048367 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O DL nº 265/88, de 28/7 (Estruturação das Carreiras Técnica Superior e Técnica) prevê, no seu art. 3°, nº 1, al. b), um regime especial de recrutamento relativo ao concurso de acesso à categoria de assessor, assumindo este preceito a característica de norma especial relativamente ao regime geral previsto no DL nº 498/88, de 30/12.

II- Nos concursos de acesso à categoria de assessor, a avaliação curricular dos candidatos tem que ser levada a cabo pela forma e com os objectivos previstos no citado preceito do DL nº 265/88, ou seja, tem que ser feita em concurso de provas públicas e assumir a forma de apreciação e discussão pública dos currículos.

III- Assim, enferma de ilegalidade, por violação daquele preceito, o aviso de abertura de concurso de acesso à categoria de assessor que determina a aplicação do método de avaliação curricular segundo a fórmula de ponderação de factores enunciados no art. 27°, nº 3 do DL nº 498/88.

IV- O Aviso de Concurso, apesar de constituir um acto inserido num procedimento, não traduz a derradeira palavra da Administração e, porque assim, é um mero acto preparatório em princípio insusceptível de imediato recurso contencioso.

V- Dai que não seja apto a servir de termo a que para efeitos do disposto no art. 141º do CPA.

A. .. deduziu no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Sr. Ministro do Equipamento do Planeamento e da Administração do Território (doravante MEPAT), de 15/4/98, que anulou o concurso interno condicionado de acesso para o preenchimento de 5 vagas de assessor da carreira de pessoal técnico superior do quadro da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, alegando que o mesmo era ilegal não só porque revogara um acto administrativo válido constitutivo de direitos (o que estabelecera os métodos de selecção daquele concurso tendo em atenção o estatuído nos DL.s nº 265/88 e nº 498/88 e não só naquele), mas também porque violara o principio da proporcionalidade, da justiça e do aproveitamento dos actos administrativos e além disso, que o revogara para além do prazo legal.

Respondendo a Autoridade Recorrida sustentou a legalidade do seu despacho.

Por douto Acórdão de fls. 89 e seg.s foi negado provimento ao recurso, por se ter considerado que o acto impugnado não estava inquinado dos vícios que lhe eram assacados.

Inconformada a Recorrente agravou para este Supremo Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões:

1. A Ordem de Serviço nº 2/97, que procedeu à abertura do concurso em apreço, não enferma do vicio de violação de lei subjacente à sua revogação peta entidade recorrida;

2. Não se vê como é que "a realização do interesse público" fique mais bem assegurada com a eleição das "provas públicas" e a realização de um "trabalho. - exclusivamente -, e não com estes acompanhados da "avaliação curricular", como métodos adequados à selecção dos candidatos ao concurso para assessor ao contrário.

3. Parece que a utilização de ambos os métodos de selecção, geral e especial. previstos no aviso de abertura do concurso, proporcionará uma selecção dos mais aptos ao concurso. (E com isso a melhor realização do interesse público);

4. Não inquina assim de ilegalidade o aviso de abertura do concurso, que prevê a utilização dos métodos de selecção estabelecidos no nº 1 al. b) e do nº 2 do art. 3° do D.L. nº 265/88, de 28/7 e dos art.s 26° e 27° do D.L. nº 498/88, de 30/12;

A douta decisão em recurso viola assim, aqueles dispositivos legais;

5. A sentença em recurso, ao validar o acto recorrido permitiu a revogação de um acto administrativo válido e constitutivo de direitos, violando assim o preceituado no artigo 140. nº 1, al. b) do C.P.A;

6. Admitindo, sem conceder, que o aviso de abertura do concurso fosse ilegal, impunha-se determinar da possibilidade da sua revogação pela entidade recorrida;

Pretende-se na douta decisão em recurso conduzir a "um resultado legalmente inadmissível ter-se já esgotado "àquela data" o prazo para revogação do acto de abertura do concurso;

7. E então, constatando que estava já ultrapassado o prazo legal para a sua revogação - mas considerando que isto conduziria a um resultado inadmissível - criou o M.mo Juiz uma interpretação da norma que lhe permitisse ultrapassar este obstáculo legal;

8. E assim, sem curar de objectivar que resultado inadmissível era esse e sem curar de determinar o momento a partir do qual se iniciava a contagem do prazo do recurso, decidiu que a revogação era tempestiva e legal!

9. A douta sentença em recurso violou assim de forma grosseira os normativos conjugados dos artigos 141° do C.P .A e 28° da LPTA. Por outro lado.

10. O aviso de abertura do concurso ao determinar os métodos de selecção a utilizar "condiciona irremediavelmente o efeito final - o posicionamento dos candidatos ao concurso-", constituindo assim, acto destacável contenciosamente impugnável;

11. Os candidatos que não impugnaram a referida Ordem de Serviço, conformaram-se com as regras estabelecidas e ficou vedado à Administração o poder de anulação do concurso.

É que o concurso só poderia ser anulado dentro do prazo do respectivo recurso contencioso, que é de dois meses nos termos dos artigos 141° do C.P.A. e 28º da LPTA. Por outro lado.

12. As razoes da entidade recorrida que presidiram à anulação do concurso em causa violam frontalmente três princípios basilares do Direito Administrativo: os princípios da proporcionalidade e da justiça, e o principio do aproveitamento dos actos administrativos. insertos nos artigos 5°. 6° 7° e 135° do C.P.A. e 13° e 27° da CRP o que faz inquinar a sentença recorrida do vício de falta de fundamentação e violação dos dispositivos legais referidos.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir .

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos :

A. Pela Ordem de Serviço n.O 2197 de 13-1-97. foi. aberto concurso interno condicionado para o preenchimento de 5 vagas de assessor do quadro de pessoal da DGOTDU - documento a fls. 81, cujo teor se dá por reproduzido. .

B. Além do mais, refere-se na dita Ordem de Serviço o seguinte:

"9. Os métodos de selecção a utilizar serão, nos termos do nº 1 b) e do nº 2 do art. 3º do DL 265/88, de 28/7, e dos artigos 26º e 27º do DL 498/88, de 30/12

9. 1 A avaliação curricular (...)

9. 2 Prestação de provas públicas (...)

9. 3 Apreciação do trabalho indicado em 7.3, caso seja apresentado.

10. A avaliação curricular, as provas públicas e o trabalho atrás referido (caso seja apresentado) serão pontuados de O a 20 valores, nos termos do artigo 33º do DL 498/88, de 30/12.

C. A Recorrente candidatou-se e foi admitida ao concurso.

D. Na lista de classificação final, homologada por despacho do Senhor DGOTDU, de 1.7.97. a Recorrente ficou classificada no 2° lugar .

E. Três dos concorrentes (..., ... e ...) interpuseram recurso hierárquico daquele despacho homologatório para o MEPAT nos quais designadamente questionaram a correcção dos métodos de selecção adoptados.

F. O despacho do MEPAT de 15-4-98 que incidiu sobre tais recursos, determinou a anulação do concurso, nos termos dos parecer e informação de serviço documentados a fls. 14/28, cujo conteúdo se considera aqui reproduzido.

G. A anulação do concurso baseou-se na ilegalidade da adopção do método de avaliação curricular, previsto nos artigos 26° e 27° do DL 498/88, de 30.12. para além dos métodos previstos no artigo 3°/1/b) e 3°/2 do DL 265/88, de 28.7, especialmente aplicável no caso.

II. O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra uma decisão do Tribunal Central Administrativo que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do MEPAT, que anulou o concurso interno condicionado destinado ao preenchimento de cinco vagas de assessor da carreira de pessoal técnico superior do quadro da DGOTDU, aberto pela Ordem de Serviço nº 2/97, no convencimento de que tal despacho, ao invés do alegado, não violava nem disposto no art. 3.º do DL 265/88, de 28/7, nem nos art.s 26.º e 27.º do DL 498/88, de 30/12.

Para assim decidir considerou que o primeiro daqueles diplomas constituía lei especial de recrutamento para as categorias da carreira técnica superior e. porque assim era, o que nele se estatuía prevalecia sobre as disposições contidas no DL 498/88, designadamente no que respeitava à avaliação curricular, visto este estabelecer o regime geral de recrutamento e selecção do pessoal para os quadros da Administração Pública.

Daí que tenha concluído que o acto impugnado não violava a lei, já que não só não tinha operado a revogação de um acto administrativo válido, nem tinha violado os princípios da proporcionalidade, da justiça e do aproveitamento dos actos administrativos.

A Recorrente não aceita este entendimento por considerar que:

- Era possível a aplicação ao concurso em causa de métodos de selecção previstos em ambos os citados diplomas (conclusões 1.ª a 5.ª),

- O acto revogatório era ilegal, já que fora praticado depois de ultrapassado o prazo legal de revogação (conclusões 6ª a 9ª),

- O Aviso de Abertura do Concurso constituía um acto destacável e, portanto, a haver impugnação ela deveria dirigir-se contra este e não contra o despacho recorrido (conclusões 10ª a 11ª)

- O acto impugnado violava os princípios as proporcionalidade, da justiça e do aproveitamento dos actos administrativos (conclusão 12ª).

1. A primeira das identificadas questões (a possibilidade de num concurso para recrutamento para a carreira técnica superior serem aplicadas conjuntamente as normas de selecção previstas em ambos dos citados diplomas) foi já por diversas vezes tratada pela jurisprudência deste Tribunal. em termos que nos parecem os mais adequados, pelo que nos limitaremos a acompanhar o que já foi dito.

Escreveu-se a esse propósito no Acórdão de 11/7/02 (rec. 718/02:

"O DL nº 498/88, de 30/12, veio estabelecer os princípios gerais a que deve obedecer o regime de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública, tendo substitui do o DL nº 44/84, de 3/2, que regulava essa matéria.

Por seu lado, o DL nº 265/88, de 2/7, veio proceder à "Estruturação das Carreiras Técnica Superior e Técnica", revogando, designadamente, os arts. 18º e 19º do DL n.º 248/85, de 15/7.

Este último diploma dispõe no seu art. 3º.

"1. O recrutamento para as categorias da carreira técnica superior obedece às seguintes regras:

a) Assessor principal. de entre assessores ou equiparados com. pelo menos. três anos de serviço, classificados de Muito bom. ou cinco anos. classificados, no mínimo, de Bom;

b) Assessor, de entre técnicos superiores principais ou equiparados com, pelo menos. três anos na respectiva categoria, classificados de Muito bom. mediante concurso de provas públicas que consistirá na apreciação e discussão do currículo profissional do candidato;

c)

d)

2. Os candidatos a assessor podem apresentar um trabalho que verse tema actual e concreto de interesse para a Administração Pública, directamente relacionado com o conteúdo funcional dos respectivos cargos, cabendo ao júri, com base nesse trabalho, avaliar a capacidade de análise e concepção do candidato.

3. O trabalho, quando apresentado, será devidamente valorizado, para efeitos de classificação final, devendo o serviço assegurar a sua posterior divulgação.

(...)"

O método de selecção previsto no normativo transcrito (concurso de provas públicas, que consistiam na apreciação e discussão do currículo profissional do candidato) não é um método de selecção novo relativamente aos métodos de selecção estabelecidos no art. 2º do DL nº 498/88, desde logo porque previsto em diploma anterior à publicação deste último.

Por outro lado, constituindo um regime especial (de recrutamento para a carreira técnica superior), não poderia, à luz dos princípios gerais de aplicação das leis no tempo, ser derrogado pelas normas do regime geral de recrutamento para a função pública, concretizados no DL nº 498/88.

E, como bem se refere no acórdão sob impugnação, estamos perante diplomas com âmbito de aplicação diferente, sendo que o DL nº 265/88 só em relação ao concurso de acesso à categoria de "assessor" (al. b) do nº 1 do art. 3º) é que consagrou um regime de recrutamento que diverge do regime geral previsto no DL nº 498/88 - concurso de provas públicas, que consistirá na apreciação e discussão do currículo profissional do candidato, o que se não verifica relativamente às restantes categorias da carreira técnica superior, para cujos concursos de acesso o DL nº 265/88 nada de especial estabeleceu.

Acresce que o DL nº 498/88 refere expressamente, no seu art. 48º, nº 2, a necessidade de adequação ao regime geral, em determinado prazo, das disposições de lei especial sobre concursos relativas a categorias e carreiras a que se aplique o diploma e que contrariem os princípios nele consignados, o que equivale a dizer que o mesmo prevê a manutenção em vigor das disposições sobre concursos contidas em lei especial, impondo a sua adequação ao regime geral quando contrariem os princípios nele consignados.

É, pois, inequívoco que o DL nº 265/88 prevê um regime especial de recrutamento relativamente ao concurso de acesso à categoria de assessor, assumindo pois a norma do art. 3°, nº 1, al. b) a característica de norma especial, com âmbito de aplicação restrito à situação ali contemplada.

A questão foi já tratada por este STA. no Ac. de 18.11.93- Rec. 27.874, (publicado no A do DR de 15/10/96, pág. 6386) cuja fundamentação nos merece inteira concordância e que, no essencial, se transcreve :

"Trata-se de diplomas com âmbito de aplicação diferente. pelo que o facto de o primeiro (DL nº 498/88) ser mais recente não significa que tenha revogado o segundo (DL nº 265/88). De resto, do Decreto-lei nº 248/85 [artigo 18°). nº 1, alínea c)] já constava uma norma semelhante à da alínea b) do nº 1 do artigo 3° do Decreto-lei nº 265/88, pelo que se o legislador do diploma sobre concursos tivesse pretendido revogar aquele dispositivo não deixaria de fazê-lo, tanto mais que teve todo o cuidado em incluir uma norma revogatória (artigo 49°), onde exaustivamente indica quais os diplomas e normas que pretende revogar. Aquela norma só veio a ser revogada expressamente no Decreto-lei nº 265/88.

Resulta assim claro que a alínea c) do nº 1 do artigo 3° do Decreto-lei nº 265/88, de 28/7, se encontrava em vigor. De resto, este diploma, no artigo 13°, contém uma norma de prevalência, pela qual se estabelece que as suas normas prevalecem sobre quaisquer outras, sejam elas gerais ou especiais.

Sendo assim, há que respeitar, nos concursos de acesso à categoria de assessor, os requisitos impostos pela norma que vimos analisando, além de garantir a apresentação e apreciação dos trabalhos a que se referem os nºs 2 e 3 do mesmo artigo. Nesses concursos, os princípios gerais constantes dos artigos 25° e seguintes, referentes à selecção de pessoal. têm de ser adaptados às exigências daquela alínea do nº 1 do artigo 3° do Decreto-Lei nº 265/88. E compreende-se que assim seja. O legislador, ao exigir a existência de provas públicas, quis mostrar que havia uma alteração qualitativa no acesso a esta categoria da carreira técnica superior, à semelhança do que se passa com a carreira docente e com a carreira de investigação (...).

Resulta daqui que a avaliação curricular, que é um dos métodos de selecção admitidos no artigo 26° do Decreto-lei nº 498/88, tem de ser realizada pela forma e com os objectivos previstos no Decreto-lei nº 265/88, isto é, tem de assumir a forma de apreciação e discussão pública. com todas as implicações que isso determina.

O aviso de abertura, para dar cumprimento àquela norma legal. devia ter no que diz respeito aos métodos de selecção, previsto essas características do concurso. Não o tendo feito, violou a alínea b) do nº 1 do artigo 3° do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho.

Nesta conformidade, o aviso de abertura do concurso a que os autos se reporiam, ao determinar a aplicação do método de avaliação curricular segundo a fórmula de ponderação de factores enunciados no art. 2º, nº 3 do DL nº 498/88, de 30/12, era ilegal por violação do art. 3º, nº 1, al. c) do DL nº 265/88, de 28/7, pelo que o despacho contenciosamente recorrido, que anulou o referido concurso com tal fundamento, não incorreu na violação dos referidos preceitos legais."

Deste modo, e pelas razões que acima se transcreveram, bem andou o Tribunal a quo quando considerou que do Aviso do Concurso não poderiam constar os critérios de selecção previstos no DL 498/88 e que, por ser assim, o acto impugnado estava inquinado de vicio de violação de lei.

São, assim, improcedentes as conclusões 1ª a 5ª deste recurso jurisdicional.

2. Sustenta, ainda, a Recorrente que o Acórdão sob censura deveria ser revogado porquanto, ao decidir que a revogação anulatória aqui sindicada foi declarada dentro do prazo legal. fez errada interpretação do disposto no art.141º do CPA.

E, justificando este entendimento, escreveu uno caso em apreço, o aviso de abertura do concurso fixou as regras pelas quais se regeria a selecção dos candidatos admitidos a concurso, regras essas que «irremediavelmente», condicionaram o posicionamento dos concorrentes. Consequentemente, o aviso de abertura do concurso, porque condicionante do efeito final, constitui um acto Administrativo preparatório destacável, susceptível de recurso contencioso. Os candidatos que, no prazo legal de dois meses, não impugnaram a Ordem de Serviço nº 2197 conformaram-se com as regras estabelecidas e inibiram a Administração de vir revogar aquele acto.

Tais considerações e conclusão não são, contudo, de acompanhar.

Na verdade, e como ensina o Prof. E. Oliveira, a prática de um acto administrativo susceptível de imediata impugnação contenciosa é, por via de regra, precedida de uma série de trâmites e formalidades cuja observância a lei impõe como modo de garantir a sua imparcialidade, justiça, mérito e legalidade.

