 666.º CPC] - se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades ...” [n.º 4]. V. Caraterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infração ao disposto na al. d) do n.º 1 do art. 615.º do CPC temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC]. VI. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões. VII. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio. VIII. Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou, todavia, sobre a bondade de todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes. IX. Só existe omissão de pronúncia e, consequente, nulidade [art. 615.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte, do CPC] se o tribunal na decisão, contrariando o disposto no art. 608.º, n.º 2, do CPC, proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objetos e fundamentos por ela alegados, visto que a ação/pretensão ou a exceção só podem ser julgadas improcedentes se nenhum dos objetos ou dos fundamentos puder proceder. X. Presentes os considerandos caraterizadores do fundamento de nulidade de decisão invocado temos que, no caso, não se descortina a verificação de qualquer omissão de pronúncia já que, independentemente do acerto ou não do decidido, existiu um juízo de procedência da exceção de incompetência em razão da matéria quanto àquilo que constituía todo o objeto da pretensão deduzida pela A. na ação, não cabendo, face ao juízo firmado, prosseguir com a ação e entrar numa apreciação e conhecimento do mérito da causa, agora no segmento relativo à ilegalidade com valor reforçado por proibição do princípio orçamental da consignação de receitas, dado tal julgamento estar prejudicado face aos termos do juízo de procedência da exceção que foi feito. XI. De harmonia com o exposto não ocorre a nulidade assacada ao acórdão recorrido. * 3.2. DO ERRO DE JULGAMENTO XII. Mostra-se consensual o entendimento de que a competência do tribunal se afere de harmonia com a relação jurídica controvertida tal como a configura o demandante, sendo que a mesma se fixa no momento em que a ação é proposta, dado se mostrarem irrelevantes, salvo nos casos especialmente previstos na lei, as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito operadas, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa [cfr. arts. 38.º da Lei nº 62/2013, de 26.08 - Lei da Organização do Sistema Judiciário («LOSJ») - e 05.º, n.º 1, do mesmo ETAF], na certeza de que na apreciação da mesma não releva um qualquer juízo de procedência [total ou parcial] quanto ao de mérito da pretensão/ação ou quanto à existência de quaisquer outras questões prévias/exceções dilatórias. XIII. Apenas os atos emanados no exercício da função administrativa são passíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.ºs 1, e 2, al. a), do ETAF/2002 - atuais arts. 01.º e 04.º, n.ºs 1 e 3, al. a), do ETAF/2015 -, 02.º e 03.º do CPTA/2002], considerando-se aquela função como “o conjunto dos atos de execução de atos legislativos traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado - Coletividade” [cfr., entre outros, Acs. do STA/Pleno de 07.06.2006 - Proc. n.º 01257/05, de 19.03.2015 - Proc. n.º 0949/14, de 22.09.2016 - Proc. n.º 0729/14; Acs. do STA/Secção de 16.03.2004 - Proc. 01343/03, de 26.10.2006 - Proc. n.º 0255/06, de 21.01.2009 - Proc. n.º 0811/08, de 21.10.2010 - Proc. n.º 0713/10, de 04.04.2013 - Proc. n.º 0399/13, de 10.09.2014 - Proc. n.º 0623/14, e de 22.04.2015 - Proc. n.º 0729/14 (este último relativo à impugnação «contribuição extraordinária de solidariedade» - cfr. arts. 78.º e 76.º, respetivamente, das Leis Orçamento de Estado para os anos de 2013 e de 2014) todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta»]. XIV. Temos, ainda, que este Pleno já firmou entendimento de que estamos em presença de ato materialmente legislativo quando o ato jurídico impugnado introduziu na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, e isso “independentemente de saber se essa materialidade se exprime com caráter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta” [cfr. Ac. de 05.06.2014 - Proc. n.º 01031/13 consultável no mesmo endereço], bem como de que “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto” já que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” [cfr. Acs. do STA/Pleno de 04.07.2013 - Proc. n.º 0469/13 e de 03.07.2014 - Proc. n.º 0801/13 - consultáveis também no mesmo sítio], posicionamento este reiterado nos citados acórdãos de 19.03.2015 [Proc. n.º 0949/14] e de 22.09.2016 [Proc. n.º 0729/14 - este relativo à impugnação «contribuição extraordinária de solidariedade» - cfr. arts. 78.º e 76.º, respetivamente, das Leis Orçamento de Estado para os anos de 2013 e de 2014)]. XV. Aliás, como afirma M. Aroso de Almeida, “a materialidade do ato legislativo não se confunde com o caráter geral e abstrato das determinações nele contidas”, sendo que, se pese embora e por regra, a “intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de caráter geral e abstrato” também “é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de atos legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto”, pelo que “o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstratas” já que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na comunidade” enquanto expressão duma “intencionalidade específica” e “quando isso suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto”, na certeza de que só estaremos em presença de ato administrativo quando praticado o ato sob forma de diploma legislativo o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas dado apenas “envolver a eventual realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores instrumentais em relação às opções já contidas nessa lei” situação essa que terá então enquadramento nos arts. 268.º, n.º 4, da CRP e 52.º, n.º 1, do CPTA [in: “Manual de Processo Administrativo”, 2016, 2.ª edição, págs. 265-266; vide também Jorge Miranda, in: “Manual de Direito Constitucional”, vol. V, 3.ª edição, págs. 137-139 e 150]. XVI. E ainda no quadro da enunciação e definição de critérios de diferenciação entre tais atos sustentam também Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos que apesar do “inelutável fenómeno da perda de materialidade (no sentido clássico da generalidade, abstração e caráter inovatório) da lei no Estado contemporâneo, aquilo que distingue a função legislativa da função administrativa é o conteúdo político daquela: sempre que, impondo-se uma disciplina imediata da vida social, estiver em causa uma escolha política, no sentido de envolver interesses coletivos essenciais - e independentemente de vir a consubstanciar-se numa decisão pública estruturalmente individual e concreta -, estar-se-á no domínio da função legislativa. É a ela que cabe definir quais são as necessidades coletivas quais são, dentre elas, as que reclamam satisfação administrativa e quais os critérios essenciais dessa satisfação; ao invés, sempre que tratando-se de reger a vida social, se tenha de implementar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades coletivas previamente definidas, selecionadas e ordenadas, tal é o campo da função administrativa” sendo que não são do foro desta “a definição de necessidades coletivas, a seleção daquelas que a administração pública deve satisfazer, nem sequer a ordenação de prioridades ou o traçado de grandes princípios materiais, orgânicos e formais a que tal satisfação deve obedecer” [in: Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª edição, 2008, pág. 42] XVII. Assim, tomando como referência a distinção entre, de um lado, a função legislativa, enquanto função primária, e que, como a função política, visa a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, e, do outro, a função administrativa, com caráter secundário, subordinada àquelas funções primárias nas quais deve encontrar fundamento e que não pode interferir na formulação das escolhas essenciais daquela coletividade já que às mesmas deve obediência dado não as poder contrariar, temos que o ato cuja anulação se pretende através desta ação administrativa especial [“ato administrativo” contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12] constitui, ao invés do sustentado pela A., um ato formal e materialmente legislativo já que resultado do exercício da função legislativa como se concluiu com inteiro acerto no acórdão recorrido. XVIII. Estipula-se no referido preceito, incluído na Lei Orçamento de Estado para o ano de 2015, sob a epígrafe de «contribuição sobre a indústria farmacêutica», que “[é] aprovado o regime que cria a contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica” [doravante «C.E.I.F.»], sendo que esse regime é de seguida desenvolvido, no seu corpo, ao longo de 10 artigos donde se extrai: - um art. 01.