0438/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1.1.Por acórdão do T.C.A. Sul, proferido a fls. 62 e segs, foi concedido provimento ao recurso contencioso de anulação, interposto por A..., do despacho do Ministro da Educação, de 9 de Janeiro de 2003, que deu por findas as suas funções de coordenador adjunto do Centro de Área Educativa da Guarda. 1.2.Inconformado com a decisão referida em 1.1, interpôs o Ministro da Educação recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 90 e segs, concluiu do seguinte modo: “ A - O Despacho do Ministro da Educação n° 1655/2003, de 9 de Janeiro de 2003 (Publicado no D.R., II série, n° 22, de 27 de Janeiro de 2003) não se encontra eivado de vício de violação de lei, por violação dos art.°s 18.°, n.° 1, e 20.°, n.° 2, alíneas b) e c), da Lei n° 49/99 , de 22 de Junho. B - O aludido Despacho Ministerial também não se encontra eivado de vício de forma por falta de fundamentação - por violação dos art.°s 124.° e 125.° do CPA ). C - O douto Acórdão recorrido, ao decidir nos termos do entendimento nele perfilhado, é que ofendeu os art.°s 18.°, n° 1, e 20.°, n° 2, alíneas b) e c), da Lei n° 49/99 , de 22 de Junho, bem como os art.°s 124.° e 125.°, n° 1, do CPA.” 1.3.Não houve contra-alegações e, neste S.T.A., o Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 100 e segs, que se transcreve: “O acórdão recorrido, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto, anulou o despacho do Ministro da Educação, datado de 9 de Janeiro de 2003, nos termos do qual foram dadas por findas as funções de coordenador adjunto do Centro da Área Educativa da Guarda que o ora recorrido vinha exercendo. Fundamentado essa decisão anulatória, ponderou-se no aresto que o despacho contenciosamente impugnado violava o disposto nos artigos 18.° , n° 1 e 20.° , n° 2, alíneas b) e c) da Lei n° 49/99 , de 22 de Junho, uma vez que aplicando-se ao ora recorrido o estatuto do pessoal dirigente na cessação da comissão de serviço em causa não tinham sido observados os requisitos previstos naquele último dispositivo legal, sendo ainda certo que enfermava de vício de forma, por falta de fundamentação. Na sua alegação de recurso, a autoridade recorrida vem defender que, em resumo, as funções exercidas pelo recorrente contencioso não se incluem nos cargos de pessoal dirigente e daí que não lhe fosse aplicável o disposto nos aludidos artigos 18.° , n° 1 e 20.° , n° 2 da Lei n ° 49/99 , mais acrescentando que o despacho impugnado se encontraria fundamentado como decorrência do facto de ter surgido na sequência lógica duma informação dos serviços, de cuja fundamentação, duma forma implícita, se teria apropriado. Afigura-se-nos que, em parte, assiste razão à recorrente. Vejamos. Acompanha-se a autoridade recorrente quando entende que o cargo de coordenador adjunto da área educativa não se encontra abrangido pelo estatuto do pessoal dirigente. Com efeito, como se deixou expresso em sumário tirado do acórdão de 02-10-02, no recurso n ° 446/02 —“os cargos dirigentes dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional são aqueles que se encontram taxativamente enumerados na lei, bem como aqueles que lhe sejam legalmente equiparados- artigo 2.º da Lei n° 49/99 , de 22/6”. Ora, de acordo com o n° 2 da Portaria n° 721/95 , de 6 de Julho os coordenadores adjuntos de área educativa apenas são equiparados a chefes de divisão (considerado cargo dirigente, nos termos do artigo 2.° n° 2 da Lei n.° 49/99 ) para efeitos remuneratórios, o que não pode deixar de traduzir uma intenção do legislador de conferir-lhes uma equiparação meramente parcelar e não global, sendo certo que só esta revestiria a virtualidade de dar satisfação à exigência contida no mencionado artigo 2.°, n° 2. A este propósito, em caso com alguma similitude, se afirmou no acórdão já atrás citado - “ Neste quadro, as mesmas equiparações parcelares e pontuais são um subsídio interpretativo fortemente revelador da inexistência de uma equiparação global e, a meu ver, só essa cumpriria a exigência legal …” Sendo assim, em nosso entender, não poderá ser aplicável ao cargo de coordenador adjunto de área educativa o estatuto de pessoal dirigente e daí resulta que o despacho contenciosamente impugnado não tenha violado o disposto nos artigos 18.° , n° l e 20.° , n° 2 da Lei n° 49/99 . Pelo contrário, já divergimos da autoridade recorrente quando defende que o despacho impugnado se mostra fundamentado, posto que nesse âmbito se teria apropriado, duma forma implícita, da fundamentação aduzida numa anterior informação dos serviços. Na verdade, é sabido que um dos objectivos fundamentais da exigência da fundamentação dos actos administrativos se prende com a função de defesa do administrado, tendo em vista proporcionar-lhe um entendimento inequívoco, completo e claro das razões de facto e de direito que levaram a administração a decidir da forma como o fez, pois só dessa maneira se lhes torna possível o desencadear dos mecanismos administrativos e contenciosos. Assim sendo, como é, a exigência de “declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas” ( artigo 125° , n.° do CPA ), pese embora não careça de uma declaração formal, não pode deixar de prescindir de uma declaração inequívoca que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto-cfr. acórdão de 26-09-02, no recurso n° 195/02. Na situação “sub judicio”, o despacho impugnado ignora essa exigência de fundamentação, ainda que por remissão para a informação acima referenciada, o que determinou que o recorrente contencioso desconhecesse no seu contorno preciso os factos que teriam motivado a decisão da administração, dessa forma o impossibilitando de os sindicar na via contenciosa através da eventual arguição do correspondente vício decorrente de erro nos pressupostos de facto. Importa, pois, concluir que o despacho impugnado, como bem se decidiu no acórdão, padece de vício de forma por falta de fundamentação. Termos em que de é de parecer que o recurso deverá obter parcial provimento.” 2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1.Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos: “1- Por Despacho n° 19756/2002, de 16 de Agosto de 2002, do Senhor Ministro da Educação, publicado no DR II Série, n° 206, de 6 de Setembro de 2002, foi o recorrente nomeado coordenador adjunto do Centro da Área Educativa da Guarda, da Direcção Regional de Educação do Centro – cfr. doc. nº 1 junto com a petição de recurso. 2-Tal Despacho produziu efeitos a partir de 18 de Julho de 2002 – cfr. Doc nº 1 junto com a petição de recurso. 3-Em 9 de Janeiro de 2003 a Directora Regional de Educação Centro, Prof. Doutora ..., dirigiu uma comunicação ao Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa no sentido de se proceder à substituição/exoneração do ora recorrente em consequência de ameaças e confrontos físicos nas instalações do CAE da Guarda entre o recorrente e o Coordenador deste CAE – cfr. Instrutor não numerado. 4- Em 9 de Janeiro de 2003, o Secretário de Estado da Administração Educativa elaborou a seguinte proposta de exoneração, que se transcreve: “ Muito Urgente. Concordo A Sua Excelência o Ministro da Educação, com a minha proposta de imediata exoneração e nomeação, conforme proposto pela Senhora DREC. À IGE para averiguar de imediato estes factos e os enquadrar juridicamente, para actuação em conformidade (...)” – cfr. Instrutor não numerado. 5- Em 9 de Janeiro de 2003, o Senhor Ministro da Educação proferiu o seguinte despacho, que veio a ser publicado no DR, II Série, de 27 de Janeiro de 2003 [Despacho nº 1655/2003]: “1 - Dou por findas, as funções exercidas pelo professor A..., como coordenador-adjunto do Centro de Área Educativa da Guarda, da Direcção Regional de Educação do Centro, cargo para que tinha sido nomeado por Despacho nº 19.756/2002, de 16 de Agosto, publicado no Diário da República, II Série, n° 206, de 06.09.2002. 2 - O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua assinatura (...)” – cfr. instrutor não numerado e doc. nº 2 junto com a petição de recurso. 6- O recorrente tomou conhecimento do despacho mencionado no item anterior em 14 de Janeiro de 2003 – cfr. docs 3 e 4 juntos com a petição de recurso.” O Direito O acórdão impugnado concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrido e anulou, com fundamento em vício de violação de lei e vício de forma, o despacho do Ministro da Educação, de 9 de Janeiro de 2002, pelo qual foram dadas por findas as funções exercidas pelo recorrido como coordenador-adjunto do Centro da Área Educativa da Guarda, da Direcção Regional de Educação do Centro. A entidade recorrente sustenta, no presente recurso jurisdicional, que o acto posto em crise no recurso contencioso não enferma de nenhum dos vícios que motivaram a sua anulação. Vejamos: 2.2.2.Quanto ao vício de violação de lei – artºs 18.º, n.º 1 e 20.º, n.º 2 alínea b) e c) da Lei 49/99 , de 22 de Junho. O acórdão impugnado, seguindo a linha argumentativa do recorrente, considerou que o despacho em causa, pondo fim à comissão de serviço do ora recorrido como coordenador adjunto da Área Educativa da Guarda, violava os supra citados dispositivos legais, por o cargo em questão estar equiparado por lei a Chefe de Divisão, pelo que, a cessação da comissão de serviço tinha de respeitar o preceituado nos aludidos artigos, o que não foi feito. Sem razão, porém, conforme bem defende a entidade recorrente. Efectivamente: Nos termos do art.º 18.º , n.º 1 da Lei 49/99 , de 22 de Junho – diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Central e Local do Estado e da Administração Regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos “o pessoal dirigente é provido em comissão de serviço, por um período de três anos, que poderá ser renovado por iguais períodos”. Dispõe, por seu turno, o art.º 20.º, n.º2 da mesma Lei, nas alíneas apontadas como violadas pela decisão recorrida, que a comissão de serviço pode, a todo o tempo ser dada por finda durante a sua vigência, “por despacho fundamentado do membro do Governo competente, na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar” (alínea b) ou “a requerimento do interessado, apresentado nos serviços com a antecedência mínima de 60 dias, e que se considerará deferido se, no prazo de 30 dias a contar da data da sua entrada, sobre ele não recair despacho de indeferimento”. (alínea c)) Refere o acórdão recorrido, que não tendo sido requerida pelo interessado, ora recorrido, a cessação da sua comissão de serviço, esta só poderia ter sido decretada por despacho fundamentado do membro do Governo competente, na sequência de processo disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar. Não é, todavia, assim. Na verdade, ao invés do considerado pelo aresto sob recurso, o cargo de coordenador - adjunto da área Educativa, como era o caso, não está legalmente equiparado, em todos os seus aspectos, e, designadamente, para o efeito da cessão da comissão de serviço, a cargo dirigente. A lei apenas estabelece a equiparação do cargo em análise a chefe de divisão para efeitos remuneratórios. É o que, com clareza, resulta do disposto no art.º 2. º da Portaria 721/95 , de 6 de Julho, que prevê a possibilidade de nomeação de coordenador adjunto para coadjuvar os coordenadores dos Centros de área educativa, que refere: “Para coadjuvar os Coordenadores dos Centros de área educativa podem ser nomeados, por despacho do Ministro da Educação e até ao limite do número de CAE, coordenadores-adjuntos, equiparados para efeitos remuneratórios a chefe de divisão”. Assim, existindo uma equiparação legal do cargo de coordenador-adjunto a chefe de divisão apenas para efeitos remuneratórios, é de concluir que o restante regime do Estatuto do pessoal dirigente, nomeadamente as disposições legais respeitantes à cessação da comissão de serviço deste pessoal, não são aplicáveis ao cargo exercido pelo recorrente a que o despacho impugnado pôs termo. Efectivamente, como bem se faz notar no ac. deste STA de 2.10.02, rec. 446/02, também a propósito de reclamada equiparação a cargo dirigente, as meras equiparações parcelares e pontuais são um subsídio interpretativo forte revelador da inexistência de uma equiparação total”. Procedem, pois, as conclusões das alegações da entidade recorrente, quanto ao erro de julgamento em que incorreu o acórdão recorrido no que respeita à violação dos “ artigos 18º nº 1 e 20.º n.º 2, alíneas b) e c) da Lei 49/99 de 22 de Junho. 2.2.3.- Quanto ao julgamento do vício de forma por falta de fundamentação. O despacho contenciosamente recorrido é do seguinte teor: “I Dou por findas as funções exercidas pelo professor A..., como coordenador-adjunto do Centro de Área Educativa da Guarda, da Direcção Regional de Educação do Centro, cargo para que tinha sido nomeado por despacho n.º 19.756/2002, de 16 de Agosto, publicado no DR II Série, n.º 206, de 6.9.2002. II - O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua assinatura”. O acórdão recorrido, dando razão ao Recorrente contencioso, julgou procedente o vício de forma por falta de fundamentação, ponderando, essencialmente o seguinte: « … o despacho impugnado, … porque não contém nenhuma declaração expressa e inequívoca da concordância com a informação sobre a qual foi exarado, não pode deixar de ser considerado como carecendo, em absoluto de fundamentação, impondo-se, por esse motivo, a sua anulação. A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser expressa e concreta e nunca meramente implícita ou abstracta, para dar ao administrado a possibilidade de opção pelo recurso contencioso. Assim, se pelas circunstâncias em que o despacho impugnado foi exarado, não é possível saber a que informação e parecer o mesmo se reporta, procede o vício de forma por falta de fundamentação (cf. Ac. do TP, de 27/10/87 in AD 319, 913). Procede, igualmente, pelas razões expostas o invocado vício de forma por falta de fundamentação». A entidade recorrente defende no presente recurso jurisdicional, tal como já havia defendido no recurso contencioso, que o despacho em causa está fundamentado, pois foi exarado na sequência da informação nº 1570/2002, de 14 de Novembro de 2002, da Direcção Regional de Educação do Centro, concordando com ela de uma forma implícita e apropriando-se dos fundamentos da mesma constantes. Sem razão, porém. Na verdade, embora a jurisprudência deste STA tenha vindo a considerar que para considerar-se válida a fundamentação por remissão, ao abrigo do enunciado no art.º 125.º , n.º 1 do CPA , não se exige uma declaração formal expressa de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, salienta contudo, a necessidade de uma declaração inequívoca que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto (v. p. ex, ac. da 1ª secção do STA de 7.3.2002, rec. 48.369 e de 26.9.2002, p. 195/02). Ora, no caso em análise, não existe qualquer declaração que permita compreender, de forma inequívoca, que os fundamentos pelos quais o despacho ministerial em causa pôs fim à comissão de serviço do Recorrente são os que constam da aludida Informação da Direcção Regional de Educação do Centro e não outros. Não se vê, pois, razão, para revogar o decidido quanto ao vício de forma por falta de fundamentação. 3. Nos termos e pelas razões expostas acordam em conceder parcial provimento ao recurso, revogando o decidido pelo acórdão recorrido quanto à procedência do invocado vício de violação de lei – aqui julgado improcedente – e mantendo a decisão quanto à anulação do despacho impugnado com fundamento em vício de forma. Sem custas. Lisboa, 11 de Setembro de 2007.- Angelina Domingues (relatora ) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier.