0881/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não gera omissão de pronúncia o silêncio do tribunal acerca de questões de que não devia conhecer – fosse porque o tribunal não podia absolutamente conhecê-las, fosse porque, de acordo com a metodologia jurídica adoptada, tal conhecimento estava prejudicado pela decisão dada a outro assunto.

II- O tribunal não pode substituir-se à Administração e decidir discricionariamente na sua vez, pois cabe-lhe unicamente aferir, «ab extra», da legalidade da actuação administrativa.

III- Nos termos do art. 54º, n.º 1, do ECD, os professores licenciados que adquirissem o grau de mestre «em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência» teriam direito a uma bonificação de quatro anos no seu tempo de serviço.

IV- Para aferir da existência dessa relação directa, a Administração tinha, «primo», de determinar o «domínio» sobre que incidira o mestrado e, «secundo», de ver se esse «domínio» se inseria nalguma das áreas de formação tidas como apropriadas ao respectivo grupo de docência.

V- Para os fins ditos em IV, era ostensivamente inadmissível usar o critério de que só relevariam os mestrados cujas disciplinas coubessem, em pelo menos 70%, nas áreas de formação tomadas como relevantes para o correspondente grupo de docência.

VI- Se a Portaria do Ministério da Educação que aprovou um determinado curso de mestrado reconheceu a sua natureza especializada e previu que os licenciados em História seriam candidatos naturais à sua frequência, devia entender-se que esse mestrado propiciava uma especialização dentro do genérico domínio da História.

VII- Assim, e conjugando-se o referente dito em VI com o art. 54º, n.º 1, do ECD, a Administração nem sequer dispunha de liberdade para pesquisar o «domínio» do mestrado em análise, e antes estava vinculada a deferir o pedido de bonificação.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificada nos autos, veio recorrer do acórdão do TCA-Sul que negou provimento ao recurso contencioso por ela interposto do despacho em que o Secretário de Estado da Administração Educativa indeferira o seu requerimento de que, por haver entretanto adquirido o grau de mestre, lhe fosse reconhecido o direito à bonificação de quatro anos de tempo de serviço, nos termos do art. 54º do Estatuto da Carreira Docente.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:

1- O douto acórdão peca por omissão de pronúncia, sendo nulo nos termos do art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC.

2- O douto acórdão não se pronunciou sobre o conteúdo do mestrado e a correlação dos conteúdos programáticos de História, e a adequação ao seu grupo de docência – devidamente articulado e demonstrado pela recorrente.

3- Apenas se detém sobre o esquema dado pelo parecer do grupo de trabalho.

4- O poder discricionário flui de normas cuja estatuição se compõe de uma série, mais ou menos extensa, de medidas alternativas.

5- O legislador valorou a aquisição de outras habilitações por docentes profissionalizados por revelarem uma preocupação e um empenho daqueles na melhoria da sua formação, beneficiando directamente a qualidade da educação e do ensino. Da análise comparativa entre o mestrado da recorrente e o conteúdo do programa que lecciona, aquele veio dar-lhe uma maior formação para leccionar aquelas disciplinas, beneficiando directamente os seus alunos – interesse, na questão em concreto, prioritariamente protegido pela ordem jurídica.

6- O princípio da proibição do arbítrio não foi respeitado, nem pelo grupo de trabalho, nem pelo douto acórdão, pois que o grupo de trabalho limitou-se a apreciar um conjunto de disciplinas da parte curricular do mestrado em causa e quantificou créditos que, até à leitura daquela acta eram desconhecidos dos frequentadores daquele primeiro mestrado e continuaram desconhecidos até à obtenção do grau de mestre e do pedido de bonificação e até no acto de indeferimento.

7- Foram estabelecidos mínimos que as normas legais não estabeleceram – cfr. o Despacho n.º 244/ME/96, de 31/12.

8- Do tribunal não se espera um trabalho de subsunção, uma tarefa declarativa de coincidência com um esquema dado; exige-se-lhe uma tensão criadora do direito no caso concreto.

9- Não houve qualquer valoração e análise do conteúdo programático das disciplinas do curso de mestrado, a sua adequação, a sua dissertação e o programa de História do ensino básico e secundário.

10- Só aquela análise comparativa de conteúdos poderia determinar que o mestrado está, ou não, inserido em domínio directamente relacionado com o grupo de docência, conforme determinação da norma – Despacho n.º 244/ME/96 e art. 54º do ECD.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Procurador-Geral Adjunto neste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso e da correlativa confirmação do acórdão recorrido.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A recorrente é licenciada em História e docente profissionalizada do 10.º Grupo A. Entretanto, frequentou o «curso especializado conducente ao mestrado em Recuperação do Património Arquitectónico e Paisagístico» – aberto na Universidade de Évora e reconhecido pelo Ministério da Educação através da Portaria n.º 525/89, de 10/7 – e obteve aí o correspondente grau de mestre. Então, e ao abrigo do disposto no art. 54º do ECD (aprovado pelo DL n.º 139-A/90, de 28/4), a ora recorrente pediu superiormente que se lhe reconhecesse que, por via da aquisição daquele grau académico, tinha direito a uma bonificação de quatro anos no seu tempo de serviço docente. Mas o acto contenciosamente impugnado indeferiu essa pretensão, secundando o parecer de um «grupo de trabalho» onde se entendera que, ao invés do pressuposto naquele art. 54º, o curso de mestrado que a recorrente frequentara não respeitava a um «domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência».

No recurso contencioso que interpôs no TCA, a recorrente assacou ao referido acto um vício de forma, por falta de fundamentação, e vários vícios de violação de lei, por ofensa directa do disposto no Despacho n.º 244/ME/96 e naquele art. 54º e por postergação de quatro princípios, que indicou. Todavia, o aresto recorrido entendeu que nenhum desses vícios se verificava, razão por que veio a negar provimento ao recurso.

O presente recurso jurisdicional acomete esse acórdão por duas diferentes vias: desde logo, a recorrente assevera que ele é nulo, por omissão de pronúncia; depois, limita-se a insistir na adequação entre o curso de mestrado, que frequentou, e o seu grupo de docência, dizendo que o juízo de indeferimento, acolhido no acto, partiu de pressupostos insuficientes e ilegais e que pode e deve ser corrigido por este STA. Portanto, o «thema decidendum» deste recurso jurisdicional já não comporta as questões relacionadas com a falta de fundamentação ou a ofensa dos sobreditos princípios – salvo, quanto a estes últimos, na restrita medida em que eles ainda estejam implicados nas críticas de fundo efectivamente colocadas no recurso. Ora, começaremos por ver se o acórdão é nulo – pois, se acaso o for, terá de ser erradicado «in toto» da ordem jurídica, hipótese em que se tornaria inútil tudo o que porventura tivéssemos anteriormente dito acerca do seu mérito. E, se porventura concluirmos pela validade do aresto, enfrentaremos então as demais censuras que a recorrente lhe dirige.

Nas três primeiras conclusões da sua alegação, a recorrente diz que o acórdão pecou por omissão de pronúncia, já que se absteve de analisar «o conteúdo do mestrado» e de o relacionar com os «conteúdos programáticos» da disciplina de História, que ela lecciona. É verdade que o tribunal recorrido não procedeu, por si, a essas análise e relacionação, que o recurso contencioso tomara como indispensáveis; mas – e como seguidamente veremos – também é absolutamente certo que, «in casu», não impendia sobre o TCA o dever de realizar tais tarefas, até porque o tribunal tinha mesmo a obrigação de não se intrometer nesse assunto.

A nulidade das decisões judiciais, por omissão de pronúncia (prevista no art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC), articula-se com o dever prescrito no art. 660º, n.º 2, do mesmo diploma – em que se dispõe que «o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras». Ora, a decisão recorrida baseou-se claramente na ideia de que, em primeira linha, à Administração incumbia avaliar da índole, directa ou indirecta, da relação existente entre o grau de mestre obtido pelos professores e os respectivos grupos de docência; pelo que só em segunda linha, e apenas na hipótese de tal avaliação administrativa ser ostensivamente errónea, é que o tribunal passaria a sindicá-la de um modo efectivo. Dentro desta perspectiva, nitidamente adoptada no acórdão, o TCA só poderia estar obrigado a ajuizar sobre se a dita relação era, «in casu», directa se previamente houvesse concluído que a Administração resolvera clamorosamente mal o assunto. Contudo, o TCA entendeu que nenhum erro patente ou grosseiro se insinuara na correspondente pronúncia administrativa; e, assim sendo, não se verificava o antecedente donde se poderia extrair a consequência de que impendia sobre o TCA o dever de autonomamente se pronunciar acerca do nexo entre o mestrado da recorrente e o seu grupo de docência.

Quer isto dizer que, segundo a metodologia estabelecida no acórdão «sub censura», a possível pronúncia judicial acerca da relação entre o grau académico e o grupo de docência estava prejudicada pela solução dada a um problema jurídico anterior. Pode, evidentemente, dizer-se que essa ordem de precedência entre as duas questões traduz um erro de julgamento – e, no fundo, é essa mesma denúncia que perpassa pelas demais conclusões da alegação de recurso; mas, a partir do momento em que tal ordem foi estabelecida no acórdão – e estabelecida a partir de fundamentos jurídicos bem determinados – claro se torna que o dever processual de o TCA enfrentar a segunda questão ficou condicionado à solução a dar à primeira. Ora, tendo o TCA concluído que a avaliação administrava não era inaceitável e antes valia plenamente, logo ficou prejudicada a possibilidade de o tribunal emitir uma outra pronúncia em que, agora de modo independente, aferisse ainda se era directa a relação entre o mestrado e o grupo de docência em causa.

E, de todo o modo, nunca a pronúncia que o TCA porventura emitisse acerca do nexo entre o mestrado e o grupo de docência da recorrente poderia consistir no almejado cotejo entre os conteúdos do curso e dos programas da disciplina de História – com vista a achar a solução mais oportuna ou justa. Se enveredasse por essa via, o tribunal estaria a substituir-se à Administração, intrometendo-se no «munus» da função administrativa – «situs» próprio para eventualmente se ajuizar sobre os conteúdos daqueles dois termos e o respectivo nexo. Ora, a função jurisdicional de que os tribunais administrativos estão incumbidos é manifestamente outra, pois compete-lhes aferir, «ab extra», da legalidade dos actos da Administração – e não substituir-se-lhe «ab intra», decidindo discricionariamente na sua vez.

Deste modo, o conhecimento da questão cuja pronúncia a recorrente diz omitida não só estava prejudicado pela solução dada a outra, como era mesmo irrealizável. Portanto, não existia o dever processual de o TCA resolver tal questão; e, na falta desse dever, o respectivo silêncio é impotente para gerar a nulidade do aresto, por omissão de pronúncia. Improcedem, assim, as três primeiras conclusões da alegação de recurso.

Nas conclusões restantes, a recorrente, discordando do decidido no TCA, defende que o «iter» lógico adoptado pela Administração para concluir pelo indeferimento do seu pedido é arbitrário, inadmissível e ilegal (conclusões 4.ª a 7.ª); e sugere ainda que este STA se aparte da linha decisória do aresto «sub judicio» e adopte uma metodologia – a «análise comparativa de conteúdos» entre o curso de mestrado e o programa da disciplina de História – que seria indispensável para se atingir a justiça «no caso concreto» (conclusões 8.ª a 10.ª).

Mas a segunda destas críticas soçobra pelas razões já «supra» aduzidas. Na verdade, a «análise comparativa» que a recorrente solicita levaria a que o STA assumisse uma liberdade relativa porventura conferida à Administração e decidisse no lugar dela – assim se subvertendo o princípio constitucional da divisão de poderes. Portanto, as conclusões 8.ª a 10.ª improcedem por imediatamente se inclinarem a que o tribunal, «contra naturam», enveredasse pelo exercício da função administrativa.

E resta agora enfrentar as conclusões 4.ª a 7.ª, em que, de um modo geral, a recorrente diz que o acto desrespeitou os seus referentes normativos e fez uso de critérios inadmissíveis. Vejamos se lhe assiste razão neste derradeiro ponto.

O art. 54º, n.º 1, do ECD dispôs que a aquisição, por professores profissionalizados com licenciatura, do grau de mestre «em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência» determinaria, para efeitos de progressão na carreira, a bonificação de quatro anos no tempo de serviço do professor. E o n.º 4 do mesmo artigo estabeleceu que os mestrados referidos no n.º 1 seriam «definidos por despacho do Ministro da Educação».

Compreendia-se que a lei transferisse para o Ministro a faculdade de definir, aliás em termos gerais e abstractos, os mestrados relevantes para o mencionado fim. Com efeito, a alusão legal àquela «relação directa» (ou relação em modo directo) comportava alguma margem de equivocidade, pois era relativamente indeterminada a compreensão do respectivo conceito. E, todavia, a definição a realizar pelo Ministro da Educação não era inteiramente livre ou arbitrária, já que a letra e o espírito da lei permitiam negativamente entrever múltiplas definições inadmissíveis – fosse por excesso, fosse por defeito.

Ora, importa que, desde já, atentemos nalguns limites óbvios à operação definidora de que o Ministro estava incumbido. É que, na exacta medida em que concluamos que o conceito a definir tinha de integrar certas notas e lhe eram repugnantes outras, ficaremos em condições de melhor interpretar a definição feita para, em seguida, aferirmos com muito mais rigor se o acto impugnado adoptou o «iter» cognoscitivo e valorativo conveniente.

A relação prevista no art. 54º, n.º 1, do ECD, estabelecia-se imediatamente entre o «domínio» do saber (sobre que incidira o mestrado) e o «grupo de docência» (em que o professor se integrava). Contudo, o «grupo de docência», embora constituísse o extremo «ad quem» da relação afirmada na norma, cumpria nela a claríssima função semântica de reenviar «in genere» para as áreas científicas em que se filiavam os conteúdos programáticos das respectivas disciplinas, sendo aquelas, afinal, o termo reciprocamente coordenado com o referido «domínio». Na verdade, a bonificação de quatro anos no tempo de serviço, propiciadora de uma mais rápida ascensão nos escalões da carreira, constituía obviamente a contrapartida de um resultado atingido pelo professor – o acréscimo da sua aptidão profissional na docência de certas disciplinas, revelado pela aquisição do grau de mestre num determinado domínio científico ou cultural, com elas intimamente relacionado.

Convém notar que o art. 55º do ECD, ao permitir que os «docentes» sem licenciatura beneficiassem retroactivamente da obtenção dela, desligou as vantagens profissionais a conseguir com a aquisição de um grau académico das melhorias funcionais, necessariamente futuras, resultantes dessa aquisição. Esse extraordinário benefício – que o art. 9º, n.º 3, do Código Civil nos obriga a considerar como intrinsecamente acertado e coerentemente expresso – teve o claro propósito de estimular os «docentes» não licenciados a obterem, por um modo qualquer, uma licenciatura. Mas, assim sendo, a solução desse art. 55º incorporava uma ideia que, com vista a evitar uma bizarra discriminação dos professores licenciados, devia ser transponível para o artigo anterior – a de que as bonificações previstas no art. 54º, para além de corresponderem a um incremento das competências profissionais induzido por um eventual mestrado (ou doutoramento), também eram, de per si, um incentivo a que os professores buscassem a sua valorização científica e cultural.

Portanto, a «ratio» da bonificação correspondente aos mestrados obtidos em domínios científicos ou culturais (fora, portanto, das denominadas «ciências da educação») era dupla: por um lado, e de modo indistinto, instar os professores licenciados a encetarem processos de formação que genericamente os valorizassem; por outro lado, e a título principal, reconhecer o acréscimo de aptidões funcionais que aqueles processos lhes trouxessem.

Precisamente porque o art. 54º, n.º 1, do ECD sobretudo se inclinava a esse incremento de capacidades, aptidões ou competências, justificava-se que nem todos os mestrados em áreas científicas ou culturais conferissem a bonificação prevista no art. 54º; daí que o legislador estabelecesse que tal fim só seria atingido quando o grau de mestre respeitasse a um «domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência». Para uma tal relação existir, impunha-se que o mestrado entretanto adquirido pelo professor tivesse algo a ver com os assuntos por ele leccionáveis; mas esse simples nexo não bastava, pois a relação vinha qualificada «ex lege» como directa. Ora, e porque directo se opõe a indirecto, o sentido imediato da exigência normativa de que a relação fosse directa consistia em impor que o domínio sobre que versara o mestrado se reportasse, sem a intermediação principal de outros saberes ou ciências, aos conteúdos a leccionar.

E, todavia, a circunstância de a lei qualificar a relação como directa («rectior», em modo directo) também sugeria, «en passant», o desmerecimento aparente de outros atributos possíveis – como o de a relação ser exclusiva ou, até, o de ela dever forçosamente possuir uma determinada predominância. Aliás, capta-se «de visu» a impossibilidade de haver uma coincidência absoluta entre os programas das disciplinas dos ensinos básico e secundário e o «domínio» sobre verse um curso de mestrado; e isto mostra que entre esses dois termos, se acaso os puséssemos em recíproca relação, podia existir uma identidade de natureza, mas nunca de grau. Ademais, a exigência de um relacionamento directo entre o mestrado e a área aglutinante das disciplinas escolares tinha de ser temperada pela consideração da interdisciplinaridade exigível em muitos dos estudos conducentes à obtenção desses graus académicos. Com efeito, é cada vez mais frequente a necessidade de, para um efectivo aprofundamento das análises a efectuar em múltiplas áreas do saber, se convocarem outras ciências, cujas funções complementares ou auxiliares não descaracterizam, e antes incrementam ou potenciam, a actividade realizada a título principal. Ora, todos os indicados aspectos, e outros que se mostrassem igualmente significativos, haveriam de ser ponderados pela Administração na dupla tarefa de que estava incumbida – a genérica, de preenchimento do conceito relativamente indeterminado que o art. 54º, n.º 1, do ECD acolhera, e a particular, de decisão «in concreto» dos casos singulares que se lhe colocassem.

Em cumprimento do disposto no n.º 4 do art. 54º do ECD, o Ministro da Educação proferiu o Despacho n.º 244/ME/96, publicado na II Série do DR de 31/12/96, em que, para cada «grupo de docência», definiu (no anexo I e através de meras designações nominais) as «áreas de formação» a que deveriam respeitar os mestrados que confeririam a bonificação. Aliás, o Despacho diferenciou mesmo dois grupos de situações, pois, segundo os seus ns.º 3 e 11 (este na redacção do Despacho n.º 42/ME/97, publicado na II Série do DR de 1/4/97), o caso dos mestrados que se incluíssem nas «áreas de formação» enunciadas e que trariam a bonificação distinguia-se do caso dos mestrados que a não trariam, por não caberem nessas «áreas».

Assim, se um professor licenciado e profissionalizado adquirisse o grau de mestre numa das «áreas de formação» expressamente consideradas, para o seu grupo de docência, no anexo I ao Despacho n.º 244/ME/96, constituir-se-ia na esfera jurídica dele o direito à bonificação de quatro anos no tempo de serviço, previsto no art. 54º do ECD. Nos termos do n.º 7 desse Despacho, tal bonificação seria atribuída pelo respectivo director regional de educação, sem prévia consulta ao «grupo de trabalho» referido nos seus ns.º 9 e 11. Mas, na hipótese de o director regional entender que o mestrado não cabia nas «áreas de formação» tipificadas no aludido anexo I, haveria lugar à intervenção do «grupo de trabalho» previsto no n.º 9 (cujas funções permanentes eram as de «assegurar o acompanhamento da aplicação» do Despacho e a sua «actualização»); assim, e segundo o n.º 11 do mesmo Despacho, os requerimentos relativos a mestrados que não conferissem bonificação seriam «remetidos pela Direcção Regional de Educação ao Departamento de Gestão dos Recursos Educativos» (DGRE) que, ouvido o sobredito «grupo de trabalho», apresentaria, «proposta de decisão fundamentada ao Ministro da Educação». Deste modo, os directores regionais de educação tinham competência para deferir os pedidos de bonificação, mas não tinham competência para os indeferir – pois esse poder cabia ao Ministro. Por outro lado, o «grupo de trabalho» contribuía para enunciar a fundamentação do acto de indeferimento que o Ministro produziria; mas também não era impossível que o «grupo de trabalho» e o DGRE entendessem que, afinal, o mestrado em causa conferia bonificação – caso em que o Ministro decerto deferiria o requerimento do professor.

Portanto, o anexo I ao Despacho n.º 244/ME/96 continha, por cada grupo de docência, um elenco nominativo das «áreas de formação» sobre que deviam incidir os mestrados que confeririam a bonificação aludida no art. 54º do ECD. A natureza geral e abstracta das definições operadas no Despacho impõem que se lhe atribua natureza regulamentar. E a recorrente não diz que uma qualquer ilegalidade se insinuou na lista de «áreas de formação» constantes do anexo I do Despacho, denotando mesmo aceitar a inteira bondade dela.

Na hipótese específica em que a recorrente se incluía, que era a dos professores do 10.º Grupo A, do 3.º ciclo do ensino básico e secundário, o anexo I do Despacho previa várias «áreas de formação», delas constando a «História». Contudo, o director regional da educação do Alentejo considerou decerto que o mestrado adquirido pela recorrente não cabia em qualquer das enunciadas «áreas de formação» – incluindo a «História» – e que, por isso mesmo, o pedido tinha de ser analisado pelo «grupo de trabalho», nos termos do n.º 11 do Despacho n.º 244/ME/96. O parecer desse «grupo» foi no sentido de que o mestrado da recorrente só em 12,7% ou, na melhor das hipóteses, em 31,9%, incidira nas áreas de formação («maxime» na História) do seu grupo de docência, o que estava longe de atingir os 70% que o «grupo de trabalho» estimava como indispensável para o efeito. Para chegar àquelas percentagens, o «grupo de trabalho» reportou – sem, aliás, explicar porquê – cada uma das disciplinas do curso conducente ao mestrado a uma determinada «área»; só deu relevo às disciplinas cujas «áreas» coubessem na lista definida pelo anexo do Despacho para o 10º Grupo A; e procedeu aos seus cálculos matemáticos a partir das unidades de crédito de cada uma das disciplinas. E foi com base nesse parecer de indeferimento, provindo do «grupo de trabalho», e na subsequente proposta concordante do DGRE que a autoridade recorrida proferiu o acto contenciosamente impugnado – em que indeferiu o pedido de bonificação.

Ora, tanto no recurso contencioso, como no jurisdicional, a recorrente clama que o mestrado que obteve – conferido pela Universidade de Évora e denominado «Recuperação do Património Arquitectónico e Paisagístico» – se relaciona directamente com a História (que também era a disciplina leccionada por ela e por outros professores do respectivo grupo de docência). E é claro que, a ser isso verdade, seguir-se-á necessariamente a conclusão de que tal grau académico conduzia «recte» ao deferimento do pedido (nos termos do n.º 3 do Despacho n.º 244/ME/96) – sem que houvesse sequer lugar à intervenção mediadora do «grupo de trabalho».

Contudo, temos primeiramente de ver se o «grupo de trabalho» (cujo parecer foi apropriado «in toto» pelo acto contenciosamente recorrido) ajuizou bem ao assumir os antecedentes donde extraiu a consequência de que o grau de mestre que a recorrente adquiriu não está «directamente relacionado» com a História. E só na hipótese de concluirmos pela repreensibilidade clara desse percurso mental é que poderemos ter de enfrentar ainda uma outra tarefa (cuja realização, por ora, não adiantaremos ser possível ou impossível): a de apurar se, entre o mestrado e a referida área de formação, existe – necessariamente «ex vi legis» – a relação directa que o art. 54º, n.º 1, do ECD tomou como causa necessária e suficiente da bonificação nele prevista.

A propósito daquele primeiro assunto, o TCA refugiou-se na ideia de que o «grupo de trabalho», para concluir que o mestrado da recorrente não conferia a pretendida bonificação, formulara juízos técnicos cujas aparentes correcção e admissibilidade os poria a coberto da sindicância judicial. Decerto que aos tribunais não incumbe substituírem-se à Administração e decidirem discricionariamente na sua vez – como dissemos já; mas cabe-lhes controlar a legalidade dos actos administrativos, incluindo o segmento deles em que a Administração, abusando da liberdade relativa de que porventura disponha, se sirva de critérios manifestamente inaceitáveis para tomar as suas decisões. Ora, veremos adiante que o parecer do «grupo de trabalho» está muito longe da indefectibilidade que o TCA lhe atribuiu.

Já dissemos que a História era uma das «áreas de formação» relevantes para se conceder, aos professores do 10º Grupo A, a bonificação referida no art. 54º, n.º 1, do ECD; e, para que a tais professores se devesse reconhecer essa vantagem, bastava que o grau de mestre por eles obtido incidisse nesse mesmo «domínio» ou «área» – tido por «directamente relacionado» com o seu grupo de docência. Todavia, nem a mencionada norma, nem o acto regulamentar de desenvolvimento em que se definiram aquelas «áreas», estabeleceram quaisquer critérios determinativos do modo como se deveriam avaliar os mestrados, a fim de se determinar o seu preciso «domínio». Daí que a eleição, geral ou casuística, de tais critérios incumbisse preparatoriamente ao «grupo de trabalho»; mas uma eleição feita «secundum legem», ou seja, que transpusesse bem e fielmente a «ratio» e as finalidades do art. 54º, n.º 1, do ECD, e que, para além disso, fosse conforme ao conteúdo do Despacho n.º 244/ME/96 e se mostrasse racionalmente aceitável.

Ora, a «via optima» para apurarmos se o «grupo de trabalho» actuou bem consiste em definirmos o modo como ele deveria ter agido e, depois, confrontarmos esse modo ideal com o efectivamente adoptado. É que o contraste porventura havido entre as duas maneiras de proceder dirá em que medida o «grupo de trabalho» foi infiel às suas obrigações e revelará «simpliciter» o grau dessa eventual infidelidade.

É inequívoco que a primeira tarefa imposta pelo art. 54º, n.º 1, do ECD ao «grupo de trabalho» era a de, perante cada curso de mestrado, discernir o seu «domínio»; e este, por definição, só poderia ser um, não se eclipsando ou descaracterizando pela circunstância de o curso em análise porventura ter percorrido algumas ciências auxiliares, acessórias ou coadjuvantes do «domínio» tratado. Assim, e «in casu», o «grupo de trabalho» deveria ter-se debruçado sobre o conteúdo do curso que a recorrente frequentara para avaliar se o seu «domínio» se enquadrava nalguma das áreas de formação do grupo de docência, «maxime» na História; e, para claramente concluir que o curso aí não cabia, o «grupo de trabalho» deveria ter dito qual era, afinal, o diferente «domínio» dele – pois seria pueril pensar-se que o «domínio» de um curso de mestrado se reduz ou limita à sua simples designação.

Aliás, essa primeira tarefa do «grupo de trabalho» inseria-se numa metodologia globalmente devida. «Ex vi legis», competia ao «grupo de trabalho» aferir da existência de uma relação; e, como toda a relação essencialmente se compõe de um sujeito, um fundamento e um termo, a função do «grupo» só poderia cumprir-se mediante uma análise mínima desses elementos. E isto significa o seguinte: «primo», o «grupo de trabalho» tinha de identificar o «domínio» sobre que incidira o mestrado da recorrente – pois esse «domínio» era o «terminus a quo» da relação prevista no art. 54º, n.º 1, do ECD; só depois disso, e «secundo», iria ver se esse «domínio» se integrava numa das «áreas de formação» tipificadas no anexo I do Despacho n.º 244/ME/96.

Todavia, apenas «primo conspectu» o «grupo de trabalho» observou aquela ordem de actuação. Assim, em vez de pesquisar o domínio sobre que o mestrado globalmente incidira, o «grupo de trabalho» fragmentou o curso nas suas várias disciplinas e tentou, a partir dessa abordagem analítica, atingir uma síntese final, reveladora do «domínio» tratado. Note-se que essa síntese nem chegou verdadeiramente a sê-lo, pois consistiu, no fundo, na mera soma aritmética do peso percentual das disciplinas tidas como adequadas às «áreas de formação» previstas para o grupo de docência, em que avultava a História. Depois – e porque elegera o critério geral de que só confeririam bonificação «as formações em que pelo menos 70% da componente curricular estivesse incluída» nas áreas constantes do anexo ao Despacho n.º 244/ME/96 «ou em áreas directamente relacionadas» – o «grupo de trabalho» limitou-se a constatar que o mestrado da recorrente não atingia tal percentagem e, portanto, não facultava a almejada bonificação.

O descrito «modus operandi» suscita um primeiro comentário desfavorável: ele radicou na crença superficial de que o sentido de um todo se atinge através da consideração e subsequente adição das respectivas partes; mas, embora generalizada, essa crença é quase sempre falaz, só valendo inteiramente num enfoque «ex quantitate». E é precisamente na circunstância de o «grupo de trabalho» ter abordado o problema pelo prisma da quantidade que reside a crítica mais decisiva à sua actuação; pois iremos ver que o fundamental critério por ele convocado e usado se mostra ostensivamente inapto para alcançar o fim em vista – o de discernir o «domínio» a que os mestrados a apreciar se refeririam.

Com efeito, a ideia de que um curso de mestrado só respeitará a um certo domínio do saber se 70% das suas disciplinas nele se incluírem é simplista, arbitrária e frequentemente errónea. O seu manifesto simplismo – aliás confessado pelo «grupo de trabalho» e justificado pela necessidade de dar resposta a um «número extremamente elevado de requerimentos» – advém do facto de o critério pretender traduzir quantitativamente questões que, por natureza, são da ordem da qualidade. Concede-se que, com a eleição um tal critério, o «grupo de trabalho» garantiu uma certa objectividade na acção, e a correlativa igualdade no tratamento de situações variadas; mas também é óbvio que reduziu muito do seu labor a actividades de aritmética elementar – e não foi seguramente para isso que ele foi criado. A sua arbitrariedade consiste no facto de ser impossível justificar a razão de se eleger 70%, e não algo mais ou menos. Ora, isso deve-se a um pormenor já acima aludido – o problema a solucionar era «ex qualitate» e, portanto, irredutível à perspectiva estritamente quantitativa por que o «grupo de trabalho» o encarou e resolveu. Por último, o critério não serve porque é necessariamente fautor de erros graves. É que ele é absolutamente imprestável para detectar um domínio científico tratado pelo prisma da interdisciplinaridade, o que significa que consiste num critério «cego» relativamente a uma parte muito significativa da investigação moderna. De igual modo, o tal critério dos 70% é praticamente impeditivo da consideração de mestrados que, embora incidentes sobre um domínio «directamente relacionado com o respectivo grupo de docência», hajam recorrido ao estudo de ciências auxiliares em mais de 30%. Mas isso viola clamorosamente a lei, posto que, como acima vimos, um tal estudo não pode descaracterizar o «domínio» próprio do curso de mestrado.

E outras razões poderíamos convocar em prol da inadmissibilidade da actuação, «in concreto», do «grupo de trabalho». O facto de ele ter sumariamente concluído que um curso de mestrado sobre recuperação do património só se relaciona com a História em 12,7% põe qualquer pessoa imediatamente de sobreaviso. E a circunstância de o respectivo parecer ter ousado afirmar «ex cathedra» que as disciplinas de «História da Arte Paisagista» e de «História do Urbanismo» nada tinham a ver com a História é, «ea ipsa», elucidativa do modo expeditivo e inaceitável como o «grupo de trabalho» enfrentou a pretensão da recorrente. Acresce que, como vimos «supra», o art. 54º, n.º 1, do ECD é tributário da ideia de que se deve premiar o esforço de valorização académica dos professores, desde que realizado em domínios que se repercutam na sua actividade funcional. Mas os critérios restritivos que o «grupo de trabalho» perfilhou, e o acto secundou, são a negação frontal disso mesmo, pois só excepcionalmente eles conduziriam a um reconhecimento das pretendidas bonificações.

Portanto, o «grupo de trabalho» lançou mão de um critério quantitativo claramente inaceitável, já que ele não enfrentou a questão essencial – que era, no fundo, a de saber qual o «domínio» sobre que incidira o curso da recorrente – e, em vez disso, ateve-se a análises parcelares que nada garantia não respeitarem a pormenores simplesmente acidentais do «domínio» que o mestrado tratara.

Assente que o acto recorrido é ilegal por ter partido de um parecer cujo juízo técnico é inadmissível, depara-se-nos agora a outra questão que acima antecipámos – a de saber se existe algum fundamento normativo que permita desde já asseverar que a Administração, ao repor a legalidade, deva fazê-lo de modo a deferir a pretensão da recorrente. Não se trata de proceder à assunção judicial de uma liberdade administrativa; mas, antes, de apurar se essa liberdade porventura não existia, isto é, se a Administração deveria ter concretamente actuado segundo razões vinculativas – pois, se assim for, ficarão já delimitadas as consequências da ilegalidade invalidante e garantir-se-á plenamente a tutela judicial efectiva a que se inclinam os julgados anulatórios.

Portanto, apenas poderemos concluir que a Administração devia ter deferido o pedido de bonificação formulado pela aqui recorrente se ela estivesse legalmente vinculada a fazê-lo. E, na verdade, havia um fundamento normativo que impunha essa solução «in casu». O curso de mestrado que a recorrente frequentou fora reconhecido pelo Ministério da Educação através da Portaria n.º 525/89, de 10/7. Este diploma, aliás «secundum legem», previra que a obtenção do grau de «mestre em Recuperação do Património Arquitectónico e Paisagístico» suporia a prévia frequência de um curso «conducente ao mestrado», curso esse que a própria Portaria qualificava como «especializado». Portanto, e como aliás transparecia dos seus conteúdo e nome, o dito curso inclinava-se a uma especialização. Ora, assim como toda a espécie o é necessariamente de um género, também qualquer especialização necessariamente supõe um campo genérico sobre que incida. E não pode duvidar-se que a especialização num certo domínio do saber continua a ter esse mesmo domínio por objecto – pois só por absurdo, e num patético desafio ao princípio lógico da identidade, se poderia afirmar que a especialização num dado domínio não era uma especialização nele, sendo-lhe antes alheia.

Nesta linha de entendimento, temos agora de apurar se a mesma Portaria porventura tomou a História como um campo genérico do saber em que incidiria a especialização nela prevista; pois, se assim tiver sucedido, tornar-se-á manifesto, «ipso facto», que o mestrado da recorrente tivera a História como «domínio» ou «área de formação» – hipótese em que o «grupo de trabalho» devia ter emitido parecer favorável à pretensão da recorrente e o autor do acto estava vinculado a deferi-la.

Ora, o art. 5º da Portaria, ao eleger as áreas científicas da Arquitectura, da História e da Engenharia Civil como aquelas cujas licenciaturas naturalmente habilitavam à frequência do curso de mestrado, simultaneamente esclareceu que esses seriam os domínios genéricos sobre que recairia a especialização proporcionada pelo mestrado. Nem outra solução era aceitável ou concebível: pois, se toda a especialização é «especialização em» (algo geral), a prevista na Portaria tinha de se relacionar – numa relação lógica de pertinência – com os campos do saber que o diploma tomara como apropriados para a frequência do curso.

E não se objecte que, nesta perspectiva, o curso de mestrado em questão respeitaria a domínios múltiplos – a Arquitectura, a História, a Engenharia – assim dele se esvaindo a área de formação que a recorrente invoca em prol do deferimento do seu pedido. Como é óbvio, a especialização que o mestrado proporcionava aos licenciados em Arquitectura, em História ou em Engenharia Civil concernia ao saber genérico com que a licenciatura os dotara; pois a confluência de novos conhecimentos, trazidos pelo curso de mestrado e relativos a áreas alheias às respectivas licenciaturas, constituía um «apport» às suas formações da base, aliás também trabalhadas no mestrado, acréscimo esse indispensável na medida em que a visada especialização supunha o concurso desses saberes auxiliares ou coadjuvantes. Portanto, a frequência do mestrado faria com que um arquitecto ou um engenheiro civil obtivessem especializações nos domínios genéricos da Arquitectura e da Engenharia Civil, respectivamente, especializações essas propiciadas pelo estudo combinado de temas das suas áreas iniciais de formação e de matérias extravagantes às suas licenciaturas; e, igualmente, um licenciado em História obteria uma especialização no domínio da História, a qual adviria do facto de, em conjunção com a sua área científica, ter estudado disciplinas que, embora diferentes das propriamente históricas, eram as convenientes para essa precisa especialização.

E tudo isto faz efectivamente sentido: o grau académico obtido no mestrado em causa significava, para o licenciado em Arquitectura ou em Engenharia Civil a aquisição de um saber especializado sobre recuperação do património segundo a perspectiva própria de um arquitecto ou de um engenheiro civil, respectivamente; pois só assim se explica que não fosse arbitrária ou ociosa a exigência da Portaria de que os candidatos ao mestrado tivessem tais licenciaturas, e não outras quaisquer. Ora, e de modo semelhante, o grau de mestre obtido pela ora recorrente significou que ela, enquanto já licenciada em História, adquirira um saber especializado dentro desse domínio genérico; pois era de entender que seria à luz (ou segundo a perspectiva) da sua área de formação – titulada pela licenciatura em História – que ela assimilaria todas as noções novas ou excrescentes que o curso de mestrado lhe proporcionasse sobre a problemática da recuperação do património.

Está agora perfeitamente circunscrita a ilegalidade do acto impugnado. O «grupo de trabalho» julgou-se dotado de uma liberdade relativa na apreciação do pedido da recorrente; e, no exercício dessa sua pretensa liberdade, elegeu e utilizou um critério ostensivamente inadmissível, porque inadequado ao fim – a detecção do «domínio» sobre que incidira o mestrado. Mas, para além disso, o «grupo de trabalho» errou na suposição daquela liberdade, pois os referentes normativos reguladores do caso apontavam, sem tergiversações, a História como o «domínio» a que o mestrado em causa respeitara. E, como a História era uma das «áreas de formação» incluídas no «domínio directamente relacionado» com o grupo de docência da recorrente, seguem-se duas conclusões necessárias – que o parecer do «grupo de trabalho» devia ter sido logo favorável ao deferimento da pretensão dela e que o acto recorrido, por sua vez, é ilegal na medida em que indeferiu definitivamente tal pedido.

Nesta conformidade, a recorrente tem razão quanto ao essencial das críticas que, nas quatro conclusões ultimamente em apreço, dirigiu ao aresto recorrido; donde se infere que o acórdão do TCA tem de ser revogado e que o recurso contencioso merece obter provimento – já que o acto impugnado padece de vício de violação de lei, por ofensa do disposto no art. 54º, n.º 1, do ECD.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido;

b) Em conceder provimento ao recurso contencioso dos autos e em anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Dezembro de 2006. Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.