01159/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO A... , com os restantes sinais dos autos, recorre da decisão proferida no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra (TAC), que rejeitou o recurso contencioso que ali instaurou contra o CONSELHO DE JUSTIÇA DA FEDERAÇÃO PORTUGUESA DE FUTEBOL . Formulou as seguintes CONCLUSÕES: “1ª - O arguido/recorrente foi acusado da prática de uma infracção classificada de GRAVE, nos termos e para os efeitos da Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto, punível, no caso, com, pelo menos, uma suspensão disciplinar desportiva de 1 mês a um ano (artigo 98º do Regulamento Disciplinar da FPF); 2ª - O arguido/recorrente foi, em decorrência de tal acusação, sujeito passivo de um processo disciplinar movido pela FPF, através do seu Conselho de Justiça, órgão jurisdicional da FPF, pessoa colectiva de direito privado dotada do estatuto de utilidade pública desportiva , processo adentro do qual foi efectuada a instrução do mesmo por um membro do próprio Conselho de Justiça; e foi decidida a punição do arguido/recorrente com o voto favorável de apenas por 3 dos 7 membros desse órgão jurisdicional. 3ª - O Conselho de Justiça da FPF, composto de 7 membros (artigo 45º n.º 1 dos Estatutos da FPF) é, na FPF, o «órgão jurisdicional» a que se refere o Regime Jurídico das Federações Desportivas ( Decreto-Lei n.º 144/93 , de 26 de Abril) e é, na orgânica social da FPF, a única e última instância de recurso, nomeadamente das decisões disciplinares proferidas pelo Conselho de Disciplina e a primeira, a última e a única das proferidas por ele próprio; 4ª - Nos termos do artigo 47º n.º 1 alínea f) dos Estatutos da FPF, a competência para a instrução e o julgamento dos processos disciplinares contra titulares de órgãos socais é da exclusiva competência do ÓRGÃO SOCIAL denominado “Conselho de Justiça” (do seu TODO e não de uma PARTE minoritária - 3 dos seus 7 membros - de esse órgão social). 5ª - O recorrente foi punido pela Federação Portuguesa de Futebol, por Acórdão do seu Conselho de Justiça, datado de 31.08.2002, no âmbito do respectivo processo disciplinar, movido pelo mesmo Conselho de Justiça e instruído pelo próprio Conselho de Justiça (este composto por 7 membros) pela suspeita da prática de uma falta GRAVE; 6ª - Esse Acórdão foi tomado por uma parte dos membros do Conselho de Justiça em causa (3 Conselheiros) e do mesmo não foi feita, pelo recorrente, e adentro da FPF, qualquer reclamação ou recurso; 7ª - Mas não tinha o recorrente qualquer dever ou ónus de efectuar qualquer reclamação ou recurso para que pudesse interpor o (presente) recurso nos tribunais administrativos, já que 8ª - não está previsto nas normas reguladoras da FPF, quer seja nos Estatutos da FPF quer no Regulamento Disciplinar da FPF, a existência de um “Conselho de Justiça restrito” ou um “Conselho de Justiça em 1ª Instância” ou um “sub-Conselho de Justiça” (ou uma “Secção Disciplinar do Conselho de Justiça”) que tenha o poder de aplicar e julgar os processos disciplinares e 9ª – não podem ser criados, pelo Regimento do Conselho de Justiça, INSTÂNCIAS INTERMÉDIAS de apreciação dos factos vertidos nos processos disciplinares movidos pelo mesmo Conselho. 10ª - O poder disciplinar – com o inerente direito de apreciar os factos e de punir os mesmos – não pode ser confundido com o poder de julgar-decidir sobre a validade, oportunidade e eficácia da decisão punitiva e é incompatível com a mesma pois o poder-dever jurisdicional não pode ser cumulado – no mesmo órgão social ou nas mesmas pessoas – com o poder disciplinar ; 11ª - Por isso, não pode a FPF, nas suas normas (Estatutos, Regulamentos e Regimentos) ter disposições que, simultaneamente, permitam que um mesmo ÓRGÃO SOCIAL tenha o poder de DECIDIR a sanção aplicável em sede de processos disciplinares e o poder de, de seguida, julgar as suas próprias decisões sobre o assunto (participando as mesmas pessoas – e o mesmo órgão - na decisão em causa). 12ª - Aliás, o Regulamento Disciplinar da FPF (artigo 167º n.º 4) apenas atribui ao Conselho de Justiça da FPF o poder de “ impulso ” do processo e o poder de “ direcção do inquérito e da instrução ”, não se encontrando abrangido nesses poderes o direito de CRIAR “instâncias intermédias”; pelo que 13ª - o Regimento do Conselho de Justiça, a ser interpretado nos termos que o Tribunal entende, viola, para além da Constituição da República Portuguesa, o Regime Jurídico das Federações Desportivas (artigo 22º n.º 2, alínea g)) e a Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto, os próprios Estatutos da FPF e o próprio Regulamento Disciplinar da FPF. Por outro lado, 14ª - e actuar-se de esta forma, e ao actuarem os Conselheiros do Conselho de Justiça da FPF, e o próprio Conselho de Justiça, simultaneamente, na “posição” de IMPULSIONADORES do processo disciplinar, seus INSTRUTORES, RELATORES e DECISORES (do processo disciplinar) JULGADORES (do pretenso recurso), manifestamente está em causa a ISENÇÃO e a IMPARCIALIDADE dos Conselheiros do Conselho de Justiça e do próprio Conselho; 15ª - E, nesse caso, está a ser violado o disposto no Regime Jurídico das Federações Desportivas (artigo 22º n.º 2, alínea g)) e na Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto, no seu artigo 2º alínea g). Por outro lado 16ª - a previsão do Regimento do Conselho de Justiça ao permitir que o Conselheiro que preside às diligências de instrução do processo disciplinar que também seja ele próprio o Relator do processo na dita (e pretensa) “1ª Instância” (como foi o caso) e na “2ª Instância” (ou, se se preferir, quer no dito “Conselho de Justiça restrito” quer no dito “Conselho de Justiça – Pleno”), intervindo também ele na decisão punitiva a tomar (em ambas as ditas “instâncias”) viola o princípio penal de “Impedimento por participação em processo” previsto no artigo 40º do Código do Processo Pena l, já que quem preside à instrução de um processo e formula uma acusação não pode, de seguida, julgá-lo. 17ª - Nos processos disciplinares desportivos movidos adentro da estrutura da FPF existem 2 diversas formas de “ tratamento ” dos mesmos: uma para as faltas dos dirigentes desportivos da própria FPF e outra para os demais agentes desportivos, sendo que as faltas dos primeiros são “geridas” directamente pelo Conselho de Justiça da FPF e as dos outros agentes pelo Conselho de Disciplina em 1ª instância e pelo Conselho de Justiça em 2ª instância. 18ª - Os processos disciplinares julgados pelo Conselho de Disciplina são INSTRUÍDOS por uma COMISSÃO DE INQUÉRITOS E SINDICÂNCIAS (artigo 41º n.º 1 alínea a) dos Estatutos da FPF e 167º n.º 3 do Regulamento Disciplinar da FPF) enquanto que os processos disciplinares pendentes no Conselho de Justiça da mesma FPF são INSTRUÍDOS, directamente, por parte dos Conselheiros de esse órgão, tudo como se dispõe no artigo 167º n.º 4 do mesmo Regulamento. 19ª - Este DUALIDADE DE PROCEDIMENTOS processuais viola o mais elementar direito à igualdade previsto no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, em manifesto prejuízo – como é o caso – dos dirigentes desportivos da própria FPF, por clara redução dos direitos de defesa dos arguidos. 20ª - As normas que prevejam a possibilidade de existência – adentro de cada órgão judicial ou equiparado - de SECÇÕES ou de sub-órgãos ou de INSTÂNCIAS INTERMÉDIAS têm a natureza de “ESTATUTO” de um Tribunal ou “Instância” (em geral), não podendo, à semelhança do que ocorre no âmbito dos processos administrativos e fiscais, ser objecto de regulação em Regulamentos e, muito menos, em Regimentos de órgãos sociais de uma federação desportiva; 21ª - No âmbito dos processos disciplinares existentes no seio do Conselho de Justiça da FPF , o Relator, mesmo na fase do dito e pretenso “ recurso ” para o Pleno do Conselho de Justiça, mantém o mesmo Relator que aquele que existia adentro do processo disciplinar, sendo que o Relator é a pessoa que era o Instrutor do processo disciplinar e o processo não é, nesse caso, objecto de nova “distribuição” a novo Relator (cfr. o artigo 30º do Regimento do Conselho de Justiça). 22ª - O Regimento do Conselho de Justiça prevê que o Relator do processo disciplinar seja o mesmo que o Relator aquando do pretenso “recurso” para o Pleno do Conselho de Justiça e prevê que a decisão a proferir no mencionado e pretenso “recurso” seja tomada apenas por maioria dos membros do Conselho e por maioria dos presentes na Sessão; 23ª - Tal facto permite que a decisão a tomar pelo Conselho de Justiça seja tomada, sem necessidade da presença dos demais outros 3 Conselheiros, apenas pelas mesmas pessoas – e no mesmo sentido – que a decisão inicial; 24ª - Deste modo, o “ apelo ” (ou “ agravo ”) para uma pretensa « entidade » ou “ instância ” superior não tem a natureza e a substância de um verdadeiro e próprio recurso mas sim, e apenas, de uma mera reclamação ; e, 25ª - desse modo, não é obrigatório – e como “condição” do recurso contencioso – que se “ apele ” ou “ agrave ” da decisão punitiva, podendo recorrer-se directamente, para os tribunais administrativos. 26ª - Não existe, na estrutura orgânica da FPF, qualquer órgão social - como o exige a regulamentação desportiva em vigor - de recurso das decisões, sobre matéria disciplinar, proferidas pelo Conselho de Justiça da FPF e bem poderia havê-lo (por exemplo, para a Assembleia Geral da FPF). 27ª - A regulamentação da FPF, ao não prever essa possibilidade de recurso – adentro da FPF – das decisões de natureza disciplinar viola o disposto na Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto, nomeadamente o que se prevê no seu artigo 2º alínea g). 28ª - E viola o princípio constitucional da exigência de um DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO previsto no artigo 32º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, conjugado com o disposto no artigo 2º alínea g) da Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto. 29ª - As normas do artigo 2º n.º 2 e n.º 3 e artigo 11º n.º 1 alínea b) do Regimento do Conselho de Justiça da FPF violam o estatuído no artigo 47º dos Estatutos da FPF e no artigo 167º do Regulamento Disciplinar da FPF , ao preverem – de forma não explícita - um Conselho de Justiça «restrito» e um Conselho de Justiça «Pleno» e ao executarem e implementarem o disposto naquele artigo 47º em violação do nele disposto Além disso, 30ª - as normas: . do Estatuto da FPF - artigos 47º, 48º e 49º -, . do Regulamento Disciplinar da FPF - artigo 167º n.º 4, e . do Regimento de aquele Conselho de Justiça da FPF - artigo 2º n.º 2 e n.º 3 e artigo 11º n.º 1, alínea b) quando interpretadas no sentido de que o “recurso” previsto no artigo 2º n.º 3 de esse Regimento é um verdadeiro RECURSO , são inconstitucionais , por violação do direito às “garantias de defesa”, incluindo o direito de recurso e a tutela jurisdicional efectiva, previstos nos artigos 32.° n.°1. e 269º n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa; e do artigo 14.° n.° 5 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos de 1976, aprovado por Portugal para ratificação pela Lei n.° 29/78 , de 12.8; inconstitucionais , por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa; ilegais , por violação das normas .do Regime Jurídico das Federações Desportivas ( Decreto-Lei n.º 144/93 , de 26 de Abril): artigo 22º n.º 2 alínea g) e . da Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto: artigo 2º alínea g). . do Código do Procedimento Administrativo : artigo 158º n.º 2 alínea c). 31ª - O processo disciplinar, ao qual se aplicam os PRINCÍPIOS GERAIS do Código Penal e do “Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública”, e do Código do Procedimento Administrativo, que foi instaurado ao arguido/recorrente está pois ferido de nulidade insanável, a qual deveria ter conduzido ao arquivamento dos autos. NORMAS VIOLADAS e PRINCÍPIOS VIOLADOS Não se tendo procedido deste modo, foram violadas, pelo menos, as seguintes normas legais e regulamentares (e os princípios nele ínsitos): o disposto nos artigos 13º, 32º, 37º, 268º n.º 4 e 269º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (direito às “garantias de defesa”, incluindo o de recurso das sanções aplicadas e direito à “liberdade de expressão”); o artigo 24º da Lei de Bases do Sistema Desportivo ( Lei 1/90 , de 13 de Janeiro); os artigos 22º n.º 2, alínea g) do Regime Jurídico das Federações Desportivas ( Decreto-Lei n.º 144/93 , de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97 , de 9 de Maio). o artigo 2º alínea g) da Lei n.º 112/99 , de 3 de Agosto de 1999 ; artigos 2º , 5º e 6º , 133º n.º 2, alíneas d) e g), e 134º , todos do Código do Procedimento Administrativo ; o artigo 1º do Código Penal ; o artigo 40º do Código do Processo Penal ; o artigo 12º n.º 5 do Decreto-Lei n.º 64-A/89 , de 27.2.89; o artigo 21º n.º 1, o artigo 45º n.º 1 e o artigo 47º n.º 1 alínea f), todos dos Estatutos da FPF (violado pelo disposto nos artigos 2º n.º 2 e n.º 3 e artigo 11º n.º 2 alínea b) do Regimento do Conselho de Justiça da FPF); os artigos 61º, 98º e 103º, todos do Regulamento Disciplinar da FPF; o artigo 7º nºs 1 e 2 do Regulamento Disciplinar da FPF ; E foram violados assim os princípios de Direito Administrativo reguladores das atribuições das pessoas colectivas e da sua competência , das regras legais acerca do seu funcionamento. E, assim, foram violados, pelo menos, as seguintes normas e princípios: o princípio constitucional da garantia de efectiva defesa; o princípio constitucional da igualdade; o princípio constitucional do direito à liberdade de expressão; o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva e o direito ao duplo grau de jurisdição; o princípio do direito ao recurso das decisões disciplinares desportivas previsto na lei; o princípio da isenção e a independência dos juízes ou dos julgadores; o principio da hierarquia das leis (não podendo normas de natureza inferior ser revogadas/derrogadas por normas de natureza inferior)”. Neste Supremo Tribunal o Digníssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte Parecer: “O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso, por falta de definitividade vertical da deliberação do Conselho de Justiça da Federação Portuguesa de Futebol (FPF), de 31/8/02, que puniu disciplinarmente o ora recorrente com a pena de um mês de suspensão e pagamento de multa, no montante de € 1.000,00, pela prática da infracção p. e p. no disposto nos artºs 61, 98 e 103 do Regulamento Disciplinar da FPF. Imputa o recorrente à sentença recorrida erro de julgamento, por improcedência da alegada inconstitucionalidade dos artºs 47º 48º e 49º dos Estatutos da Federação Portuguesa de Futebol, do artº 167º, nº 4 do Regulamento Disciplinar da FPF, do artº 2, nºs 2 e 3 e do artº 11º, nº 1, alínea b) do Regimento do Conselho de Justiça, se interpretados no sentido de que o recurso previsto no artº nº 3 do Regimento é um verdadeiro recurso. Alicerça a invocada inconstitucionalidade em violação do direito às garantias de defesa, incluindo o direito de recurso, da garantia de tutela jurisdicional efectiva e do princípio da igualdade previstos nos arts 32º, n º1; 268º, nº4 e l3º da CRP. A questão fulcral suscitada nesta sede reconduz-se à de saber se o recurso previsto naquele artº 2º reveste a natureza de recurso hierárquico necessário, tal como entendeu a sentença recorrida, ou se, ao invés, como sustenta o recorrente, reveste, a natureza de “mera reclamação”, não impeditiva, consequentemente, da imediata impugnação contenciosa daquela deliberação. Conforme resulta do disposto nos artºs l58º, nº 2, alínea b); 166º e l76º, nº 1 do CPA, o recurso hierárquico consiste na impugnação administrativa de um acto perante um órgão diferente daquele que o praticou e que sobre ele exerce poderes de hierarquia ou, fora do âmbito da hierarquia administrativa, poder de supervisão. A dualidade de órgãos, “a quo” e “ad quem”, inseridos numa relação hierárquica ou de supervisão é pois realidade essencial do recurso hierárquico. Já na reclamação, a impugnação administrativa do acto, em que ela também se traduz, realiza-se perante o órgão autor dele mesmo. Por isso, são-lhe estranhas, desde logo, a ideia de dualidade de órgãos bem como de hierarquia ou de supervisão. Neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, “Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, Vol. I, p. 112/114. Assim sendo, é nosso parecer que o recurso a interpor para o Pleno do Conselho de Justiça dos acórdãos proferidos, em formação restrita, por três dos seus membros, no exercício da competência disciplinar sobre os titulares dos órgãos da FPF – no caso em apreço, sobre o recorrente, por actos praticados no exercício da sua função de membro do Conselho de Arbitragem da FPF – é uma verdadeira reclamação e não um recurso hierárquico. De facto, a competência disciplinar em causa é atribuída pelos respectivos Estatutos ao órgão Conselho de Justiça, o qual, porém, pode funcionar em formação restrita ou em Pleno, para efeito do seu exercício – Cfr. artº 47º, um, alínea f) aos Estatutos e artºs 11º, nº 1, alínea b) e 2º, nºs 2 e 3 do Regimento do Conselho de Justiça. O diferente modo de funcionamento do Conselho de Justiça não afecta, naturalmente, a sua identidade unitária enquanto órgão social da FPF, conforme ressalta dos artºs l2º, um, alínea e); 45º; 46º e 47º, um, alínea f) dos Estatutos: o Conselho de Justiça mantém-se o mesmo órgão, seja em formação restrita, seja funcionando em Pleno. Ainda que assim não fosse, nenhuma relação hierárquica existe entre essas formações dos respectivos membros detêm todos eles, estatutariamente, a mesma qualidade de membros do Conselho de Justiça. Sempre se dirá também, a propósito, refutando as alegações do recorrente nesta sede, que a regulamentação normativa do funcionamento deste órgão tem integral cabimento no seu Regimento e goza da legitimidade decorrente do art 19, nº 3 dos Estatutos da FPF, que prevê que cada órgão social tenha o seu próprio Regimento, aprovado em Assembleia Geral. Nestes termos, o facto de a norma do nº3 do artº2 do Regimento do Conselho de Justiça se referir a recurso e não a reclamação deverá atribuir-se a uma falta de rigor conceptual na sua elaboração, o que não impedirá a rigorosa qualificação dogmática do meio impugnatório aí previsto – Cfr. Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., p.112. Somos pois de parecer que a referida norma consagra uma verdadeira reclamação e não um recurso hierárquico. Todavia, contrariamente ao sustentado pelo recorrente, ela reveste natureza necessária, em decorrência da sua expressa previsão normativa: esta resultaria totalmente inútil, em caso da sua natureza facultativa, face à consagração legal do direito de reclamar de qualquer acto administrativo, salvo disposição legal em contrário – Cfr. artº 161 v do CPA . A reclamação necessária justifica-se, aliás, plenamente se se atender que a competência disciplinar em causa cabe ao Conselho de Justiça: seria de facto incompreensível que o seu exercício, em termos definitivos, não contemplasse a intervenção desse órgão, funcionando em Pleno. Assim, o interessado deverá impugnar administrativamente a deliberação punitiva do Conselho de Justiça (tomada em formação restrita) perante esse mesmo órgão (em formação de Pleno), com vista à sua eventual revogação ou modificação, obtendo, por essa via, uma decisão definitiva na matéria, para efeito da sua impugnação contenciosa. Configura-se pois esta reclamação como pressuposto necessário da impugnação contenciosa, não podendo, sem ela, o recurso deixar de ser rejeitado por falta de definitividade vertical da deliberação recorrida – Cfr. Mário Esteves de Oliveira / Pedro Costa Gonçalves / J. Pacheco de Amorim (1997) “Código do Procedimento Administrativo”, 2 Edição, Almedina, Coimbra, p. 758. Improcederá, consequentemente, a alegada inconstitucionalidade que o recorrente imputa à interpretação das normas supra referidas, se entendidas no sentido da exigência do recurso hierárquico que não de reclamação. Não obstante, em sede de previsão de reclamação necessária, nenhuma inconstitucionalidade se divisa também por violação das garantias de defesa, sendo ela um meio de impugnação graciosa facultada ao administrado para tutela do direito de solicitar a revogação ou modificação do acto administrativo reclamado, nem também inconstitucionalidade por alegada violação da garantia de tutela jurisdicional efectiva, por a reclamação constituir, no caso, apenas um pressuposto ou condicionamento necessário, a todos os títulos justificável e razoável. Por fim, improcederá também a alegada violação do princípio da igualdade com base no estabelecimento de uma dualidade de procedimentos em sede de exercício do poder disciplinar sobre os titulares dos órgãos da FPF, os seus sócios ordinários e respectivos dirigentes pelos actos por eles praticados no exercício da sua função de dirigentes, por um lado, e sobre os demais agentes desportivos, por outro, já que a particular relevância e acrescida responsabilidade da função exercida por aqueles dirigentes justifica uma solução diferenciada, de maior qualificação técnica, através da intervenção do órgão máximo de justiça da FPF, o Conselho de Justiça. Não se divisa assim qualquer tratamento desigual de situações que sejam iguais, de modo a criar situações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. Quanto aos demais alegados vícios, eles extravasam manifestamente a decisão de que se recorre, que constitui o objecto do presente recurso jurisdicional, e que se circunscreve à questão da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, pelo que deles não caberá conhecer. Improcedendo, pelo exposto, todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá negar-se provimento ao recurso, mantendo-se a decisão de rejeição do recurso contencioso, embora por razões diferentes das constantes da sentença recorrida”. FUNDAMENTAÇÃO II.1.1. A decisão recorrida considerou relevantes para a decisão os seguinte factos: Em 31/08/2002, por Acórdão do Conselho de Justiça, foi decidido punir o recorrente com a pena de um mês de suspensão e pagamento de multa no montante de 1.000 Euros, pela prática da infracção prevista e punida no disposto nos art.°s 61°, 98° e 103° do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol, enquanto e na qualidade de membro – vogal – do Conselho de Arbitragem da Federação Portuguesa de Futebol (cfr. fls. 70 e 71 a 78); Desta decisão não foi interposto recurso para o Pleno do Conselho de Justiça da Federação Portuguesa de Futebol; O presente recurso tem como objecto a deliberação da Federação Portuguesa de Futebol, tomada, através do seu máximo órgão jurisdicional e justiça interna – o Conselho de Justiça (por 3 dos seus 7 membros) - no dia 31.08.2002, decisão essa através da qual o arguido e ora recorrente foi punido. II.1.2. Ao abrigo do disposto no artº 713º , nº 6, do CPC , consigna-se que o recorrente, à data dos factos, era vogal do Conselho de Arbitragem da Federação Portuguesa de Futebol. 2. DO DIREITO O presente recurso vem interposto de decisão do TAC de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso ali interposto, por falta de definitividade vertical, da deliberação do Conselho de Justiça (CJ) da Federação Portuguesa de Futebol (FPF), de 31/8/02, que puniu disciplinarmente o ora recorrente com a pena de um mês de suspensão e pagamento de multa, no montante de € 1.000,00, pela prática da infracção p. e p. no disposto nos artºs 61, 98 e 103 do Regulamento Disciplinar da FPF. Trata-se no caso de competência exercida ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artº 11º do Regimento do Conselho de Justiça da Federação Portuguesa de Futebol, segundo a qual ao CJ compete, “ exercer o poder disciplinar sobre os titulares dos órgãos da FPF, os seus Sócios Ordinários e respectivos dirigentes, pelos actos por eles praticados no exercício da sua função de dirigentes ”, exercício de competência esse [relativamente ao qual há que atender desde logo ao previsto na alínea f) do artº 47º dos Estatutos da FPF] em que, “ intervirão apenas o Presidente, o Relator e o membro que, na escala, estiver imediatamente a seguir ao Relator ” (nº 2 do artº 2º do mesmo Regimento), sendo que, “ Dos acórdãos proferidos nos termos do número anterior cabe recurso, nos termos gerais para o Pleno do Conselho ” (nº 3 daquele artº 2º). O Conselho de Justiça da Federação Portuguesa de Futebol (CJFPF) constitui um dos seus órgãos, sendo integrado por sete membros (cf. nº 1 do artº 1º do Regimento e nº 1 do artº 48 dos Estatutos da FPF). Ou seja, pelo menos para os efeitos em causa, o Conselho de Justiça funciona com uma composição restrita e em Pleno. Ora, face a um tal quadro orgânico a decisão em apreço entendeu que da deliberação do Conselho de Justiça da Federação Portuguesa de Futebol, impugnada contenciosamente e tomada em reunião da aludida composição restrita, cabia recurso gracioso necessário para o Pleno e, por isso, decidiu rejeitar o recurso contencioso interposto, por falta de definitividade vertical , de cujo acerto cabe ajuizar, constituindo esta a questão a decidir. Vejamos das arguições imputadas ao decidido que podem resumir-se como segue: (i) a composição do CJFPF em Pleno constitui [deve constituir] a “única e última instância de recurso, nomeadamente das decisões disciplinares proferidas pelo Conselho de Disciplina”, (ii) inconstitucionalidade da previsão de se considerar o “recurso” previsto no artigo 2º n.º 3 do Regimento do CJFPF como um verdadeiro RECURSO , por violação do direito às “garantias de defesa”, com destaque para o direito de recurso e a tutela jurisdicional efectiva, previstos nos artigos 32.° n.°1. e 269º n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa; e do artigo 14.° n.° 5 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos de 1976, aprovado por Portugal para ratificação pela Lei n.° 29/78 , de 12.8, e bem assim dos princípios normativos que enumera nas transcritas conclusões da alegação. II.2.1. Em abono da sua tese aduz como de mais relevante e em síntese: “não pode a FPF, nas suas normas (Estatutos, Regulamentos e Regimentos) ter disposições que, simultaneamente, permitam que um mesmo ÓRGÃO SOCIAL tenha o poder de DECIDIR a sanção aplicável em sede de processos disciplinares e o poder de, de seguida, julgar as suas próprias decisões sobre o assunto” (cf. artº 47º, nº 1, alínea f) dos Estatutos da FPF); “o Regulamento Disciplinar da FPF (artigo 167º n.º 4) apenas atribui ao Conselho de Justiça da FPF o poder de impulso do processo e o poder de direcção do inquérito e da instrução , não se encontrando abrangido nesses poderes o direito de CRIAR instâncias intermédias ”, a criação daquela formação restrita do CJFPF “à semelhança do que ocorre no âmbito dos processos administrativos e fiscais, ser objecto de regulação em Regulamentos e, muito menos, em Regimentos de órgãos sociais de uma federação desportiva”; não tem a natureza de recurso (muito menos obrigatório) mas sim, e apenas, de uma mera reclamação a aludida reacção da formação restrita do CJFPF para o Pleno, pelo que dela pode recorrer-se directamente, para os tribunais administrativos. Assim, a posição do recorrente pode resumir-se à invocação de que, devendo existir apenas uma instância de decisão disciplinar - o Conselho de Justiça da FPF e não qualquer instância intermédia – não tem nenhuma justificação a existência de recurso , muito menos obrigatório, dentro da mesma pessoa colectiva, donde as suas decisões deverem considerar-se imediatamente impugnáveis na competente instância jurisdicional, sob pena de serem violados uns tantos princípios normativos que enuncia, desde logo com assento na CRP. Avancemos II.2.2. Importa começar por evidenciar alguns princípios que enformam o associativismo desportivo. Assim, a Lei de Bases do Sistema Desportivo - Lei 1/90 de 13/1 - embora condicionada à concessão do estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública desportiva, procedeu a uma verdadeira devolução ou delegação de poderes normativos do Estado às federações desportivas no campo regulamentar/disciplinar e outros de natureza pública, em termos de tais entes, embora pessoas colectivas de direito privado, deverem ser hoje consideradas, mormente após a publicação do DL 144/93 de 26/4, (regime jurídico das federações desportivas) como verdadeiras instâncias de auto-regulação pública do desporto [segue-se o expendido em jurisprudência do STA que pode ver-se expressa no Ac. de 30-04-97 (Rec. nº 027407), podendo ainda ver-se com interesse sobre a matéria, pelo menos, os acds. de 04-06-97 (Rec. nº 025785), de 18-02-92 (Rec. nº 025785) e de 13-11-90 (Rec. nº 027407)]. Deste modo, os órgãos federativos, ao punirem uma dada infracção disciplinar, fazem-no baseados em norma provinda, não da autonomia privada, mas de preceitos de diplomas dimanados do poder normativo público, inerentes à realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado (cf. desde logo o nº 2 do artº 79º da CRP) e que envolvem perante terceiros o desempenho de prerrogativas de autoridade. Daí que as federações desportivas titulares do estatuto de utilidade pública desportiva devam dispor de regulamentos disciplinares com vista a sancionar a violação das regras de jogo ou da competição, bem como as demais regras desportivas, nomeadamente as relativas à ética desportiva (começando naturalmente pelos seus dirigentes), regulamentos esses que as federações desportivas deverão enviar à respectiva tutela, a fim de ser verificada a sua conformidade aos princípios legalmente consagrados (cf. Lei n.º 112/99 de 3 de Agosto, e v.g. os seus artigos 1.º e 2º). Sendo que, “a admissibilidade do vínculo de justiça desportiva não pode significar uma completa preclusão da competência dos órgãos jurisdicionais do Estado, designadamente quando estão em causa direitos fundamentais dos cidadãos cuja lesão é constitucionalmente garantida através dos recursos aos tribunais (CRP, arts. 20º e 205º)” In CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA, por Vital Moreira e Gomes Canotilho, 3ª ed. Pág. 381, em anotação ao artº 79º . . Veja-se hoje, v.g., o art. 8º , nº 2, do DL 144/93 de 26/4. Ou seja, as associações desportivas no exercício do seu direito de auto-regulação estão legitimadas para emitirem regulamentos em vista da consecução dos seus fins, nomeadamente para o exercício do seu poder disciplinar. Na verdade, e desde logo, a ausência de tal faculdade afrontaria o direito consagrado no artigo 51º da CRP de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, se constituírem associações. Como se viu, a 1ª perplexidade do recorrente gira à volta da possibilidade de o CJ ser um órgão com competência disciplinar em primeira instância. Ora, como o sublinha a decisão recorrida essa competência advêm-lhe, entre outros e desde logo, do que se mostra clausulado no artº 49º, nº 2, dos EFPF (ao estipular que “compete ao Conselho de Disciplina apreciar e punir, de acordo com os regulamentos aplicáveis, todas as infracções imputadas a pessoas sujeitas ao poder disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol”) e, concretamente quanto aos dirigentes desportivos, o já citado artº 11º, nº 1, alínea a) do RCJ e o artº 47º, nº 1, alínea f), dos EFPF. Refira-se que a regulamentação normativa do funcionamento do CJFPF tem integral cabimento no seu Regimento e goza da legitimidade decorrente do art 19º, n 3, dos Estatutos da FPF, que prevê que cada órgão social tenha o seu próprio Regimento, aprovado em Assembleia Geral. Assim, sob pena de ficar subvertido o mencionado poder de auto-regulação, nada impede que o CJ funcione, concretamente para o exercício do seu poder disciplinar relativamente a dirigentes, do modo a que já se aludiu, ou seja, através da formação restrita enunciada no nº 2 do artº 2º do RCJ, com possibilidade de recurso para o Pleno (nº 3 do mesmo preceito normativo). Desde, porém, que a respectiva normação, no que ora interessa, apenas contenha normas secundum legem , visto não ser admissível área normativa preenchida apenas por via regulamentar. II.2.3. Vejamos agora da natureza daquele recurso previsto no nº 3 do artº 2º do RCJFPF. A decisão recorrida fala em recurso (hierárquico, embora nunca o apode como tal) necessário. Para o recorrente estamos perante uma reclamação de natureza facultativa . Para o Exmº Procurador-Geral Adjunto quando a lei fala em recurso incorre numa imprecisão legal e, estando embora perante uma reclamação, a mesma deve considerar-se de natureza necessária. Vejamos. Segundo o disposto nos artºs l58º, nº 2, alínea b); 166º e l76º, nº 1 do CPA, o recurso hierárquico consiste na impugnação administrativa de um acto perante um órgão diferente daquele que o praticou e que sobre ele exerce poderes de hierarquia ou, fora do âmbito da hierarquia administrativa, de supervisão. A dualidade de órgãos, a quo e ad quem , inseridos numa relação hierárquica ou de supervisão, é pois realidade essencial à verificação do recurso hierárquico. Por seu lado, a reclamação consiste na impugnação do acto administrativo perante o seu próprio autor ( artigo 158 , n.º1 e 2, al. a), do CPA ), podendo revestir a natureza necessária - quando é pressuposto legal do recurso contencioso ou do recurso hierárquico de certos actos administrativos – ou facultativa, como é a regra – cf. Mário Esteves de Oliveira e Outros, Código de Procedimento, 2ª ed., pg. 758. Por isso, são-lhe estranhas, desde logo, a ideia de dualidade de órgãos bem como de hierarquia ou de supervisão (cf. Diogo Freitas do Amaral, “Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, Vol.I, p. 112/114). No caso são indesmentíveis duas realidades: diferenciação das entidades a quo (a aludida formação restrita do CJ) e ad quem (a referida formação alargada do CJ); por outro lado situamo-nos dentro do mesmo órgão social federativo (elencado na alínea f) do artº 12º dos Estatutos da Federação Portuguesa de Futebol (EFPF). E, compreende-se que o legislador, ao consagrar uma solução diferenciada (de maior qualificação técnica para o caso de dirigentes) através da intervenção do órgão máximo de justiça da FPF, tenha pretendido almejar dois objectivos: por um lado, em atenção ao estatuto dos agentes em causa (face à particular relevância e acrescida responsabilidade da função exercida pelos dirigentes associativos relativamente a outros agentes desportivos), que os mesmos fossem julgados pelo máximo órgão da justiça federativa (vejam-se as suas competências elencadas no nº 1 do artº 47º dos EFPF e artº 11º do RCD e, no que ao caso concerne, o estabelecido na alínea g) daquele nº 1 do artº 47º dos EFPF e alínea b) daquele nº 1 do artº 11º do RCD); por outro lado, não coarctar o direito de impugnação graciosa do acto proferido (e daí o meio impugnatório em causa, previsto no já citado nº 3 do artº 2º do RCJFPF). Deve, aliás, referir-se que do regime disciplinar das federações desportivas ( Lei 112/99 ) resulta que o mesmo deve prever, de entre os princípios gerais a que deve obedecer, a garantia de recurso (alínea g) do artº 2º). Assim, se é certo não poder falar-se em recurso hierárquico por não se mostrar configurada no caso alguma relação de hierarquia, ou mesmo de supervisão (e daí o não dever falar-se sequer em recurso hierárquico impróprio-cf. artº 176 , nº 1, do CPA . Cf. Freitas do Amaral, CDA-Vol.IV.p.58 e segs.), também não pode falar-se com rigor em reclamação atenta a aludida diferenciação das entidades em presença. O direito gracioso de “recurso nos termos gerais” previsto no nº 3 do artº 2º do RCJ [afinal a consagração regulamentar da aludida garantia de recurso contida pelo menos na aludida alínea g) do artº 2º da Lei 112/99 ] constitui, pois, um meio impugnatório atípico. De qualquer modo, à luz do exposto seria incompreensível que o exercício do direito de impugnação graciosa em causa, em termos definitivos, não contemplasse a intervenção do órgão superior de disciplina, funcionando em pleno que, como se depreende do artº 2º do RCJ [“O Conselho de Justiça funciona, sem prejuízo do disposto no número seguinte, em reunião do pleno dos seus membros…”, diz o nº 1], constitui o seu modo normal de funcionamento. Para tal conclusão também concorrem relevantemente duas circunstâncias: (i) segundo o artigo 25.º, nº 1, da Lei de Bases do Sistema Desportivo Normativo de conteúdo similar pode ver-se no artigo 46.º da actual Lei que rege na matéria- Lei 30/2004 , de 21 de Julho. , “as decisões e deliberações definitivas das entidades que integram o associativismo desportivo são impugnáveis nos termos gerais de direito”, (ii) o nº 2 do artº 11º do RCJ, estabelece que, “em matéria disciplinar, o Conselho de Justiça exerce, em sede de recurso, competência plena , nos termos previstos para o recurso em processo penal”. Ou seja, uma decisão sujeita a recurso como é o caso do acto proferido ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artº 11º do RCJ por sua natureza não é de molde a constituir uma decisão definitiva, e, por outro lado, só quanto a uma decisão proferida em sede de recurso (e, portanto, nos termos do artº 2º, nº 1, do RCJ), se pode afirmar, ao menos em termos orgânicos, revestida de competência plena. Daí que se deva considerar de carácter necessário o meio gracioso de impugnação através do qual é exercido o direito ao recurso de que tratamos, até porque, e ex abundanti, ao menos no que à reclamação facultativa concerne, atento o que decorre desde logo do artº 52º, nº1, da CRP, não se tornava necessário a sua consagração expressa na lei ordinária. Em resumo, a faculdade de recurso, nos termos previstos no nº 3 do artº 2º do RCJ, da decisão primária tomada pela formação do CJ contemplada no nº 2 do mesmo preceito normativo mostra-se materialmente justificada, não se demonstrando por outro lado que origine situações arbitrárias e desrazoáveis, nomeadamente o alegado carácter discriminatório do tratamento das faltas disciplinares dos dirigentes desportivos relativamente aos demais agentes desportivos. Por outro lado, não se antolha que incorra em qualquer violação dos mencionados princípios da imparcialidade e isenção e do “ impedimento em processo penal ( artº 40º do CPP )”. Irreleva também a invocação do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos de 1976, e concretamente do artigo seu 14.° n.° 5, aprovado por Portugal para ratificação pela Lei n.° 29/78 , de 12.8, por ali nada se conter que não tenha consagração no nosso direito. Prosseguindo Do que já se deixou exposto não pode deixar de se concluir pela inimpugnabilidade contenciosa imediata da aludida decisão primária na competente instância jurisdicional, a qual constituiu o objecto do recurso contencioso rejeitado pela decisão jurisdicional aqui recorrida. Efectivamente, o recurso contencioso para os tribunais administrativos a que se refere o citado art. 8º , nº 2, do DL 144/93 de 26/4 apenas poderá caber da deliberação ( definitiva ) do CJ tomada em pleno em resultado do recurso previsto no citado nº 3 do artº 2º do RCJ. Tendo-se, assim, concluído que o acto eleito como objecto do recurso contencioso carece de meio de impugnação gracioso necessário para o tornar definitivo, falta ainda ajuizar da conformidade constitucional do aludido esgotamento das vias graciosas como condição para aceder ao recurso contencioso Transpondo para o caso a doutrina que há muito vem sendo afirmada pelo STA, deve dizer-se que a não interposição desse meio de impugnação necessário torna ilegal a interposição directa do recurso contencioso, determinante da sua rejeição, sendo que o afastamento, pela revisão constitucional de 1989, dos requisitos da definitividade e da executoriedade como determinantes da admissibilidade da impugnação contenciosa do acto, focalizando-se agora o critério de selecção no carácter lesivo ou não lesivo do acto face a direitos ou interesses legalmente protegidos, não implica a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que se imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias graciosas, a não ser naqueles casos em que o percurso imposto por lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso. Como afirma o TC, “ inconstitucional seria a norma que, com o estabelecimento de um pressuposto processual, tornasse impossível ou particularmente onerosa a impugnação contenciosa dos actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Sê-lo-ia, porque, num tal caso, violaria a garantia do direito ao recurso contencioso” ( in AC. do TC nº 44/2003, de 29 de Janeiro de 2003). Com efeito, ressalvadas essas situações excepcionais, a exigência legal do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o nº4 do artº 268º da constituição, pois que se trata de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, e não de uma sua restrição, dado que o acto é recorrível meditamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o meio de impugnação [segue o expendido, entre muitos outros, nos seguintes acórdãos do STA: de 04-05-95-Rec. nº 035259, de 29/02/1996-Rec. nº 39466, de 09-12-98-Rec. 037185.P, de 13-10-2005-Rec. nº 031/04, e de 23-11-2005-Rec, nº 0757/05)]. Em resumo, atento o que se deixou exposto, deve concluir-se que o acto eleito como objecto do recurso contencioso, que se traduziu em decisão tomada pela formação restrita do CJFPF, não era imediatamente recorrível contenciosamente, pelo que, assim decidindo, a sentença impugnada não merece qualquer reparo, por ter feito correcta interpretação do regime jurídico pertinente. O mais que vem alegado, para além do que já antes se disse, por não haver sido objecto de pronúncia na decisão recorrida e não ser de conhecimento oficioso, dele não cabe conhecer. DECISÃO : Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente fixando-se a taxa de justiça em 400€ e a taxa de justiça em 50%. Lisboa, 15 de Maio de 2007. João Belchior (relator) - São Pedro - Edmundo Moscoso.