0258/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do art. 44º, nº 3 do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, segundo a qual passou a relevar, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, tem carácter inovatório, sendo inaplicável retroactivamente às relações jurídicas estabelecidas anteriormente à sua vigência.

II- Desse modo, a referida norma não se aplica aos militares que se reformaram ao abrigo do regime do EMFA/90, aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, à luz do qual o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço não relevava para efeito do cálculo da pensão de reforma.

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

A…, identificado nos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal agregado de Ponta Delgada, recurso contencioso de anulação do despacho de 10-11-2000, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações que lhe indeferiu o pedido de que, ao abrigo dos n.ºs 3 e 4, do artigo 44, do EMFAR/99, aprovado pelo DL n.º 236/99, de 25-06, lhe fosse contado, para efeitos do cálculo da sua pensão de reforma, o tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço.

Por sentença daquele Tribunal de 9-01-2002 foi negado provimento, decisão que foi confirmada por acórdão de 7-10-2004, do Tribunal Central Administrativo.

Foi, então, por ele interposto recurso para este Tribunal Pleno, com o fundamento em oposição com o julgado no acórdão da 1ª Secção, 2ª subsecção, do mesmo Tribunal, de 3-07-2003, proferido no Recurso n.º 11206/02, que por acórdão de 16-06-2005 (fls. 141 a 145) reconheceu a invocada a oposição determinado o prosseguimento do recurso.

O recorrente, apresentou a alegação a que se refere o artigo 767, n.º2, do Código de Processo Civil, redacção anterior ao DL n.º 329-A/95, formulando as seguintes conclusões:

1. Para o acórdão fundamento o regime contida no n.º 3 da citada norma, limitou-se a consagrar uma regra que já resultava da Interpretação adequada do art° 24.°, 26.° n.° 1 al. a) ambos do EA e do art° 127.º do EMFA/99.

2. Conclui assim, que a disciplina contida no n.º 3 e 4 do art.° 44.° do EMFA/99 na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 25/2000 também se aplicava aos militares que passaram à reforma (antecipada) entre 1 de Janeiro de 1990 e 1 de Julho de 1999, ou seja antes da entrada em vigor do novo EMFA, pois o legislador não excluiu expressamente tais situações E,

3. a lei dispôs directamente sobre o conteúdo dessas relações jurídicas abstraindo-se dos factos que lhes deram origem pelo que abarcara as próprias relações já constituídas que subsistem a data da sua entrada em vigor ( n.° 2, segunda parte do art.° 12.° do CC ).

4. A favor da aplicação, aos militares antecipadamente reformados ao abrigo do EMFA/90, do regime previsto nos n.ºs 3 e 4 do art° 44.° do EMFA/99, encontramos os seguintes argumentos: a norma de salvaguarda prevista no n.° 2 do art° 43.° do EA, o n.° 3 do art° 44.° não distingue entre as situações de reforma já existentes e as futuras, á introdução (pela Lei 25/2000) de um n.° 4, ao legislador (face às garantias dadas no EMFA/90) ter querido dar tratamento igual a situações juridicamente idênticas, ao regime previsto no n.° 2, segunda parte do art.° 12.° do CC pois que a lei dispôs directamente sobre o conteúdo dessas relações jurídicas, abstraindo-se dos factos que lhes deram origem, pelo que abraçará as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor.

5. Todo o militar reservista, quer esteja ao serviço efectivo quer esteja fora da efectividade do serviço, recebe uma remuneração mensal e sobre ela tem de fazer descontos para a aposentação.

6. Ora sendo o tempo na reserva fora do serviço efectivo “tempo de serviço”, como nos diz o acórdão recorrido, á luz do art.° 63.º da CRP e dos art.° 24.° e 53,º n.° 1 do EA, todo o tempo de trabalho contribui para o cálculo das pensões de velhice e invalidez até ao limite de 36 anos de serviço .

7. Por outro lado, e no pressuposto de que o legislador consagra as soluções mais acertadas e tem em conta a unidade do sistema jurídico, não é configurável a não contabilização do “tempo fora do serviço efectivo” quando até as licenças sem vencimento do funcionalismo público, as situações de disponibilidade dos diplomatas e o tempo sem serviço dos militares que estiveram afastados do serviço pelas razões apontadas no art.° 115.° do EA, ou o tempo de duração dos cursos de ensino superior dos cidadãos recrutados contabilizam para a reforma.

8. Cremos que a diferença de tratamento entre o “reservista” que se encontra fora do serviço efectivo e as duas ultimas situações, apontadas na conclusão anterior, é incompatível com o disposto no art.° 63.° da CRP e com o art.º 24.° do EA.

9. Aliás, se a intenção do legislador fosse não aplicar o regime do n.° 3 e 4 do art° 44.° às próprias relações já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor, tê-lo ia dito expressamente, sob pena de não o fazendo se presumir que soube expressar correctamente o seu pensamento. Onde o legislador no distinguiu não deve o intérprete fazer essa distinção.

10. Em suma, em face da garantia dada no EMFA/9O e ao disposto no n.º 2 do art° 43.° do EA, mesmo que se admita que o regime previsto no n° 3 do art.° 44° na redacção dada pela Lei n.° 25/2000 tem natureza inovadora, seria sempre manifestamente desnecessária a indicação expressa, da eficácia retroactiva deste regime aos militares antecipadamente reformados.

11. É assim inquestionável o afastamento quer do principio geral sobre a aplicação das leis no tempo, consagrado no art° 12.° do CC quer da regra do n.° 1 do art.° 43.° do EA.

12. A propósito da relevância deste tempo para efeitos de reforma, o distinto Conselheiro do STA Dr. José Cândido de Pinho apontou a solução que melhor se harmoniza com o sistema normativo do EA e do EMFA na obra intitulada “Estatuto da Aposentação», editora Almedina, págs 429 a 432.

Contra-alegou a entidade recorrida, nos termos do articulado de fls. 154 e segs., em defesa da confirmação do acórdão recorrido, concluindo:

“Em suma, está-se perante um problema de aplicação das leis no tempo, em que a um Estatuto se seguiu outro Estatuto. Com efeito, a determinação da fronteira entre os dois regimes resultantes do EMFAR/90 e do EMFAR/99 ocorreu, por referência a um critério legal, previamente definido no art. 12°, n° 1 do Código Civil (e como tal perfeitamente previsível), segundo o qual a lei só dispõe para o futuro, quando lhe não seja atribuída eficácia retroactiva pelo legislador”.

O Ex.mo magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Seguindo a jurisprudência contida nos acórdãos de 19.06.2001 do S.T.A (Pleno) no Rec. n° 45619, e do TCA (Sul) nos recursos n°s 6280/02, 6799/03 de 8.07.2004 e 6332/02 e 6363/02 de 14.10.2004, a norma do art. 440 n° 3 do EMFAR/99 é inovatória, na medida em que procura regular “ex novo” o tempo de reserva fora da efectividade. Na verdade, a lei anterior não valorava positivamente aquele tempo, enquanto o novo Estatuto o faz agora.

E uma vez que não há na nova lei qualquer disposição que expressamente determine a aplicação retroactiva daquela norma, dispondo esta só para o futuro, não pode ela, a nosso ver, aplicar-se à situação do recorrente.

Assim, fez o acórdão recorrido correcta interpretação e aplicação da lei, pelo que deve ser negado provimento ao recurso.”

II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos:

a) O recorrente, capitão na situação de reforma, requereu, em Setembro de 2000, junto do Presidente da Conselho de Administração da C.G.A., que lhe fosse aplicado o art. 44° n° 3 e 4 do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), aprovado pelo Dec. Lei n° 236/99 e alterado pela Lei n° 25/2000, contando-se como tempo para efeitos de fixação da sua pensão de reforma aquele em que permaneceu na reserva fora da efectividade de serviço, até perfazer 36 anos de descontos;

b) Este requerimento foi indeferido por despacho de 10 de Novembro de 2000, proferido por dois membros da Direcção da C.GA. (por delegação de poderes) com base no seguinte fundamento:

“Por força do disposto no art. 43° n° 1 do Estatuto da Aposentação, o regime inovador que manda considerar para efeitos de reforma o tempo decorrido na situação de reserva sem serviço — consagrado no art. 44 n° 3 do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) — Dec. Lei n° 236/99, de 25 de Junho — não é o aplicável aos militares cujo acto ou facto determinante da passagem à reforma ocorreu anteriormente à data da entrada em vigor daquele Estatuto.

