048312 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A inclusão na Lei do Orçamento de normas que alterem a Lei das Finanças Locais, não afronta, em princípio, qualquer regra constitucional. II - É o caso de preceitos da Lei do Orçamento que conduzem a uma redefinição do FEF, o que se relaciona estreitamente com a repartição de receitas e com a efectivação de despesas num determinado ano económico, função primordial daquela Lei. III - Perante a aprovação da Lei do Orçamento, o Governo fica vinculado ao que nela ficou determinado, por força do princípio da legalidade e do disposto no artº 199°, n° 2 da CRP, não podendo, por isso, reconhecer a determinado município, o direito à atribuição de verbas do FEF que excedam o fixado naquela Lei.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO O MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA, recorre da sentença proferida no TAC do Porto, que julgou improcedente a acção para reconhecimento de direito à atribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) para 1995 calculado nos termos do disposto na Lei das Finanças Locais (LFL), em que aquele demandara o GOVERNO PORTUGUÊS. Para tanto, alegou formulando as seguintes conclusões: 1 - Salvo o devido respeito, os fundamentos vertidos na decisão sob recurso não contrariam na sua essência os fundamentos do pedido e respectiva causa de pedir vertidos na petição do ora recorrente. 2 - O FEF é o montante pecuniário de origem fiscal que constitui uma participação no montante global das receitas do estado provenientes do IVA (cfr. artº 9° da LFL/95). 3 - Do mapa IX anexo ao DL 39-B/94, de 27/12 (-LOE-) consta uma receita de 45 milhões de contos a título de "consignação adicional ao IVA". 4 - Aquele adicional não é um imposto novo ou diferente nem trata de um IVA de espécie diversa do IVA normal. Por isso, aquele montante deveria ter sido tomado em conta para cálculo do FEF/95, o que não aconteceu, atento a sua afectação pelo Governo a outro fim. 5 - Assim não se entendeu na decisão sob recurso onde e desde logo se considerou que a questão jurídica controvertida nos presentes autos consistia em saber, em primeiro lugar, se é possível a LOE derrogar o preceito ou preceitos constantes da LFL. 6 - Porém, a acção em causa não tem como pressuposto tal entendimento, pelo menos nos moldes em que é considerada pela decisão sob recurso. 7 - No modesto entender da recorrente a LOE/95 não altera nem alterou a LFL/95 no que respeita à formula do FEF. 8 – O FEF é uma imposição constitucional ao legislador ordinário atento o disposto no artigo 238º nº 2 da CRP constituindo a vertente financeira dessa autonomia financeira das autarquias ou pressuposto essencial. 9 - No caso dos autos entendeu o Mmº Juiz que o denominado "IVA Social" correspondeu a uma alteração tácita do critério objectivo estipulado na LFL. 10 - Não esclarece, contudo, devidamente a douta decisão os motivos que levaram a tal entendimento. 11 - A elaboração do orçamento aponta no sentido de que se pretendeu dar cumprimento aos ditos comandos da LFL e como resulta do aí exposto e de atribuição do FEF contidos na Lei das Finanças Locais/95, pelo que desde logo falece o argumento que em primeira linha se apoia a sentença. 12 - Por outro lado, não tendo sido derrogados os critérios de atribuição do FEF pela LOE/95, não se descortina que relação o denominado "IVA social" possa ter com as condições de exercício da autonomia autárquica prevista no artigo 240° da CRP. 13 - O OE/95 ao omitir as verbas necessárias para a execução do disposto nos artigos 4°, nº 1, al. e), 8°, 9° e 10° da FFL/95, violou tais normativos, além de inconstitucional por infracção do disposto no artigo 108º, nº 2 da CRP/92. 14.- A decisão recorrida ao assim não entender infringiu aqueles normativos legais, pelo que deve ser revogada. O Governo Português, contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: 1ª.- A Lei n° 39-B/94 , de 27 de Dezembro (Orçamento de Estado para 1995), ao fixar o montante do FEF tomando como base de cálculo a receita do IVA, com exclusão da receita proveniente do aumento da taxa de tal imposto de 16% para 17%, alterou o critério fixado na Lei das Finanças Locais; 2.ª- A alteração da Lei das Finanças Locais por uma Lei Orçamental não merece nenhum juízo de censura, nem no plano constitucional nem no plano legal; 3.ª- O Orçamento de Estado para 1995 não omitiu as verbas necessárias para a execução da Lei das Finanças Locais - o referido Orçamento, enquanto Lei da Assembleia da República, alterou os critérios constantes da referida Lei das Finanças Locais; 4.ª- Não há, deste modo, nenhuma violação, nem da Lei das Finanças Locais, nem do artº 108° da Constituição da República; 5.ª- O Governo estava e está vinculado, na distribuição de verbas, a cumprir rigorosamente o estatuído, que era apenas e só o quantitativo de 219,6 milhões de contos que podia ser atribuído às Autarquias Locais. O Exmº. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu parecer, defende, em síntese, que, na medida em que a questão colocada pela recorrente não pode ser resolvida pela Administração porque decidida segundo critérios de natureza política pela Assembleia da República, quando aprovou a Lei do Orçamento -, também não pode ser solucionada no âmbito da acção que deu origem ao presente recurso. Sustentou ainda no já referido parecer que, "nesta matéria o Governo, no uso da competência administrativa, apenas tem poderes para efectuar as transferências para as autarquias do montante aprovado pelo orçamento do Estado, e só do que for aprovado", pelo que "não estamos perante um interesse jurídico do A. que possa ser satisfeito pela Administração, única hipótese em que seria competente o Tribunal Administrativo para o reconhecer- artºs. 268° n° 5 da Constituição e 3° e 4° n.º 1 als. a) e b) do ETAF". MATÉRIA DE FACTO A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto: 1.- O montante do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) para o ano de. 1994 foi de 1.021 milhões de contos, e o FEF para o mesmo ano foi de 199.5 milhões de contos - ver Lei 75/93 , de 20 de Dezembro (Mapa I, 02.02.02, e artigo 9° n° 1) , com a redacção dada pela Lei 40/94 , de 28 de Dezembro (artigo 1° nºs. 2 e 3); 2.- O montante global do FEF para o ano de 1995 foi de 219.6 milhões de contos - ver Lei 39-B/94 , de 27 de Dezembro (artigo 12° n.º 1 e Mapa X anexo) Lei do Orçamento de Estado (LOE) para o ano de 1995; 3.- No Mapa IX anexo à Lei 39-B/94 , de 27 de Dezembro (orçamento da Segurança Social) consta uma receita de 45 milhões de contos a título de “consignação de adicional ao IVA” 4.- No Mapa X da Lei 39-B/94 , de 27 de Dezembro, consta como FEF atribuído ao MVNG o montante de 2.859.527 contos; 5.- Conteúdo do ofício datado de 28 de Agosto de 1995, enviado pela Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) ao Presidente da CMVNG, junto a folhas 8 dos autos, aqui dado por reproduzido; 6.- Conteúdo da circular datada de 13 de Dezembro de 1995, enviada pela ANMP ao Presidente da CMVNG, junta a folhas 79 e 80 dos autos, aqui dado como reproduzido; 7.- Pela Lei 92-A/95 , de 28 de Dezembro, o montante global do FEF para 1995 foi alterado para 221.1 milhões de contos, passando o FEF atribuído nesse ano MVNG para o montante de 2.881.521 contos; 8.- Esta acção deu entrada em tribunal a 15 de Setembro de 1995. O DIREITO A) FUNDAMENTAÇÃO A sentença recorrida julgou improcedente a acção por entender que a Lei n° 39-B/94 , de 27/12, que aprovou o orçamento de Estado para o ano de 1995, ao aumentar a taxa do IVA e ao afectar a receita resultante desse aumento à Segurança Social com o objectivo definido de fazer face às grandes dificuldades deste organismo, alterando deste modo o montante a transferir para os Municípios, derrogou legitimamente a Lei n° 1/87 , de 6/1 (Lei das Finanças Locais), tanto mais que, uma vez aprovada pela Assembleia da República, a Lei do Orçamento se impõe ao Governo, a quem cumpre o seu. acatamento rigoroso por força do disposto no artº 202°, al. b) da CRP/92 e artº 9° da referida Lei das Finanças Locais. Deste entendimento discorda a ora recorrente, para quem a afectação de uma parte do IVA a outro fim que não o previsto na Lei das Finanças Locais, viola os critérios de atribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), cujo montante pecuniário é calculado com base, nomeadamente, no montante das receitas do Estado em cada ano provenientes do IVA ( artº 9° da Lei 1/87 ), pelo que o adicional de 45 milhões de contos constante do mapa IX anexo à Lei 39-B/94 deve ser levado em conta no cálculo daquele fundo. Vejamos O artº 4° , n° 1, al. e) da Lei n° 1/87 (Lei das Finanças Locais),determina que uma participação no FEF constitui receita do município, estabelecendo o artº 9° do mesmo diploma, que o seu cálculo se faz com base no IVA previsto, para cada ano, no Orçamento de Estado, através de fórmula prevista no mesmo preceito. A Lei n° 39-B/94 , de 27/12, que aprovou o Orçamento de Estado para 1995, no seu artº 12°, n° 1 fixou o montante global do FEF em 219,6 milhões de contos para o ano de 1995, tomando como base o valor de cobrança do IVA de 1124 milhões de contos. Sustenta, porém, o Recorrente que a previsão de cobrança não eram apenas 1124 milhões de contos, mas sim 1 169 milhões de contos, pelo que sendo a base de cálculo diferente, diverso também teria que ser o montante do FEF. A diferença entre os dois valores resulta do facto de no Mapa Orçamental I, referente a receitas correntes, estar inscrita uma previsão de cobrança de IVA de 1124 milhões de contos e rio Mapa IX, relativo à Segurança Social, aparecer uma receita de 45 milhões de contos. Defende o Recorrente que o “adicional” de 45 milhões de contos, ainda constitui IVA a ser cobrado, pelo que na base de cálculo do FEF deveria ser considerado esse montante. A questão está em saber se é legalmente possível a derrogação de norma ou normas da Lei das Finanças Locais pela Lei Orçamental. A sentença recorrida respondeu positivamente a esta questão, afirmando a sua compatibilidade com a Constituição. Tal como salienta a sentença recorrida, tanto a Doutrina como a Jurisprudência têm sustentado esta tese, que, aqui e agora, se reitera - cfr. acs. do Tribunal Constitucional n° 461/87, DR, I Série, n° 13, de 18.01.88 e 358/92, DR, I Série, de 26.01.93; Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4ª ed., 1992, pág. 401; António Lobo Xavier, O Orçamento Como lei-contributo para a compreensão de algumas especificidades do Direito Orçamental Português, 1990, pág. 144 e sgs.; e Cardoso da Costa, Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento, in Separata do número especial do BFD Coimbra, 1981, pág. 18 e sgs. Como se conclui no referido acórdão do Tribunal Constitucional n° 358/92, "no nosso sistema constitucional, pelo menos após 1982, a lei do orçamento constitui uma lei material especial, não confinada no seu conteúdo ao mero quadro contabilístico de receitas e despesas, aprovada ao abrigo da competência política e legislativa do Parlamento, definida, assim, como elemento integrante da reserva de Parlamento e sujeita a reserva absoluta de lei formal, emitida no quadro da participação do Parlamento no exercício da função de direcção política estadual, que plasma no seu conteúdo um programa económico-financeiro anual, disfrutando o Parlamento de uma assinalável amplitude de poderes de apreciação, expressa, desde logo, na liberdade de iniciativa dos deputados para apresentação de propostas de alteração não sujeitas a qualquer limite específico (designadamente o constante do n° 2 do artº 170° da Constituição)". Este aresto tratou precisamente da relação entre a Lei do Orçamento e a Lei das Finanças Locais, concluindo pela legitimidade constitucional da primeira incluir normas atinentes ao regime das finanças locais, "uma vez que a redefinição dos critérios de determinação do montante do Fundo de Equilíbrio Financeiro se relaciona estreitamente com a repartição de receitas e com a efectivação de despesas num determinado ano económico". Assim, a alteração expressa ou tácita da Lei das Finanças Locais pela Lei do Orçamento relativamente a determinado ano económico, no quadro da repartição das receitas fiscais não afronta, só por si, nenhum princípio constitucional. Sustenta, porém o Recorrente a este propósito que a Lei do Orçamento referente a 1995 não alterou a Lei das Finanças Locais. O que sucede é que omitiu as verbas necessárias para a execução do disposto nos arts. 4°, n° 1, al. e), 8°, 9° e 10° da LFL, que se referem à participação e distribuição do FEF, violando tais normativos e sendo inconstitucional por violação do artº 108°, n° 2 da CRP. O artº 108°, n° 2 da CRP, na redacção da Revisão de 1989 corresponde ao actual artº 105°, nº 2, de acordo com o qual "O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato". Mas também quanto a este ponto não lhe assiste razão. A Lei do Orçamento em causa limitou-se a alterar os critérios de fixação do FEF, o que não infringe o referido preceito constitucional. Aquela norma tem em vista as obrigações que se encontrem consolidadas e não as que só se efectivam com a aprovação da Lei do Orçamento. Com efeito, o artº 12° , n° 1 da Lei n° 39-B/94 , de 27/12 (Orçamento do Estado para 1995), diz expressamente que "o montante global do FEF é fixado em 219.6 milhões de contos para o ano de 1995", o que, desde logo indica que estamos perante uma alteração da LFL. Por outro lado, verifica-se do relatório que acompanhou a proposta de orçamento que se quis aumentar a taxa normal do IVA de 16% para 17%, afectando a receita resultante desse aumento de 1% à Segurança Social. Acresce que o n° 4 do artº 12° da citada Lei n° 39-B/94 , determina que "o montante global a atribuir a cada município no ano de 1995 é o que consta do Mapa X em anexo". Ou seja, resulta claro que a Lei do Orçamento de 1995 alterou legitimamente o critério de fixação do FEF, com base na receita do IVA, excluindo o adicional de receita criada nessa mesma Lei - o aumento de 1% - que ficou afecto à Segurança Social. Por outro lado, há que referir que perante a aprovação da referida Lei Orçamental, o Governo ficou vinculado ao que aí está determinado, por força do princípio da legalidade e do artº 199°, n° 2 da CRP (artº 202°, n° 2 da versão de 1989), não podendo, por isso, sem violar a lei, satisfazer a pretensão do A., ora recorrente. Estabelecendo o Mapa IX que o montante de 45 milhões de contos constituem receitas da Segurança Social e estando fixado no Mapa X a verba a atribuir às autarquias locais, fica o Governo vinculado ao assim determinado na Lei Orçamental. Por todo o exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação do Recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 5 de Junho de 2002 Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos