A. .. interpôs, neste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro da Agricultura Desenvolvimento Rural e das Pescas, constante da Portaria n.º 1.060/2002, de 20/8, que criou a zona de caça municipal de Quintos por um período de 6 anos e transferiu a sua gestão para a Associação de Caçadores de Quintos, imputando-lhe vícios de violação de lei e de forma.
Notificadas, a Autoridade Recorrida e a Recorrida particular, Associação de Caçadores de Quintos, responderam defendendo que o despacho recorrido não sofria dos vícios que lhe foram imputados e pugnando pela sua manutenção.
Instruídos os autos foi a Recorrente notificado para apresentar as suas alegações, o que ela fez, concluindo do seguinte modo:
1. Os art.ºs 12.º da Lei n.º 173/99, de 21/9, e 6.º do DL n.º 227-B/2000, de 15/9, ao estabelecerem a publicização da gestão dos recursos cinegéticos, violam directamente o artigo 61.º, n.º 1, da CRP, que garante a liberdade de iniciativa económica privada, no duplo sentido, que comporta, da liberdade de iniciar uma actividade económica e na liberdade de a gerir;
2. Essa publicização não é imposta nem pela Constituição, nem pela lei, nem pelo interesse em geral, não assentando em fundamento material bastante;
3. O despacho impugnado ao usar tais normas na criação da Zona de Caça Municipal de Quintos, que são materialmente inconstitucionais, está ferido de invalidade, por vício de violação de lei por erro de direito nos pressupostos;
4. Os art.ºs 14.º, n.º 1, al. b), e 16.º, n.º 1, da Lei 173/99, 8.º, n.º 1, al. b), e 25.º, n.º 1, do DL n.º 227-B/2000, aplicados no despacho recorrido, ao atribuírem à Administração um poder arbitrário na concretização de zonas de caça municipais, sem que se estabeleçam limites, critérios e fundamentos do seu exercício, sobretudo nas relações com os proprietários de terrenos abrangidos por essas zonas de caça, ofendem o princípio da legalidade, consagrado nos art.ºs 3.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP e 5.º, n.º 2, do CPA;
5. A violação desses princípios constitucionais e da lei traduz-se em vício de violação de lei, por erro de direito nos pressupostos, que tornam inválido o despacho impugnado;
6. Entendendo que o art.º 266.º, n.º 2, da CRP não é susceptível de gerar uma inconstitucionalidade normativa, a exigência da observância do princípio da legalidade, teria cobertura no art.º 2.º do mesmo diploma, como sub-princípio do Estado de direito democrático;
7. Os artigos 14.º, n.º 2, alínea b) da Lei n.º 173/99 e 15.º, n.º 1, alínea b), do DL n.º 227-B/2000, que permitiram a constituição da reserva de caça municipal impugnada, em terrenos pertencentes em direito de propriedade à recorrente, sem a correspondente indemnização, ofenderam o núcleo essencial desse direito, traduzindo-se numa limitação injustificada da garantia da propriedade privada, consagrada no art. 62.º, da CRP;
8. A violação deste preceito constitucional configura inconstitucionalidade material, que redunda em vício de violação de lei por erro de direito nos pressupostos, que torna inválido o despacho impugnado;
9. O despacho recorrido, sendo proferido, sem audiência prévia da recorrente, violou os artigos 267.º, n.º 5, da CRP e 100.º e seguintes do CPA, o que se traduz em vício de forma que torna inválido o despacho impugnado.
A autoridade recorrida contra – alegou concluindo assim :
a) Contrariamente ao sustentado pela recorrente, o exercício da actividade venatória não é uma faculdade inerente ao direito de propriedade de cuja restrição resulte também uma restrição ao direito de propriedade;
b) Dentro dos limites da lei todos têm a faculdade de caçar, sejam ou não proprietários, podendo um proprietário estar impedido de caçar no seu próprio prédio se não reunir os requisitos que a lei prever para o exercício da caça;
c) A Constituição garante o direito a um ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado e impõe ao Estado o dever de promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica;
d) Os recursos cinegéticos constituem um património natural renovável e o legislador ordinário incumbiu o Estado de zelar pela sua conservação e incentivar a sua gestão sustentada, definindo as normas reguladoras da sua exploração e o exercício de caça;
e) luz dos princípios enunciados, a constituição de uma zona de caça municipal com a inclusão de terrenos privados sem prévio consentimento dos proprietários, não viola o direito de propriedade, tal como vem previsto no artigo 62.º da Constituição, e também não pode dar por verificada a violação de lei, por erro de direito nos pressupostos, da Portaria n.º 1060/2002;
f) Conforme resulta do documento de fls. 6 do processo instrutor, a recorrente teve ocasião de se pronunciar sobre a criação da zona de caça em questão pelo que não pode ser invocada a violação do artigo 100.º do CPA;
g) O acto recorrido não enferma dos vícios de que vem arguido.