"A observância destas formalidades traduz-se muitas vezes na prática de actos administrativos : pense-se no acto que ordena a instauração de um processo disciplinar ou que suspende preventivamente um arguido, no acto que ordena a abertura de um concurso público ou que selecciona de entre os candidatos aqueles que são admitidos a concorrer, com o acto que fixa o tempo de serviço para efeitos de determinação do quantitativo da pensão de aposentação, etc. , etc.

Ora, de uma decisão ou acto estes actos administrativos têm a natureza e efeito de actos preparatórios de decisão ou acto final: por outras palavras, através da sua prática, a Administração não define qual a sua posição ou situação jurídica perante o particular, o que só acontecerá quando, a final, no termodo processo gracioso, aplicar uma sanção ao arguido, nomear um dos concorrentes ou fixar qual a pensão ao aposentado.

Compreende-se pois que o acto que instaura um processo disciplinar, que admite os candidatos a um concurso ou que fixa o tempo de serviço não seriam: se o acto preparatório praticado não constitui a decisão da Administração quanto à sua posição ou à do particular na relação jurídica, se dele não resulta. de per se, qualquer lesão de interesses juridicamente relevantes para que estar a admitir o recurso contencioso, se é perfeitamente possível que o funcionário não venha a ser punido ou que o candidato legalmente admitido não venha a ser nomeado em detrimento daqueles que o foram legalmente.

O acto preparatório é, mesmo ilegal, insusceptível de recurso contencioso : e se, porventura, o acto final vier a ser lesivo dos interesses ou direitos do particular nem mesmo ai lhe é permitido interpor recurso do acto preparatório.

O que poderá, é, caso o acto lhe seja desfavorável, impugná-lo com fundamento na ilegalidade derivada da ilegalidade do acto preparatório..."(( )Vd. "Direito Administrativo" pág. 401 e 402.)

(sublinhados nossos)

A longa transcrição que se acaba de fazer responde à alegação da Recorrente e resolve, por inteiro, a questão que a mesma suscitou.

Com efeito, o que vem impugnado no recurso contencioso é o acto do MEPAT que anulou um concurso interno destinado ao preenchimento de 5 vagas de assessor, com fundamento de que o respectivo Aviso era ilegal por dele constarem os métodos de selecção ilegais.

A Recorrente entende, contudo, que esse Aviso constitui um acto administrativo definitivo e, porque assim era, a considerar-se (como o havia feito o Tribunal a quo) um acto ilegal a sua revogação só poderia ocorrer dentro da observância dos prazos estabelecidos no art. 141º do CPA., o que não acontecera.

Sem razão, porém.

Na verdade, como acima se demonstrou, esse Aviso, muito embora constitua um acto administrativo inserido num procedimento destinado a escolher os cinco melhores concorrentes ao concurso, não traduz a última palavra da Administração sobre o mesmo, uma vez que não define essa escolha e a respectiva ordem de classificação. Trata-se de um dos primeiros actos de um procedimento que ainda haveria de conhecer muitos outros antes de proferida a decisão final.

E se assim é, esse acto configura-se como um mero acto preparatório, sem características de lesividade e, como tal, insusceptível de ser objecto de imediato recurso contencioso.

O acto susceptível de impugnação contenciosa, como se extrai das judiciosas considerações do Prof. E. de Oliveira. era, como não podia deixar de ser o acto que procedendo à escolha dos candidatos vencedores e ordenando a respectiva classificação final, constituiu a última palavra da Administração e encerrou o procedimento concursivo.

Foi este o acto definitivo que atingiu, com carácter de lesividade, a esfera jurídica dos concorrentes.

Ora este acto foi revogado, e bem, em sede de recurso hierárquico.

Nesta conformidade, a revogação anulatória constitui a revogação de um acto inválido, pelo que teria de ocorrer no prazo previsto no art. 141º do CPA.

E ocorreu.

Aliás, a própria Recorrente não questiona essa realidade.

O que ela defende é que o prazo de revogação se deveria contar a partir da publicação do Aviso do Concurso, por considerar que este é um verdadeiro acto administrativo lesivo, susceptível de imediato recurso contencioso e portanto, apto a servir de termo a quo para efeitos do disposto no art. 141º do CPA.

Só que, como se demonstrou, sem razão.

Nesta conformidade, e porque pela apontada ordem de razões, a Administração estava obrigada a proceder como procedeu, não foram violadas nenhuma das normas apontadas pela Recorrente nem, tão pouco, os princípios da proporcionalidade, da justiça e do aproveitamento dos actos administrativos.

São, também, improcedentes as conclusões 6ª a 12ª deste recurso jurisdicional.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 250 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 20 de Novembro de 2002

Costa Reis - relator - António Samagaio - Angelina Domingues