º relativo ao “objeto” no qual se refere que “[o] presente regime cria uma contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, doravante designada por contribuição, e determina as condições da sua aplicação” [n.º 1], que a mesma “contribuição incide sobre o volume de vendas e tem por objetivo garantir sustentabilidade do Serviço Nacional de Saúde (SNS) na vertente dos gastos com medicamentos” [n.º 2]. - um art. 02.º relativo à “incidência subjetiva” daquela “contribuição” no qual se refere que “[e]stão sujeitas à contribuição as entidades que procedam à primeira alienação a título oneroso, em território nacional, de medicamentos de uso humano, sejam elas titulares de autorização, ou registo, de introdução no mercado, ou seus representantes, intermediários, distribuidores por grosso ou apenas comercializadores de medicamentos ao abrigo de autorização de utilização excecional, ou de autorização excecional, de medicamentos”; - um art. 03.º respeitante à “incidência objetiva” da mesma “contribuição”; - um art. 04.º referente às “taxas” da “contribuição”; - um art. 05.º relativo à possibilidade da celebração dum “acordo para sustentabilidade do SNS”, a outorgar entre Estado Português e a indústria farmacêutica, àquilo que seriam alguns dos seus termos e condições; - um art. 06.º que contém a disciplina quanto à “liquidação” da mesma “contribuição” [forma/modelo de declaração [modelo que veio a ser aprovado através da Portaria n.º 77-A/2015, de 16.03], meios a utilizar, deduções despesas, suscetibilidade de correção pela «Autoridade Tributária e Aduaneira» e poderes desta para a falta de liquidação por parte do sujeito passivo]; - um art. 07.º no qual constam as regras para o “pagamento” da “contribuição” [prazo e juros mora]; - um art. 08.º com a epígrafe de “infrações” donde decorre que “[a]o incumprimento das obrigações tributárias previstas nesta lei é aplicável o Regime Geral das Infrações Tributárias”; - uma norma relativa a “direito subsidiário” [cfr. art. 09.º]; e, por fim, - uma norma que tem por epigrafe “consignação” [cfr. art. 10.º] e na qual se preceitua que “[a] receita obtida com a contribuição é consignada ao Serviço Nacional de Saúde, gerido pela ACSS, I.P., constituindo sua receita própria” [n.º 1], que “[o]s encargos de liquidação e cobrança incorridos pela Autoridade Tributária e Aduaneira são compensados através da retenção de uma percentagem de 3% do produto da contribuição, a qual constitui receita própria” [n.º 2] e que “[e]m função da adesão ao acordo a que se refere o artigo 5.º é ainda determinada uma compensação adicional à Autoridade Tributária e Aduaneira mediante protocolo com a ACSS, I.P.” [n.º 3]. XIX. Através do referido art. 168.º da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2015 e dos normativos nele inseridos, inserido no capítulo XI relativo a “alterações legislativas”, veio a ser criada uma contribuição extraordinária denominada de «contribuição sobre a indústria farmacêutica». XX. Tal ato, como supra já referido, assume-se e carateriza-se como um ato jurídico normativo, como um ato formal e materialmente legislativo, já que não apenas é parte integrante de ato legislativo [lei] [cfr. art. 112.º, n.º 1, da CRP] e que foi emitido pela Assembleia da República no uso e ao abrigo da sua competência política e legislativa [cfr. art. 161.º, al. g), da CRP] [como deriva, aliás, do teor da referida lei onde expressamente consta que a mesma foi decretada “nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição …”], como através do regime jurídico em que está contido [«Orçamento de Estado»] e pelo seu próprio teor e termos se procede à criação e definição geral e abstrata daquilo que, na ordem jurídica, passou a ser o quadro legal duma nova contribuição extraordinária, denominada de «contribuição sobre a indústria farmacêutica». XXI. Corresponde e aporta um domínio reformador na ordem jurídica, sendo revelador ou manifestação duma opção primária e inovadora que brota e é expressão do exercício da função política e legislativa e que tem como parâmetro de validade a Constituição. XXII. É que visto o ato jurídico que a A. pretende impugnar não se vislumbra que o mesmo pelo seu caráter, pelo seu teor, natureza e consequências, se reconduza a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa, enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias. XXIII. Se é certo que podem existir atos jurídicos adotados sob forma legislativa que, materialmente, podem constituir atos administrativos e que, como tal, terão se ser suscetíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem estes no sistema judiciário os materialmente competentes para o efeito [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.º 1, do ETAF, 02.º, 50.º, 51.º e 52.º, todos do CPTA, 02.º, 29.º e 144.º da Lei n.º 62/2013, de 26.08, vulgo, «LOSJ»], temos, todavia, que para os litígios que tenham por objeto a apreciação de atos jurídicos que sejam qualificados do ponto de vista formal e material como legislativos está legalmente excluída a sua impugnação nos tribunais administrativos já que a estes lhe foi vedada a competência para esse efeito [cfr. art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 - atual art. 04.º n.º 3, al. a), do ETAF/2015]. XXIV. Este entendimento e juízo firmado não constitui uma interpretação normativa do art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 [atual art. 04.º, n.º 3, al. a) do ETAF/2015] na sua articulação com o art. 52.º, n.º 1, do CPTA, que padeça de inconstitucionalidade por violadora, nomeadamente, dos arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º, e 268.º, n.º 4, da CRP. XXV. Com efeito, decorre do art. 02.º da CRP que “[a] República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado … no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes” e que “[a] validade das leis e dos demais atos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição” [cfr. art. 03.º, n.º 3], prevendo-se, no seu art. 20.º, que “[a] todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos” [n.º 1] e que “[p]ara defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caraterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” [n.º 5], reafirmando e concretizando-se tal direito no art. 268.º, no quadro do contencioso administrativo, ao nele se estipular que “[é] garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas” [n.º 4] e que “[o]s cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” [n.º 5], na certeza de que nos termos do n.º 3 do art. 18.º “[a]s leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir caráter geral e abstrato e não podem ter efeito retroativo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais”. XXVI. Dos comandos constitucionais acabados de convocar extrai-se que a definição dos meios e sede de efetivação da tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos carece de consagração e concretização legal e que não resulta para os cidadãos, à luz do princípio de acesso ao direito e à proteção/tutela jurisdicional efetiva [arts. 20.º e 268.º, n.ºs 4 e 5, da CRP], um direito de poderem optar ou recorrer, por um lado, a todo e qualquer tribunal e, por outro lado, a todo e qualquer meio processual, em função daquilo que considerem ser como os mais adequados para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos contra a prática de ato lesivo [revista este, nomeadamente, de natureza política, legislativa ou administrativa]. XXVII. Na definição da arquitetura global do sistema judicial ou da organização judiciária importa atender também a outros bens jurídicos em presença e que carecem de ser igualmente considerados, incumbindo ao legislador a definição dos tribunais e dos meios de defesa que são colocados ao dispor dos cidadãos ou entes coletivos para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos destes face atos ofensivos praticados por sujeitos públicos ou privados, já que, como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, “[a] imposição constitucional da tutela jurisdicional efetiva impende, em primeiro lugar, sobre o legislador, que a deve tomar em consideração na organização dos tribunais e no recorte dos instrumentos processuais” [in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, 4.ª edição, Coimbra, 2007, pág. 416 ]. XXVIII. Cabe, assim, ao legislador assegurar a operatividade do sistema judicial nacional, na certeza de que a sua eficácia, o seu adequado funcionamento, também postuladas pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva, impõem a definição legal equilibrada do âmbito e dos limites de cada uma das várias jurisdições previstas naquele sistema e, dentro delas, a repartição da competência e composição ou formação de julgamento nos tribunais que as integram, em razão, nomeadamente, da matéria, da hierarquia, do território e do valor, assim como dos meios processuais ao dispor dos cidadãos em cada uma das jurisdições e seu contencioso, bem como das regras atinentes à sua respetiva tramitação e seus pressupostos processuais. XXIX. Na verdade, importa cuidar que o legislador ordinário, na definição da organização judiciária e daquilo que é o âmbito da jurisdição administrativa, por confronto com as demais jurisdições, procedeu, através, nomeadamente, do art. 04.º do ETAF, à sua delimitação positiva e negativa, delimitação essa realizada no uso dos seus poderes conformadores e em estrita observância do que se mostra disposto no arts. 02.º, 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º, 209.º, 212.º, n.º 3, 268.º, n.ºs 4 e 5, 279.º e 281.º, todos da CRP. XXX. O que se extrai da arquitetura do nosso sistema judicial e da respetiva repartição e delimitação de competências das várias ordens jurisdicionais e tribunais no contexto da nossa organização judiciária é de que quanto aos atos legislativos, enquanto atos jurídicos passíveis dum juízo de validade ou invalidade, o seu controlo em termos de impugnação direta está confiado apenas ao Tribunal Constitucional [cfr. art. 281.º da CRP], já que aos tribunais administrativos apenas está reservada competência para, no quadro de meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma ou de ato administrativo, desaplicar ato legislativo que foi aplicado pela concreta norma ou ato administrativo alvo de impugnação com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [cfr. arts. 204.º da CRP e 01.º, n.º 2, do ETAF]. XXXI. A A. tem, note-se, sempre assegurado o direito de ação para, no tempo oportuno, no momento em que se concretizar a eventual lesão decorrente da aplicação do quadro normativo da «contribuição sobre a indústria farmacêutica» agir judicialmente impugnando os atos da Autoridade Tributária e Aduaneira que venham a ser praticados ao abrigo do referido regime legal, através dos meios contenciosos adequados e nos tribunais competentes [tribunais tributários], e, assim, obter a reposição da legalidade tida por violada. XXXII. De referir que confrontado com a questão da constitucionalidade da interpretação normativa feita no julgamento deste Pleno de que o mesmo é incompetente, em razão da matéria, para conhecer de ação administrativa em que se impugne um ato legislativo o Tribunal Constitucional concluiu, nos seus Acórdãos n.ºs 113/2015 e 114/2015, ambos de 11.02.2015 [Procs. n.ºs 885/14 e 925/14 ambos consultáveis em «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos»], de que a interpretação normativa em questão não viola qualquer norma ou princípio constitucional, designadamente, os que se encontram previstos nos arts 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, entendimento este que aqui se acompanha. XXXIII. Assentou o seu juízo de constitucionalidade no apelo àquilo que constitui sua jurisprudência de que “embora esteja vinculado a criar meios jurisdicionais de tutela efetiva dos direitos e interesses ofendidos dos cidadãos, «o legislador não deixa de ser livre de os conformar, não sendo de todo o modo obrigado a prever meios iguais para situações diversas, considerando ainda que a identidade ou diversidade das situações em presença há‑de resultar de uma perspetiva global que tenha em conta a multiplicidade de interesses em causa, alguns deles conflituantes entre si» (cfr. Acórdão n.º 63/2003)” e, delimitando a questão que se colocava “a de saber se, mesmo nos casos em que se esteja perante atos legislativos configuráveis como leis-medida ou como leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias, a solução da inadmissibilidade da sua impugnação nos tribunais administrativos é conforme com a Constituição”, sustentou sua posição argumentando que “a solução da impugnação dos referidos atos legislativos junto dos tribunais administrativos não é a única possível, nem é imposta pela natureza de tal tipo de atos”, já que “o Tribunal tem também reiterado a afirmação de que constituem objeto idóneo de fiscalização da constitucionalidade as denominadas leis-medida ou leis-providência, apesar da sua natureza individual e concreta (…)”, pelo que “é forçoso concluir que não assiste razão à Recorrente quando sustenta que a interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, no sentido de excluir da competência material dos tribunais administrativos a sindicância de leis-medida e de leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias, viola do princípio da tutela jurisdicional efetiva”, porquanto “contrariamente ao que sustenta a Recorrente, esta posição não torna insindicáveis os atos legislativos configuráveis como leis-medida e de leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias, uma vez que, por um lado, a própria decisão recorrida admite outras possibilidades alternativas de a Recorrente fazer valer as suas pretensões perante a jurisdição administrativa, bem como de promover, por essa via mediata, o controle incidental e concreto da constitucionalidade do ato jurídico legislativo que visa impugnar e, por outro lado, o Tribunal Constitucional (…) tem reiteradamente entendido que tal tipo de atos constitui objeto idóneo para efeitos de controlo de constitucionalidade”, inexistindo, como tal, violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva [cfr. arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP] XXXIV. E, de seguida, focando o seu juízo numa alegada violação dos comandos constitucionais insertos nos arts. 03.º, n.º 3, e 18.º, n.º 3, da CRP, afirmou, por um lado, que face ao que havia concluído quanto a uma ausência de violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva o pressuposto “de que a interpretação normativa sindicada coloca em causa o intuito de obter a conformidade dos atos do poder público com a Constituição, não se verifica” já que na hipótese da prática de “atos individuais sob a forma legislativa que sejam restritivos de direitos, liberdades e garantias, mesmo que seja vedada a respetiva impugnação juntos dos tribunais administrativos, por força da interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, ora sindicada, tais atos não são, conforme se referiu, insindicáveis, estando garantido o controlo da sua conformidade com a Constituição”, pelo que não ocorreria uma qualquer violação do referido n.º 3, do art. 03.º, e, pelo outro lado, de que “a interpretação normativa sindicada não impede de, por outra via, a Recorrente poder sindicar, por via incidental, a conformidade constitucional de tais normas” razão pela qual “não se vê como tal interpretação possa contender com o disposto no referido artigo 18.º, n.º 3 da Constituição”. XXXV. Daí que, por tudo o exposto, adquirida a natureza legislativa da relação jurídica em crise e do comando posto em questão, ou, visto de outra perspetiva, não existindo nem relação jurídica administrativa, nem um ato administrativo contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, afigura-se-nos óbvia a procedência da exceção de incompetência absoluta [em razão da matéria] da jurisdição administrativa ao abrigo do art. 04.º, n.º 2, al. a) do ETAF/2002 [atual art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF/2015] como se concluiu e julgou com pleno acerto no acórdão recorrido, sem que uma tal interpretação normativa padeça de inconstitucionalidade por violadora, nomeadamente, dos arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º, e 268.º, n.º 4, da CRP, pelo que improcede totalmente o recurso jurisdicional. [[IMG:3]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, em consequência, manter o acórdão recorrido. Custas a cargo da A./Recorrente. D.N.. [[IMG:4]] Lisboa, 20 de outubro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.

Referências Legais

Legislação Nacional

L 82-B/2014 DE 2014/12/31 ART168.
ETAF02 ART1 ART4 N1 N2 A.
CONST76 ART3 N3 ART18 N3 ART20 ART202 ART268 N4 ART2 ART3 ART112 N1.
CPC15 ART613 N2 ART615 N1 D ART616 N2 ART617 ART666 ART608 N2.
CPTA02 ART50 ART51 ART52 N1.

Doutrina

AROSO DE ALMEIDA - MANUAL DE PROCESSO ADMINISTRATIVO 2016 2ED PÁG265-266.
JORGE MIRANDA - MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL VOLV 3ED PÁG137/139 PÁG150.
MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS - DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL VOLI 3ED 2008 PÁG42.

Sumário

II- A jurisdição administrativa carece de competência em razão da matéria para conhecer do pedido impugnatório de declaração de nulidade daquele ato legislativo [art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 - atual art. 04.º, n.º 3, al. a) do ETAF/2015], dado o seu controlo em termos de impugnação direta estar confiado apenas ao Tribunal Constitucional [art. 281.º da CRP] e aos tribunais administrativos estar apenas reservada competência para, no quadro de meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma ou de ato administrativo, desaplicar ato legislativo que foi aplicado pela concreta norma ou ato administrativo alvo de impugnação com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [arts. 204.º da CRP, e 01.º, n.º 2, do ETAF].

III- O direito à tutela jurisdicional efetiva, garantido como direito fundamental, pressupõe uma pretensão regularmente deduzida em juízo, o que exige, desde logo, que seja dirigida ao tribunal uma pretensão para cuja apreciação ele seja competente.

IV- A interpretação normativa subjacente ao juízo de incompetência em razão da matéria aludido em II. não viola qualquer norma ou princípio constitucional, designadamente, os que se encontram previstos nos arts 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.

Texto Integral

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “A.............”, devidamente identificada nos autos, instaurou no Supremo Tribunal Administrativo [doravante «STA»] contra a “ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA” [doravante «AR»] e o “GOVERNO DA REPÚBLICA PORTUGUESA” a presente ação administrativa especial na qual, nos termos e pelos fundamentos insertos a fls. 02 a 56 dos autos, peticiona a «declaração de nulidade por violação de direitos fundamentais, do ato administrativo de aprovação do art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014 de 31 de dezembro que aprovou o Orçamento do Estado para 2015 e criou a Contribuição Extraordinária sobre a Indústria Farmacêutica».

1.2. Este Supremo, por acórdão datado de 25.02.2016 [cfr. fls. 438 e segs.], manteve o despacho da Exma. Conselheira Relatora de 25.11.2015 que havia julgado incompetente em razão da matéria o STA e absolvido da instância os RR. indeferindo a reclamação apresentada.

1.3. Notificada do referido acórdão e com ele não se conformando veio a A. interpor recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal apresentando alegações [cfr. fls. 461 e segs.] com o quadro conclusivo que se reproduz:

“…

1ª O presente recurso é admissível, verificando-se o preceituado no artigo 25.º do ETAF;

2ª Como demonstrado na p.i., o artigo 168.º da LOE 2015 é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, do rendimento real ou capacidade contributiva, da proporcionalidade e da necessidade, da certeza e segurança jurídicas, e também do direito à propriedade privada. É, por outro lado, também ilegal, por violar o princípio orçamental de não consignação de receitas, merecendo, por essa mesma razão, a declaração de ilegalidade com valor reforçado.

3.ª A CEIF é, no que por ora concerne, um ato administrativo, uma lei-medida, cujo elemento primário (inovador) e secundário (aplicador de direito) convergem num só diploma, e tem como destinatários um conjunto de sujeitos passivos determinados e concretos, i.e. todas as empresas legalmente autorizadas ao comércio de fármacos para uso humano em Portugal que não subscreveram o Acordo entre o Governo e a A............ para o exercício de 2015.

4.ª Ora, a interpretação de que é indiferente o tipo de norma administrativa contida numa lei que seja impugnada (que seja uma lei-medida ou não), considerando-a sempre visada pela norma do artigo 4.º do ETAF por forma a autoexcluir a competência administrativa, extravasa largamente a ratio legis daquele preceito, e constitui um instrumento de bloqueio da sindicabilidade de normas emanadas numa LOE.

6.ª O acórdão recorrido interpretou indubitavelmente a norma da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF no sentido de que todos os atos sob forma legislativa (independentemente de serem ou não leis-medida) se encontram excluídos da jurisdição administrativa, violando assim o princípio da constitucionalidade legal, a proibição de atos restritivos de direitos, liberdades e garantias não constantes de leis gerais e abstratas, violando o princípio da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao direito, conforme previsto nos n.º 3 do artigo 3.º, n.º 3 do artigo 18.º, 20.º, 202.º e n.º 4 do artigo 268.º, todos da CRP;

7.ª O acórdão da conferência incorre assim no vício de omissão de pronúncia, que lhe importa a nulidade prevista no artigo 640.º do CPC e constitui fundamento do presente recurso …”.

1.4. Devidamente notificados os RR., aqui recorridos, vieram produzir contra-alegações formulando o seguinte quadro conclusivo:

- R. «Governo da República Portuguesa» [cfr. fls. 431 e segs.]:

“…

1. O artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 não é um ato administrativo;

2. A referida disposição legal, no cumprimento do princípio da legalidade estabelecida nos artigos 103.º n.º 2 e 165.º n.º 1 alínea i) da CRP, criou e regulou um novo imposto, denominado Contribuição Extraordinária sobre a Indústria Farmacêutica;

3. Na medida em que estamos perante uma norma materialmente legislativa que revela e concretiza uma opção política inovadora, inexiste, pois, em tal norma, qualquer ato administrativo de aplicação de um direito pré-existente;

4. Nem a circunstância de o regime estabelecido no artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 atingir ou ter como destinatários concretos sujeitos transforma a referida disposição legal em ato administrativo;

5. É, pois, indiscutível que o artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 se integra na função política-legislativa e nunca na função administrativa;

6. Pelo exposto, nem o despacho liminar anteriormente reclamado, nem o acórdão ora recorrido merecem qualquer censura ao julgar o Supremo Tribunal Administrativo materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela Recorrente, atendendo ao disposto no artigo 4.º n.º 3 alínea a) do ETAF;

7. Ao contrário do que é defendido pela ora Recorrente, a eventual natureza de lei-medida atribuída ao artigo 168.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 não suscita qualquer juízo de inconstitucionalidade em relação ao artigo 4.º n.º 3 alínea a) do ETAF, por não admitir a impugnabilidade de tal norma na jurisdição administrativa;

8. Como recentemente decidiu o Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 113/2015, de 11/2/2015, Processo n.º 885/14), a exclusão da competência dos tribunais administrativos para a apreciação de leis-medida ou de leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, não impede a apreciação da legalidade e da constitucionalidade de tais leis, nomeadamente, através da apreciação dos concretos atos de aplicação de tais normas;

9. Não há, pois, qualquer restrição ao direito fundamental de acesso à tutela jurisdicional efetiva, uma vez que a Autora e ora Recorrente possui à sua disposição meios específicos para o fazer …”;

- R. «AR» [cfr. fls. 443 e segs.]:

“…

1) O artigo 168.º da LOE 2015 não contêm um qualquer ato administrativo praticado sob a forma legislativa desde logo porque não se destina a produzir efeitos jurídicos, diretamente, numa determinada situação individual e concreta, mas sim, genericamente, em todas as situações, não pré-individualizadas, que nele se subsumam, sendo precisamente nisto que reside a caraterística da generalidade e da abstração própria das normas jurídicas;

2) Certo é também que para além de ter caráter normativo não foi o artigo 168.º da LOE 2015 emitido no exercício da função administrativa do Governo e da Assembleia da República - caso em que a sua ilegalidade ou inconstitucionalidade podia efetivamente ser impugnada nos tribunais administrativos [artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do ETAF e 72.º, n.º 1, do CPTA] - mas no exercício da atividade legislativa cometida à Assembleia da República [artigo 161.º, alínea g), da CRP];

3) A solução interpretativa subjacente à declaração de incompetência absoluta do Supremo Tribunal Administrativo para apreciar os pedidos formulados na presente ação encontra arrimo na jurisprudência e doutrina administrativas mencionadas no acórdão recorrido e nos acórdãos n.ºs 113/2015 e 114/2015, ambos de 11 de fevereiro de 2015, nos quais o Tribunal Constitucional se pronunciou pela conformidade constitucional da norma do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF quando interpretada com o sentido que foi também o adotado pelo acórdão recorrido;

4) Em face das conclusões formuladas pela Recorrente não se vê razão para divergir dessa jurisprudência e doutrina, tanto mais que não foram aduzidos argumentos novos que persuadam quanto à verificação de erro no julgamento dessa matéria.

5) É, pois, de concluir que bem andou a Secção Administrativa ao indeferir a reclamação apresentada contra o despacho, de 25 de novembro de 2015, proferido pela Conselheira Relatora, que, em conformidade com o disposto nos artigos 4.º, n.º 2, alínea a), e n.º 3, alínea d), do ETAF e 278.º, n.º 1, alínea a), 576.º e 577.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, julgou o Supremo Tribunal Administrativo incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado na presente ação e absolveu os Réus (Assembleia da República e Governo) da instância.

6) A Recorrente pode questionar a correção da decisão que declarou a incompetência (o que fez embora sem aduzir argumentos que persuadam quanto à verificação de erro no julgamento dessa matéria) e nunca a consequência (não conhecimento do mérito da causa) que, lógica e imperativamente, decorre da referida decisão.

7) Improcede, portanto, o vício de omissão de pronúncia imputado ao acórdão recorrido …”.

1.5. Colhidos os vistos cumpre apreciar e decidir.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Em suma, constituem objeto de apreciação os assacados: i) erro de julgamento, por infração do disposto nos arts. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 [atual art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF/2015], e 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12, e do princípio da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao direito [cfr. arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º e 268.º, n.º 4, todos da CRP]; e ii) nulidade de decisão [omissão de pronúncia - arts. 615.º, n.º 1, al. d), e 640.º, ambos do CPC - dado, em suma, não haver conhecido da causa no segmento relativo à invocada ilegalidade com valor reforçado por proibição do princípio orçamental da consignação de receitas] [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

I. Discute-se no recurso sub specie do acerto do julgamento que foi feito pelo acórdão da Secção Administrativa deste Supremo Tribunal, datado de 25.02.2016, que manteve o despacho da Exma. Conselheira Relatora, datado de 25.11.2015, no qual se havia julgado incompetente em razão da matéria o STA e absolvido da instância os RR., aqui recorridos, julgamento esse estribado no entendimento de que o ato impugnado, contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12 [preceito que tem por epígrafe “contribuição sobre a indústria farmacêutica”], enquanto ato inserto em diploma emanado ao abrigo e no âmbito da função política-legislativa [norma integrante da Lei de Orçamento de Estado para o ano de 2015] não constitui, nem corporiza um ato administrativo, uma lei-medida, mas antes um ato normativo que reveste de natureza legislativa, pelo que, inexistindo na petição inicial apresentada a impugnação de quaisquer outros atos administrativos, a jurisdição administrativa e fiscal seria incompetente para conhecer da pretensão deduzida face ao disposto no art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF, sem que um tal julgamento envolva ou represente um qualquer entorse ao princípio da tutela jurisdicional efetiva.

II. Contra este julgamento se insurge a A. apontando-lhe, por um lado, nulidade de decisão [omissão de pronúncia - arts. 615.º, n.º 1, al. d), e 640.º, ambos do CPC] e, por outro lado, erro de julgamento [cfr. arts. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 (atual art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF/2015), e 168.º da Lei n.º 82-B/2014], pugnando pela improcedência da exceção e prosseguimento dos autos, sob pena de violação da garantia de impugnação contenciosa conferida na conjugação do disposto nos arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º e 268.º, n.º 4, todos da CRP.

Passemos, então, à apreciação das questões que se mostram colocadas, sendo que o conhecimento da nulidade de decisão gozará de precedência.

3.1. DA NULIDADE DE DECISÃO

III. Por força do disposto nos arts. 613.º, n.º 2, 615.º, 616.º, n.º 2, 617.º e 666.º do CPC ex vi dos arts. 01.º e 140.º do CPTA os acórdãos são suscetíveis da imputação não apenas de erros materiais mas também de nulidades.

IV. Estipula-se no art. 615.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade” e na parte que ora releva, que as decisões judiciais são nulas “quando: … d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento” [n.º 1], derivando ainda do mesmo preceito que as “… nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença/«acórdão» - [cfr. n.º 1 do art. 666.º CPC] - se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades ...” [n.º 4].

V. Caraterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infração ao disposto na al. d) do n.º 1 do art. 615.º do CPC temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC].

VI. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.

VII. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio.

VIII. Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou, todavia, sobre a bondade de todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes.

IX. Só existe omissão de pronúncia e, consequente, nulidade [art. 615.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte, do CPC] se o tribunal na decisão, contrariando o disposto no art. 608.º, n.º 2, do CPC, proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objetos e fundamentos por ela alegados, visto que a ação/pretensão ou a exceção só podem ser julgadas improcedentes se nenhum dos objetos ou dos fundamentos puder proceder.

X. Presentes os considerandos caraterizadores do fundamento de nulidade de decisão invocado temos que, no caso, não se descortina a verificação de qualquer omissão de pronúncia já que, independentemente do acerto ou não do decidido, existiu um juízo de procedência da exceção de incompetência em razão da matéria quanto àquilo que constituía todo o objeto da pretensão deduzida pela A. na ação, não cabendo, face ao juízo firmado, prosseguir com a ação e entrar numa apreciação e conhecimento do mérito da causa, agora no segmento relativo à ilegalidade com valor reforçado por proibição do princípio orçamental da consignação de receitas, dado tal julgamento estar prejudicado face aos termos do juízo de procedência da exceção que foi feito.

XI. De harmonia com o exposto não ocorre a nulidade assacada ao acórdão recorrido.

3.2. DO ERRO DE JULGAMENTO

XII. Mostra-se consensual o entendimento de que a competência do tribunal se afere de harmonia com a relação jurídica controvertida tal como a configura o demandante, sendo que a mesma se fixa no momento em que a ação é proposta, dado se mostrarem irrelevantes, salvo nos casos especialmente previstos na lei, as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito operadas, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa [cfr. arts. 38.º da Lei nº 62/2013, de 26.08 - Lei da Organização do Sistema Judiciário («LOSJ») - e 05.º, n.º 1, do mesmo ETAF], na certeza de que na apreciação da mesma não releva um qualquer juízo de procedência [total ou parcial] quanto ao de mérito da pretensão/ação ou quanto à existência de quaisquer outras questões prévias/exceções dilatórias.

XIII. Apenas os atos emanados no exercício da função administrativa são passíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.ºs 1, e 2, al. a), do ETAF/2002 - atuais arts. 01.º e 04.º, n.ºs 1 e 3, al. a), do ETAF/2015 -, 02.º e 03.º do CPTA/2002], considerando-se aquela função como “o conjunto dos atos de execução de atos legislativos traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado - Coletividade” [cfr., entre outros, Acs. do STA/Pleno de 07.06.2006 - Proc. n.º 01257/05, de 19.03.2015 - Proc. n.º 0949/14, de 22.09.2016 - Proc. n.º 0729/14; Acs. do STA/Secção de 16.03.2004 - Proc. 01343/03, de 26.10.2006 - Proc. n.º 0255/06, de 21.01.2009 - Proc. n.º 0811/08, de 21.10.2010 - Proc. n.º 0713/10, de 04.04.2013 - Proc. n.º 0399/13, de 10.09.2014 - Proc. n.º 0623/14, e de 22.04.2015 - Proc. n.º 0729/14 (este último relativo à impugnação «contribuição extraordinária de solidariedade» - cfr. arts. 78.º e 76.º, respetivamente, das Leis Orçamento de Estado para os anos de 2013 e de 2014) todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta»].

XIV. Temos, ainda, que este Pleno já firmou entendimento de que estamos em presença de ato materialmente legislativo quando o ato jurídico impugnado introduziu na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, e isso “independentemente de saber se essa materialidade se exprime com caráter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta” [cfr. Ac. de 05.06.2014 - Proc. n.º 01031/13 consultável no mesmo endereço], bem como de que “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto” já que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” [cfr. Acs. do STA/Pleno de 04.07.2013 - Proc. n.º 0469/13 e de 03.07.2014 - Proc. n.º 0801/13 - consultáveis também no mesmo sítio], posicionamento este reiterado nos citados acórdãos de 19.03.2015 [Proc. n.º 0949/14] e de 22.09.2016 [Proc. n.º 0729/14 - este relativo à impugnação «contribuição extraordinária de solidariedade» - cfr. arts. 78.º e 76.º, respetivamente, das Leis Orçamento de Estado para os anos de 2013 e de 2014)].

XV. Aliás, como afirma M. Aroso de Almeida, “a materialidade do ato legislativo não se confunde com o caráter geral e abstrato das determinações nele contidas”, sendo que, se pese embora e por regra, a “intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de caráter geral e abstrato” também “é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de atos legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto”, pelo que “o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstratas” já que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na comunidade” enquanto expressão duma “intencionalidade específica” e “quando isso suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto”, na certeza de que só estaremos em presença de ato administrativo quando praticado o ato sob forma de diploma legislativo o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas dado apenas “envolver a eventual realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores instrumentais em relação às opções já contidas nessa lei” situação essa que terá então enquadramento nos arts. 268.º, n.º 4, da CRP e 52.º, n.º 1, do CPTA [in: “Manual de Processo Administrativo”, 2016, 2.ª edição, págs. 265-266; vide também Jorge Miranda, in: “Manual de Direito Constitucional”, vol. V, 3.ª edição, págs. 137-139 e 150].

XVI. E ainda no quadro da enunciação e definição de critérios de diferenciação entre tais atos sustentam também Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos que apesar do “inelutável fenómeno da perda de materialidade (no sentido clássico da generalidade, abstração e caráter inovatório) da lei no Estado contemporâneo, aquilo que distingue a função legislativa da função administrativa é o conteúdo político daquela: sempre que, impondo-se uma disciplina imediata da vida social, estiver em causa uma escolha política, no sentido de envolver interesses coletivos essenciais - e independentemente de vir a consubstanciar-se numa decisão pública estruturalmente individual e concreta -, estar-se-á no domínio da função legislativa. É a ela que cabe definir quais são as necessidades coletivas quais são, dentre elas, as que reclamam satisfação administrativa e quais os critérios essenciais dessa satisfação; ao invés, sempre que tratando-se de reger a vida social, se tenha de implementar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades coletivas previamente definidas, selecionadas e ordenadas, tal é o campo da função administrativa” sendo que não são do foro desta “a definição de necessidades coletivas, a seleção daquelas que a administração pública deve satisfazer, nem sequer a ordenação de prioridades ou o traçado de grandes princípios materiais, orgânicos e formais a que tal satisfação deve obedecer” [in: Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª edição, 2008, pág. 42]

XVII. Assim, tomando como referência a distinção entre, de um lado, a função legislativa, enquanto função primária, e que, como a função política, visa a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, e, do outro, a função administrativa, com caráter secundário, subordinada àquelas funções primárias nas quais deve encontrar fundamento e que não pode interferir na formulação das escolhas essenciais daquela coletividade já que às mesmas deve obediência dado não as poder contrariar, temos que o ato cuja anulação se pretende através desta ação administrativa especial [“ato administrativo” contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12] constitui, ao invés do sustentado pela A., um ato formal e materialmente legislativo já que resultado do exercício da função legislativa como se concluiu com inteiro acerto no acórdão recorrido.

XVIII. Estipula-se no referido preceito, incluído na Lei Orçamento de Estado para o ano de 2015, sob a epígrafe de «contribuição sobre a indústria farmacêutica», que “[é] aprovado o regime que cria a contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica” [doravante «C.E.I.F.»], sendo que esse regime é de seguida desenvolvido, no seu corpo, ao longo de 10 artigos donde se extrai:

- um art. 01.º relativo ao “objeto” no qual se refere que “[o] presente regime cria uma contribuição extraordinária sobre a indústria farmacêutica, doravante designada por contribuição, e determina as condições da sua aplicação” [n.º 1], que a mesma “contribuição incide sobre o volume de vendas e tem por objetivo garantir sustentabilidade do Serviço Nacional de Saúde (SNS) na vertente dos gastos com medicamentos” [n.º 2].

- um art. 02.º relativo à “incidência subjetiva” daquela “contribuição” no qual se refere que “[e]stão sujeitas à contribuição as entidades que procedam à primeira alienação a título oneroso, em território nacional, de medicamentos de uso humano, sejam elas titulares de autorização, ou registo, de introdução no mercado, ou seus representantes, intermediários, distribuidores por grosso ou apenas comercializadores de medicamentos ao abrigo de autorização de utilização excecional, ou de autorização excecional, de medicamentos”;

- um art. 03.º respeitante à “incidência objetiva” da mesma “contribuição”;

- um art. 04.º referente às “taxas” da “contribuição”;

- um art. 05.º relativo à possibilidade da celebração dum “acordo para sustentabilidade do SNS”, a outorgar entre Estado Português e a indústria farmacêutica, àquilo que seriam alguns dos seus termos e condições;

- um art. 06.º que contém a disciplina quanto à “liquidação” da mesma “contribuição” [forma/modelo de declaração [modelo que veio a ser aprovado através da Portaria n.º 77-A/2015, de 16.03], meios a utilizar, deduções despesas, suscetibilidade de correção pela «Autoridade Tributária e Aduaneira» e poderes desta para a falta de liquidação por parte do sujeito passivo];

- um art. 07.º no qual constam as regras para o “pagamento” da “contribuição” [prazo e juros mora];

- um art. 08.º com a epígrafe de “infrações” donde decorre que “[a]o incumprimento das obrigações tributárias previstas nesta lei é aplicável o Regime Geral das Infrações Tributárias”;

- uma norma relativa a “direito subsidiário” [cfr. art. 09.º]; e, por fim,

- uma norma que tem por epigrafe “consignação” [cfr. art. 10.º] e na qual se preceitua que “[a] receita obtida com a contribuição é consignada ao Serviço Nacional de Saúde, gerido pela ACSS, I.P., constituindo sua receita própria” [n.º 1], que “[o]s encargos de liquidação e cobrança incorridos pela Autoridade Tributária e Aduaneira são compensados através da retenção de uma percentagem de 3% do produto da contribuição, a qual constitui receita própria” [n.º 2] e que “[e]m função da adesão ao acordo a que se refere o artigo 5.º é ainda determinada uma compensação adicional à Autoridade Tributária e Aduaneira mediante protocolo com a ACSS, I.P.” [n.º 3].

XIX. Através do referido art. 168.º da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2015 e dos normativos nele inseridos, inserido no capítulo XI relativo a “alterações legislativas”, veio a ser criada uma contribuição extraordinária denominada de «contribuição sobre a indústria farmacêutica».

XX. Tal ato, como supra já referido, assume-se e carateriza-se como um ato jurídico normativo, como um ato formal e materialmente legislativo, já que não apenas é parte integrante de ato legislativo [lei] [cfr. art. 112.º, n.º 1, da CRP] e que foi emitido pela Assembleia da República no uso e ao abrigo da sua competência política e legislativa [cfr. art. 161.º, al. g), da CRP] [como deriva, aliás, do teor da referida lei onde expressamente consta que a mesma foi decretada “nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição …”], como através do regime jurídico em que está contido [«Orçamento de Estado»] e pelo seu próprio teor e termos se procede à criação e definição geral e abstrata daquilo que, na ordem jurídica, passou a ser o quadro legal duma nova contribuição extraordinária, denominada de «contribuição sobre a indústria farmacêutica».

XXI. Corresponde e aporta um domínio reformador na ordem jurídica, sendo revelador ou manifestação duma opção primária e inovadora que brota e é expressão do exercício da função política e legislativa e que tem como parâmetro de validade a Constituição.

XXII. É que visto o ato jurídico que a A. pretende impugnar não se vislumbra que o mesmo pelo seu caráter, pelo seu teor, natureza e consequências, se reconduza a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa, enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias.

XXIII. Se é certo que podem existir atos jurídicos adotados sob forma legislativa que, materialmente, podem constituir atos administrativos e que, como tal, terão se ser suscetíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem estes no sistema judiciário os materialmente competentes para o efeito [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.º 1, do ETAF, 02.º, 50.º, 51.º e 52.º, todos do CPTA, 02.º, 29.º e 144.º da Lei n.º 62/2013, de 26.08, vulgo, «LOSJ»], temos, todavia, que para os litígios que tenham por objeto a apreciação de atos jurídicos que sejam qualificados do ponto de vista formal e material como legislativos está legalmente excluída a sua impugnação nos tribunais administrativos já que a estes lhe foi vedada a competência para esse efeito [cfr. art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 - atual art. 04.º n.º 3, al. a), do ETAF/2015].

XXIV. Este entendimento e juízo firmado não constitui uma interpretação normativa do art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF/2002 [atual art. 04.º, n.º 3, al. a) do ETAF/2015] na sua articulação com o art. 52.º, n.º 1, do CPTA, que padeça de inconstitucionalidade por violadora, nomeadamente, dos arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º, e 268.º, n.º 4, da CRP.

XXV. Com efeito, decorre do art. 02.º da CRP que “[a] República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado … no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes” e que “[a] validade das leis e dos demais atos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição” [cfr. art. 03.º, n.º 3], prevendo-se, no seu art. 20.º, que “[a] todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos” [n.º 1] e que “[p]ara defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caraterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” [n.º 5], reafirmando e concretizando-se tal direito no art. 268.º, no quadro do contencioso administrativo, ao nele se estipular que “[é] garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas” [n.º 4] e que “[o]s cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” [n.º 5], na certeza de que nos termos do n.º 3 do art. 18.º “[a]s leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir caráter geral e abstrato e não podem ter efeito retroativo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais”.

XXVI. Dos comandos constitucionais acabados de convocar extrai-se que a definição dos meios e sede de efetivação da tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos carece de consagração e concretização legal e que não resulta para os cidadãos, à luz do princípio de acesso ao direito e à proteção/tutela jurisdicional efetiva [arts. 20.º e 268.º, n.ºs 4 e 5, da CRP], um direito de poderem optar ou recorrer, por um lado, a todo e qualquer tribunal e, por outro lado, a todo e qualquer meio processual, em função daquilo que considerem ser como os mais adequados para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos contra a prática de ato lesivo [revista este, nomeadamente, de natureza política, legislativa ou administrativa].

XXVII. Na definição da arquitetura global do sistema judicial ou da organização judiciária importa atender também a outros bens jurídicos em presença e que carecem de ser igualmente considerados, incumbindo ao legislador a definição dos tribunais e dos meios de defesa que são colocados ao dispor dos cidadãos ou entes coletivos para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos destes face atos ofensivos praticados por sujeitos públicos ou privados, já que, como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, “[a] imposição constitucional da tutela jurisdicional efetiva impende, em primeiro lugar, sobre o legislador, que a deve tomar em consideração na organização dos tribunais e no recorte dos instrumentos processuais” [in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, 4.ª edição, Coimbra, 2007, pág. 416 ].

XXVIII. Cabe, assim, ao legislador assegurar a operatividade do sistema judicial nacional, na certeza de que a sua eficácia, o seu adequado funcionamento, também postuladas pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva, impõem a definição legal equilibrada do âmbito e dos limites de cada uma das várias jurisdições previstas naquele sistema e, dentro delas, a repartição da competência e composição ou formação de julgamento nos tribunais que as integram, em razão, nomeadamente, da matéria, da hierarquia, do território e do valor, assim como dos meios processuais ao dispor dos cidadãos em cada uma das jurisdições e seu contencioso, bem como das regras atinentes à sua respetiva tramitação e seus pressupostos processuais.

XXIX. Na verdade, importa cuidar que o legislador ordinário, na definição da organização judiciária e daquilo que é o âmbito da jurisdição administrativa, por confronto com as demais jurisdições, procedeu, através, nomeadamente, do art. 04.º do ETAF, à sua delimitação positiva e negativa, delimitação essa realizada no uso dos seus poderes conformadores e em estrita observância do que se mostra disposto no arts. 02.º, 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º, 209.º, 212.º, n.º 3, 268.º, n.ºs 4 e 5, 279.º e 281.º, todos da CRP.

XXX. O que se extrai da arquitetura do nosso sistema judicial e da respetiva repartição e delimitação de competências das várias ordens jurisdicionais e tribunais no contexto da nossa organização judiciária é de que quanto aos atos legislativos, enquanto atos jurídicos passíveis dum juízo de validade ou invalidade, o seu controlo em termos de impugnação direta está confiado apenas ao Tribunal Constitucional [cfr. art. 281.º da CRP], já que aos tribunais administrativos apenas está reservada competência para, no quadro de meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma ou de ato administrativo, desaplicar ato legislativo que foi aplicado pela concreta norma ou ato administrativo alvo de impugnação com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [cfr. arts. 204.º da CRP e 01.º, n.º 2, do ETAF].

XXXI. A A. tem, note-se, sempre assegurado o direito de ação para, no tempo oportuno, no momento em que se concretizar a eventual lesão decorrente da aplicação do quadro normativo da «contribuição sobre a indústria farmacêutica» agir judicialmente impugnando os atos da Autoridade Tributária e Aduaneira que venham a ser praticados ao abrigo do referido regime legal, através dos meios contenciosos adequados e nos tribunais competentes [tribunais tributários], e, assim, obter a reposição da legalidade tida por violada.

XXXII. De referir que confrontado com a questão da constitucionalidade da interpretação normativa feita no julgamento deste Pleno de que o mesmo é incompetente, em razão da matéria, para conhecer de ação administrativa em que se impugne um ato legislativo o Tribunal Constitucional concluiu, nos seus Acórdãos n.ºs 113/2015 e 114/2015, ambos de 11.02.2015 [Procs. n.ºs 885/14 e 925/14 ambos consultáveis em «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos»], de que a interpretação normativa em questão não viola qualquer norma ou princípio constitucional, designadamente, os que se encontram previstos nos arts 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, entendimento este que aqui se acompanha.

XXXIII. Assentou o seu juízo de constitucionalidade no apelo àquilo que constitui sua jurisprudência de que “embora esteja vinculado a criar meios jurisdicionais de tutela efetiva dos direitos e interesses ofendidos dos cidadãos, «o legislador não deixa de ser livre de os conformar, não sendo de todo o modo obrigado a prever meios iguais para situações diversas, considerando ainda que a identidade ou diversidade das situações em presença há‑de resultar de uma perspetiva global que tenha em conta a multiplicidade de interesses em causa, alguns deles conflituantes entre si» (cfr. Acórdão n.º 63/2003)” e, delimitando a questão que se colocava “a de saber se, mesmo nos casos em que se esteja perante atos legislativos configuráveis como leis-medida ou como leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias, a solução da inadmissibilidade da sua impugnação nos tribunais administrativos é conforme com a Constituição”, sustentou sua posição argumentando que “a solução da impugnação dos referidos atos legislativos junto dos tribunais administrativos não é a única possível, nem é imposta pela natureza de tal tipo de atos”, já que “o Tribunal tem também reiterado a afirmação de que constituem objeto idóneo de fiscalização da constitucionalidade as denominadas leis-medida ou leis-providência, apesar da sua natureza individual e concreta (…)”, pelo que “é forçoso concluir que não assiste razão à Recorrente quando sustenta que a interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, no sentido de excluir da competência material dos tribunais administrativos a sindicância de leis-medida e de leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias, viola do princípio da tutela jurisdicional efetiva”, porquanto “contrariamente ao que sustenta a Recorrente, esta posição não torna insindicáveis os atos legislativos configuráveis como leis-medida e de leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias, uma vez que, por um lado, a própria decisão recorrida admite outras possibilidades alternativas de a Recorrente fazer valer as suas pretensões perante a jurisdição administrativa, bem como de promover, por essa via mediata, o controle incidental e concreto da constitucionalidade do ato jurídico legislativo que visa impugnar e, por outro lado, o Tribunal Constitucional (…) tem reiteradamente entendido que tal tipo de atos constitui objeto idóneo para efeitos de controlo de constitucionalidade”, inexistindo, como tal, violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva [cfr. arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP]

XXXIV. E, de seguida, focando o seu juízo numa alegada violação dos comandos constitucionais insertos nos arts. 03.º, n.º 3, e 18.º, n.º 3, da CRP, afirmou, por um lado, que face ao que havia concluído quanto a uma ausência de violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva o pressuposto “de que a interpretação normativa sindicada coloca em causa o intuito de obter a conformidade dos atos do poder público com a Constituição, não se verifica” já que na hipótese da prática de “atos individuais sob a forma legislativa que sejam restritivos de direitos, liberdades e garantias, mesmo que seja vedada a respetiva impugnação juntos dos tribunais administrativos, por força da interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, ora sindicada, tais atos não são, conforme se referiu, insindicáveis, estando garantido o controlo da sua conformidade com a Constituição”, pelo que não ocorreria uma qualquer violação do referido n.º 3, do art. 03.º, e, pelo outro lado, de que “a interpretação normativa sindicada não impede de, por outra via, a Recorrente poder sindicar, por via incidental, a conformidade constitucional de tais normas” razão pela qual “não se vê como tal interpretação possa contender com o disposto no referido artigo 18.º, n.º 3 da Constituição”.

XXXV. Daí que, por tudo o exposto, adquirida a natureza legislativa da relação jurídica em crise e do comando posto em questão, ou, visto de outra perspetiva, não existindo nem relação jurídica administrativa, nem um ato administrativo contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, afigura-se-nos óbvia a procedência da exceção de incompetência absoluta [em razão da matéria] da jurisdição administrativa ao abrigo do art. 04.º, n.º 2, al. a) do ETAF/2002 [atual art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF/2015] como se concluiu e julgou com pleno acerto no acórdão recorrido, sem que uma tal interpretação normativa padeça de inconstitucionalidade por violadora, nomeadamente, dos arts. 03.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º, 202.º, e 268.º, n.º 4, da CRP, pelo que improcede totalmente o recurso jurisdicional.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

Custas a cargo da A./Recorrente.

D. N

Lisboa, 20 de outubro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.

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1. RELATÓRIO

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