O Recorrido particular não contra-alegou
A Ex.ma Sr.ª Procuradora Geral Adjunta, no seu parecer, considerou que o presente recurso merecia provimento porquanto, muito embora não estivesse inquinado dos vícios de violação de lei que lhe eram imputados, foi proferido sem que fosse precedido do cumprimento do estabelecido no artigo 100.º do CPA, o que constituía ilegalidade determinante da sua anulação.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO.
Julgam-se provados os seguintes factos :
1. A Associação de Caçadores de Quintos dirigiu ao Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas requerimento, datado de 15/6/01, solicitando que, nos termos dos art.s 15.º e 24.º do DL 227-B/00 lhe concedesse “a gestão dos terrenos constantes na planta anexa, sitos na freguesia de Quintos, concelho de Beja, com uma área de 1.502,5700 ha.” – vd. docs. de fls. 23 a 42 que se dão como reproduzidos.
2. Em 28/6/02 a Autoridade Recorrida aprovou, pela Portaria n.º 1060/2002, de 20/8, publicada no DR, I Série B, de 20/8/02, a criação da zona de caça municipal de Quintos, pelo período de seis anos, e transferiu a sua gestão para a Associação de Caçadores de Quintos. – vd. a citada Portaria, a fls. 11, que aqui se dá por reproduzida.
3. Entre os terrenos que passaram a integrar aquela zona de caça, cuja área é de 1.502,57 ha, encontram-se as Herdades ... e ..., de que é proprietária a Recorrente. – vd. docs. de fls. 12 a 20, que se consideram reproduzidos.
4. Em 16/7/02, a Recorrente dirigiu ao Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural o requerimento que se encontra no instrutor, a fls. 6, que se dá por reproduzido, no qual informa que irá requerer a concessão de uma Zona de Caça Turística que abranja os dois prédios identificados no anterior ponto 3, requerendo ainda que “se digne não autorizar o pedido eventualmente existente de transferência da gestão para a dita Associação de Caçadores de Quintos, ou qualquer outra entidade que tenha formulado relativamente à área pertencente às ... e ..., onde a requerente pretende obter a concessão de uma Zona de Caça Turística ou sustar a sua autorização ou/e a sua publicação, caso já esteja concedida, impedindo que a mesma produza efeitos.”
5. E nessa mesma data de 16/7/02, ou no dia imediato, dirigiu requerimento ao mesmo Sr. Secretário de Estado, ao abrigo do disposto do art.º 31.º e seg.s do DL 227-B/00, de 15/9, “requerendo a concessão de uma Zona de Caça Turística, por doze anos, renováveis automaticamente, por dois períodos, cada um de igual duração, nos termos do art.º 10.º do mesmo diploma” que integrasse os supra identificados prédios. – vd fls. 7 do instrutor que dá por integrada.
6. A Recorrente não deu o consentimento para a criação da Zona de Caça referida no anterior ponto 2.
7. Nem, tão pouco, foi notificada para os termos do art.º 100.º do CPA.
II. O DIREITO
O presente recurso dirige-se contra o despacho do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas que criou a Zona de Caça Municipal de Quintos - que integrou dois prédios da Recorrente - e transferiu a sua gestão para a Associação de Caçadores de Quintos, o qual vem reputado de ilegal por ter sido sustentado em normas materialmente inconstitucionais e por ter sido proferido sem que, previamente, tivesse sido cumprido o disposto no art.º 100.º do CPA.
Relativamente às invocadas inconstitucionalidades vem alegado (1) que o disposto nos art.ºs 12.º da Lei 173/99, de 21/9, e 6.º do DL 227-B/00, de 15/9, ao estabelecerem uma reserva absoluta para o sector público no tocante à gestão dos recursos cinegéticos, violavam o direito à iniciativa privada consagrado no art.º 61.º, n.º 1, da CRP, (2) que os art.s 14.º, n.º 1, al. b), e 16.º, n.º 1, ambos da Lei 173/99 e art.ºs 8.º, n.º1, al. b), e 25.º, n.º 1, do DL 227-B/00 também eram materialmente inconstitucionais por violarem o princípio da legalidade administrativa, estabelecido nos art.ºs 3.º, n.º2, e 266.º da CRP e (3) que os art.s 14.º, n.º 2, al. b) da lei 173/99 e 15.º, n.º 1, al. b) do DL 227-B/2000 representavam uma injustificada violação do direito de propriedade consagrado no art.º 62.º, n.º 2, da CRP.
No tocante ao vício de forma entende-se que a ilegalidade do acto impugnado resulta de este não ter sido precedido do cumprimento do disposto no art.º 110.º do CPA.
Vejamos, pois, começando-se pela alegada ilegalidade do despacho recorrido em virtude do mesmo ter sido fundamentado em normativos inconstitucionais.
1. Estatui o n.º 1 do art.º 62.º da CRP que “a iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral”.
A Recorrente entende que o princípio da liberdade de iniciativa económica que se colhe neste dispositivo foi violado quando, na lei ordinária, se prescreveu que “a gestão dos recursos cinegéticos compete ao Estado, podendo ser transferida ou concessionada nos termos da presente lei” (art.º 12.º da Lei 173/99 e art.º 6.º do DL 227-B/2000), uma vez que aquele direito de exercer livremente a actividade económica, que “é um direito subjectivo constitucional, directamente aplicável, cujas restrições devem ser apenas as necessárias e adequadas à protecção dos outros valores constitucionais ... ” foi violado quando se reservou para o Estado a gestão dos recursos genéticos, pois que esta “plubicização da gestão dos recursos genéticos traduz-se, manifestamente, numa limitação da liberdade de iniciativa económica privada ...”
Mas sem razão.
Na verdade, e como Tribunal Constitucional tem repetidamente dito, o direito de iniciativa económica privada, traduzido no direito de exercer livremente a actividade económica e o no direito à livre criação de empresas, consagrado no n.º 1 do art.º 61.º da CRP, tem uma acentuada função social e exerce-se nos quadros definidos pela Constituição e pela lei, pelo que o legislador ordinário pode modelar o exercício desse direito, impondo-lhe as restrições e os condicionamentos que se mostrem necessários e adequados à salvaguarda de outros direitos ou interesses com igual dignidade e protecção constitucionais, mormente os que se destinam a dar resposta às exigências em matéria de ambiente e qualidade de vida.
Nesta conformidade, e não sendo esse direito de iniciativa económica privada um direito absoluto, o legislador goza de uma ampla liberdade de conformação neste domínio pelo que não está impedido de, em ordem à promoção do “aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a capacidade de renovação e a estabilidade ecológica” imposta pelo art.º 66.º da Lei Fundamental, introduzir, através da lei ordinária, as restrições necessárias e proporcionais à satisfação daquele aproveitamento, desde que salvaguarde o conteúdo essencial de tal direito e deixe intocado o seu núcleo fundamental.
Neste sentido pode ver-se o Acórdão Tribunal Constitucional de 12/7/90 (processo 89/02) onde se sumariou :
“I- A liberdade de iniciativa privada comporta um duplo sentido, consistindo, por um lado, na liberdade de iniciar uma actividade económica (direito a empresa, liberdade de criação de empresa) e, por outro lado, na liberdade de gestão e actividade da empresa (liberdade de empresa, liberdade do empresário).
II- Sem embargo de a liberdade de iniciativa económica privada ser constitucionalmente tratada como um direito fundamental, as duas vertentes que nela se comportam podem ser objecto de limites mais ou menos extensos, na justa medida em que tal direito só pode exercer-se «nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral».
III- Não se trata portanto de um direito absoluto, nem tem sequer os seus limites constitucionalmente garantidos, salvo no que respeita ao seu conteúdo útil relevante que a lei não pode deixar de respeitar.
IV- Mero corolário do direito de iniciativa económica privada e o principio da liberdade contratual apenas constitucionalmente protegido na estrita medida em que o seja aquele direito.
V- Com efeito sofre a liberdade contratual no nosso ordenamento jurídico de limitações varias, nomeadamente ditadas pela necessidade de assegurar uma situação de real liberdade e igualdade dos contraentes, bem como garantir as exigências de justiça social”
1. 1. Descendo ao caso sub judicio verificamos que, de harmonia com o que se estatui nos art.ºs 12.º da Lei 173/99 e 6.º do DL 227-B/2000, o Estado foi incumbido da gestão dos recursos cinegéticos nacionais em ordem a potenciar a constituição de áreas que permitam a formação de núcleos cinegéticos, a proporcionar, em condições acessíveis, o exercício organizado da caça ao maior número possível de caçadores e a promover o aproveitamento económico de tais recursos.
E- não pretendendo ele próprio exercer o monopólio dessa actividade de constituição, desenvolvimento e gestão dos recursos e áreas cinegéticas - foi prevista a possibilidade da transferência da gestão desses recursos, quer para as associações privadas de caçadores, de agricultores, de produtores florestais ou de defesa do ambiente quer para as autarquias locais. – vd. n.º 2 do art.º 14.º da citada Lei 173/99.
O que quer dizer que, ao contrário do que ora se defende, a gestão dos recursos cinegéticos não foi configurada como uma reserva absoluta do Estado nem foi previsto o afastamento dos particulares dessa gestão porquanto o que, claramente, se retira dos apontados dispositivos é a possibilidade de o Estado incorporar nessa gestão os particulares e outros entes públicos, visto a mesma poder “ser transferida ou concessionada nos termos da presente lei” (sublinhado nosso).
Mas mesmo que assim não fosse e se pudesse sustentar que, por força do disposto naqueles art.ºs 6.º e 12.º, o Estado ficava com uma reserva absoluta da gestão de tais recursos isso não significava, por si só, a sua inconstitucionalidade porquanto o direito consagrado no art.º 61.º, n.º 1, da CRP – mesmo que se admitisse que se tratava de um direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias constitucionais - era susceptível de ser objecto das restrições e condicionamentos necessários à salvaguarda de outros direitos e interesses com igual dignidade constitucional sem que estes pudessem ser olhados como inconstitucionais. Ponto era que não atingissem o seu núcleo essencial.
Ora, in casu, atentas as finalidades atribuídas ao Estado na gestão, conservação, desenvolvimento e fruição dos recursos cinegéticos e a forma como essa atribuição foi feita, designadamente naqueles normativos, nenhuma inconstitucionalidade se podia ver neles porquanto os mesmos não continham um ataque ao conteúdo essencial do direito à iniciativa económica dos particulares.
E não se verificando a inconstitucionalidade daquelas normas improcede a alegação da ilegalidade do acto impugnado em resultado da sua aplicação.
2. A Recorrente alega que os art.ºs 14.º, n.º 1, al. b), e 16.º, n.º1, ambos da Lei 173/99 e art.ºs 8.º, n.º1, al. b), e 25.º, n.º1, do DL 227-B/2000 são materialmente inconstitucionais por violarem o princípio da legalidade administrativa inscrito nos art.s 3.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP.
Nos termos destes normativos constitucionais “o Estado subordina-se à lei e funda-se na legalidade democrática” – n.º 2 do art.º 3 – e “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.” – n.º 2 do art.º 266.º.
Por seu turno, o art.º 14.º, n.º 1, al. b) da Lei 173/99 prescreve :
“As zonas de caça a constituir de acordo com as normas referidas no artigo anterior podem prosseguir, designadamente, objectivos da seguinte natureza :
a)
b) de interesse municipal a constituir para proporcionar o exercício organizado da caça a um número maximizado de caçadores em condições especialmente acessíveis.
c)
d) ...”
(O art.º 8.º, n.º 1, al. b), do DL 227-B/2000 tem redacção quase igual)
E o n.º 1 do art.º 16.º da mesma Lei 173/99 estatui :
“As zonas de caça são criadas pelo Governo através de Portaria que, nos casos de zonas de interesse turístico e associativo estabelece os termos da concessão.”
(O art.º 25.º, n.º 1, do DL 227-B/2000 tem idêntica redacção)
A Recorrente entende que tais normas conferem à Administração"um conjunto de poderes de enorme importância sem que, simultaneamente, estabeleçam o critério o fundamento e os limites do seu exercício, como manda o princípio da legalidade administrativa”, sobretudo nas relações com os proprietários dos terrenos abrangidos por essas zonas de caça, e que tal determinava a inconstitucionalidade de tais preceitos uma vez que afrontavam o princípio da legalidade consagrado nos transcritos normativos constitucionais.
Sem razão, porém.
O princípio da legalidade estatui que os órgãos e agentes da Administração só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. – vd., entre outros, F. Amaral, “Curso”, vol. II, pg. 42 e seg.s.
Deste modo, as normas que a Recorrente reputa de inconstitucionais por violação deste princípio só o seriam se, efectivamente, as mesmas confrontassem o estabelecido na Lei Fundamental, designadamente conferindo à Administração poderes excessivos susceptíveis de serem exercidos à margem da lei e sem controlo judicial.
Ora tal não acontece.2
Com efeito, quer a Lei 173/99 como o DL 227-B/2000 que a regulamenta limitam-se a levar à prática o comando contido no art.º 66.º da CRP - que manda que o Estado promova os esforços necessários a proporcionar a todos um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado – e, tendo em vista a concretização dessa finalidade, estabeleceram um determinado número de regras destinadas a permitir, por um lado, a gestão equilibrada dos recursos cinegéticos, o seu controlado desenvolvimento e a sua exploração racional e, por outro, a proporcionar ao maior número de interessados o gozo desses recursos em condições especialmente acessíveis. – vd., para além de outros, art.s 3.º e 4.º da citada Lei.
E, neste propósito, os referidos diplomas dotaram a Administração de um conjunto de poderes – que passam, designadamente, pela possibilidade de criação de zonas de caça e da sua transferência para o sector privado e/ou para o sector público - os quais, ao invés do que sustenta a Recorrente, estão estritamente regulamentados e sujeitos a escrutínio judicial pelos seus destinatários.
Deste modo, nem os poderes detidos nesta matéria pela Administração são excessivos, nem o seu exercício se poderá fazer à margem e sem fundamento legal, sendo certo, além disso, que o mesmo se encontra sujeito a escrutínio judicial.
E se assim é, como é, improcedem as conclusões que sustentam a ilegalidade do acto impugnado em função da inconstitucionalidade das identificadas normas.
3. A Recorrente sustenta, ainda, a ocorrência do vício de violação de lei fundado na inconstitucionalidade das normas dos art.ºs 14.º, n.º 2, al. b), da Lei 173/99 e 15.º , n.º 1, al. b) do DL 227/-B/2000, por representarem uma violação injustificada do direito de propriedade consagrado no art.º 62.º, n.º 1, da CRP.
E argumenta : “não parece restarem dúvidas de que a constituição de uma zona municipal de caça contra vontade dos proprietários dos terrenos por ela abrangidos, como é o caso presente, se traduz numa restrição ao direito de propriedade na medida em que não permite ao proprietário requerer nas mesmas áreas a constituição de uma reserva de caça turística, impõe limitações ao uso e fruição das mesmas áreas e, mais grave, permite o exercício de poderes de gestão sobre áreas abrangidas por terceiro e sem qualquer indemnização.”
A questão da inconstitucionalidade de determinadas normas daqueles diplomas com fundamento da violação do direito de propriedade - em função da não atribuição de uma indemnização aos proprietários de prédios abrangidos pela constituição de zonas de caça - foi já abordado neste Tribunal pelo douto Acórdão de 24/9/03 (rec. 130/02) em termos que merecem a nossa inteira adesão, pelo que nos limitaremos a acompanhar aí foi dito.
Escreveu-se nesse Aresto :
“Começar-se-á por apreciar a questão da inconstitucionalidade por violação do n.º 2 do art. 62.° da CRP., por o art. 16.°, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 173/99 e os arts. 24.°, 25.° e 26.° do Decreto-Lei n.º 227-B/2000 não preverem a atribuição de indemnização aos titulares de direitos sobre os térreos abrangidos pelas zonas de caça de interesse municipal.
Aquele art. 62.°, n.º 2, impõe que a requisição e a expropriação por utilidade pública sejam feitas mediante o pagamento de indemnização. Os conceitos de requisição e expropriação reportam-se a situações em que é afectado o direito de propriedade.
«A requisição é o acto administrativo pelo qual um órgão competente impõe a um particular, verificando-se as circunstâncias previstas na lei, e mediante indemnização, a obrigação de prestar serviços, de ceder coisas móveis ou semoventes ou de consentir na utilização temporária de quaisquer bens que sejam necessários à realização e do interesse público e que não convenha procurar no mercado». - Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume II, 9.ª edição, página 1016.
«A expropriação de coisas pode definir-se como a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória». – Marcello Caetano, Manual, volume II, 9.ª edição, pág. 1020. )
Em ambos os casos, está-se perante situações de privação temporária ou definitiva do direito de propriedade ou do exercício de faculdades nele contida. Neste sentido., referem J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 3.ª edição, página 334, que «as figuras da requisição e da expropriação por utilidade pública (n° 2) acolhem seguramente os conceitos correntes no direito administrativo e no direito civil, e consistem essencialmente na privação, por acto de autoridade pública e por motivo de utilidade pública, da propriedade ou do uso de determinada coisa».
O Tribunal Constitucional no acórdão n.º 866/96, de 4/7/96, proferido no processo nº 3/94, publicado no DR, I Série, de 18-12-96, páginas 4514 a 4531, pertinentemente citado pela Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta, proferido no âmbito de fiscalização abstracta de constitucionalidade, entendeu que «o direito de propriedade constitucionalmente consagrado não beneficia de uma garantia em termos absolutos» e «o condicionamento do direito de propriedade assim decorrente do regime geral que define a actividade cinegética e os locais do seu exercício e que se traduz no ónus de os proprietários consentirem e não se oporem por qualquer forma ao desenvolvimento e concretização dessa mesma actividade há-de ter-se por constitucionalmente legitimado pela própria função social da propriedade», pois «através do livre exercício da prática venatória assegura-se a satisfação de um interesse colectivo, o interesse lúdico da caça comum a todos os caçadores, privilegiando-se com ele um contacto directo com a natureza e os seus ambientes mais recônditos e protegidos, propiciando-se-lhes um «ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado» (art.º 66.º, n.º 1), do mesmo passo que se fomenta a «cultura física e desportiva» e contribui para a «protecção da saúde» - art.º 64.º n.º 2, al. b), da Constituição.
Neste acórdão, tirado à face dos princípios das leis reguladoras da caça vigentes antes da Lei n.º 173/99, foram proferidos vários votos de vencido, mas por razões que não têm a ver divergências sobre a compatibilidade constitucional da prevalência do interesse público sobre o particular, nas situações de criação de zonas de caça nacionais ou sociais, que eram as que então existiam a par das turísticas e associativas.
Pelo contrário, o que se defende nesses votos de vencido é que nem mesmo em relação às zonas de caça turísticas e associativas se justificaria que se fizesse depender a sua criação dos acordos dos titulares de direitos sobre os terrenos por elas abrangidos, como se pode ver pela seguinte passagem do mais desenvolvido.
Em qualquer destas situações há condicionamentos, limites ou restrições decorrentes das leis da caça que afectam os titulares do direito de propriedade ou de certos direitos reais de gozo sobre os prédios em causa. E não se vê que o artigo 62.º, n.º 1, da Constituição faça depender nestes casos do consentimento do proprietário o exercício da caça por terceiros, em termos de que no respectivo terreno só se possa exercer a actividade venatória com autorização do proprietário, conclusão que a tese vencedora aceita, mas apenas quanto aos terrenos integrados no regime cinegético geral. De facto, não é reconhecido no nosso direito um jus excludenti aos proprietários dos prédios rústicos: não existe um jus prohibendi privado, mas há proibições legais de exercício da caça em certos tipos de terrenos (artigo 14.º da Lei da Caça).
Assim, na linha desta jurisprudência do Tribunal Constitucional, sendo o direito de propriedade constitucionalmente garantido «nos termos da Constituição» (parte final do n.º 1 do art. 62.°) e impondo esta ao Estado, designadamente, o dever de «promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica» (art. 66.º, n.º 2, alínea d), da C.R.P.], tem de concluir-se que o direito de propriedade apenas é reconhecido constitucionalmente na medida em que o exercício das faculdades nele inerentes seja compatível, designadamente, com as necessidades de ordenamento cinegético, que visam proteger esse «património natural renovável», através de «uma gestão optimizada e de um uso racional, conducentes a uma produção sustentada, no respeito pelos princípios da conservação da natureza e dos equilíbrios biológicos, em harmonia com as restantes formas de exploração da terra» (art. 3.°, al. a), da Lei 173/99].
Isto é, noutra perspectiva, os prédios rústicos estão constitucionalmente sujeitos aos ónus necessários para assegurar ao Estado o cumprimento dos seus deveres de concretizar o ordenamento cinegético, entre os quais se inclui o de suportar a criação de zonas de caça, e, por isso, esses ónus são limites imanentes do direito de propriedade constitucionalmente reconhecido.
Sendo assim, sendo os ónus gerados pela criação de zonas de caça condicionamentos do direito de propriedade, impostos pela função social da propriedade, este direito só é reconhecido nos termos por eles definidos, e, por isso, a concretização da criação de zonas de caça não deverá dar origem a qualquer indemnização, uma vez que não afecta o direito de propriedade, tal como ele é constitucionalmente reconhecido. Por outro lado, quanto às limitações que podem advir para o Recorrente de caçar nos seus próprios terrenos ou de conceder esse direito conforme o seu interesse, elas só poderiam contender com o direito de propriedade se o direito de caçar fosse uma das faculdades incluídas nesse direito, o que não sucede, pois à face da Constituição o direito de caçar, como integrante dos direitos a práticas de vida saudável, a usufruir de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e de zonas de recreio e a aproveitar os recursos naturais [arts. 64.°, nº 2, alínea b), 66.°, n.ºs 1 e 2, alíneas c) e d), da CRP] é um direito pessoal da generalidade dos cidadãos e não um direito dos proprietários de prédios rústicos. Neste sentido, pode ver-se o referido acórdão do Tribunal Constitucional.
O que se refere sobre a exclusão do direito de caçar do âmbito de faculdades contidas no direito de propriedade não é contrariado pelo reconhecimento do direito à não caça, concretizado no art. 3.°, al. e), da Lei n.º 173/99, uma vez que dele não deriva qualquer direito de caçar para o proprietário.
De qualquer forma, o direito à criação de zonas de não caça por iniciativa e apenas dependente da vontade de proprietários que, a generalizar-se, reconduzir-se-ia, em última análise, à extinção do direito de caçar, será de constitucional idade duvidosa, à face da imposição constitucional de promoção do aproveitamento racional dos recursos naturais, sem restrição, que consta da alínea d) do n.º 2 do art. 66.° da C.R.P. e das normas constitucionais que se referiram que dão suporte a um reconhecimento constitucional deste direito.”
Deste modo, é de concluir que, pelas razões acima expostas e por maioria de razão, a transferência da gestão das zonas cinegéticas para entidades diferentes dos proprietários dos terrenos por elas abrangidos não constitui uma situação de que saia afectado o direito de propriedade com assento no art.º 62.º da Constituição.
E, não se verificando a inconstitucionalidade dos art.s 14.º, n.º 2, al. b) da Lei 173/99 e 15.º, n.º 1, al. b) do DL 227-B/2000 não ocorre o vício de violação de lei que a Recorrente imputa ao acto impugnado por as ter aplicado.
4. A Recorrente, finalmente, sustenta a ilegalidade do acto impugnado a qual decorreria do mesmo ter sido proferido sem que, previamente à sua prolação, tivesse sido dado cumprimento ao disposto no art.º 100.º do CPA.
Vejamos se assim é.
Prescreve o n.º 1 do citado preceito que “concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
Esta disposição, conforme a jurisprudência e a doutrina vêm uniformemente dizendo, constitui uma manifestação do princípio do contraditório, assumindo-se como ”uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do CPA” Vd. S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383 e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, p. 192 e segs.. e como um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa pois que, através do qual se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado e se lhe dá a oportunidade de requerer a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos, ponham em causa as certezas que justificam os caminhos que a Administração intenta percorrer.
A referida disposição visa, assim, o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), que teve consagração expressa no citado art. 8º do CPA, representando a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final e a concessão do direito de influenciar a formação da vontade da Administração e, desta forma, protegê-los de decisões que contrariem a legalidade e ofendam os seus direitos.
O cumprimento desta formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100.º e segs.) pode, assim, ser visto como uma importante garantia de defesa dos direitos do administrado e, porque assim é, constitui uma formalidade essencial.
“Deste modo, a violação destas normas procedimentais, designadamente a omissão da audiência prévia dos interessados, ou a sua incorrecta realização, entendidas como desconformidades concretas da actuação procedimental, tem como consequência jurídica a ilegalidade, no sentido de incumprimento da lei, de desrespeito por uma normatividade vinculativa.
E, dada a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais, essa ilegalidade repercute-se naturalmente no acto final.
Esta ilegalidade, traduzida na preterição de uma formalidade essencial, é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis (art. 135º).” – Acórdão deste STA de 17/1/02 (rec. 46.482). No mesmo sentido, e sem preocupação exaustiva, podem ver-se Acórdãos de 18/5/00 (rec. 45.736), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) e de 25/9/03 (rec. 47.953)
4. 1. A Autoridade Recorrida sustenta que, no caso sub judicio, a Recorrente teve ocasião de se pronunciar sobre a criação da zona de caça ora em questão e antes da prolação do acto impugnado – como o prova o doc. junto ao instrutor a fls. 6 – e que, sendo assim, o direito consagrado naquele art.º 100.º do CPA foi exercido, pelo que improcedia a alegação de que não tinha sido ouvida ao abrigo dessa disposição e de que, por isso, se impunha a anulação daquele acto.
Mas não tem razão.
Na verdade, o que ocorreu foi que a Recorrente, tendo tido conhecimento de que se preparava a criação da zona de caça aqui contestada e procurando evitar essa criação, dirigiu à Administração um requerimento solicitando que esta não prosseguisse com as diligências visando a concretização daquela finalidade, pois que isso a iria prejudicar enormemente.
Ora esta intervenção da iniciativa da Recorrente não pode ser configurada com o exercício do direito de audiência, porquanto este pressupõe que, depois de recolhidos todos os elementos indispensáveis à decisão e, consequentemente, na fase conclusiva do procedimento a Administração informe o administrado dos elementos de que dispõe e o sentido provável da decisão que preparou, permitindo-lhe contrapor as suas razões, influenciar a vontade da Administração e propor soluções alternativas.
Não pode, assim, o cumprimento desse princípio estruturante da actividade administrativa ser confundido com uma intervenção espontânea do administrado, que ignorando senão todos pelo menos uma boa parte dos elementos recolhidos pela Administração e desconhecendo o modo como ela pretendia concretizar a referida zona de caça, se adiantou e a procurou alertar acerca das consequências que tal decisão comportava.
Por outro lado, não se está perante nenhum dos casos em que se possa apelar ao disposto no art.º 103.º do CPA e, consequentemente, considerar que a omissão do cumprimento do citado art.º 100.º não integra a prática de qualquer ilegalidade.
“A dispensa de audiência a que se reporta este normativo é inequivocamente uma dispensa administrativa, à qual, por isso mesmo, se aplicarão particulares exigências em matéria de fundamentação e de definição da situação de facto subsumível aos pressupostos legais, âmbito a que se circunscreve a fiscalização contenciosa da conduta administrativa.
As situações a que se referem as duas alíneas do nº 2 do art. 103.º traduzem uma inutilidade da audiência, no sentido de que ela não terá qualquer efeito útil, relevante, para a decisão do procedimento, por as anteriores intervenções procedimentais do interessado terem já esgotado esse efeito útil.” – Acórdão de 17/1/02 acima citado.
Ora, a situação dos presentes autos é completamente distinta e tanto assim é que a Autoridade Recorrida nem sequer invocou a ocorrência de situações que pudessem justificar a omissão do cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e em anular o acto impugnado.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Fevereiro de 2004.
Alberto Costa Reis – Relator -
Edmundo Moscoso
Maria Angelina Domingues
