0159/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do art.º 40º do D.L. 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.

II- Não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material, mas como um erro jurídico, a continuação do processamento de vencimentos de acordo com despacho anterior de vereador responsável, após já ter entrado em vigor um novo estatuto remuneratório dos bombeiros, com tabelas indiciárias diferentes das aplicáveis nos termos daquele despacho.

III- Ao acto que ordena a devolução das diferenças remuneratórias resultantes da aplicação das escalas indiciárias da P.S.P., por força da determinação contida no despacho do Vereador responsável (mesmo que, eventualmente, por errada interpretação deste), em vez da nova escala indiciária definida em diploma próprio para os bombeiros, não são aplicáveis as regras da prescrição de créditos do Estado, mas as normas de revogabilidade de actos administrativos constitutivos de direitos.

Acordam em conferência no Pleno da 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A... (id. a fls. 1) interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso do despacho de 17 de Julho de 2001 do Vereador da Área de Recursos Humanos da Câmara Municipal de Setúbal que determinou a reposição de 389.977$00 de remunerações (vencimento e subsídios) indevidamente recebidas pelo Recorrente.

1.2. Por sentença do T.C.A. de Lisboa, de fls. 90 e seguintes, foi negado

provimento ao recurso contencioso.

1.3. Discordando da sentença do T.A.C., interpôs o recorrente recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo, o qual, pelo acórdão de fls. 138 e 139, negou provimento ao recurso jurisdicional e confirmou a sentença recorrida.

1.4. Inconformado com a decisão do acórdão do T.C.A., o recorrente recorreu, com fundamento em oposição de julgados, para este S.T.A., vindo a eleger como acórdão fundamento o proferido no recurso n.º 6545/02, pelo T.C.A. (Secção de Contencioso Administrativo) (fls. 208).

1.5. Por acórdão deste Pleno, proferido a fls. 215 e segs foi reconhecida a alegada oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamentado e ordenado o prosseguimento do recurso.

1.6. Do acórdão referido em 1.5 foram notificados os mandatários de ambas as partes e o Mº. Público (fls. 223).

1.7. Não tendo sido apresentadas alegações por nenhuma das partes, após o acórdão que julgou verificada a existência de oposição de julgados, o processo foi continuado com vista ao Mº. Público, que emitiu a seguinte promoção:

“Por falta de alegação promovo se julgue deserto o recurso – artigos 67º § único do Regulamento do S.T.A., 291.º n.º 2 e 690.º, n.º 3 do Código do Processo Civil”

1.8. Por despacho da Relatora, de fls. 228 vº, foi ordenado se ouvisse o Recorrente e a entidade recorrida sobre o parecer do Mº Público referido em 1.7

1.9. Após a pronúncia de ambas as partes foi proferido o acórdão de fls. 239, considerando, em síntese, que a Recorrente já tinha cumprido o ónus de alegar, tendo-se pronunciado sobre o fundo, nas alegações que apresentou a fls. 185 e segs e, deu-se oportunidade à entidade recorrida de, querendo, alegar quanto ao mérito, bem como ao Mº Pº de emitir parecer.

1.10. Nas alegações que o Recorrente apresentou a fls. 185 e segs, formulou as seguintes conclusões:

“A. É idêntica a matéria de facto sobre que recaíram os arestos em análise. Está em causa a reposição de determinadas quantias, alegadamente pagas a mais, considerando as remunerações devidas. Aplicando os mesmos normativos, particularmente os artºs 140º, 141º e 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28/7.

B. O acórdão recorrido decidiu que não se estava perante actos constitutivos de direitos, pelo que não se estaria perante uma revogação de actos constitutivos de direitos, existindo qualquer erro de direito por desrespeito dos artigos 140º 1 141º, do CPA.

Haveria que proceder-se ao ajuste (neste caso para menos) e aí aplicar-se-ia o disposto no art. 40º DL nº 155/92 e as regras gerais de prescrição do Código Civil.

C. Contudo, não é esse o entendimento sobre idêntica questão de facto e de direito dos Acórdãos fundamento.

É que mesmo que se perfilhasse uma interpretação mais restritiva, no sentido de precisar quais os actos de processamento que assumem uma natureza constitutiva de direitos, como alguma doutrina vem perfilhando (“Função Pública, Paulo Veiga e Moura, Coimbra Editora, 1º vol. Pág. 393 a 396), também assim, seria de considerar que o acto sindicado padeceria daquele vicio de violação de lei, porquanto o processamento de vencimentos dos bombeiros estava a ser efectuado nos termos do Despacho nº 14/90 do Vereador dos Recursos Humanos donde cada acto de processamento radica na naquele despacho e não em qualquer prévia definição da situação jurídica de cada funcionário, pelo que cada um dos actos de processamento, assume a natureza de acto administrativo constitutivo de direitos, uma vez que compreende a definição primária do direito ao mesmo por parte de cada funcionário.

A revogação de cada um desses actos obedecerá, por isso ao regime revogatório revisto no art 141º do CPA".

É que, não obstante a entrada em vigor do DL nº 373/93, os serviços administrativos da CMS, em lugar de passarem a proceder de imediato, em conformidade com aquele, continuaram a processar, no período em causa, o pagamento da remuneração de harmonia com as escalas indiciárias da PSP.

Ora, este procedimento não se pode reconduzir a um mero erro de cálculo ou material, mas sim a um verdadeiro erro jurídico reconduzível ao aludido regime revogatório do artº 141º do CPA.

D. O Acórdão fundamento, entende que nestes casos, não está em causa a “exercitabilidade do direito à devolução de verbas (...) mas a existência da obrigação de repor, à luz da validade Jurídica do acto administrativo (...), o que demanda a aplicação das normas que regulam a revogação dos actos constitutivos de direitos e em especial o artº 141º, nº 1, do CPA.

Termos em que, deve ser revogado o Acórdão recorrido, do Tribunal Central Administrativo, por oposição de julgados e, consequentemente, anulado o Despacho recorrido de 17-07-2001, objecto do recurso contencioso de anulação, a seu tempo interposto junto do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa.”

1.11. A entidade recorrida apresentou as contra-alegações de fls. 242 e segs, que concluiu do seguinte modo:

a) O recurso contencioso em causa nos presentes autos tem como objecto um despacho que ordena a reposição pelo recorrente de uma dada quantia que, inequivocamente, foi processada a mais nos seus vencimentos, não impugnando que tais importâncias, cuja reposição lhe foi determinada, lhe tenham sido indevidamente pagas.

b) O recorrente inconforma-se com o despacho contenciosamente impugnado por considerar que o mesmo é um acto revogatório dos sucessivos actos de processamento de vencimentos, que entende serem actos administrativos constitutivos de direitos.

c) Pelo que, na tese do recorrente, o despacho impugnado, como pretenso acto revogatório, violaria o disposto no art° 141° do C.P.A

d) Ora, conforme resulta da matéria de facto assente, o acto impugnado limitou-se a ordenar a correcção de erros materiais nos processamentos dos vencimentos do recorrente que haviam sido efectuados e a ordenar a reposição dos excessos recebidos, com as limitações impostas pelos princípios da prescrição.

e) Pelo que o acto impugnado, limitando-se a rectificar erros de processamento, podia ser livremente proferido ao abrigo do art° 148° do C.P.A., sem as limitações próprias aos actos revogatórios.

f) De todo o modo, os processamentos de vencimentos efectuados, que o acto impugnado ordenou fossem “acertados”, eram processamentos transitórios ou condicionais, tendo em si mesmo prevista a sua alterabilidade, pelo que a alteração efectuada não estava sujeita às limitações próprias de uma revogação, já que uma revogação implica a alteração de um acto definitivo e, no presente caso, todos os processamentos efectuados eram meramente precários, transitários e condicionais.

g) Não se verificava, assim, no acto impugnado, quaisquer dos vícios que lhe eram assacados pelo recorrente.

h) Pelo que o douto acórdão recorrido, ao assim entender e ao negar provimento ao recurso contencioso interposto, fez uma correcta interpretação e aplicação da lei e uma correcta avaliação da situação de facto, não merecendo, por tal, qualquer censura.

i) Devendo assim, ser confirmado o acórdão recorrido, uniformizando-se a jurisprudência no sentido de que tendo sido uns processamentos de vencimentos efectuados, nos termos do despacho que os determinou, a título de adiantamentos a serem objecto de posteriores acertos, os mesmos não têm a natureza de definitividade mas de um apuramento precário e condicional, pelo que a efectivação posterior dos acertos que estavam previstos e a ordem de reposição das quantias que, de acordo com tais acertos, foram recebidos a mais, não implica uma revogação de actos de processamento definitivos, não estando por tal — mesmo que se atribua aos actos definitivos de processamento de vencimentos a natureza de actos constitutivos de direito — condicionada às limitações impostas na lei para a revogação dos actos constitutivos de direitos.

Termos em que,

Deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se integralmente o douto acórdão recorrido, como é de JUSTIÇA”

1.12. Exmº. Magistrado do MºPº emitiu o parecer de fls. 253, do seguinte teor:

“O recurso, a nosso ver, merece obter provimento.

Com efeito, o entendimento perfilhado no acórdão-fundamento de acordo com o qual o despacho de 17 de Julho de 2.001 do Vereador da Área de Recursos Humanos da Câmara Municipal de Setúbal, que determinara a reposição de remunerações (vencimento e subsídios) indevidamente recebidos pelo ora recorrente, violava o disposto no artigo 141.º do CPA por ter revogado actos constitutivos de direitos para além do prazo legal para a respectiva impugnação, insere-se em jurisprudência consolidada e sucessivamente reiterada deste Supremo Tribunal, da qual não se descortinam razões válidas para dela dissentir e em cuja douta fundamentação, por brevidade, nos acolhemos-cfr.acórdãos do Pleno da secção de 17-12-97, 31-3-98, 29-4-98 e 12-3-98, nos recursos n.°s 40.146, 39.625, 40.276 e 41.294, respectivamente.

Tal jurisprudência concretiza-se, no essencial, em duas proposições, a saber:

- O pedido de reposições a funcionários ou agente de quantias recebidas a mais ou indevidamente recebidas está sujeito ao regime de revogação de actos administrativos previsto no artigo 141.º do CPA;

- O prazo de prescrição de 5 anos a que se refere o artigo 40.°, n.°1 do DL n.° 155/92, de 28/7, respeita apenas á cobrança de créditos pré-existentes que, por erro de cálculo ou contabilístico, dão lugar a reposições.

Em face do exposto, sendo certo que na situação sob apreciação a ordem de reposição não decorreu de mero erro de cálculo ou material ostensivo em que terão incorrido os competentes serviços de processamento de vencimentos da recorrida, mas antes resultou de desconhecimento da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório dos bombeiros aprovado pelo DL n.° 373/93 ou da sua deficiente interpretação, afigura-se-nos que o acórdão-recorrido incorreu em erro de julgamento pelo que, em consequência disso, deverá ser revogado.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido, deu como assentes

os factos fixados em 1ª instância, que se reproduzem:

i) Por ofício de 20.10.2000, foi o recorrente notificado, em termos de audiência prévia, para se pronunciar quanto à reposição da quantia indevidamente paga de 797.578$00, de vencimento, subsídio de turno, subsídio de risco, e horas extra, como lista anexa, relativa ao período de Janeiro de 1994 a Setembro de 1996, por aplicação incorrecta da Tabela da Polícia de Segurança Pública – doc. 1 a fls. 11 destes autos:

ii) O recorrente respondeu nos termos do escrito junto como doc. 2 a fls. 13, 14 e 15.

iii) Na sequência foi o recorrente notificado novamente para se pronunciar em sede de audiência prévia quanto à reposição, não daquela quantia mas da corrigida, de 398.977$00, respeitante aos meses de Outubro, Novembro e Dezembro de 1995 e aos meses de Janeiro a Setembro de 1996, aceitando a prescrição parcial do restante pedido – doc. 3 a fls.20/21;

iv) Pronunciou-se tal o recorrente, nos termos do escrito junto como doc. 4 a fls. 22-28, mantendo que nada havia a repor.

v) Por ofício n.º 24856 de 28.08.2001, da C. M. Setúbal, era o recorrente informado de que por despacho do Sr. Vereador recorrido, no uso de competência delegada, datado de 17.07.201, fora determinado que procedesse à reposição da importância de Esc. 389.977$00, uma vez que a mesma fora recebida indevidamente e não se encontrava prescrita – doc. 5 a fls. 29:

vi) A requerimento do recorrente foi-lhe emitida certidão do citado despacho e da informação e pareceres sobre os quais foi proferido – doc. 8 a fls. 34 e segs;”

2. 2 O Direito

2.2. 1 Não se suscitam dúvidas quanto à verificação da invocada oposição de julgados, conforme se decidiu no acórdão de fls. 215 e segs.

Com efeito, ambos os acórdãos apreciaram recursos jurisdicionais de sentenças em que o acto contenciosamente impugnado é o mesmo – o despacho de 17/7/01, do Vereador da Área de Recursos Humanos da Câmara Municipal de Setúbal, que ordenou a reposição, pelos Recorrentes, de quantias alegadamente recebidas em excesso por aplicação incorrecta da Tabela da Polícia de Segurança Pública aos Bombeiros Sapadores.

E, perante idêntica matéria de facto, o acórdão recorrido, confirmando integralmente a sentença do T.A.C. de Lisboa, concluiu que a aludida ordem de reposição não constituía “qualquer revogação de acto constitutivo de direitos nem a revogação de qualquer acto inválido”, não se mostrando violados os artos 140º ou 141º do C.P.A

O acórdão fundamento, ao invés, procedendo a interpretação jurídica diferente, concluiu que o acto contenciosamente impugnado violava o artº 141º do C.P.A., por ter revogado actos constitutivos de direitos fora do prazo legal.

A oposição é, pois, nítida, importando agora decidir qual das duas decisões representa a melhor solução de direito para a questão que delas foi objecto.

2.2. 2 O acórdão recorrido (por adesão integral aos fundamentos da sentença do T.A.C. nele apreciada) para concluir pela inexistência de revogação do acto administrativo constitutivo de direitos em relação à ordem de reposição consubstanciada no despacho contenciosamente recorrido, ponderou, em síntese:

- O processamento de vencimentos efectuado ao recorrente, ao abrigo do despacho do Vereador do Pelouro da Câmara Municipal de Setúbal nº 14/90, apenas constituiu para ele direitos nos precisos termos em que o despacho é proferido.

- O regime instituído por tal despacho é um regime transitório e condicionado.

- Transitório porque se aplica apenas enquanto não for publicada a escala indiciária para os bombeiros, e condicionado no montante ou na equiparação feita, na medida em que prevê que tal montante achado por equiparação com a escala indiciária da P.S.P. venha a ser corrigido, para mais ou para menos, de acordo com a escala que vier a ser aprovada para os bombeiros.

- Deste modo, não se constituindo qualquer direito ao recebimento, pelo recorrente, daquelas importâncias, a título firme e definitivo, a ordem de reposição, nos termos em que foi feita, não representa qualquer revogação de acto constitutivo de direitos do recorrente, nem a revogação de qualquer acto inválido.

- Antes, após a publicação do DL 373/93 de 4/11, diploma próprio aplicável aos bombeiros, haveria que proceder-se ao ajuste, para menos, do vencimento do recorrente, como previsto na fixação transitória, pelo que, o recebimento, depois dessa data, de remuneração superior, está sujeito às regras da reposição estatuídas pelo D Lei 155/92, nomeadamente às relativas à prescrição das reposições a que se refere o seu artº 40º.

2.2. 3 Por seu turno, o acórdão fundamento, após vincar, na linha do acórdão deste STA de 12.5.96, rec. 36 163, que citou, a diferença das situações, e consequentes regimes jurídicos, a que se reportam a prescrição de créditos e a revogação de actos constitutivos de direitos, concluiu que “no caso em apreço … o erro cometido pelos Serviços da Câmara Municipal de Setúbal não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material ostensivo, mas como um erro jurídico eventualmente resultante do desconhecimento da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório dos bombeiros aprovado pelo DL 373/93 ou da incorrecta interpretação deste diploma ou do despacho 74/90 do Vereador dos Recursos Humanos.

Assim, ao contrário do que se entendeu no acto objecto do recurso contencioso, o artº 40º do DL 155/92 não era aplicável ao caso, pelo que aquele padece de vício de violação de lei, por se consubstanciar na revogação de actos processadores do vencimento do recorrente após o decurso do prazo de 1 ano (artº 141º do CPA e 28º, nº 1, al. c) da LPTA)”.

2.2. 4 Entende-se que a melhor doutrina é a do acórdão fundamento.

Na verdade:

Conforme este Supremo Tribunal repetidamente tem afirmado (v. entre muitos outros, ac. da 1ª Secção de 12/5/96, p 36163, de 8.6.00, rec. 44690; do Pleno de 17.12.97, rec. 40616, de 29.4.98, rec. 40276, de 10.11.98, rec. 41.173), o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no artº 40º do DL 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos.

Esta última insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados, no âmbito da relação jurídica administrativa, enquanto o regime da prescrição de créditos do Estado foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente, erros de cálculo.

“Os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência do cumprimento do princípio da legalidade” (ac. de Pleno de 10.11.98, acima citado).

Ora, no caso em apreço, como bem se considerou no acórdão fundamento, o erro cometido pelos Serviços da Câmara Municipal de Setúbal não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material, mas como um erro jurídico “eventualmente resultante do desconhecimento da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório dos bombeiros, aprovado pelo DL 373/93, ou da incorrecta interpretação deste diploma ou do despacho 74/90 do vereador dos Recursos Humanos”.

O que está, pois, em causa não é a exercitabilidade do direito à devolução de verbas (o que supõe um crédito preexistente) mas a existência da obrigação de repor, à luz da validade jurídica do acto administrativo que, ordenando a reposição, determina a alteração da remuneração definida por acto anterior, o que convoca a aplicação das normas que regulam a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.

2.2. 5 Face ao exposto, impõe-se concluir que, ao invés do decidido no recurso contencioso, que o acórdão recorrido confirmou, não sendo aplicável ao caso o artº 40º do DL 155/92, o acto administrativo contenciosamente impugnado violou o preceituado no artº 141º do CPA, por consubstanciar a revogação de actos processadores de vencimentos do recorrente após o decurso de prazo de um ano.

3. Nestes termos, acordam:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido.

b) Conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto contenciosamente recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Julho de 2005. – Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Santos Botelho – Fernanda Xavier – Pais Borges – António Madureira – Costa Reis.