0330/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, introduzida pelo artigo único do Decreto-Lei nº 102/96, de 31 de Julho, aplica-se a um interessado que exerceu em regime de substituição, e sem qualquer interrupção, o cargo de Chefe de Serviços da Administração Escolar desde 16.5.88, vindo a ser provido nesse lugar, na sequência de concurso, em 23.4.98;

II- Por isso, todo o tempo de serviço prestado em regime de substituição (desde 16.5.88) se considera, para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, progressão na carreira e promoção, como prestado na categoria Chefe de Serviços da Administração Escolar.

Acordam em subsecção, na 1:ª Secção do supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., Chefe de Serviços de Administração Escolar na Escola EB 23 de ..., em Vila Nova de Gaia, veio interpor recurso do despacho de 29.11.99, do Sr. Ministro da Educação (em substituição do acto de indeferimento tácito inicialmente impugnado) que, concordando com informação dos serviços, indeferiu parcialmente o recurso hierárquico necessário interposto da decisão consubstanciada no ofício de 15.7.98 da Presidente do Conselho Directivo da Escola do Ensino Básico de ..., que ordenara ao recorrente a reposição das quantias a mais recebidas a partir de Janeiro de 1998, por errada colocação no escalão 4, índice 385.

1.2. Por Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 3.10.2002, foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto recorrido.

1.3. Inconformada, a autoridade recorrida deduziu o presente recurso jurisdicional, concluindo nas respectivas alegações:

“a) Tendo em atenção o n.º 3 do art. 23.º do D.L. n.º 427/89 de 07-12, introduzido pelo artigo único do D.L. n.º 102/96, de 31-07, aos chefes de serviços de administração escolar nomeados após a data da entrada em vigor do D.L. n.º 427/89, o tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia é de considerar para efeitos de antiguidade, progressão e promoção como tendo sido prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime.

b) O tempo de serviço prestado pelo recorrente anteriormente a 1989 e contado pelo Acórdão recorrido, viola o n.º 3 do art. 23.º do DL n.º 427/89, de 07-12”.

1.4. Contra-alegou o recorrente contencioso, concluindo:

“A) Vem o presente recurso interposto do Acórdão do Tribunal Central Administrativo que concedeu provimento a um outro que, por sua vez, foi interposto do despacho de 29.11.99, do Senhor Ministro da Educação (em substituição do acto de indeferimento tácito inicialmente impugnado) que, concordando com a informação dos serviços, indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto da decisão consubstanciada no ofício de 15.7.98 da Presidente do Conselho Directivo da Escola Básica 2/3 de ... que ordenava ao recorrente a reposição das quantias a mais recebidas a partir de Janeiro de 1998, por errada colocação no 4° escalão, índice 385.

B) Isto por a entidade recorrida considerar que tal Acórdão incorre em vício de violação de lei ao mandar contar todo o tempo de serviço prestado em regime de substituição pelo recorrente, baseando-se unicamente no facto de o provimento no cargo de Chefe de Serviços de Administração Escolar ter ocorrido após a entrada em vigor do Decreto- Lei n°427/89 de 7 de Dezembro.

C) Carece de qualquer tipo de razão a entidade recorrida já que, como bem referem os meritíssimos juizes do Tribunal «a quo», a situação a constituir a que se refere aquela norma não é a situação em regime de substituição, mas o provimento no cargo de chefia,

D) Pelo que a contagem de todo o tempo de serviço prestado em regime de substituição, sem interrupções, terá de relevar para efeitos de integração no escalão e índice remuneratório respectivo, após provimento no respectivo cargo, quando tal provimento tenha ocorrido após a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 427/89, de 7 de Dezembro, independentemente de esse mesmo tempo ter sido prestado antes da entrada em vigor do mesmo”.

1.5. O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, pois “o acórdão recorrido faz correcta apreciação da matéria de facto relevante e subsume-a à lei aplicável de acordo com a melhor interpretação”.

2.

2.1. O aresto recorrido julgou emergir dos autos e do instrutor a seguinte factualidade relevante, no que não vem questionado:

“a) Por ofício de 15.7.98 do Sr. Presidente do C. D. da Escola EB 23 de ..., foi o ora recorrente notificado de que teria de repor nos cofres do Estado as importâncias a mais recebidas em virtude de, a partir de Janeiro de 1998, ter sido integrado no 4° Escalão, índice 385, e não no 1°, índice 320, como seria de direito;

b) Em 22.7.98, o ora recorrente interpôs recurso hierárquico de tal ordem de reposição;

c) Sobre tal recurso não recaiu qualquer decisão;

c) Em 28.10.99, o recorrente interpôs o presente recurso de anulação;

d) Em 29.11.99, o Sr. Ministro da Educação proferiu despacho expresso de indeferimento (em substituição do acto de indeferimento tácito inicialmente impugnado);

e) Neste último despacho, foi considerado que o escalão de integração a que o recorrente teria direito seria o escalão 3, índice 355;

f) Em 10.2.2000 (fls. 40) o ora recorrente requereu a ampliação do objecto do recurso;

g) O recorrente exerceu, desde 16.5.88, em regime de substituição e sem qualquer interrupção, o cargo de Chefe de Serviços da Administração Escolar;

h) E tomou posse na categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar em 23.4.98, conforme publicação no Diário da República n° 95, Apêndice n° 53, de 23.4.98, com efeitos desde 31.12.97, em resultado de concurso para a referida categoria”.

2.2.1. Conforme resulta da matéria de facto, o recorrente contencioso exerceu, desde 16.5.88, em regime de substituição, e sem qualquer interrupção, o cargo de Chefe de Serviços de Administração Escolar, até que aceitou a nomeação na categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar em 23.4.98, conforme publicação no Diário da República n° 95, Apêndice n° 53, de 23.4.98, com efeitos desde 31.12.97, em resultado de concurso para a referida categoria.

Pelo acto recorrido foi considerado, entre o mais, que para os efeitos consagrados no artigo 23.º, n.º 3, do DL 427/89, não era contado o tempo de serviço em regime de substituição prestado antes da entrada em vigor deste diploma.

E é a resolução desta questão pelo tribunal a quo que vem contrariada nas conclusões da alegação da recorrente jurisdicional.

2.2.2. Disse o aresto agravado:

“Nos termos do n° 3 do art.º 23° de Dec-Lei n° 102/96, de 31 de Julho , «... o tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia considera-se, para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, progressão na carreira e promoção, como prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime, quando o substituto venha nela a ser provido a título normal e sem interrupção de funções.»

A questão fulcral dos autos é, pois, como refere a Digna Magistrada do Ministério Público, a de saber se, para efeito de aplicação do citado dispositivo legal, se conta todo o tempo de serviço prestado pelo recorrente em regime de substituição, ou se tal tempo se conta apenas a partir da entrada em vigor do Dec. Lei n° 102/96, como parece pretender o Conselho Directivo da Escola, ou ainda da data da entrada em vigor do Dec. Lei n° 427/89.

A nosso ver, e seguindo a posição assumida no douto parecer mencionado, decorre com clareza do dispositivo legal em causa e do ofício circular n° 10/G. D. G. de 4.12.96, bem como do parecer da PGR em que se baseou o despacho de 29.11.99, que a primeira solução é a acertada.

(...)

Ora, é certo que o recorrente, por ter tomado posse, com efeitos reportados a 31.12.97, na categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar, constituiu naquela data a situação prevista no art.º único do Dec. Lei n.º 102/96.

Ou seja, à data em que o recorrente foi provido no cargo em referência já se encontrava em vigor o Dec- Lei n.º 102/96 e, assim, porque outra interpretação não resulta da letra da lei, todo o tempo de serviço prestado no exercício do cargo em regime de substituição conta para efeitos de antiguidade na categoria.

(...)”.

2.2.3. Observe-se, desde já, que a Administração, no acto recorrido, afastou a interpretação de que o tempo de serviço em regime de substituição só contasse a partir da entrada em vigor do DL 102/96, antes agiu considerando que conta o tempo de serviço prestado após a entrada em vigor do DL 427/89, de 7 de Dezembro, mas não o prestado antes. E o mesmo vem defendendo neste processo, desde a resposta no recurso contencioso.

Como referiram todos os intervenientes neste processo e também o aresto agravado, o problema foi tratado, em geral, no Parecer da PGR n.º 26/98, de 24.9.98 (Diário da República, II Série, de 3.12.98), o qual terminou com a seguinte conclusão:

“A norma do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, introduzida pelo artigo único do Decreto-Lei nº 102/96, de 31 de Julho, aplica-se a todas situações ocorridas após a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 427/89”.

Ponderou-se nesse parecer:

“No caso agora em apreço, antes do aditamento, pelo Decreto-Lei nº 102/96, do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, não se atribuía ao tempo de serviço prestado em regime de substituição em cargos de chefia o relevo jurídico que aquela norma lhe vem atribuir (tal como antes da Lei nº 4/85, não era atribuído ao tempo de exercício de funções de deputado à Assembleia da República a virtualidade de ser tomado em conta para efeitos da atribuição do subsídio de reintegração).

E a atribuição ao tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia da relevância jurídica contida no nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89 integra assumidamente um «esquema reparatório de situações tidas por injustas».

Aqui, como ali, a lei não diz expressamente se quer, ou não, abranger as situações de facto verificadas anteriormente à sua entrada em vigor.

Ora, não havendo, antes do Decreto-Lei nº 102/96, estatuição legal sobre a valoração do tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia como sendo prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime quando o substituto viesse nela a ser provido a título normal e sem interrupção de funções, a questão suscitada é estranha à problemática da aplicação das leis no tempo e ao princípio da não retroactividade.

O que importa então apurar é se a norma do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, aditada pelo Decreto-Lei nº 102/96, de 31 de Julho, atribui ou não relevância a factos ou situações anteriores à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 102/96 (5 de Agosto de 1996) e até esta data desprovidos da valoração jurídica introduzida por este diploma.

Nesta perspectiva, encontramo-nos perante uma questão geral de interpretação da lei, cuja solução há-de ser encontrada no quadro dos critérios constantes do artigo 9º do Código Civil”.

O Parecer, depois de aprofundada reflexão, concluiu que não havia qualquer razão para só atribuir relevância a factos ou a situações posteriores à entrada em vigor de tal norma.

Ora, toda a lógica argumentativa que se acompanha, e para que se remete, implica, necessariamente, que a alteração normativa se aplica a todos as situações subsistentes à data da entrada em vigor da norma.

Destaca-se desse caminho interpretativo (retira-se da transcrição, por brevidade, as notas de rodapé):

“O aditamento, pelo Decreto-Lei nº 102/96, do nº 3 ao artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89 é assumido pelo legislador, no preâmbulo daquele diploma (.), como a satisfação de um imperativo de justiça - traduzido em o tempo de serviço prestado em regime de substituição relevar para todos os efeitos legais - nomeadamente, antiguidade, progressão na carreira, e promoção - como prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime, se e quando o substituto venha nele a ser provido a título normal e sem interrupção de funções.

Ora, visando a lei a satisfação de um imperativo de justiça, tão justa é a sua aplicação às situações presentes e futuras, como às ocorridas desde a vigência do Decreto-Lei nº 427/89. Tanto mais que a substituição em lugares de chefia, de acordo com o disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, pode resultar, não de uma situação desejada ou consentida pelo substituto, mas de uma imposição da lei.

Isto é, a teleologia explícita da própria lei - a satisfação de um imperativo de justiça -, indicia com suficiente clareza o propósito de alargar a sua aplicação às situações antes verificadas.

Não teria, portanto, fundamento material bastante o tratamento diversificado das situações a que se refere o nº 3 do Decreto-Lei nº 427/89, ocorridas depois e antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 102/96.

(...) Acresce que a interpretação proposta corresponde, numa perspectiva sistemática, à solução mais conforme com o princípio de justiça, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º, e com o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º, ambos da Constituição.

Perante a possibilidade de várias interpretações, deve prevalecer a que melhor se coadunar com as normas e princípios constitucionais.

Por outras palavras, no caso de polissemia de sentidos de conceitos ou de actos normativos, a norma não deve ser considerada inconstitucional enquanto puder ser interpretada de acordo com a Constituição; a interpretação conforme a Constituição é um meio de neutralizar violações constitucionais, mediante a opção - de entre «os sentidos possíveis, resultantes do texto e do fim da lei» - pela alternativa interpretativa conducente a um juízo de compatibilidade da(s) norma(s) interpretanda(s) com a Constituição (.).

Também a este propósito, afirma KARL ENGISCH (.) que, «nos casos, mas só nos casos, em que o "teor verbal" não é unívoco, e, portanto, especialmente naqueles em que de antemão se consente uma interpretação mais restritiva e uma interpretação mais extensiva, procura decidir-se a favor daquele sentido da letra que conduza à compatibilidade da disposição legal interpretada com a Constituição e os seus princípios».

A interpretação conforme à Constituição traduz-se, segundo o mesmo Autor (.), em que a referência do sentido de cada norma ao ordenamento jurídico global «chama a campo uma 'interpretação sistemática', fá-la correr em auxílio de uma pura 'interpretação gramatical'», tendo de particular «o facto de aquela referência ou conexidade do sentido render tributo simultaneamente à elevada hierarquia e à grande capacidade irradiante da Constituição».

Coincidentemente, JORGE MIRANDA (.) afirma que, numa acepção genérica, a interpretação conforme à Constituição se traduz, antes de mais, em conceder todo o relevo, dentro do elemento sistemático da interpretação, à referência à Constituição: «cada disposição legal não tem somente de ser captada no conjunto das disposições da mesma lei e no conjunto da ordem legislativa; tem, outrossim de se considerar no contexto da ordem constitucional; e isto tanto mais quanto mais se tem dilatado, no século XX, a esfera de acção desta como centro de energias dinamizadoras das demais normas da ordem jurídica positiva».

O princípio de justiça, implicado na ideia de Estado de direito, impede que o legislador, na formulação de opções legais, actue por forma voluntarista e arbitrária (.).

De acordo com o princípio da igualdade, «todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante lei, estando vedada qualquer discriminação não racionalmente fundada (artigo 13º, nºs 1 e 2, da Constituição).

Apesar de o legislador gozar de uma ampla margem de discricionaridade - não de arbitrariedade - o princípio da igualdade implica, em sentido material, a proibição de diferenciações não justificáveis racionalmente à luz dos valores constitucionais; quaisquer diferenciações só são admissíveis se fundadas positivamente em critérios de merecimento constitucional (.).

Nesta formulação, tratamentos legais diferentes traduzem uma diferenciação arbitrária quando, para tal diferenciação, «não é possível encontrar um motivo razoável decorrente da natureza das coisas, ou que, de alguma forma, seja concretamente compreensível» (.).

Em suma, a interpretação da norma do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, aditada pelo Decreto-Lei nº 102/96, bem como a ponderação da sua parametricidade constitucional apontam para a extensão dos efeitos nela previstos ao período de vigência do Decreto-Lei nº 427/89.”

Deixe-se dito que o Parecer se debruçou sobre a “questão de saber qual a data da produção de efeitos do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro (aditado pelo artigo único do Decreto-Lei nº 102/96, de 31 de Julho) - «abrange exclusivamente as situações existentes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 102/96, de 31 de Julho, e as que vierem a constituir-se no futuro OU abrange todas as situações constituídas após a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro?» (Realce na origem.)”.

Não houve, pois, um caso concreto a suportar a pergunta, e os termos da consulta não permitem afirmar que o Parecer teve, inquestionavelmente, presentes situações como a que ora é apreciada.

Por isso, também não é anómalo que a Administração, embora homologando o dito Parecer, o interprete de modo diverso do que fazem o recorrente, o MP neste processo e o aresto recorrido. E, evidentemente, não está aqui em causa a interpretação “autêntica” do mesmo, antes a interpretação adequada da lei.

O que aqui se afirma é que a argumentação aduzida, e que se acompanha, conduz a que o preceito não possa ser interpretado como dele resultando a criação de uma barreira entre o tempo de serviço em lugar de chefia em regime de substituição antes ou depois do DL 427/89, sempre que o provimento definitivo ocorreu após a sua entrada em vigor. É que, tal barreira seria arbitrária, artificial. Na verdade, a barreira temporal só tem sentido que exista no que toca ao momento temporal do provimento a título normal, como também vem sublinhado no parecer do MP na 1ª instância e foi acolhido no aresto.

Em relação a este provimento é que faz e fez sentido reflectir-se sobre se o normativo se aplicaria só aos provimentos ocorridos depois da entrada em vigor da alteração ou também aos ocorridos após a entrada em vigor do DL 427/89. Mas esta questão foi resolvida e aceite pela Administração. E seja como seja a melhor solução, ela não tem implicação no caso dos autos, pois que o interessado foi provido a título normal já depois da entrada em vigor do DL 102/96, pelo que sempre lhe seria aplicável a norma.

Já quanto ao tempo de serviço em regime de substituição, e como também vem sublinhado, não há qualquer marco temporal determinado pelo preceito, nem se vislumbra qualquer razão para o circuitar (também assim se opinou, quanto à alteração introduzida no artigo 18.º do DL 323/89, pelo DL 34/93 – tempo de serviço prestado em funções dirigentes em regime de substituição - no Parecer n.º 331/2000, de 17.5.2001, da mesma PGR – DR, II Série, de 20.3.2003 -, tendo-se aí salientado as mais fortes razões que conduzem a tal solução no caso da substituição em lugares de chefia – cfr. III-4, pág. 4427).

Tal como foi julgado, conclui-se que, nos termos do n.º 3 do artigo 23.º do DL 427/89, aditado pelo artigo único do DL 102/96, tendo sido prestado serviço em regime de substituição em lugares de chefia, e vindo o substituto a ser provido, a título normal, nesse lugar, verificando-se esse provimento já no decurso da sua vigência, todo o tempo de serviço exercido imediatamente antes, sem interrupção, em regime de substituição, deve contar-se, qualquer que tenha sido a data do seu início. É de afastar o entendimento de que só contaria o tempo de serviço prestado a partir da entrada em vigor do DL 427/89.

No presente caso, tendo o provimento definitivo ocorrido 23.4.98, deve contar-se todo o tempo anterior exercido nesses mesmas funções, sem interrupção.

3.

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o aresto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Maio de 2003.

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves