044288 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Em recurso jurisdicional relevam as conclusões de alegação em que, não obstante a referência em primeira linha ao acto impugnado e a aparente imputação à sentença dos vícios daquele acto, o recorrente logra exprimir minimamente a sua discordância relativamente à decisão jurisdicional. II - Não está devidamente fundamentada uma deliberação cujo teor decisório se apoia directa e exclusivamente na afirmação "apreciado o processo". III - A exigência de remissão inequívoca para anterior parecer, informação ou proposta constitui um limite inultrapassável que o legislador estabeleceu por razões de certeza e de segurança do direito.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO : A CÂMARA MUNICIPAL de ALCOBAÇA recorre para este Supremo Tribunal de uma sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Coimbra que, por motivo de falta de fundamentação suficiente, anulou a sua deliberação de 20.10.97 que indeferira um projecto de arquitectura que lhe fora apresentado com pedido de deferimento. Daquela mesma decisão interpôs recurso subordinado A..., pugnando pela demonstração dos restantes vícios que, no recurso contencioso, assacara àquela deliberação. A recorrente principal concluiu da seguinte forma a sua alegação: - O presente recurso contencioso de anulação deve ser julgado improcedente por não provado, porque não assiste razão ao recorrente A...; - A deliberação da CMA de 20.10.97 está bem fundamentada como compete e não merece qualquer tipo de censura que a "invalide"; - O parecer da Delegação de Saúde de Alcobaça é vinculativo e, como tal, a CMA está vinculada a acatá-lo nas suas conclusões, homologando-o; - O interessado A... podia oportunamente ter atacado pelos meios competentes o parecer da Delegação de Saúde de Alcobaça desfavorável à sua pretensão; - Ao decidir nos termos do provimento do recurso o Tribunal Administrativo de Coimbra violou, entre o mais, os artigos 124° e 125° do CPA . No recurso subordinado defende o recorrente contencioso que ocorrem na deliberação os restantes vícios que lhe imputara e que são, em suma, os seguintes: Ofensa do conteúdo essencial do direito à justiça administrativa, consignado no art. 266° da CRP; Violação do princípio da legalidade fixado designadamente nos arts. 266° n.2 da CRP e 6° do CPA quer por não obedecer à lei, quer por não respeitar os direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente; Violação do princípio da justiça consagrado designadamente nos citados arts. 266° da CRP e 6° do CPA por violação dolosa do regime legal de licenciamento de obras particulares; Violação do princípio da boa-fé; Desvio de poder revelado no propósito consciente e deliberado de prejudicar o recorrente. O Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência das conclusões do recurso independente que estariam dirigidas à reapreciação da legalidade do acto e não à reapreciação do julgamento a quo , ficando prejudicado o conhecimento do recurso subordinado. A sentença sob recurso deu como assente a seguinte matéria de facto: O recorrente é proprietário de uma suinicultura sita em Cale Maceira, Alfeizerão; 2 - Em 13.03.95 requereu à CM de Alcobaça licença para proceder à ampliação das respectivas instalações; 3 - Solicitado parecer à Delegação de Saúde, manifestou-se esta entidade, em 5.08.96, em sentido desfavorável, por tal pretensão não estar de acordo com o art. 4° da Portaria n° 6065 e Despacho da Direcção Geral da Saúde de 94.03.30. 4- A CM ouviu um consultor jurídico que, em 19.08.97, se pronunciou no sentido de dever ser indeferido o requerido; 5- Em 24.09.97 o Director do Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico da CM pronunciou-se no sentido do indeferimento com base no disposto na al. g) do n° 1 do art. 63° do Dec.-Lei n° 445/91 , conjugando o parecer da autoridade sanitária com o do consultor jurídico; 6- Na sua reunião de 20.10.97 a CM tomou a seguinte deliberação: " Na sequência de deliberação tomada em reunião ordinária realizada no passado dia vinte e seis de Maio, foi novamente presente o processo referenciado em epígrafe, acompanhado de uma exposição do requerente e de um parecer emitido pelo Consultor Jurídico, doutor Rebordão Montalvo, datado de dezoito de Agosto. Foi igualmente presente uma informação prestada pelo Director do Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico, datada de vinte e quatro de Setembro. Deliberação (nominal): Apreciado o processo, a Câmara, por unanimidade, deliberou indeferir o projecto de arquitectura." Antes de mais há que apreciar a questão preliminar, de natureza processual, suscitada pelo Ministério Público, qual é a da relevância impugnatória, face à pronúncia sob recurso, das conclusões da alegação da recorrente CM. Ora, cremos que essas conclusões relevam para o pretendido efeito. Na verdade, não obstante as imperfeições técnicas que lhe foram certeiramente apontadas - a referência em primeira linha à deliberação e não à sentença e a aparente imputação a esta última dos vícios de violação de lei que o recorrente contencioso reporta à primeira - tais deficiências não são, porém, de molde a inutilizar os efeitos práticos dessa peça processual. As conclusões hão-de ser interpretadas em conjunto com o texto da alegação. E, no caso, cotejando estas duas vertentes do documento, resulta desse exame que o recorrente logrou exprimir, naquele mínimo para o efeito indispensável, a sua discordância relativamente à própria decisão jurisdicional. Circunstância que, para este fim, se nos afigura decisiva, não sendo invalidada pelas constantes referências ao acto contenciosamente recorrido. Quanto ao mérito do recurso jurisdicional. Vejamos, pois, se a sentença em análise decidiu bem ao anular, por motivo do apontado vício de forma, a deliberação contenciosamente impugnada. Dispõe o artigo 125° n° 1 do Código de Procedimento Administrativo que a fundamentação dos actos administrativos deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto . E o n° 2 do mesmo artigo acrescenta que equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto . Como tem sublinhado este Supremo Tribunal (cfr., por todos, o acórdão do Pleno desta Secção de 25.05.93 in rec. n° 27 387), são conhecidas as razões que levaram o legislador a fixar, nestes termos, a exigência da fundamentação. Por um lado, só o conhecimento dos motivos concretos que determinaram o autor do acto a decidir naquele sentido e não noutro qualquer é que pode revelar ao administrado os eventuais vícios localizados nos antecedentes da decisão, designadamente o erro nos pressupostos ou o desvio de poder, permitindo-lhe reagir contra o acto da forma que considerar mais conveniente, a nível gracioso ou contencioso. Por outro, a actividade intelectual em que se traduz a fundamentação do acto obriga o seu autor a uma particular reflexão sobre a consistência das razões em que vai apoiar a decisão, o que lhe permitirá, eventualmente, alterar o discurso lógico, optando por argumentos mais sólidos conducentes a uma solução diferente daquela que, a uma primeira análise, se lhe antolhava como a mais correcta. Também se entende, numa outra linha de considerações, que a fundamentação do acto administrativo é uma exigência flexível, adaptável às circunstâncias do caso, nomeadamente ao tipo legal do acto, devendo apresentar-se como clara, suficiente, concreta e congruente, ou seja, facilmente inteligível por um destinatário dotado de uma mediana capacidade de apreensão e normalmente atento. Ora, da leitura da deliberação contenciosamente recorrida logo se retira que só seria possível reconhecer-lhe a observância destes parâmetros legais e jurisprudenciais de fundamentação se, porventura, no seu conteúdo decisório, descobríssemos uma remissão inequívoca para os fundamentos de qualquer parecer, informação ou proposta que a eles obedecessem. É justamente esse tipo de remissão que, como correctamente decidiu a sentença sob recurso, falta na deliberação. O ponto mais avançado onde, nesta matéria, chegou a jurisprudência do Tribunal foi atingido no ac. de 21.03.91 in rec. n° 25 426, que refere o seguinte: "Quando a lei diz que a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância, não exige uma declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. Ora este tipo ou representação não escrita pode assumir expressão ou representação não escrita e resultar de certos comportamentos habituais com sentidos fixados pelos usos administrativos. É o caso das decisões (...) que se limitam à simples expressão de 'indefiro' escrita no mesmo documento em que foi emitido o parecer (...) Nestes casos, muito frequentes na prática administrativa, nenhuma dúvida existe de que o acto faz seus os fundamentos do parecer ou da informação em que se apoia". Mas esta doutrina, e ao contrário do que entende a Câmara recorrente, não encontra aplicação na hipótese em análise, pois o conteúdo decisório da deliberação apoia-se, directamente, em termos de fundamentação, não nos referidos parecer e informação, mas antes na genérica afirmação "apreciado o processo" . Processo esse que, como é evidente, contém outros elementos para além daqueles documentos, não cumprindo ao administrado nem ao Tribunal, indagar ou escolher quais, dentre eles, terão motivado a decisão. A exigência de remissão inequívoca constitui, assim, um limite inultrapassável que o legislador traçou por compreensíveis razões de certeza e de segurança do direito, exigência que, como bem julgou a sentença recorrida, a deliberação em apreço não observou. Improcedendo, portanto, todas as conclusões do recurso independente, acorda-se em negar-lhe provimento, ficando por isso prejudicado o conhecimento do recurso subordinado. Sem custas. Lisboa, 30/01/02 Pamplona de Oliveira - Relator António Samagaio Isabel Jovita