Por outro lado, a Lei n° 25/2000, de 23 de Agosto, nada alterou no sentido de dar satisfação à pretensão do recorrente”.

c) O recorrente passou à situação de reforma em 1 de Julho de 1990, por se encontrar há mais de 10 anos na situação de reserva fora da efectividade de serviço.

III. A questão a decidir consiste em saber se a norma do art. 44°, nº 3 do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto – que dispõe “releva ainda, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, passando o desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações a incidir sobre a remuneração relevante para o cálculo da remuneração de reserva” - é meramente interpretativa, expressando regra já resultante do anterior EMFA/90, aprovado pelo DL nº 34-A/90, de 24 de Janeiro, ou se, pelo contrário, tal norma contém uma solução inovatória, apenas dispondo para o futuro, sendo pois inaplicável aos militares que foram reformados antes da sua entrada em vigor, por ausência de qualquer indicação legal no sentido da sua aplicação retroactiva.

O acórdão recorrido decidiu neste segundo sentido, confirmando a sentença impugnada que havia negado provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrente da decisão da CGA que lhe recusara a relevância daquele tempo para efeito do cálculo da sua pensão de reforma.

A questão em análise foi já decidida por este Pleno, em acórdãos de 07.02.2006, Proc.º n.º 42/05 e n.º 575/05, e de 2-03-2006, Proc.º n.º 43/05, também em recursos por oposição de julgados, no sentido propugnado pela decisão ora recorrida, ou seja, de que a norma do art. 44º do EMFA/99, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, tem carácter inovatório, sendo inaplicável retroactivamente às relações jurídicas estabelecidas anteriormente à sua vigência.

Acompanha-se e transcreve-se, no essencial, a fundamentação acolhida no primeiro dos supra referido acórdãos, transponível para a situação dos presentes autos, com as necessárias adaptações, por se concordar inteiramente com a orientação nele sufragada.

O recorrente foi colocado na situação de reforma em 1-07-1990 data em que vigorava o EMFA/90, aprovado pelo DL 34-A/90, de 24 de Janeiro, cujos arts. 46º a 49º dispunham sobre as situações de prestação de serviço e sobre a contagem do tempo de serviço, do tempo de serviço militar e do tempo de serviço efectivo.

“Deste modo, de acordo com a disciplina colhida nos transcritos normativos, e no tocante à prestação de serviço, o militar, mesmo que na reserva, poderia encontrar-se numa de duas situações; ou em efectividade de serviço – se exercesse cargos ou funções militares – ou fora de efectividade de serviço – quando estivesse afastado do desempenho desses cargos e funções.

E considerava-se tempo de serviço a soma do tempo prestado no serviço militar com o tempo de serviço prestado noutras funções públicas, sendo que o tempo de serviço militar correspondia ao tempo de serviço efectivo, … isto é, ao "tempo de serviço prestado nas Forças Armadas ou em funções militares fora do seu âmbito, bem como noutras situações expressamente previstas neste Estatuto”.

Por outro lado, para efeitos de cálculo da sua pensão de reforma, “ o militar do QP, de acordo com o regime estabelecido na legislação especificamente aplicável, beneficia do regime de pensões em função do posto, do escalão, do tempo de serviço e dos descontos efectuados para o efeito» – vd. Art. 127º do mesmo diploma, com sublinhado nosso – o que significava que, para os ditos efeitos, só relevava o tempo de serviço militar efectivo acrescido do tempo de serviço prestado noutras funções públicas pois que só esse – de acordo com os transcritos preceitos – se podia considerar tempo de serviço.

E, se assim era, o tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço não contava para efeitos do cálculo da pensão de reforma, pois que o militar nessa situação estava afastado do serviço público, fosse ele no desempenho de funções ou cargos militares ou em qualquer outro tipo de funções ou cargos públicos.

E, porque assim, no cálculo da pensão de reforma dos Recorrentes – que foi achada de acordo com o citado EMFA/90, visto ser este que estava em vigor na data em que foram reformados (17/01/90) – não foi relevado o tempo em que os mesmos estiveram na reserva fora da efectividade de serviço, o que eles – tanto quanto se pode retirar dos autos – aceitaram sem protesto, pois que só em Novembro de 2000 (…), na sequência da publicação de um novo EMFA – aprovado pelo DL 236/99, de 25/06 – se dirigiram ao Presidente do Conselho de Administração da CGA solicitando que aquele fosse contado para os efeitos do cálculo das suas pensões de reforma.

E fizeram-no porque, muito embora o novo Estatuto tivesse mantido, no essencial, o regime estabelecido nos transcritos normativos do EMFA/90, introduziu uma inovação substancial – a de que o tempo de permanência na reserva fora da efectividade de serviço passasse a relevar para efeito do cálculo da pensão de reforma (vd. nº 3 do seu art. 44°).”

Com efeito, o art. 44º do novo Estatuto, subordinado à epígrafe «contagem de tempo de serviço» (na redacção introduzida pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto) passou a dispor:

”(…)

3- Releva ainda, para efeito do cálculo da pensão de reforma, o tempo de permanência do militar na reserva fora da efectividade de serviço, passando o desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações a incidir sobre a remuneração relevante para o cálculo da remuneração de reserva.

(…)".

A questão que então se coloca é, pois, a de saber se este normativo é aplicável aos militares que, como o aqui recorrente, viram as suas pensões de reforma ser calculadas de acordo com o regime estabelecido no EMFA/90 por terem passado à reforma quando este diploma se encontrava em vigor, mas que antes de se terem reformado haviam estado na reserva fora da efectividade de serviço.

Para que assim sucedesse, seria necessário que a citada norma do novo Estatuto tivesse natureza interpretativa, expressando regra que já resultava, ao menos implicitamente, do anterior EMFA de 1990, ou que a mesma fosse de aplicação retroactiva.

Nenhuma destas situações, porém, se verifica.

Na verdade, prossegue o acordão que vimos transcrevendo, “ o disposto no art. 9º do Código Civil recomenda que a interpretação de uma norma se não cinja à sua letra, mas essa recomendação só pode ser considerada quando a interpretação literal dê lugar a dúvidas em virtude do seu sentido não ser imediata e claramente apreensível ou quando seja legítimo suspeitar que a fórmula verbal adoptada faça presumir que o legislador disse menos do que pretendia dizer, ou seja, "quando o esquema de regulação introduzido pela norma a interpretar ficasse intoleravelmente diminuído se não se abarcasse o que a letra silenciou, mas o espírito alcança. E, é claro, que uma tal certeza, fundada em argumentos por identidade ou maioria de razão, terá de advir dos dados que os instrumentos tradicionais apartem, ou seja, do resultado obtido a partir da análise gramatical, sistemática e teleológica do preceito que esteja em causa." - Vd. Acórdão deste Pleno de 11/12/2002 (rec. 39.181).

Só nestas circunstâncias é que a reconstituição do pensamento legislativo através de elementos exteriores ao teor da norma interpretanda é aceitável, sendo certo que nesse labor o intérprete deverá presumir que "o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados." – nº 3 do citado art. 9º do Código Civil.

Acresce, por outro lado, que só pode considerar-se interpretativa a lei cuja intervenção se destina a solucionar uma questão controvertida ou incerta e que consagra um entendimento que a jurisprudência, pelos seus próprios meios, podia já ter consagrado – B. Machado, Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil, pgs. 286 e 287.

No caso sub judicio, está em causa saber se o EMFA/90 pode ser interpretado no sentido do mesmo permitir que o tempo de serviço na reserva fora da efectividade do serviço possa ser contado para efeitos do cálculo da pensão de reforma.

Já acima se escreveu que, numa primeira leitura, essa interpretação não tem cabimento, uma vez que os seus textos são claros e deles resulta que o tempo de serviço fora da efectividade de serviço não pode ser considerado como tempo de serviço”.

Há pois que concluir que a pretensão do recorrente não poderia nunca proceder, uma vez que o texto do EMFA/90, ao abrigo do qual ele passou à reforma, não suscita, a tal respeito, dúvida minimamente consistente que deva ser ultrapassada com recurso a mecanismos interpretativos pretensamente relacionados com o novo diploma.

“Só que os Recorrentes convocam o disposto no Estatuto da Aposentação (doravante EA), aprovado pelo DL 498/92, de 9/12, para defenderem que o tempo em que se encontraram na reserva fora da efectividade do serviço seja especificamente relevado.

(…)

Com efeito, se os militares continuam a receber remuneração no período em que se encontram na reserva (pensão de reserva) estejam, ou não, em efectividade de serviço (nº 1 do art. 126° do EMFA/90) e se sobre essa remuneração incidem descontos (vd. art. 114° do EA); se o tempo em razão do qual é atribuída aquela remuneração se conta por inteiro para efeitos de aposentação (art. 26, al. a), do EA) e que tal só não acontecerá quando a lei especificamente excluir esse tempo (art. 27° do EA); e se, até, em determinadas situações, se admite a contagem de tempo em que o militar esteve fora do serviço, quer por razões disciplinares quer por razões académicas (art. 115° do EA), isso poderia ser entendido como querendo significar que o legislador do EA pretendeu que tempo de reserva, na ou fora da efectividade de serviço, tivesse influência no cálculo da sua pensão de reforma.

Todavia, essa interpretação não é líquida nem segura, uma vez que é contrariada pelo que também se disciplina noutras normas do Estatuto de Aposentação.

Com efeito, resulta também deste diploma que "o pagamento de quotas não confere, por si só, o direito à contagem do respectivo período de tempo" – do nº 2 do art. 28° – o que revela que esse desconto não reveste a natureza de acto constitutivo de direitos e que o mesmo, por si só, não confere o direito reclamado pelos Recorrentes, e que "aos militares que na situação de reserva prestem serviço em comissão militar ou civil, com pagamento de quotas à Caixa sobre a remuneração auferida, é também contado para a reforma cada ano completo susceptível de influir na melhoria da respectiva pensão de reforma" – vd. art. 117°, nº 1, do mesmo Estatuto – o que significa que só os militares na reserva que prestem serviço – em comissão militar ou civil – é que podem ver contado este tempo de serviço e, mesmo assim, nem todo porque só será atendido "cada ano completo".

O que, sendo contraditório com o estatuído nos citados art.s 26°, 27°, 114.° e 115° do mesmo EA, obriga a que se procure a solução das dificuldades que se nos apresentam no EMFA/90 e não naquele Estatuto, não só porque aquele é o diploma que regula directamente a condição militar, os seus direitos e deveres, mas também porque resulta do seu art. 127° que o cálculo da pensão de reforma dos militares deverá ser feito de acordo com o regime estabelecido na legislação que lhes é especificamente aplicável e esta é sem dívida aquele EMFA/90 e, finalmente, porque era este que vigorava no momento em que os Recorrentes se reformaram.

(...)

Deste modo, não é legítima a convocação do novo Estatuto, a pretexto da necessidade de interpretação do art. 47º do EMFA/90, para conceder aos Recorrentes o direito reclamado. O que equivale a dizer que, por esta via, o seu recurso não logra provimento.

E também não se pode sustentar que o novo Estatuto pode ser de aplicação retroactiva, uma vez que, por princípio, a lei só dispõe para o futuro – art. 12° do Código Civil – inexistindo, in casu, razões que justifiquem o afastamento desse princípio.

Na verdade, quando aquele entrou em vigor a situação dos Recorrentes estava, do ponto de vista do cálculo das suas pensões, perfeitamente solidificada e, porque assim, e atenta a novidade por ele introduzida no tocante à relevância do tempo de serviço fora da efectividade de serviço, o mesmo era insusceptível de poder abalar a certeza das relações jurídicas formadas e consolidadas na vigência do Estatuto que ele revogou ”.

Assim, pelas razões acabadas de expor, o acórdão recorrido fez correcta interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis, pelo que improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se em 300 euros (taxa de justiça) e 150 (cento e cinquenta) euros a procuradoria.

Lisboa, 4 de Maio de 2006. Freitas Carvalho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos.