IIIO DIREITO
A) FUNDAMENTAÇÃO
A sentença recorrida julgou improcedente a acção por entender que a Lei n° 39-B/94, de 27/12, que aprovou o orçamento de Estado para o ano de 1995, ao aumentar a taxa do IVA e ao afectar a receita resultante desse aumento à Segurança Social com o objectivo definido de fazer face às grandes dificuldades deste organismo, alterando deste modo o montante a transferir para os Municípios, derrogou legitimamente a Lei n° 1/87, de 6/1 (Lei das Finanças Locais), tanto mais que, uma vez aprovada pela Assembleia da República, a Lei do Orçamento se impõe ao Governo, a quem cumpre o seu. acatamento rigoroso por força do disposto no artº 202°, al. b) da CRP/92 e artº 9° da referida Lei das Finanças Locais.
Deste entendimento discorda a ora recorrente, para quem a afectação de uma parte do IVA a outro fim que não o previsto na Lei das Finanças Locais, viola os critérios de atribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), cujo montante pecuniário é calculado com base, nomeadamente, no montante das receitas do Estado em cada ano provenientes do IVA (artº 9° da Lei 1/87), pelo que o adicional de 45 milhões de contos constante do mapa IX anexo à Lei 39-B/94 deve ser levado em conta no cálculo daquele fundo.
Vejamos
O artº 4°, n° 1, al. e) da Lei n° 1/87 (Lei das Finanças Locais),determina que uma participação no FEF constitui receita do município, estabelecendo o artº 9° do mesmo diploma, que o seu cálculo se faz com base no IVA previsto, para cada ano, no Orçamento de Estado, através de fórmula prevista no mesmo preceito.
A Lei n° 39-B/94, de 27/12, que aprovou o Orçamento de Estado para 1995, no seu artº 12°, n° 1 fixou o montante global do FEF em 219,6 milhões de contos para o ano de 1995, tomando como base o valor de cobrança do IVA de 1124 milhões de contos.
Sustenta, porém, o Recorrente que a previsão de cobrança não eram apenas 1124 milhões de contos, mas sim 1 169 milhões de contos, pelo que sendo a base de cálculo diferente, diverso também teria que ser o montante do FEF.
A diferença entre os dois valores resulta do facto de no Mapa Orçamental I, referente a receitas correntes, estar inscrita uma previsão de cobrança de IVA de 1124 milhões de contos e rio Mapa IX, relativo à Segurança Social, aparecer uma receita de 45 milhões de contos.
Defende o Recorrente que o “adicional” de 45 milhões de contos, ainda constitui IVA a ser cobrado, pelo que na base de cálculo do FEF deveria ser considerado esse montante.
A questão está em saber se é legalmente possível a derrogação de norma ou normas da Lei das Finanças Locais pela Lei Orçamental.
A sentença recorrida respondeu positivamente a esta questão, afirmando a sua compatibilidade com a Constituição.
Tal como salienta a sentença recorrida, tanto a Doutrina como a Jurisprudência têm sustentado esta tese, que, aqui e agora, se reitera - cfr. acs. do Tribunal Constitucional n° 461/87, DR, I Série, n° 13, de 18.01.88 e 358/92, DR, I Série, de 26.01.93; Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4ª ed., 1992, pág. 401; António Lobo Xavier, O Orçamento Como lei-contributo para a compreensão de algumas especificidades do Direito Orçamental Português, 1990, pág. 144 e sgs.; e Cardoso da Costa, Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento, in Separata do número especial do BFD Coimbra, 1981, pág. 18 e sgs.
Como se conclui no referido acórdão do Tribunal Constitucional n° 358/92, "no nosso sistema constitucional, pelo menos após 1982, a lei do orçamento constitui uma lei material especial, não confinada no seu conteúdo ao mero quadro contabilístico de receitas e despesas, aprovada ao abrigo da competência política e legislativa do Parlamento, definida, assim, como elemento integrante da reserva de Parlamento e sujeita a reserva absoluta de lei formal, emitida no quadro da participação do Parlamento no exercício da função de direcção política estadual, que plasma no seu conteúdo um programa económico-financeiro anual, disfrutando o Parlamento de uma assinalável amplitude de poderes de apreciação, expressa, desde logo, na liberdade de iniciativa dos deputados para apresentação de propostas de alteração não sujeitas a qualquer limite específico (designadamente o constante do n° 2 do artº 170° da Constituição)".
Este aresto tratou precisamente da relação entre a Lei do Orçamento e a Lei das Finanças Locais, concluindo pela legitimidade constitucional da primeira incluir normas atinentes ao regime das finanças locais, "uma vez que a redefinição dos critérios de determinação do montante do Fundo de Equilíbrio Financeiro se relaciona estreitamente com a repartição de receitas e com a efectivação de despesas num determinado ano económico".
Assim, a alteração expressa ou tácita da Lei das Finanças Locais pela Lei do Orçamento relativamente a determinado ano económico, no quadro da repartição das receitas fiscais não afronta, só por si, nenhum princípio constitucional.
Sustenta, porém o Recorrente a este propósito que a Lei do Orçamento referente a 1995 não alterou a Lei das Finanças Locais. O que sucede é que omitiu as verbas necessárias para a execução do disposto nos arts. 4°, n° 1, al. e), 8°, 9° e 10° da LFL, que se referem à participação e distribuição do FEF, violando tais normativos e sendo inconstitucional por violação do artº 108°, n° 2 da CRP.
O artº 108°, n° 2 da CRP, na redacção da Revisão de 1989 corresponde ao actual artº 105°, nº 2, de acordo com o qual "O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato".
Mas também quanto a este ponto não lhe assiste razão.
A Lei do Orçamento em causa limitou-se a alterar os critérios de fixação do FEF, o que não infringe o referido preceito constitucional. Aquela norma tem em vista as obrigações que se encontrem consolidadas e não as que só se efectivam com a aprovação da Lei do Orçamento.
Com efeito, o artº 12°, n° 1 da Lei n° 39-B/94, de 27/12 (Orçamento do Estado para 1995), diz expressamente que "o montante global do FEF é fixado em 219.6 milhões de contos para o ano de 1995", o que, desde logo indica que estamos perante uma alteração da LFL.
Por outro lado, verifica-se do relatório que acompanhou a proposta de orçamento que se quis aumentar a taxa normal do IVA de 16% para 17%, afectando a receita resultante desse aumento de 1% à Segurança Social.
Acresce que o n° 4 do artº 12° da citada Lei n° 39-B/94, determina que "o montante global a atribuir a cada município no ano de 1995 é o que consta do Mapa X em anexo".
Ou seja, resulta claro que a Lei do Orçamento de 1995 alterou legitimamente o critério de fixação do FEF, com base na receita do IVA, excluindo o adicional de receita criada nessa mesma Lei - o aumento de 1% - que ficou afecto à Segurança Social.
Por outro lado, há que referir que perante a aprovação da referida Lei Orçamental, o Governo ficou vinculado ao que aí está determinado, por força do princípio da legalidade e do artº 199°, n° 2 da CRP (artº 202°, n° 2 da versão de 1989), não podendo, por isso, sem violar a lei, satisfazer a pretensão do A., ora recorrente.
Estabelecendo o Mapa IX que o montante de 45 milhões de contos constituem receitas da Segurança Social e estando fixado no Mapa X a verba a atribuir às autarquias locais, fica o Governo vinculado ao assim determinado na Lei Orçamental.
Por todo o exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação do Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Junho de 2002
Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos
