0653/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É desconforme com o regulamento de um plano o licenciamento da construção de um prédio de habitação com 3 pisos em zona que por esse regulamento ficou reservada a edifícios de interesse turístico, sendo irrelevante que uma parte do piso térreo seja destinada no projecto a restaurante.

II- As imposições dos regulamentos dos planos carecem, em princípio, de publicação em D.R., sob pena de ineficácia jurídica.

III- Não é nulo o acto de licenciamento da construção do referido edifício, se ao tempo desse licenciamento o Plano (Anteplano da Praia da Areia Branca), embora aprovado, não se encontrava publicado, apenas vindo a sê-lo meses depois.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA LOURINHÃ recorre da sentença do T.A.C. de Lisboa que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A.... e declarou nulo o seu despacho de 22.3.93 que deferiu o licenciamento de uma obra de construção de um edifício levada a cabo por ..., Lda.

Fundamento da declaração de nulidade foi a violação, pelo acto de licenciamento (autorizando a construção de 3 pisos e cave destinados a fins habitacionais), do anteplano de PGU eficaz, que para o local apenas previa construções de interesse turístico.

Nas suas alegações, o recorrente formula as seguintes conclusões:

“a) O acto impugnado contenciosamente não viola o Anteplano de Urbanização da Praia da Areia Branca, conforme consta dos pareceres de fls. 38 e 45 do processo instrutor;

b) Efectivamente, a construção em causa tem interesse para o turismo;

c) Não tendo a Comissão de Coordenação Regional emitido, no prazo legal, o parecer que lhe foi solicitado, essa falta tem como consequência que o parecer seja considerado favorável, de conformidade com o disposto no n.º 7 do art. 35.º do Decreto-Lei n.º 445/91;

d) De resto, o parecer que foi fornecido depois de expirado o prazo, mesmo a considerar-se como relevante, não era vinculativo para a entidade recorrida, uma vez que se não fundamentava em condicionamentos legais ou regulamentares - n.º 6 do art.º 35.º do mesmo diploma;

e) Porém, mesmo a considerar-se que o acto impugnado violava o Anteplano de Urbanização da Praia da Areia Branca, tal violação não poderia constituir fundamento para a declaração de nulidade, porquanto o referido Anteplano carece de eficácia jurídica externa;

f) Efectivamente, nem o Anteplano de Urbanização da Praia da Areia Branca, nem o seu Regulamento, que foram aprovados por despacho ministerial de 14 de Junho de 1961, foram publicados no jornal oficial, ao tempo Diário do Governo”;

g) A falta dessa publicação acarreta a ineficácia jurídica externa do Anteplano e do Regulamento, como é jurisprudência largamente maioritária do Supremo Tribunal Administrativo;

h) Por outro lado, mesmo a admitir-se que essa publicação não era obrigatória, o Anteplano e Regulamento caducaram em 25-04-1976, por força do disposto do art.º 122.º, n.º 1, 2 e 4, da Constituição da República Portuguesa, na versão de 1976;

Assim sendo, a sentença recorrida terá de ser revogada, em virtude de ter como fundamento um acto que se encontra despido de eficácia jurídica externa”

Não houve contra-alegações.

Antes da expedição do recurso, julgou-se habilitado, como adquirente, o recorrido jurisdicional ... .

Neste Supremo Tribunal, o Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir

- II -

A sentença fixou a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão da causa:

1. ..., residente em Nadrupe, Lourinhã, requereu em 21.9.1992 à Câmara Municipal da Lourinhã o licenciamento para a construção de um edifício multifamiliar, situado no Bairro Santos, na Praia da Areia Branca, que deu origem ao processo camarário n.º 342/92.

2. Como previsto, o edifício a construir deveria ter três pisos, mais cave era destinado a fins habitacionais.

3. Por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal da Lourinhã, de 22.3.1993, ora impugnado, o licenciamento foi deferido.

4. Para o local existe Plano de Urbanização eficaz, publicado no Diário da Republica II Série, de 1.6.1993, estando previsto no respectivo anteplano, a data da prolação do despacho impugnado, que no local apenas seriam licenciadas construções de interesse turístico.

5. A Câmara Municipal da Lourinhã solicitou à Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, por ofício de 18.1.1993, a emissão de parecer referindo que a consulta era realizada “face à ocupação prevista no Plano de Urbanização” – cfr. processo instrutor”.

6. A Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo pronunciou-se desfavoravelmente mas os seus pareceres só deram entrada no serviços da autarquia depois de 24.2.1993, o primeiro, e em 2.7.1993 o segundo.

Como atrás se disse, a sentença recorrida declarou nulo o licenciamento de uma obra de construção de um edifício, em virtude de o projecto, que previa 3 pisos e cave destinados a fins habitacionais, violar o anteplano do PGU aplicável (Anteplano de urbanização da Praia da Areia Branca), que para o local apenas previa construções de interesse turístico. A nulidade resultava do disposto no art. 52º, nº 2, al. b), do Dec-Lei nº 445/91, de 20.11.

O recorrente procura contrariar estas conclusões, com base nos seguintes argumentos:

a) Não há violação do Plano, porquanto o edifício tem “interesse turístico”;

b) O parecer da CCR não foi emitido no prazo legal, pelo que deve considerar-se favorável;

c) E tão pouco era vinculativo, pois só o são os pareceres que se fundamentam em condicionalismos legais ou regulamentares (art. 35º, nº 6, do D-L nº 445/91), e o parecer em causa espraiou-se por considerações vagas e princípios objectivos.

d) Mesmo que houvesse violação do Anteplano, ela não poderia fundamentar a declaração de nulidade, pois o mesmo não se encontra publicado no jornal oficial (então Diário do Governo) – o que implica a sua ineficácia jurídica;

e) Além disso, sempre o Anteplano teria caducado em 25.4.76, por força do art. 122º, nºs 1, 2 e 4 da Constituição (versão de 1976).

Vejamos:

A matéria das precedentes alíneas c) e d), e correspondente às conclusões c) e d) da alegação do recorrente, não tem qualquer cabimento na discussão, uma vez que o fundamento da anulação não foi a existência de parecer vinculativo desfavorável da CCR, mas a violação do Anteplano. Por outras palavras, o tribunal a quo não considerou desrespeitada a norma da al. a) do art. 52º do D-L nº 445/91 (desconformidade com parecer vinculativo legalmente exigível), mas a da al. b) do mesmo artigo – violação do disposto em plano de ordenamento do território.

O recorrente insiste depois em que o projecto tinha interesse turístico, louvando-se para tanto nos pareceres emitidos pelo arquitecto da câmara, a fls. 38 e 45 do processo instrutor.

Simplesmente, esse parecer limita-se a dizer que o projecto pode ter “algum interesse turístico”, o qual seria dado pelo facto de se destinar a restaurante uma parte do piso térreo. Ora, como é bem de ver, nem todo o restaurante é susceptível de oferecer interesse turístico, nem um prédio de habitação colectiva de 3 pisos perde essa destinação e passa a ter a afectação a fins turísticos pelo simples facto de numa parte do piso térreo estar previsto um restaurante. Para firmar a conclusão que o recorrente defende, e contrariar a que um órgão particularmente qualificado como a CCR tirou sem qualquer esforço (e por duas vezes – v. fls. 47 e segs. e 67 e segs.), seria necessária outra fundamentação e, além disso, a alegação de factos concretos que demonstrassem que o edifício, no seu conjunto, era de interesse turístico.

Resta a questão da falta de publicação do Plano, e da sua caducidade face ao art. 122º da Constituição de 76.

A sentença deu como assente que o Plano é eficaz e está publicado, sendo, aliás, tal facto incluído na matéria de facto considerada assente (v. supra, nº 4).

No entanto, se relativamente à data de hoje isso se pode considerar verdadeiro, não o era seguramente à data em que foi emitido o despacho impugnado no recurso contencioso, através do qual se consumou o respectivo licenciamento camarário. E é ponto assente que, para aferir da legalidade dos actos administrativos, a lei aplicável é a vigente ao tempo da respectiva prática.

Ora – a própria sentença o diz, embora omitindo incompreensivelmente a indispensável relacionação crítica entre uma coisa e outra – a publicação do Plano em causa foi feita em 1.6.93, e o acto impugnado tem uma data anterior (22.3.93).

Efectivamente, embora tenha sido aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas de 24.1.1951, o Anteplano de Urbanização da Praia da Areia Branca (que se teria automaticamente convertido na espécie Plano de Urbanização por força do disposto no art. 16º, nº 2, do Dec-Lei nº 560/71) só veio a ser objecto de publicação no D.R., II série, nº 127, de 1.6.93.

Tem este Supremo Tribunal entendido, em casos similares, que a falta de publicação destes planos, no que respeita à sua parte regulamentar, implica a respectiva ineficácia jurídica externa. Assim como tem acrescentado que a respectiva componente regulamentar, a poder considerar-se “direito anterior vigente”, teria efectivamente caducado em 25.4.76, por contrariar a imposição constitucional da publicidade obrigatória, por publicação, dos regulamentos jurídicos do Governo com eficácia externa, ínsita no art. 122º, nºs 1, 2 e 4 da CRP (texto de 1976) – cf. os Acs. de 18.10.00, proc.º nº 44.815, 10.2.98, proc.º nº 42.147, 17.10.95, proc.º nº 27.930, 27.9.94, proc.º nº 26.340, e 5.3.97 (Pleno), mesmo número de processo.

Se as prescrições do Plano não são juridicamente eficazes não podem servir de fundamento para invalidar o acto administrativo que com elas se não conforme.

Errada está, por conseguinte, a conclusão que a sentença extrai no sentido de o acto impugnado contrariar o dito Plano, e ser por tal motivo nulo.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenado a baixa dos autos para conhecimento dos restantes vícios alegados.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Março de 2004.

J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos- António Samagaio