2688/25.0T8SXL.L1-3 - Tribunal da Relação de Lisboa

SUMÁRIO (da responsabilidade do relator):

1. É admissível a impugnação judicial contra a aplicação medidas cautelares determinadas pela autoridade administrativa no âmbito de processo de contra-ordenação ambiental, em detrimento de interposição de providência cautelar inominada.

2. Deve ser objecto de aproveitamento do requerimento inicial de proposição de providência cautelar inominada apresentado como meio de reacção judicial à medida administrativa adoptada no processo contra-ordenacional, nos termos do artigo 55.º do RGCO, aplicável ex vi da Lei n.º 50/2006, podendo convidando-se a recorrente, se necessário, ao aperfeiçoamento da sua pretensão.

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa:

1. Relatório:

No processo de contra-ordenação com n.º 2688/25.0T8SXL, foi proferida sentença a 16/01/2026 pelo Juiz 2 do Juízo Local Criminal do Seixal do Tribunal Judicial da comarca de Lisboa que decidiu "por erro na forma do processo e atenta a impossibilidade de aproveitamento da providência cautelar apresentada, determina-se a rejeição do requerimento apresentado pela Requerente, nos termos do artigo 63.º, n.º 1 RGCO, igualmente por inobservância dos requisitos previstos nos artigos 55.º e 59.º, n.º 3 do RGCO, aplicável ex vi artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2006, de 29.08".

Inconformada a arguida apresentou as seguintes conclusões:

"(1) O presente recurso é interposto da douta sentença de fls., datada de 16 de Janeiro de 2026, que, além do mais, além do mais, «por erro na forma do processo e atenta a impossibilidade de aproveitamento da providência cautelar apresentada, determin[a] a rejeição do requerimento apresentado pela Requerente, nos termos do artigo 63º, nº 1 RGCO, igualmente por inobservância dos requisitos previstos nos artigos 55º e 59º, nº 3 do RGCO, aplicável ex vi artigo 2º, nº 1 da Lei nº 50/2006, de 29.08».

(2) Salvo o devido respeito, pensa-se que o Tribunal a quo não fez boa interpretação e aplicação dos factos e do direito.

(3) Conforme resulta do requerimento que apresentou (DOC. 2) – e, aliás, a douta sentença expressamente sublinha (DOC. 1) –, a iniciativa processual da ora Recorrente correspondeu – formal e substantivamente – à propositura, válida e legítima, de uma providência cautelar, e não à interposição de qualquer (conjecturado) recurso (ou impugnação judicial directa), como, segundo se crê, infundadamente, se entendeu que devia ter sucedido.

(4) Consequentemente, nesse âmbito (das providências cautelares solicitadas pela ora Recorrente), não terá enquadramento o formalismo que o Tribunal a quo considerou ter sido preterido, relativo à formulação de alegações e conclusões – que, sublinha-se, antes será próprio dos recursos, e não do requerimento inicial destinado à concessão de providências cautelares (a considerar nas circunstâncias do caso).

(5) Ademais, carece também de fundamento a "insinuação" relativa ao incumprimento do prazo de recurso, máxime, quando o próprio Tribunal a quo (i) afirma «desconhece[r] a data concreta em que a Requerente foi notificada» da decisão objecto das providências solicitadas, bem como (ii) faz tábua rasa do regime do aproveitamento prazo de acção previsto na segunda parte do artigo 279º/2 do CPC, a que a ora Recorrente explicitamente aludiu, no preâmbulo do seu requerimento inicial (DOC. 2)".

O Ministério Público apresentou resposta, tendo concluído pela improcedência do recurso.

Os autos subiram a este Tribunal e nos mesmos o Ministério Público apôs o visto.

Os autos foram a vistos e a conferência.

2. Âmbito do recurso e identificação das questões a decidir

O âmbito do recurso é delimitado em função do teor das conclusões extraídas pelo recorrente da motivação apresentada, só sendo lícito ao Tribunal ad quem apreciar as questões desse modo sintetizadas, sem prejuízo das que importe conhecer oficiosamente, como são os vícios da sentença previstos no artigo 410.º n.º 2 do Código Processo Penal, mesmo que o recurso se encontre limitado à matéria de direito (cfr., Acórdão do Plenário das Secções Criminais do Supremo Tribunal de Justiça de 19/10/1995, Diário da República, Série I-A, de 28/12/1995 e artigos 403.º n.º 1 e 412.º n.º 1 e n.º 2, ambos do Código Processo Penal).

Inexistindo questões de conhecimento oficioso que importe decidir e face ao teor das conclusões da motivação apresentadas, nos presentes autos a questão a apreciar respeita à impugnação judicial contra medidas cautelares determinadas no âmbito de processo de contra-ordenação ambiental.

3. Fundamentação

1. A sentença recorrida tem o teor que segue:

"Compulsados os autos, constata-se que veio a Requerente "IMORIBATEJANA – Gestão Imobiliária e Agrícola, S.A." intentar procedimento cautelar não especificado contra a "Inspecção-geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território" – IGAMAOT, neste Juízo Local Criminal, requerendo que se ordene:

(i) a suspensão de eficácia do mandado para cumprimento de medidas cautelares emitido pela Requerida no âmbito do processo de mandado n.º NUI/MA/00000524.6.CAJ, adoptado nos termos do artigo 41.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 50/2006, de 29.08; e

(ii) a intimação da Requerida para se abster de executar o referido mandado. Mais requer a inversão do contencioso e a sua dispensa do ónus de propositura da acção principal, nos termos do disposto no artigo 369.º do Código de Processo Civil.

Alega, em síntese, que a Requerida emitiu o mandado no âmbito do processo acima descrito, ordenando a adopção de várias medidas com vista a remoção de resíduos em prédio rústico propriedade da Requerente sito na Localização 1, no qual estão depositados, desde os anos 80, numa cave de um antigo areeiro, hidrocarbonetos provenientes da indústria naval (mais concretamente da Lisnave), formando uma lagoa. Concretamente, através do mandado, além do mais, a Requerente é intimidada à prática imediata de um conjunto de actos de protecção e descontaminação da zona onde se encontram depositados os hidrocarbonetos.

No entender da Requerente, o mandado enferma de vícios formais e materiais que inquinam a sua validade e subsistência. Do ponto de vista formal, verificou-se preterição de audiência prévia da Requerente; e, do ponto de vista substancial, assenta em erro sobre os pressupostos e manifesta violação de lei, pois não foi feito nada para determinar o produtor dos resíduos, que é possível identificar, como sendo a Lisnave. Mais alega que a determinação das medidas cautelares é tomada no âmbito de um processo de contra ordenação cujo procedimento há muito prescreveu; que apenas com a entrada em vigor da Lei n.º 50/2006, de 29.08, a prática dos actos foi punida como contra ordenação; e que, caso fosse aplicável o Regime da Responsabilidade por Danos Ambientais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29.07, também se encontrariam prescritas quaisquer sanções decorrentes de danos causados nesse âmbito, porque os factos ocorreram há mais de 30 anos. Conclui, assim, estar preenchido o requisito do "fumus boni iuris".

Também pugna pelo preenchimento do requisito "periculum in mora", pois o custo da descontaminação da área da lagoa ascende a € 1.978.784,60 com IVA, sendo que a Requerente não tem recursos financeiros que lhe permitam suportar esse custo, porque vem acumulando prejuízos, pelo que a subsistência do mandado acarretará a insolvência da Requerente. E que inexiste qualquer perigo iminente de contaminação dos lenções freáticos, conforme estudo que a própria levou a cabo.

Posto isto, atenta a causa de pedir e os pedidos formulados, resulta que o que a Requerente pretende é reagir contra um acto administrativo que considera ilegal, o qual foi praticado no âmbito de um processo contra-ordenacional.

Com efeito, apreciado o mandado em causa, verifica-se que este é tomado com base no disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 50/2006, de 29.08. Tal disposição normativa inserta no título I "Determinação de medidas cautelares" do Capítulo II "Do processo de contra ordenação", prevê que "Quando se revele necessário para a instrução do processo de contra ordenação ambiental ou quando estejam em causa a saúde, a segurança das pessoas e bens e o ambiente, a autoridade administrativa pode determinar uma ou mais das seguintes medidas: […] g) Imposição das medidas que se mostrem adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infracção e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma".

Ora, nos termos do artigo 55.º, n.º 1 do Regime Geral das Contra-ordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27.10 (doravante "RGCO"), aplicável às Contra-ordenações Ambientais, por força do artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2006, de 29.08, "As decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem." (negrito nosso).

Do exposto decorre que qualquer despacho interlocutório proferido por uma autoridade administrativa que prejudique direitos materiais ou processuais é recorrível, entre os quais se contam as decisões relativas à aplicação de medidas cautelares.

Todavia, qualquer impugnação judicial das decisões administrativas tem que obedecer a determinados requisitos formais e seguir uma tramitação específica para que o Tribunal, quando a receba, esteja em condições de a apreciar.

Com efeito, estabelece o artigo 59.º, n.º 3 do RGCO que "O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões".

Acresce que, nos termos do artigo 62.º do RGCO, "1 - Recebido o recurso, e no prazo de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, preferencialmente por via electrónica, em termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação".

Também estatui o artigo 52.º da Lei n.º 50/2006 o seguinte: "1 - Recebida a impugnação judicial, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público no prazo de 20 dias úteis, que os torna presentes ao juiz, valendo este acto como acusação.

2- Aquando do envio dos autos pode a autoridade administrativa juntar alegações.

3- Até ao envio dos autos, pode a autoridade administrativa revogar, total ou parcialmente, a decisão de aplicação da coima ou sanção acessória.

4- Sem prejuízo do disposto no artigo 70.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, a autoridade administrativa pode juntar outros elementos ou informações que considere relevantes para a decisão da causa, bem como oferecer meios de prova.

5- A desistência da acusação pelo Ministério Público depende da concordância da autoridade administrativa."

Mais se prevê no artigo 63.º do RGCO que "1 - O juiz rejeitará, por meio de despacho, o recurso feito fora do prazo ou sem respeito pelas exigências de forma." Por último, de acordo com o artigo 64.º, n.º 1 do RGCO, "O juiz decidirá do caso mediante audiência de julgamento ou através de simples despacho".

Ora, in casu, constata-se que a Requerente deu entrada de uma providência cautelar não especificada com vista à suspensão de eficácia do mandado para cumprimento de medidas cautelares emitido pela Requerida no âmbito de um processo contra-ordenacional, bem como à intimação da Requerida para se abster de executar o referido mandado, por considerar que tal mandado é ilegal, por enfermar de vícios formais e materiais que inquinam a sua validade e subsistência.

No entanto, o que, na verdade, deveria ter feito era impugnar tal decisão da autoridade administrativa, nos termos do artigo 55.º, n.º 1 do RGCO, seguindo o procedimento acima descrito.

Assim, porquanto a Requerente intentou uma providência cautelar não especificada junto deste Juízo Local Criminal, ao invés de impugnar judicial a decisão administrativa, o que seria o meio processual próprio e idóneo para atacar a validade e legalidade de tal decisão administrativa, verifica-se a ocorrência de um erro na forma do processo (cf. artigos. 55.º, n.º 1, 59.º, 60.º e 62.º RGCO aplicável ex vi artigo 2.º da Lei n.º 50/2006, de 29/08 e ainda artigo 52.º desta Lei) – vide o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 26/06/2019, processo n.º 1627/18.0T8CTB.C1, disponível em www.dgsi.pt. Segundo o mencionado Acórdão, "(c)omo vem previsto no artigo 193º, nº 1 do Código de Processo Civil (aplicável por força do disposto nos artigos 2º da Lei nº 50/2006, 43º do RGCO e 4º do Código de Processo Penal) o erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei." (sublinhado nosso).

Sucede que, no caso dos autos, a tramitação processual é deveras distinta, o que tem consequências.

Destarte, não seguindo a tramitação da impugnação judicial, inexiste acto que valha como acusação (cfr. artigo 52.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2006), também se preteriu a possibilidade de a autoridade administrativa juntar alegações, bem como revogar, total ou parcialmente, a decisão (cfr. artigo 52.º, n.º 2 e 3 da Lei n.º 50/2006).

Além de que a providência não cumpre as exigências legais de forma, com alegações e conclusões, o que, quando sucede nas impugnações, é fundamento de rejeição, conforme acima exposto (cfr artigo 63.º do RGCO). O mesmo acontecendo quanto ao incumprimento do prazo de recurso, desconhecendo-se a data concreta em que a Requerente foi notificada.

Por sua vez, também do ponto de vista substancial o pedido e a causa de pedir na providência cautelar de suspensão da eficácia de mandado para cumprimento de medidas cautelares emitido possui um pedido e uma causa de pedir distintos e sem qualquer correspondência com o pedido e a causa de pedir no âmbito da impugnação de um processo de contra ordenação.

Citando ainda o Acórdão acima mencionado: "a inadequação substancial que o exposto traduz (…) torna, no nosso entendimento, manifesto que a providência cautelar não pode ser objecto de aproveitamento/convolação para a espécie processual de impugnação judicial, o que significa que tal petição se deve considerar nula e de nenhum efeito, por força do disposto no artigo 193º, nº 1 do Código de Processo Civil." (sublinhado nosso).

Pelo exposto, por erro na forma do processo e atenta a impossibilidade de aproveitamento da providência cautelar apresentada, determina-se a rejeição do requerimento apresentado pela Requerente, nos termos do artigo 63.º, n.º 1 RGCO, igualmente por inobservância dos requisitos previstos nos artigos 55.º e 59.º, n.º 3 do RGCO, aplicável ex vi artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2006, de 29.08".

2. A recorrente apresentou a seguinte peça processual:

"IMORIBATEJANA – GESTÃO IMOBILIÁRIA E AGRÍCOLA S.A., NIPC .......68, com sede na Rua 2, ... Almada

Vem requerer as providências cautelares não especificadas da suspensão da eficácia de mandado para cumprimento de medidas cautelares e da intimação para a abstenção de conduta contra

INSPEÇÃO-GERAL DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, com sede na Rua 3, o que faz como incidente da acção principal a propor neste Tribunal, caso não seja dispensada a sua propositura ao abrigo do regime da inversão do contencioso, nos termos dos artigos 362º e seguintes do Código de Processo Civil (CPC), e com os fundamentos que se seguem:

I- ENQUADRAMENTO

A. DA NOVA ACÇÃO, REPETIDA (DA TERCEIRA ACÇÃO)

1º A Requerente propôs originalmente uma acção sobre a questão dos autos, no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo Local do Seixal, por ser esse o local da infracção ora sindicada – Vale de Milhaços, freguesia de Corroios, concelho do Seixal –, e ainda por, na plataforma Citius, ser esse o "Juízo Local do Seixal" disponível para submissão da acção – processo que correu termos sob o número 2572/24.5T8SXL.

2º Por douto despacho de 11 de Dezembro de 2024, o referido Tribunal determinou a correcção oficiosa do valor da acção, para o montante de 1.978.784,60 Euros, que entendeu ser o «valor mínimo que [a Requerida] atribuiu para a descontaminação da lagoa, custo em que terá que incorrer caso o mandado, cuja suspensão de eficácia requer, seja executado»; e – cf. Anexo A cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim como todos os demais documentos referidos nesta acção) – «Por tudo o exposto, julgo[u] este Juízo Local Cível do Seixal incompetente em razão do valor da causa e, em consequência, determino[u] a remessa do processo para o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa - Juízo Central Cível de Almada»

3º Entretanto, por douto despacho de 13 de Janeiro de 2025, o Juízo Central Cível de Almada (J1) decidiu, designadamente, o seguinte (cf. Anexo B):

«(…) alega a Requerente que o acto administrativo em causa teve lugar no âmbito de um processo contra-ordenacional, o qual na transcrita al. i) do artigo 4º do ETAF.

Efectivamente, nessa matéria pronunciaram-se, entre outros, os acórdãos do Tribunal de Conflitos, nos acórdãos proferido em 26/10/2017, processo 031/17, e em 09/03/2022, processo 010/21.4T9STR, ambos disponíveis em www.dgsi.pt, e nos quais se refere que competindo aos tribunais comuns conhecer da impugnação judicial de sanções contra-ordenacionais de natureza ambiental, caber-lhes-á também a apreciação da impugnação das medidas cautelares relacionadas com a prática do respectivo ilícito contra-ordenacional.

Cumpre então determinar quem tem competências para conhecer da impugnação judicial de sanções contra-ordenacionais de natureza ambiental.

Estabelece o artigo 55º, nº 1 e 3, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (RGCO) que "as decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem" sendo que "é competente para decidir do recurso o tribunal previsto no artigo 61º que decidirá em última instância", sendo que esse artigo 61º, sob a epígrafe "tribunal competente" contém normas quanto à competência em razão do território, sendo a regra a de que "é competente para conhecer do recurso o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção".

Em razão da matéria, resulta do disposto no artigo 130º, nº 2, alínea d), da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ), que são os juízos locais (especializados ou genéricos) que possuem competência para "julgar os recursos das decisões administrativas em processos de contra ordenação, salvo os recursos expressamente atribuídos a juízos de competência especializada ou a tribunal de competência territorial alargada".

No caso, encontra-se instalado na área territorial onde terá ocorrido a infracção (Vale de Milhaços, freguesia de Corroios, concelho do Seixal) um Juízo Local Criminal, pelo que será este o Tribunal competente para conhecer de qualquer eventual impugnação judicial de decisão a proferir no processo de contra-ordenação ambiental e, bem assim, da legalidade da decisão cautelar proferida no âmbito desse mesmo processo.

Assim, é o presente Juízo Central Cível absolutamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto dos autos.

A incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria, constitui uma excepção dilatória insuprível, de conhecimento oficioso, nos termos dos artigos 97º, nº 1 e 2, 98º, 99º, 576º e 577º, alínea a), do Código de Processo Civil, impondo-se o indeferimento liminar do presente procedimento cautelar, ao abrigo do disposto nos artigos 99º, nº 1 e 590º, nº 1, do Código de Processo Civil. – Sublinhado pelo signatário.

4º Nessa sequência, a Requerente requereu a remessa dos referidos autos para o tribunal assim julgado competente,

5º Todavia, pedido que o Juízo Central Cível de Almada (J1) indeferiu, através de douto despacho datado de 18 de Fevereiro de 2025, notificado à Requerente no dia 23 seguinte (Anexo C).

Entretanto,

6º Neste contexto, a Requerente propôs uma nova acção sobre a questão dos autos (a segunda), nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 279º do Código de Processo Civil (CPC) – que correu termos sob o número 938/25.2T8SXL (Anexo D),

7º Aliás, o que fez dirigindo esta sua acção, de forma expressa e inequívoca, conforme resulta do preâmbulo do articulado (cf. Anexo D), ao

«Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa

Juízo Local Criminal do Seixal».

Todavia, e mais uma vez:

8º Veio agora o Juízo Local Cível do Seixal – J2 pronunciar-se no sentido de esta segunda acção ter sido proposta nesse mesmo Tribunal e, por isso, dever ser liminarmente indeferida, por incompetência absoluta respectiva (Anexo E),

9º O que sucedeu ignorando em absoluto o facto, alegado e demonstrado pela Requerente, de a acção ter sido dirigida ao competente (o "Juízo Local Criminal do Seixal"), conforme cópia do requerimento e do comprovativo emitido pelo Portal Citius, sendo que (conforme, entretanto, se verificou):

a) No mesmo Portal Citius, procedendo à escolha obrigatória do campo "Objecto de Acção" (sublinhe-se, o que não se confundirá com a escolha do tribunal competente), a Requerente seleccionou a única opção que se crê ser correspondente e adequada, por não existir outra – "Outro ou n. e. (procedimentos cautelares)" –, sendo que, a esse (des)propósito, consta a referência complementar, nesse mesmo campo, a "[Cível (Local)];

b) Neste contexto, salvo o devido respeito, será manifesto e incontroverso que (para efeitos do "Tribunal Competente") a providência foi instaurada junto do "Juízo Local Criminal do Seixal", pelo que o seu sindicado "descaminho informático" não pode julgar-se imputável à Requerente; e

c) Em face do exposto – e, aliás, ainda da incompreensível (ao menos, para a Requerente) patologia que vem caracterizando a tentativa de dar entrada desta peça processual, requereu-se a remessa oficiosa do procedimento para o Tribunal a que a Requerente o destinou – em rigor, de acordo com a suscitada e douta decisão do Juízo Central Cível de Almada, proferida no mencionado processo nº 2572/24.5T8SXL.

- Cf. Anexo F e Anexo G.

10º É, pois, neste contexto que se propõe (pela terceira vez) a presente acção, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 279º do CPC – considerando, além do mais, que:

a) Conforme resulta do enquadramento supra exposto, a remessa oficiosa dos primeiros autos, para o Juízo Central Cível de Almada, resultou de facto absolutamente alheio à Requerente – na sequência (i) da revisão oficiosa do valor da acção e (ii) da remessa oficiosa do processo para o Tribunal que o então Juiz a quo entendeu competente;

b) Ainda assim, ao menos, no entender da Requerente, ter-se-ia justificado a (também) remessa do anterior processo para o tribunal julgado subsequentemente competente, aliás, conforme solicitado pela Requerente, nos termos do disposto nos artigos 99º/2 e 576º/2, parte final, do CPC, ao abrigo dos princípios da gestão processual e da adequação formal (artigos 6º/1 e 547º do CPC); e

c) A presente acção tem por objecto a apreciação de um acto jurídico cujo valor não pode ser determinado com efectiva certeza – neste âmbito, sabendo-se que o orçamento apurado pela Requerente para a descontaminação do terreno corresponde a uma estimativa de custos que, todavia, sempre dependerá da concretização efectiva dos termos do Mandado em crise, conforme este viesse a ser configurado pela Requerida.

11º Ainda em termos preambulares, sublinha-se que:

a) A questão objecto dos presentes autos suscita hodierna premência acrescida, face a uma nova e recente interpelação da Requerida, notificada sob advertência de sancionamento – Anexo H; e

b) A presente acção é agora submetida a juízo através do correio electrónico ...), considerando as precedentes vicissitudes procedimentais e, nesse âmbito, a (in)disponibilidade da plataforma Citius para o efeito (v. Anexo G).

Em face do exposto:

B. OBJECTO E COMPETÊNCIA JURISDICIONAL

12º Constitui objecto da acção principal (a instaurar, no ressalvado pressuposto de não ser dispensada a sua propositura ao abrigo do regime da inversão do contencioso, cf. artigo 369º do CPC, o que apenas se concebe sem conceder) a revogação judicial do "Mandado para cumprimento de medidas cautelares" emitido pela ora Requerida, Inspecção-geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT), no âmbito do processo de mandado nº NUI/MA/000005/24.6.CAJ (adiante, "Mandado") – que se junta como Doc.1 e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim como, mais uma vez, se dão por reproduzidos todos os demais documentos adiante juntos e/ou referidos –, designadamente, para efeitos do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 41º da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, que aprova a lei quadro das contra-ordenações ambientais.

13º Concretamente, de acordo com o mandado em crise (doc.1), a Requerida notifica a Requerente para:

«1. De imediato:

1.1. Reparar a vedação existente, em concreto no local em que se encontrava aberta, impedindo o acesso por terceiros ao local onde se encontram depositados os resíduos;

2. No prazo de 30 dias úteis, após a ressecção da notificação:

2.1. Apresentação de um plano de acção, devidamente calendarizado, e cuja integral execução ocorra em, no máximo, 120 dias úteis, para remoção dos resíduos, dá água contaminada acumulada e do solo contaminado de toda a área afectada no terreno (…), e que atente a contaminação em profundidade no solo, e assegure o devido encaminhamento dos resíduos gerados para destino devidamente autorizado à sua ressecção;

3. No prazo máximo de 120 dias úteis e conforme referido em 2:

3.1. Efectuar a remoção da totalidade da água contaminada acumulada e

3.2. Encaminhá-la para destino devidamente licenciado para o efeito;

3.3. Efectuar a remoção da totalidade dos resíduos e do solo contaminado e encaminhá-lo para um operador de gestão de resíduos devidamente licenciado para o efeito;

3.4. Enviar a esta Inspecção-geral, as evidências de que após a remoção dos resíduos, água e solos contaminados, nomeadamente a matriz solo não permaneceu contaminada, designadamente no que se refere aos parâmetros Chumbo (Pb), Cobre (Cu), Cádmio (Cd), Zinco (Zn) e Hidrocarbonetos (…)».

14º Acrescenta-se no mandado que

«Deve ainda a [Requerente] ser advertida de que a não obediência às ordens atrás referidas constitui crime de desobediência, nos termos do art. 348º do Código Penal, punido com pena de prisão até 2 anos ou de multa até 240 dias».

- Sublinhado pelo signatário.

15º Neste âmbito, pretende-se através da presente acção cautelar, além do mais, que sejam decretadas as medidas conservatórias da (i) suspensão de eficácia do mandado e (ii) da intimação da Requerida para se abster de praticar qualquer acto executório do mandado, de natureza administrativa, contra-ordenacional ou criminal, que tenha por destinatário a Requerente, incluindo, sem prescindir de quaisquer outros, aqueles que se materializem ou possam materializar, de forma directa ou indirecta, na exigência do cumprimento pela Requerente das medidas cautelares determinadas, ou outras substitutivas destas, bem como na promoção de processos ou incidentes que visem a penalização da Requerente, a qualquer título, com fundamento no incumprimento de tais medidas.

Para tanto:

16º O Tribunal é competente, por ser o da área territorial da eventual infracção em causa – artigo 61º/1 Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, que institui o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo, aplicável por remissão do artigo 2º da Lei nº 50/2006, conjugado com o Anexo II da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto, que aprova a Lei da Organização do Sistema Judiciário, e a alínea e) do nº 2 do artigo 84º do Decreto-Lei nº 49/2014, de 27 de Março, que regulamenta a referida Lei da Organização do Sistema Judiciário e estabelece o regime aplicável à organização e funcionamento dos tribunais judiciais –,

17º Considerando, designadamente, que:

a) «(…) aos Tribunais Administrativos e Fiscais só é atribuída competência para apreciar e decidir as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, por contra-ordenação ambiental, caso o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por violação de normas do ordenamento do território, e/ou por contra-ordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, v.g., as consagradas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. O que não constitui o caso sub judice» – cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 26-10-2017, proferido no âmbito do processo nº 031/17 (Rel. Cons. Ana Luísa Geraldes), consultável em www.dgsi.pt; e

b) «Competindo aos tribunais comuns conhecer da impugnação judicial de sanções contra-ordenacionais de natureza ambiental, caber-lhes-á também a apreciação da impugnação das medidas cautelares relacionadas com a prática do respectivo ilícito contra-ordenacional» – cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 09-03-2022, proferido no âmbito do processo nº 010/21.4T9STR (Rel. Cons. Maria dos Prazeres Pizarro Beleza), consultável em www.dgsi.pt.

II- DOS PRESSUPOSTOS DA PROVIDÊNCIA

I- DOS FACTOS

18º A Requerente é titular do direito de propriedade que incide sobre o prédio rústico registado na Conservatória do Registo Predial de Amora sob o nº 7021/20041011 e inscrito na matriz predial rústica sob o número 689, Secção NA-AN1, da freguesia da Amora, que adquiriu, por compra, em 11 de Janeiro de 2004.

19º O referido prédio rústico (doravante, "Prédio") está localizado na Localização 1, freguesia de Corroios, concelho do Seixal.

20º À data da aquisição do prédio já estavam depositados, desde a década de oitenta, numa cava de um antigo areeiro, hidrocarbonetos provenientes da indústria naval, formando uma lagoa (conforme ofício da Câmara Municipal do Seixal nº 3470, de 25 de Fevereiro de 2021, que se junta como Doc.2).

21º Também em data anterior à aquisição do prédio, em 1995, a Câmara Municipal do Seixal detectou a deposição de terras e entulhos, deposição essa que a própria autarquia "travou" (doc.2).

22º Desde aquelas datas, e até à presente data, continua a verificar-se a existência da referida lagoa, naquele local.

23º Em 2023, na sequência da assinatura com o Município do Seixal, em 26 de Julho de 2022, de um Contrato de Urbanização do prédio, a Requerente encomendou o "Estudo Geoambiental exploratório do terreno da UOPG 8, Quinta da Aniza, Seixal" que foi concluído em 21 de Setembro de 2023 (Doc. 3 e Doc. 4).

24º De acordo com este Estudo, já em 1977 se podia observar, na imagem aérea obtida através da webfototeca da Direcção Geral do Território, uma mancha na porção Oeste do terreno, a qual muito provavelmente se trata da lagoa de resíduos depositada no local (cf. páginas 12 e 13 do doc. 4).

25º Acrescenta o mesmo Estudo que, «[d]e acordo com informações obtidas em entrevistas com vizinhos e pesquisas históricas, este resíduo se trata de rejeito da limpeza de tanques de NAFTA dos navios da LISNAVE, uma empresa de construção naval e reparação de navios, a qual iniciou as suas actividades no início da década de 60» (página 12 do doc.4, sublinhado pelo signatário),

26º Referindo ainda que «[e]stima-se que a lagoa de resíduos tenha sido formada entre o final da década de 60 e início da década de 70» (página 12 do doc.4; sublinhado pelo signatário).

27º Aliás, conforme imagens aéreas de 1977 e de 1981, obtidas através do portal webfototeca da Direcção Geral do Território ( geo5.dgterritorio.gov.pt), refere o Estudo que é possível visualizar com mais clareza essa condição – v. Figuras 6 e 7 (páginas 13 e 14 do doc.4), que ilustram, «[n]o destaque em vermelho, a área aproximada onde se localiza o terreno em estudo. Lagoa de resíduos destacada a azul».

28º E, pelas imagens aéreas obtidas de 1990 e 1995, refere o Estudo que já se podem observar algumas áreas aterradas e reconstituídas, sendo que, «[d]e acordo com informações levantadas junto aos moradores locais, parte do material utilizado para aterrar a área veio das obras de construção da FIL/EXPO» (página 14 do doc. 4; sublinhado pelo signatário).

29º Conjugando as informações da Câmara Municipal do Seixal com o Estudo Geoambiental, pode concluir-se, com segurança, que os hidrocarbonetos existentes no local provêm da indústria naval e, concretamente, da LISNAVE.

30º E que o seu depósito ali terá ocorrido até ao início da década de 80 (docs.2 e 4).

31º Pode igualmente concluir-se que os resíduos sólidos existentes naquela área terão sido depositados em 1995, tendo a Câmara Municipal então "travado" a deposição de terras e entulhos (doc. 2).

32º E que tais terras e entulhos provêm das obras de construção da FIL/EXPO (doc. 4, página 14).

33º Apesar de tudo quanto antecede, a Requerente encomendou o "Estudo Geoambiental exploratório do terreno da UOPG 8, Quinta da Aniza, Seixal" porquanto, no âmbito do referido processo de desenvolvimento da urbanização, está disponível para suportar os seus elevados custos de descontaminação (doc. 3).

34º Relevante para os presentes autos é, no entanto, apenas a matéria relativa aos hidrocarbonetos, porquanto só a ela se refere o "Mandado para cumprimento de medidas Cautelares" do Inspector-geral da Inspecção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT), proferido no mencionado Processo de Mandado nº NUI/MA/000005/24.6.CAJ (doc. 1).

35º De acordo com este Mandado, além do mais, a Requerente é intimada à prática imediata (a 30 dias e a 120 dias) de um conjunto de actos de protecção e descontaminação da zona onde se encontram depositados os hidrocarbonetos.

II- DO DIREITO

36º Para efeitos de decisão do decretamento das providências cautelares requeridas é especialmente aplicável o regime previsto nos números 1 e 2 do artigo 368° do CPC:

«1- A providência é decretada desde que haja probabilidade séria da existência do direito e se mostre suficientemente fundado o receio da sua lesão [máxime, uma grave e dificilmente reparável ao direito da Requerente, cf. nº 1 do artigo 362º do CPC].

2- A providência pode, não obstante, ser recusada pelo tribunal quando o prejuízo dela resultante para o requerido exceda consideravelmente o dano que com ela o requerente pretende evitar».

37º São assim requisitos cumulativos para o decretamento de uma providência cautelar:

a) o fumus boni iuris;

b) o periculum in mora; e

c) a proporcionalidade da providência.

Neste âmbito, sumariamente:

38º O requisito do fumus boni iuris exige a formulação, aferida numa mera análise perfunctória da questão, de um juízo de probabilidade relativo à procedência da pretensão da Requerente, na questão de fundo a julgar na acção principal.

39º Concretamente, «[n]ão é necessário que o direito esteja plenamente comprovado, mas apenas que dele exista um mero "fumum boni juris", ou seja, que o direito se apresente como verosímil» – v. douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 15-05-2008, proferido no processo nº 3326/2008-6, consultável em www.dgsi.pt

40º O periculum in mora traduz-se na existência de perigo de produção de um dano grave e dificilmente reparável que a providência cautelar tem a virtualidade de evitar e na urgência em evitar a produção desse dano; por isso, as providências cautelares visam evitar os danos resultantes do atraso da providência definitiva, ou seja, sem que se confunda com um qualquer perigo genérico de dano, o periculum in mora corresponde a um perigo concreto que é intrínseco ou seja favorecido pela duração do processo principal, considerando o tempo decorrido até à sentença que nele venha a ser proferida.

41º Ademais, «não é necessário que exista certeza de que a lesão do direito se vai tornar efectiva com a demora, bastando, mas exigindo-se, que se verifique um justo receio de tal lesão vir a concretizar-se» – v. douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 15-05-2008, proferido no processo nº 3326/2008-6.

42º A este respeito, «[o] juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica» – JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª Edição, p.293.

43º «Na apreciação do aludido "justo receio" de grave lesão futura e dificilmente reparável, há que avaliar, de forma objectiva, todas as circunstâncias que rodearam a prática dos factos, tomando em consideração os interesses em jogo para ambas as partes, a condição económica de cada uma, a anterior conduta do requerido e sua projecção em comportamento subsequente. Enfim, deve basear-se em factos ou em circunstâncias que, de acordo com as regras de experiência, aconselhem uma decisão cautelar imediata, sob risco de total ou parcial ineficácia da acção (declarativa ou executiva), intentada ou a intentar» – v. douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 23-02-2006, proferido no processo nº 1020/2006-6, consultável em www.dgsi.pt (sublinhado pelo signatário).

44º Neste sentido, o conceito de "dificilmente reparável" abrange ainda a lesão que possa vir a ser indemnizada, pois apenas são insusceptíveis de tutela cautelar as lesões que possam, a posteriori, ser objecto de reconstituição natural – v. RITA LYNCE DE FARIA, A função instrumental da tutela cautelar não especificada, Universidade Católica Editora, 2003.

45º Por outras palavras, o facto de o dano ser de difícil ou impossível reparação não significa que esse dano tenha de ser irressarcível, mas apenas irreversível, ou seja, a irreparabilidade não significa irressarcibilidade, já que quem solicita a tutela cautelar pretende, em primeira instância, que o bem tutelado permaneça íntegro e não o pagamento de qualquer indemnização – v. ISABEL CELESTE M. FONSECA, Introdução ao estudo sistemático da tutela cautelar no processo administrativo – A propósito da urgência na realização da justiça, Dissertação de Mestrado em Ciências jurídico-políticas, Almedina, 1999.

46º Verificados os dois mencionados requisitos, impõe-se ao Tribunal um subsequente juízo de proporcionalidade, aferindo se o prejuízo que resulta para o requerido do decretamento da providência excede consideravelmente o dano que o requerente pretende evitar que se produza na sua própria esfera jurídica.

47º Nesta análise, o que está em causa é a ponderação de danos ou prejuízos, sejam eles da entidade requerente ou da requerida, aliás, estando abandonada a ideia de primazia do interesse público sobre os interesses particulares contrapostos, na medida em que poderão existir interesses públicos ou interesses privados de ambos os lados – v. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Tutela Cautelar, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 34, Julho/Agosto de 2002.

Ora, com base nos enunciados parâmetros de decisão, no entender da Requerente, na situação dos autos, é inquestionável a verificação dos requisitos para o decretamento das providências solicitadas.

Vejamos.

i) DO FUMUS BONI JURIS

48º No entender da Requerente, o mandado em crise (doc. 1) enferma vícios diversos, formais e materiais, que inexoravelmente inquinam a sua validade e subsistência.

49º Numa dimensão formal, verificou-se a preterição da imprescindível audiência prévia da Requerente, porquanto não foi lhe dada a oportunidade de se pronunciar relativamente aos aspectos determinantes da decisão (final) emitida – vg., as medidas cautelares consubstanciadas em "ordens", que a Requerida quer ver "obedecidas" pela Requerente.

50º De acordo com o disposto no artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), «consideram-se actos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta».

51º «O acto administrativo (…) é definível como um acto proferido por um órgão da Administração pública, no exercício de um poder de autoridade regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever, ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros. O acto destina-se a regular um caso ou situação concreta através da aplicação do ordenamento jurídico» – cf. douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31-03-2016, proferido no processo nº 128/15.2YFLSB, disponível em www.dgsi.pt.

52º As decisões / medidas sindicadas, sendo proferidas por uma autoridade administrativa regulada por normas de direito público, produzem efeitos sobre a situação individual e concreta da Requerente, afectando-a, directamente.

53º Ou seja, são decisões consubstanciadas na prática de um acto administrativo.

54º Determina a Constituição da República Portuguesa que «o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará (…) a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito» (artigo 267º/5).

55º Consagrando esse desígnio constitucional, dispõe o artigo 12º do CPA que «[o]s órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares (…) na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos do presente Código».

56º De acordo com o disposto no artigo 121º/1 do CPA, «os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final».

57º Nas situações, excepcionais, em que aquela audição prévia seja dispensada, «a decisão final deve indicar as razões da não realização da audiência» (artigo 124º/2 do CPA),

58º O que, no caso, a Requerida não fez.

59º Nem se afigura (juridicamente) possível que pudesse (licitamente) fazê-lo, designadamente com um conjecturado argumento de urgência – cf. alínea a) do artigo 124º/1 do CPA –, considerando que nada justificaria o "atropelo" deste direito fundamental dos particulares no contexto de uma situação que (passe o termo) se arrasta há décadas, sem alteração conhecida da realidade física.

60º O direito de audiência prévia traduz um princípio procedimental estruturante da actividade administrativa, consubstanciado num verdadeiro "direito subjectivo procedimental" dos interessados (v. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983 pp.192 e seguintes).

61º A inobservância desta formalidade essencial «fere o acto de anulabilidade por vício de procedimento» – por exemplo, v. doutos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 24-02-2016 (processo nº 12747/15) e do Tribunal Central Administrativo Norte de 26-10-2018 (processo nº 03207/09.1BEPRT), disponíveis para consulta electrónica em www.dgsi.pt.

62º O acto em crise padece, pois, de um manifesto vício formal, que prejudica inexoravelmente a respectiva validade, em termos que exigem devida expurgação da ordem jurídica.

Sem prejuízo do exposto, e sem conceder:

63º Numa dimensão material ou substantiva, no entender da Requerente, o mandado em crise assenta em evidente erro sobre os pressupostos e manifesta violação de lei – sendo, também por isso, ilegal.

64º De acordo com a alínea g) dos "Factos" que fundamentam o mandado (ponto 3), a Requerida considera o seguinte:

«Não existindo indícios/factos no local que permitam identificar a origem dos resíduos, a responsabilidade recai sobre o seu detentor, cfr. Estabelecido no Regime Geral de Resíduos (RGGR), publicado do Decreto-Lei nº 102-D/2020, Anexo I na sua actual redacção, em concreto no nº 3 do artigo 9º».

65º Sucede que, de acordo com a redacção do preceito legal citado – nº 3 do artigo 9º do Regime Geral de Resíduos (RGGR), aprovado no Anexo I ao Decreto-Lei nº 102-D/2020), só «[e]m caso de impossibilidade de determinação do produtor do resíduo, a responsabilidade pela respectiva gestão recai sobre o seu detentor» (sublinhado pelo signatário).

Ora,

66º Em abono da verdade, os senhores inspectores da Requerida nada fizeram para determinar o produtor dos resíduos.

67º Neste âmbito, aliás, é irrelevante se há ou não há no local indícios/factos que permitam identificar a origem dos resíduos.

68º Relevante é se há impossibilidade de determinação do produtor dos resíduos.

69º E essa impossibilidade não existe face a tudo quanto antecede: o produtor dos resíduos foi a LISNAVE, como – de forma inequívoca – refere a Câmara Municipal do Seixal, ao identificar que se trata de resíduos da indústria naval, e como refere o Estudo Geoambiental, baseado nas entrevistas realizadas no local na pesquisa histórica (cf. supra artigos 10º a 21º).

70º A norma legal aplicável ao caso é, portanto, a prevista no nº 1 do artigo 9º do RGGR, que determina que «a responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respectivos custos, cabe ao produtor inicial dos resíduos» (sublinhado pelo signatário).

71º Ou seja, no caso dos autos, a responsabilidade é do Estado, que sucedeu em todos os direitos e obrigações da LISNAVE, conforme resulta do parágrafo 2 do preâmbulo do Decreto-Lei nº 133/2017: «com a cessação da actividade dos Estaleiros da Lisnave, deu-se a reversão para o Estado, na década de 1990, dos terrenos da Margueira, vindo estes a ingressar no Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital».

72º O produtor é, pois, do conhecimento da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), porque foi ouvida no processo de elaboração do Decreto-Lei nº 133/2017, conforme se refere no último parágrafo do seu preâmbulo e por tal por tal lhe ter sido referido em várias reuniões realizadas entre a Câmara Municipal do Seixal, representantes da APA e da Requerente.

73º O produtor é igualmente do conhecimento da Requerida IGAMAOT, por tal lhe haver sido comunicado por carta do representante da Requerente, de 23-10-2023, em resposta a um ofício da IGAMAOT recebido pela requerente no dia 12-10-2023 (Doc. 5).

Contudo,

74º Optou a Requerida por ignorar a informação dada nessa resposta, de que a proveniência dos resíduos tinha origem na Lisnave (doc. 5).

75º Optou também a Requerida por ignorar a informação de que tinha sido iniciado um estudo de contaminação do terreno (doc. 5).

76º Optou, ainda, a Requerida por ignorar a informação de que o perímetro da lagoa tinha sido vedado em Agosto de 2023 (doc. 5).

77º E não considerou a Requerida pertinente pedir o estudo geoambiental que lhe foi informado estar em curso.

78º Simplesmente, o Senhor Inspector-geral da Requerida IGAMAOT optou por intimar o proprietário do terreno, que o adquiriu em 2004, em vez de intimar quem sucedeu aos direitos e obrigações do produtor dos resíduos, em violação clara das normas legais aplicáveis (nº 1 e nº 3 do artigo 9º do RCCR).

79º Acresce que a determinação das medidas cautelares, nomeadamente a prevista na alínea g) do artigo 41º do RCCR, é tomada no âmbito de um correspectivo processo de contra ordenação.

80º Ora, como abundantemente se demonstrou, o depósito dos hidrocarbonetos e mais resíduos perigosos ocorreu, no limite, durante as décadas de 70 e 80, tendo ocorrido há pelo menos 33 anos, pelo que o procedimento relativo a quaisquer conjecturadas contra-ordenações graves ou muito graves há muito prescreveu, porque há muito que decorreu o prazo de cinco anos sobre a prática da contra ordenação (artigo 40º, nº 1, do RCCR).

81º E a Requerida viola ainda o princípio da legalidade porquanto apenas com a entrada em vigor da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, a prática daqueles actos foi punida como contra ordenação e, de acordo com o seu artigo 2º, «só é punido como contra ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática», redacção que não foi objecto de alterações posteriores, em respeito pelo disposto no artigo 29º da Constituição da República.

82º Refira-se, por último, que a entender-se, o que não se concede, que poderia ao caso dos autos ser aplicável o Regime da Responsabilidade Por Danos Ambientais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 147/2008, de 29 de Julho, também se encontrariam prescritos quaisquer sanções decorrentes de danos causados nesse âmbito, porque os factos ocorreram há mais de 30 anos (cf. artigo 33º deste diploma).

83º Em síntese preliminar, afigura-se evidente a ilegalidade do mandado e do processo de contra ordenação promovidos pela Requerida – e, por isso, é notório o direito da Requerente a ver expurgada da ordem jurídica tal iniciativa infundada da Requerida.

Por outro lado:

ii) DO PERICULUM IN MORA

84º A iniciativa infundada da Requerida causa à Requerente prejuízos graves e irreparáveis pois, a ser consumada, determinaria a sua insolvência.

Concretamente,

85º O custo da descontaminação da área da lagoa, sem os trabalhos de escavação do material, ou seja, apenas contemplando o envio do material da lagoa para aterro de resíduos perigosos é estimado (em estudo da Requerente, e sem prejuízo de ajustamento) em 1.608.768,00 Euros, que, acrescidos do IVA à taxa legal, ascende ao montante global de 1.978.784,60 Euros (Doc.6).

86º A este custo acrescerão os encargos com os trabalhos de escavação do material e o acompanhamento do processo, para o qual a Requerente ainda não tem orçamento, mas que, decerto, elevarão o custo total da descontaminação.

87º A Requerente não tem recursos financeiros que lhe permitam suportar, neste momento, tais custos,

88º pois vem acumulando prejuízos ao longo dos últimos anos sendo os resultados transitados do exercício de 2023 de -673.540,71 Euros de prejuízos acumulados, conforme se pode constatar no campo 7 da IES de 2023 (Doc. 7).

89º A Requerente apenas pode conseguir suportar tais custos no âmbito da acima referenciada operação de urbanização, e com recurso a financiamento bancário que, face aos resultados transitados, não é viável, excepto se for configurado no âmbito de um financiamento da própria urbanização do prédio rústico.

90º Por isso, sublinha-se, a subsistir o mandado em crise, a impossibilidade do seu cumprimento, nesta data e nestas circunstâncias, acarretará inevitavelmente a insolvência da Requerente.

Noutra perspectiva,

91º Será notória a inexistência de um suposto perigo iminente de contaminação dos lenções freáticos.

92º A análise realizada pelos Senhores Inspectores da Requerida, conforme se refere expressamente no mandado, foi feita, em 22 de Agosto de 2024, através da recolha de amostras das águas acumuladas superficialmente e ainda ao solo que se encontrava em contacto com os resíduos, até uma profundidade de 50 cm, e ao solo natural, existente nas imediações do local sem contaminação, conforme se refere na alínea h) dos "Factos" que fundamentam o mandado (doc. 1).

93º Passando à análise das amostras, diz-se no mandado – cf. segundo parágrafo do Ponto 6 (doc.1) – que,

«em concreto, no que concerne à área do solo contaminado, foram feitas colheitas em profundidade, até os 50 cm, o que, contudo, não invalida que, a contaminação não se estenda além dessa profundidade, tendo a altura referida sido limitada à capacidade humana e material disponível».

94º Continuando – cf. último paragrafo do mesmo Ponto 6 (doc. 1) –, afirma-se no mandado que,

«face ao exposto, conclui-se que no local em apreço encontram-se depositados residios perigos que consequentemente afectaram outros componentes ambientais».

95º Significa o que antecede que, por óbvias limitações da própria inspecção, a análise realizada não comprova qualquer infiltração para além dos 50 cm de profundidade.

96º Para avaliação do estado de contaminação da área do "Estudo Geoambiental Exploratório do Terreno da UOPG 8, Quinta da Aniza, Seixal", foi realizada uma campanha de trabalho que decorreu entre os dias 17 e 31 de Julho de 2023, desenvolvida por várias actividades (página 23 do doc. 4):

a) Realização de 25 sondagens geoambientais, sendo 21 até aos 4 metros de profundidade, 2 até aos 20 metros, 1 até aos 19 metros e uma até aos 17 metros;

b) Estava prevista a instalação de 4 piezómetros, porém, não se tendo interceptado a água subterrânea até aos 20 metros de profundidade, optou-se pela sua não instalação;

c) Avaliação dos compostos orgânicos voláteis presentes no solo; e

d) Levantamento topográfico dos pontos.

97º Quanto à caracterização da zona envolvente, refere este estudo – v. doc. 4, página 20, Figura 12) – que,

«segundo o Sistema Nacional de Informação de Ambiente (SNIAmb), não existem captações de água de abastecimento público num raio de 250 metros a contar do limite da área em Estudo (Figura 13) e não existe nenhum perímetro de protecção de captação de água subterrânea que envolva parte ou a totalidade dos limites do terreno e não há massas de água a menos de 30 metros dos limites do terreno».

- Sublinhado pelo signatário.

98º Acrescentando (v. página 20 do doc. 4) que,

«ainda de acordo com o SNImb, a área em estudo não se encontra inserida em nenhuma área classificada na SNAC (Sistema de Áreas Classificadas)».

99º Cartograficamente (v. página 20 do doc.4), o terreno dos autos «localiza-se sobre a massa de água subterrânea Bacia do Tejo/Sado Margem (T3), um sistema aquífero poroso multicamada», importando referir que

«durante a prospecção não foi reconhecido o nível de água».

100º Quanto às águas subterrâneas (v. página 34 do doc. 4),

«em nenhuma das sondagens realizadas, algumas chegaram a atingir os 20 m de profundidade, foi intersectado nenhum nível de água, pelo que não foi possível tomar amostras de água subterrânea»

- Sublinhado pelo signatário.

Em face do exposto,

101º Os resultados dos trabalhos de campo são exaustivamente analisados neste Estudo ao longo de 50 páginas (cf. páginas 29 a 79),

102º e a amplitude destes trabalhos desenvolvidos pela Requerente reveste uma profundidade técnica que não encontra o mínimo paralelo na análise realizada pelos Senhores Inspectores da Requerida IGAMAOT.

103º Valha a verdade, a análise realizada pelos Senhores Inspectores da Requerida IGAMAOT revela-se inexplicavelmente básica e, amiúde, justificada em juízos de natureza especulativa…

104º Nas suas conclusões, o Estudo da Requerente analisa o estado ambiental do terreno, as origens dos contaminantes, a perigosidade dos solos enquanto resíduos, a admissibilidade em aterro de resíduos, concluindo pela necessidade de descontaminação de acordo com as respectivas classificações (páginas 79 a 81 do doc. 4).

105º E, face aos resultados obtidos no Estudo, recomendam-se as seguintes actividades (página 81 do doc. 4):

a) "Realização de um estudo detalhado, a fim de delimitar as manchas de contaminação detectadas. Recomenda-se que este estudo seja realizado apenas após a definição do projecto de implantação do empreendimento, para que seja possível a definição dos locais e sondagens (sublinhado nosso);

b) "Realização de uma avaliação quantitativa (AQR), para se verificar se a contaminação detectada pode causar danos à saúde dos actuais e futuros usuários do terreno" acrescentado que "caso se pretenda realizar o detalhamento da contaminação (…) esta AQR poderá ser realizada após este estudo, já a se considerar as características do futuro empreendimento".

106º Por outras palavras, há contaminação, mas não há qualquer evidência de que essa contaminação constitua perigo, pelo menos eminente, para os recursos aquíferos.

107º Nesse sentido, a descontaminação deve ser realizada apenas após a realização de um estudo detalhado, depois da definição do projecto de implantação do mencionado empreendimento.

108º A empresa que elaborou o Estudo foi a "ETP – Envonment Transport & Planning", empresa certificada, conforme certificados que junta no final do Estudo.

109º Portanto, não há o mínimo fundamento de natureza científica que justifique as medidas cautelares (baseadas num inverificado contexto de urgência) ordenadas no mandado elaborado pelo Senhor Inspector-Geral da Requerida IGAMAOT.

Por fim, e sublinhando,

110º O produtor dos resíduos em causa não é a Requerente, mas a LISNAVE, sendo da responsabilidade do Estado a sua descontaminação, porque os hidrocarbonetos provêm de uma empresa nacionalizada pelo Estado.

iii) DA PONDERAÇÃO DOS INTERESSES EM PRESENÇA

Conforme resulta do exposto, que aqui se dá por reproduzido,

111º Os interesses da Requerente revestem-se de natureza crítica, de absoluta sobrevivência empresarial.

112º Neste sentido, os efeitos que decorreriam da decisão suspendenda afectariam os interesses da Requerente (e dos respectivos trabalhadores e credores), de forma irreversível.

113º Em perspectiva oposta, o diferimento dos efeitos da decisão sindicada – na hipótese em que viesse a ser mantida na acção principal, o que aqui apenas se concebe e sem conceder – não causa especial dano que se vislumbre, à Requerida ou a qualquer eventual interessado,

114º Muito menos (nem de perto, nem de longe) qualquer pretenso dano que "exceda consideravelmente" o dano que a Requerente pretende evitar na sua própria esfera jurídica.

115º Em face do exposto e em síntese conclusiva, verificam-se os pressupostos para que sejam decretadas as providências solicitadas, uma vez que há fumus boni júris, há periculum in mora, e a ponderação dos interesses em presença não impede (pelo contrário, antes impõe) a sua procedência.

Nestes termos, e nos mais de direito que V. Exa. doutamente suprirá, deverá ser julgada procedente a presente acção cautelar e, em consequência, os pedidos e as providências de

a) Suspensão da eficácia do mandado dos autos, emitido pela Requerida IGAMAOT, determinando-se que este não produza quaisquer efeitos, até que a sua validade seja aferida na decisão principal; neste mesmo enquadramento; e

b) Intimação da Requerida IGAMAOT e Agência, I.P., para se abster da prática de qualquer acto material executório do mandado, de natureza administrativa, contra-ordenacional ou criminal, que tenha por destinatário a Requerente, incluindo, sem prescindir de quaisquer outros, aqueles que se materializem ou possam materializar, de forma directa ou indirecta, na exigência do cumprimento pela Requerente das medidas cautelares determinadas, ou outras substitutivas destas, bem como na promoção de processos ou incidentes que visem a penalização da Requerente (incluindo a participação dos factos para efeitos criminais que visem a Requerida), a qualquer título, com fundamento no incumprimento de tais medidas.

Entretanto, considerando-se que a matéria adquirida nos autos permitirá formar convicção segura acerca da existência do direito acautelado e que a natureza da providência decretada é adequada a realizar a composição definitiva do litígio,

c) Requer-se ainda que seja a Requerente dispensada do ónus de propositura da acção principal, nos termos do disposto no artigo 369º do CPC.

Mais se requer, atenda a premência da situação dos autos, e as contingências processuais já verificadas, que a citação da entidade Requerida seja feita com especial urgência".

3.1. Do mérito do recurso.

Impugnação judicial contra medidas cautelares determinadas no âmbito de processo de contra-ordenação ambiental.

A decisão recorrida não o afirma expressamente, mas subentende que não é admissível a dedução de uma providência cautelar como meio de reacção contra medidas cautelares adoptadas no âmbito de processo de contra-ordenação ambiental, nos termos do artigo 41.º da Lei n.º 50/2006, de 29/08 (Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais).

Com efeito, o juiz a quo invocou em abono do seu entendimento o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 26/06/2019, assim sumariado: "A providência cautelar interposta no tribunal administrativo impugnando decisão administrativa proferida no âmbito de processo de contra-ordenação (ambiental) não pode, por inadequação substancial, ser objecto de aproveitamento/convolação para a espécie processual de impugnação judicial, sendo a petição respectiva nula e de nenhum efeito por força do disposto no artigo 193.º n.º 1 do Código Processo Civil, aplicável no domínio em causa em razão do que prevêem os artigos 2.º da Lei n.º 50/2006, 43.º do RGCO e 4.º do Código Processo Penal".

Não é tão clara a impossibilidade de defesa por providência cautelar contra a aplicação de medidas cautelar no âmbito de processo de contra-ordenação ambiental. No entanto, não será necessário tomar posição sobre a questão.

Isto porque, não parece ser manifesta a impossibilidade de convolação de um requerimento inicial de uma providência cautelar num requerimento de impugnação judicial em processo de contra-ordenação.

A aplicação de medidas cautelares pela autoridade administrativa no âmbito de processo de contra-ordenação ambiental não pode ficar sem fiscalização, destituída de um meio de reacção judicializado.

Com efeito, nos termos do n.º 1 do artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10 (Ilícito de Mera Ordenação Social), dispõe que "As decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem".

O procedimento de impugnação judicial previsto no Ilícito de Mera Ordenação Social (ou RGCO) não foi pensado para reagir contra a aplicação de medidas cautelares nos termos do artigo 41.º da Lei n.º 50/2006, de 29/08.

Com efeito, nos termos do artigo n.º 1 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10 (Ilícito de Mera Ordenação Social), "Recebido o recurso, e no prazo de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, preferencialmente por via electrónica, em termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação".

No entanto, pode ser facilmente adequado à pretensão da recorrente.

A recorrente pretende a:

- "suspensão da eficácia do mandado dos autos, emitido pela IGAMAOT, determinando-se que este não produza quaisquer efeitos, até que a sua validade seja aferida na decisão principal"; e,

- "intimação da Requerida IGAMAOT e Agência, I.P., para se abster da prática de qualquer acto material executório do mandado, de natureza administrativa, contra-ordenacional ou criminal, que tenha por destinatário a Requerente, incluindo, sem prescindir de quaisquer outros, aqueles que se materializem ou possam materializar, de forma directa ou indirecta, na exigência do cumprimento pela Requerente das medidas cautelares determinadas, ou outras substitutivas destas, bem como na promoção de processos ou incidentes que visem a penalização da Requerente (incluindo a participação dos factos para efeitos criminais que visem a Requerida), a qualquer título, com fundamento no incumprimento de tais medidas".

E, estes pedidos destinam-se a impedir a execução de uma mandado que ordenou "a adopção de várias medidas com vista a remoção de resíduos em prédio rústico propriedade da Requerente sito na Localização 1, no qual estão depositados, desde os anos 80, numa cave de um antigo areeiro, hidrocarbonetos provenientes da indústria naval (mais concretamente da Lisnave), formando uma lagoa. Concretamente, através do mandado, além do mais, a Requerente é intimidada à prática imediata de um conjunto de actos de protecção e descontaminação da zona onde se encontram depositados os hidrocarbonetos" – como é indicado no despacho recorrido.

E, ainda, o despacho recorrido interpreta correctamente os fundamentos da pretensão da recorrente, "o mandado enferma de vícios formais e materiais que inquinam a sua validade e subsistência. Do ponto de vista formal, verificou-se preterição de audiência prévia da Requerente; e, do ponto de vista substancial, assenta em erro sobre os pressupostos e manifesta violação de lei, pois não foi feito nada para determinar o produtor dos resíduos, que é possível identificar, como sendo a Lisnave. Mais alega que a determinação das medidas cautelares é tomada no âmbito de um processo de contra ordenação cujo procedimento há muito prescreveu; que apenas com a entrada em vigor da Lei n.º 50/2006, de 29.08, a prática dos actos foi punida como contra ordenação; e que, caso fosse aplicável o Regime da Responsabilidade por Danos Ambientais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29.07, também se encontrariam prescritas quaisquer sanções decorrentes de danos causados nesse âmbito, porque os factos ocorreram há mais de 30 anos".

Com este objecto, o requerimento apresentado pela recorrente pode ser convolado como uma impugnação judicial referente à aplicação de medidas cautelares de que foi alvo.

Desta forma, ter-se-á de admitir que a impugnação judicial é o meio processual adequado para reagir à aplicação de medidas cautelares por autoridade administrativa no seio de processo de contra-ordenação. E, a peça processual apresentada pelo recorrente pode ser aproveitada e convolada como impugnação judicial – sendo, ainda, possível convite a aperfeiçoamento se o tribunal a quo o tiver por conveniente.

Pelo que, a decisão recorrida não pode ser mantida, devendo ser apreciado o mérito da causa como impugnação judicial – como pretendeu o tribunal a quo.

E, para evitar ulteriores decisões formais e sucessivas remessas dos autos para outros tribunais, é de afirmar a competência do tribunal a quo para apreciar e decidir.

Numa situação semelhante à deste processo o Tribunal de Conflitos no acórdão de 09/03/2022, no âmbito do processo 010/21.4T9STR, a Senhora Juíza Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza, decidiu que "competindo aos tribunais comuns conhecer da impugnação judicial de sanções contra-ordenacionais de natureza ambiental, caber-lhes-á também a apreciação da impugnação das medidas cautelares relacionadas com a prática do respectivo ilícito contra-ordenacional"1.

Nesse aresto considerou-se que estava em causa a "impugnação de uma decisão administrativa que determinou a aplicação de medidas cautelares à impugnante, ao abrigo do disposto na al. g) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 50/2006, de 28 de Agosto (Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (LQCOA)), proferida no âmbito do processo contra-ordenacional NUI/MA/000006/20...., que atribui à autoridade administrativa a competência para a «g) Imposição das medidas que se mostrem adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infracção e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma.", quando tal se mostre "necessário para a instrução do processo de contra ordenação ambiental ou quando estejam em causa a saúde, a segurança das pessoas e bens e o ambiente".

E, sendo o Ilícito de Mera Ordenação Social subsidiariamente às "contra-ordenações ambientais e do ordenamento do território, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 50/2006, de 28/08, as "decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem", sendo competente para conhecer dessa impugnação o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção (cfr., n.º 1 do artigo 55.º, do n.º 1 do artigo 59.º e do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10.

Razão pela qual, neste caso a competência para apreciar e decidir a questão dos autos cabe ao Juiz 2 do Juízo Local Criminal do Seixal do Tribunal Judicial da comarca de Lisboa.

4. Dispositivo

Por todo o exposto, acordam os juízes que compõem a 3.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa em julgar parcial provido o recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida, que deverá ser substituída por outra que pondere o aproveitamento do requerimento apresentado como meio de reacção judicial à medida administrativa adoptada no processo contra-ordenacional, nos termos do artigo 55.º do RGCO, aplicável ex vi da Lei n.º 50/2006, convidando-se a recorrente, se necessário, ao aperfeiçoamento da sua pretensão.

Sem custas.

Notifique.

Lisboa, 01 de Julho de 2026

Francisco Henriques

Ana Rita Loja

Alfredo Costa

1. Por uma questão de maior clareza, transcreve-se o relatório do acórdão citado por nele se estabelecerem os factos relevantes para a decisão que foi tomada:

"1. Por despacho do Inspector-geral da Inspecção-geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, proferido no âmbito do procedimento contra-ordenacional NUI/MA/000006/20...., datado de 30 de Setembro de 2020 e acompanhado de mandado de 20 de Outubro de 2020, foi determinado, ao abrigo do artigo 41.º da Lei-Quadro das Contra-ordenações Ambientais, que a impugnante Ecoleziria – Empresa Intermunicipal para o Tratamento de Resíduos, E.I.M desse cumprimento às seguintes medidas:

«a) De imediato, cesse a ressecção de resíduos na instalação designada de "Aterro Sanitário ...", independentemente da operação a que se destinem, atendendo a que a instalação não detém qualquer licença válida para o efeito;

b) No prazo máximo de 15 dias úteis, a contar da data de notificação do mandado, proceda ao encaminhamento dos resíduos identificados na alínea a) do ponto II para operador de gestão de resíduos devidamente autorizado à sua ressecção;

c) No prazo máximo de 30 dias úteis a contar da data de notificação do mandado, proceda ao encaminhamento dos resíduos indiferenciados na alínea b) do ponto II para operador de gestão de resíduos devidamente autorizado à sua ressecção;

d) No prazo máximo de 35 dias úteis a contar da data de notificação do mandado, envie a esta Inspecção-geral um relatório das acções desenvolvidas, com registo fotográfico e evidências do encaminhamento dos resíduos para destino autorizado para a sua ressecção."

Notificada, Ecoleziria – Empresa Intermunicipal para o Tratamento de Resíduos, E.I.M, requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria uma providência cautelar contra a Inspecção-geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, pedindo a suspensão de eficácia “do acto que determinou a aplicação de medidas preventivas, em concreto o acto administrativo proferido no âmbito do procedimento contra-ordenacional UI/MA/000006/20.... (…), datado de 30.9.2020, acompanhado de mandado de 20.10.2020” ,“como preliminar da acção administrativa de impugnação”.

Por despacho Saneador-Sentença de 14 de Dezembro de 2020, proferido no processo n.º 917/20...., o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria julgou-se incompetente em razão da matéria e, atribuindo a competência à jurisdição comum, absolveu a entidade requerida da instância.

Entendeu, em suma, que, pertencendo à jurisdição comum a competência para conhecer da impugnação da aplicação de sanções contra-ordenacionais, caber-lhe-á também a apreciação das questões relativas à decisão administrativa que adoptou medidas cautelares, ou de qualquer outra medida tomada no processo.

Em 12 de Novembro de 2020, Ecoleziria – Empresa Intermunicipal para o Tratamento de Resíduos, E.I.M, veio impugnar o despacho de 30 de Setembro de 2020 no Tribunal Judicial da Comarca de Santarém – Juízo de Competência Genérica de Almeirim, nos termos do disposto nos artigos 55.º e 59.º do RGCO (Regime Geral das Contra-ordenações, Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro).

Em 25 de Janeiro de 2021, o Ministério Público junto desse Tribunal pronunciou-se pela rejeição liminar da impugnação, com fundamento em incompetência material dos tribunais judiciais.

Para o efeito, e em síntese, sustentou que, uma vez que o processo de impugnação judicial apenas está previsto para decisões de autoridades administrativas que se consubstanciem na aplicação de uma coima, nos termos do artigo 59.º, n.º 1, do RGCO, a reacção jurídica a um acto administrativo que não se traduza nessa aplicação deverá ser dirigida aos tribunais administrativos.

Notificada para se pronunciar, a impugnante reiterou o entendimento de que cabia aos Tribunais Judiciais a competência para conhecer da causa.

Por decisão de 6 de Dezembro de 2021, o Tribunal Judicial da Comarca de Santarém – Juízo de Competência Genérica de Almeirim julgou-se materialmente incompetente, em razão da matéria, atribuindo a competência à jurisdição administrativa.

Para assim decidir, o Tribunal considerou que, estando em causa a aplicação de medidas a que se refere a segunda parte do n.º 1 do artigo 41.º da Lei-Quadro das Contra-ordenações Ambientais (“quando estejam em causa a saúde, a segurança das pessoas e bens ou o ambiente”) e não medidas tomadas no âmbito de processo contra-ordenacional, a jurisdição administrativa é a competente para a acção, nos termos dos artigos 212.º, n.º 3, da CRP e 4.º, n.º 1, alíneas b) e k), do ETAF.

Concluiu suscitando a resolução do conflito negativo de competência.

Os autos foram remetidos os autos ao Tribunal dos Conflitos".