01010/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído pelo Regulamento n.º 4255/88 do Conselho, de 19-12-88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88, do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

II- Por isso, não é nula, por carência de atribuições, a decisão do director do DAFSE que, ao abrigo de competência delegada pela entidade governamental competente, ordenou a devolução de uma quantia recebida por uma empresa no âmbito de uma acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu.

III- Nos termos do art. 13º, 1 e 2 do Despacho Normativo 70/91, de 23 de Março, para efeitos de concessão de bolsa ou subsídio, só poderão ser consideradas justificadas as faltas dadas até 5% do número de horas da formação. Deste regime decorre, assim, que todas as faltas injustificadas e aquelas que excederem 5% do número total de horas da formação não são consideradas justificadas para efeitos de concessão de bolsa, ou subsídio.

IV- Nos termos do art. 7º, n.º 2 do Despacho Normativo 790/91, que manda aplicar o regime da função pública (Dec. Lei 106/98, de 24/4), só há direito a ajudas de custo nas deslocações diárias que realizem além de 5 km do domicilio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km do mesmo domicílio (art. 6º do Dec. Lei 106/98, de 24/4). Considera-se domicílio necessário, além de outros, a localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço (art. 2º do mesmo diploma). Não há assim lugar a ajudas de custo por deslocação diária dos funcionários, cuja sede da empresa onde prestam serviço de formação é em Lisboa e residem fora desta cidade.

V- Quanto o interesse do particular for pretensivo, isto é quando requerer à Administração a concessão de um benefício, deve ser ele a suportar o risco da falta de prova dos factos constitutivos ou requisitos de que depende a concessão do benefício pretendido.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., LDA. Identificada nos autos recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC de Lisboa, que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO dos despachos do Ex.mo Sr. DIRECTOR GERAL DO DEPARTAMENTO PARA OS ASSUNTOS DO FUNDO SOCIAL EUROPEU, de 30/7/1996, nos termos do qual lhe solicitou a devolução de Esc. 1.877.009$00 no PO 1 (90 1001 P1) pedido 2, de Esc. 1.642.096$00 no PO 1 (90 1001 P1) pedido 1 e de Esc. 952.420$00 no PO4 (90 1001 P1) pedido 1, formulando as seguintes conclusões:

1) ao DAFSE ao certificar a exactidão factual e contabilística das despesas levou a efeito uma actividade de pura verificação técnica preparatória da decisão final que compete exclusivamente à Comissão, excedendo as suas competências ao considerar, em função de critérios de razoabilidade e de boa gestão financeira, que determinadas despesas não eram elegíveis;

2) a decisão do DAFSE em solicitar à A..., Lda. A devolução de contribuições só pode ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão das Comunidades Europeias de considerar despesas inelegíveis;

3) dos relatórios desta empresa ressaltam pretensos critérios de “razoabilidade” usados a belo – prazer da empresa de auditoria “B...” que não reflectem o objectivo da garantia do máximo de rigor na aplicação das contribuições comunitárias e nacionais;

4) a subjectividade usada pelos auditores em algumas das rubricas desses relatórios é de todo incompatível com a fundamentação necessária dos actos administrativos impugnados;

5) os actos recorridos padecem igualmente do vício de violação de lei mormente pelo facto da recorrente apresentar documentos justificativos de despesas de acordo com o disposto nos artigos 4º, 16º, 19º, 20º e 21º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25/03 e ainda do art. 16º do Despacho Normativo n.º 194/91 de 5/09, sem que a entidade recorrida os tivesse considerado para efeitos de exigibilidade de despesas efectuadas pela recorrente ao longo das acções de formação.

Nas suas contra alegações O Instituto de Gestão do fundo social Europeu (IGFSE), entidade que sucedeu ao autor dos acto recorridos (art. 2º, n.º 2 do Dec. Lei 2/2003, de 6 de Janeiro), defendeu a legalidade dos actos impugnados e a consequente manutenção da sentença recorrida, formulando as seguintes conclusões:

1) carece em absoluto de fundamento o recurso jurisdicional ora interposto pela recorrente A...;

2) a sentença recorrida não enferma de qualquer nulidade ou erro de julgamento nem a recorrente, conforme se pode ver pelo articulado que apresentou, logra, sequer, invocá-lo, localizá-lo ou demonstrá-lo;

3) na verdade, a recorrente mais não faz do que atacar a sentença, com reedição da arguição que produziu em sede de censura aos actos impugnados, mas abstraindo-se por completo dos fundamentos nela contidos, o que não atinge o que foi afirmado e decidido na sentença que, efectivamente, não merece qualquer censura;

4) por outro lado, suscita ex novo, a questão da verificação naqueles actos do vício de incompetência absoluta que, de facto e conforme reconhece a recorrente não foi submetida à apreciação do Meritíssimo Juiz a quo;

5) sucede que o objecto do recurso jurisdicional é a decisão do tribunal recorrido e não o acto administrativo de que foi interposto recurso contencioso junto da instância a quo;

6) daí que, em sede de recurso jurisdicional, a alegação deva servir, não para a insistência sobre a existência ou não dos vícios do acto, com mera reprodução dos argumentos já expendidos no seio do recurso contencioso, mas sim sobre os eventuais erros de apreciação ou julgamento ínsitos na pronúncia emitida pela decisão sob censura a propósito desses vícios;

7) e daí também, que nesta sede, não seja lícito à parte suscitar questões que não tenham sido sujeitas a decisão do tribunal a quo, não conhecendo o Supremo Tribunal Administrativo de questões novas, salvo se forem de conhecimento oficioso, o que não acontece com os vícios do acto administrativo;

8) acresce que os actos administrativos que foram impugnados não padecem de qualquer vício.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador - geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Relativamente ao vício de incompetência absoluta refere aquele Magistrado que “(…) as acções desenvolvidas pela recorrente se enquadram no Quadro Comunitário de Apoio aprovado para o período de 1990/1993, o qual se encontra juridicamente disciplinado pelos Regulamentos CEE n.º 2052, de 24-6-88, 4.523 e 4.255, ambos de 19-12-88. Ora, o regime jurídico aí consagrado é substancialmente diferente do anterior, designadamente no tocante à gestão e ao controlo técnico e financeiro das contribuições pública e nacional e comunitária no âmbito dos programas operacionais tivessem sido atribuídas a cada Estado membro, sem prejuízo da avaliação e controlo a efectuar pela Comissão (artigos 6, 1 e 3 do Reg. 2.052 e 16, 1, 23, 1, 24, 25 e 26 do Reg. 4253 e 8 do Reg. 4255/88). Daí que, os despachos do DAFSE contenciosamente impugnados não enfermem do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, ao certificarem desfavoravelmente as despesas financiáreis em sede de saldo final e consequente ordem de devolução dos montantes indevidamente recebido pela recorrente – confrontar acórdãos de 19-2-03 (Pleno), 27-2-03, 27-3-03, 9-4-03 e 15-5-03, nos recursos 45.749, 47.785, 1.286/02, 1537/02 e 264/03, respectivamente”.

Colhidos os visto legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) A recorrente apresentou 3 pedidos de contribuição, 2 ao abrigo do Programa Operacional (PO) n.º 901001 P1 e 1 ao abrigo do Programa Operacional (PO) n.º 901 004P1, junto da entidade gestora deste PO, o Instituto do Emprego e Formação Profissional. - Estas candidaturas foram aprovadas pelo IEFP para a realização de 3 cursos de formação profissional - Informática para Técnicos Administrativos e Contabilistas (Pedido 1 do PO 901001 P1), Técnico de Vendas e Atendimento ao Cliente (Pedido 2 do PO 901001 P1) e Programador Informático (Pedido 1 do PO 901 004P1).

b) Na sequência das referidas decisões de aprovação foram concedidos à recorrente, a título de financiamento público, 8.857.464$00 (sendo 6.643.098$00 a financiar pelo FSE e 2.214.366$00 a financiar pelo Orçamento da Segurança Social) para o curso de Informática para Técnicos Administrativos e Contabilistas, 8.784.564$00 (6.588.423$00/FSE e 2.196.141$00/OSS) para o curso de Técnico de Vendas e Atendimento ao Cliente e 7.397.777$00 (5.548.332$00/FSE e 1.849.445$00/OSS) para o curso de Programador Informático.

c) Após a aceitação das decisões de aprovação por parte da recorrente e iniciados os respectivos cursos, o IEFP emitiu, para efeito de pagamento dos adiantamentos previstos na lei, as autorizações de pagamento n.ºs 4545/IEFP/94 e 4548/IEFP/94, nos montantes a seguir discriminadas: PO 901001 P1 - Autorização de Pagamento n.o 4545/IEFP/94 Pedido 1 - FSE - Esc. 3.985.858$00 e OSS - Esc. 1.328.619$00 Pedido 2 - FSE - Esc. 3.953.053$00 e OSS - Esc. 1.317.684$00 PO 901 004P1 - Autorização de Pagamento n.o 4548/IEFP/94 Pedido 1 - FSE - Esc. 3.328.999$00 e OSS - Esc. 1.109.667$00.

d) O DAFSE, na qualidade de única entidade responsável pelo pagamento destas verbas, emitiu as respectivas ordens de pagamento para o Instituto de Gestão Financeira de Segurança Social (IGFSS), a fim de este Instituto ordenar ao banco o depósito das referidas verbas na conta específica indicada pela recorrente e aberta para esse efeito.

e) Em 28.4.94 o DAFSE, através dos seus agentes, procedeu a uma visita de acompanhamento à formação promovida pela recorrente, correspondente ao Pedido 2 da Medida 2 do Subprograma 2 do PO 901001 P1 (curso de Técnico de Vendas e Atendimento ao Cliente), para aferir da execução factual da acção e da sua conformidade com a decisão de aprovação.

f) Na sequência da referida visita, e pelos fundamentos constantes do relatório de acompanhamento n.º 126/94, o qual e dá aqui por reproduzido, a acção foi classificada de "com reservas", tendo o respectivo relatório sido transmitido à entidade gestora a fim de considerar os factos apurados em sede de análise do pedido de pagamento de saldo.

g) Aquando da análise dos pedidos de pagamento de saldo apresentados pela recorrente e pelos fundamentos constantes da Informação nº 411/DL/SMP, a qual se dá aqui por reproduzida, a entidade gestora solicitou ao DFSE a realização de uma auditoria contabilístico - financeira no âmbito dos 3 pedidos.

h) O recorrido credenciou a "B...", para realizar uma auditoria contabilística aos 3 cursos realizados pela recorrente no âmbito do PO 901001 P1 e 901004P1 a fim de aferir dos custos efectivamente imputados às acções e do seu correcto enquadramento legal.

i) Na posse dos relatórios de auditoria e após análise dos mesmos pelos serviços competentes do DAFSE, foram elaboradas as informações/relatórios n.ºs 384/DSAFE/95, 385/DSAFE/95 e 386/DSAFE/95 que, com base nos citados relatórios consideraram, respectivamente como custo total elegível, o montante de 4.080.423$00 para o curso de Informática para Técnicos Administrativos e Contabilistas, o montante de 3.770.809$00 para o curso de Técnico de Vendas e Atendimento ao Cliente e o montante de 4.133.231$00 para o curso de Programador Informático.

j) Em 3.1.96, mediante os ofícios nºs 86, 85 e 84, foi a recorrente notificada para se pronunciar sobre os projectos de decisão resultantes da auditoria efectuada.

k) A recorrente apresentou por escrito as suas observações aos resultados das auditorias efectuadas.

l) Em 3.7.96 o Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu apôs o despacho de "Concordo e Certifico" sobre a Informação n.º 774/DSAFE/96, cujo teor consta de fls. 32, 33 e 34 dos autos e se dá por reproduzido, pelo qual decidiu considerar como custo total elegível, o montante de 4.080.423$00 para o curso de Informática para Técnicos Administrativos e Contabilistas, Pedido 1 do P0901001 P1, certificou como financiamento público o montante de 3.672.381$00 (2.754.286$00 do FSE e 918.095$00 do OSS) e determinou o pedido de devolução à recorrente de 1.642.096$00 (1.231.572$00 do FSE e 410.524$00 do OSS).

l) Em 3.7.96 o Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu apôs o despacho de "Concordo e Certifico" sobre a Informação n.º 776/DSAFE/96, cuja teor consta de fls. 43, 44 e 45 dos autos e se dá por reproduzido, pelo qual decidiu considerar como custo total elegível, o montante de 3.770.809$00 para o curso de Técnico de Vendas e Atendimento ao Cliente, pedido 2 do PO901001P1, certificou como financiamento público o montante de 3.393.728$00 (2.545.296$00 do FSE e 848.432$00 do OSS) e determinou o pedido de devolução à recorrente de 1.877.009$00 (1.407.757$00 do FSE e 469.252$00 do OSS).

m) Em 3.7.96 o Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu apôs o despacho de "Concordo e Certifico" sobre a Informação n.º 776/DSAFE/96, cuja teor consta de fls. 21, 22 e 23 dos autos e se dá por reproduzido, pelo qual decidiu considerar como custo total elegível, o montante de 4.133.231$00 para o Curso de Programador Informático, pedido 1 do PO901004P1, certificou como financiamento público o montante de 3.513.246$00 (2.634.935$00 do FSE e 878.311$00 do OSS) e determinou o pedido de devolução à recorrente de 925.420$00 (694.064$00 do FSE e 231.356$00 do OSS).

2.2. Matéria de direito

Tendo em atenção as alegações do recurso as questões a decidir neste recurso são as seguintes: i) incompetência absoluta do autor do acto recorrido; ii) falta de fundamentação dos actos recorridos; iii) violação de lei (o recorrente apresentou documentos justificativos das despesas).

Vejamos se o recorrente tem razão, seguindo a ordem de arguição das questões.

i) incompetência absoluta do autor dos actos.

A recorrente não arguiu este vício no recurso contencioso, todavia, sendo o mesmo gerador de nulidade (art. 133, 2, b) do Cód. Proc. Adm.), o mesmo é de conhecimento oficioso, pelo que o seu conhecimento cabe no âmbito de cognição do Tribunal de recurso.

Entende o recorrente que o DGFSE agiu fora das suas atribuições ao ordenar a devolução das quantias que apurou como saldo desfavorável. Invoca para tanto, a decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no proc. C-413/98 (acórdão de 25-1-01) que veio relembrar que a “única entidade competente para suspender, reduzir ou suprimir uma contribuição comunitária no quadro do FSE” é a Comissão.

O recorrente não tem razão, como facilmente se demonstrará.

Na vigência do Regulamento CEE n.º 2950/83 do Conselho de 17 de Outubro de 1983 este Supremo Tribunal entendia que enfermava de vício de incompetência, sendo de declarar nulo, o acto do Director Geral do DAFSE que intima uma sociedade beneficiária do FSE a repor determinada importância, com base em actos de certificação a que procedeu, por a competência pertencer à Comissão Europeia. – cfr. entre outros os Acórdãos de 17-6-98 (recurso 42034); 7-10-97 (recurso 41.312); de 19-12-2001 (recurso) 047395; de 31-5-2000 (recurso 043883).

Porém, os termos do Regulamento da CEE nº 4255/88, de 19/12, que revogou o Regulamento também da CEE nº 2950/83 de 17/10, passaram a ser as autoridades nacionais a ter competência para decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos promotores de acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio, mais precisamente, para decidir da aprovação das acções e dos respectivos pagamentos.

Apreciando uma situação semelhante à dos presentes autos, este Supremo Tribunal (Acórdão de 19-6-2002 (recurso 45.965) decidiu:

“(…) o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por este Regulamento n.º 4255/88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não têm relevância no que aqui interessa.) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não relevam para apreciação do caso dos autos.), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

Na verdade, no novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros [arts. 5.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88, 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 e 6.º do Regulamento n.º 4255/88].

Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de "programa operacional", como é o caso da acção de formação profissional realizada pela recorrente, reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art. 5.º, n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art. 4.º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 8º do Regulamento n.º 4255/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24.º do Regulamento n.º 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção, como ao pagamento não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos, que se seguem de perto: – de 11-5-2000, proferido no recurso n.º 45696; – de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189; – de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450; – de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888”.

Os despachos recorridos foram proferidos em 3-07-1996, portanto em data posterior à entrada em vigor do Regulamentos (CEE) n.º 2052 de 24 de Junho de 1988 (1 de Janeiro de 1989 – cfr. Art. 2ºº do referido regulamento), pelo que, de acordo o exposto entendimento, que também sufragamos, o acto impugnado não enferma do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições.

ii) falta de fundamentação

A recorrente entende que a “subjectividade usada pelos auditores em algumas das suas rubricas é de todo incompatível com a fundamentação necessária dos actos impugnados. A título de exemplo, no ponto 3.8.1.1. dos três relatórios no que respeita a bolsas atribuídas a formandos, diz-se que “… o valor imputado não se mostra correcto…”.

A sentença recorrida sobre este vício entendeu que os relatórios de auditoria explicitam os motivos pelos quais determinadas despesas apresentadas pelo recorrente não foram consideradas elegíveis, resultando perfeitamente apreensível para o destinatário a razão e o porquê dos montantes finais considerados elegíveis. Aliás, quer na reclamação apresentada em sede de audiência prévia, quer na petição deste recurso, a recorrente mostra que apreendeu os motivos da inelegibilidade das despesas que foram suprimidas, embora não concorde com tais motivos.

Em termos gerais podemos dizer que o acto recorrido está fundamentado, na medida em que permitiu ao recorrente compreender a sua motivação e impugná-la. A prova disso é a invocação dos vícios de violação de lei quanto a aspectos muito concretos: faltas dadas pelos formandos; honorários dos formadores, alojamento e alimentação, deslocações de formadores, remunerações com coordenadores pedagógicos e financeiros; outros encargos; materiais e bens duradouros e alugueres de instalações. O recorrente mostrou um conhecimento dos fundamentos dos actos, bastantes para os poder impugnar judicialmente, pelo que temos de concluir que a fundamentação é suficiente.

Quanto aos pontos concretamente referidos importa ver se foi ou não dado a conhecer à recorrente uma fundamentação suficiente:

Ponto 3.8.1.1. nos três relatórios.

Diz a recorrente que a subjectividade usada pelos auditores é de todo incompatível com a necessária fundamentação, uma vez que, por exemplo, no que respeita a bolsas atribuídas a formandos, diz-se que “… o valor imputado não se apresenta correcto…” (fls. 128).

O recorrente nem sequer tem razão, nos termos com que descreve o alegado vício. O que se diz no relatório da B... não é apenas que “o valor imputado não se apresenta correcto”. Diz-se muito mais do que isso, explicitando-se logo a seguir “… dado não terem sido consideradas as faltas dadas pelos formandos. Assim atendendo (i) às horas efectivamente assistidas; (ii) ao limite de faltas máximo disposto no n.º 2 do art. 13º do Despacho Normativo 70/91 e (iii) aos valores horários estipulados nesse diploma legal (…). Segue-se uma lista descriminando o nome dos formandos, o valor/hora e o n.º de horas e o valor elegível. Daí que a conclusão a que chegue, ou seja, o montante não elegível decorra da soma das parcelas da referida lista. Estão assim descriminados os factos e indicadas as normas jurídicas subjacentes à não elegibilidade dos montantes no ponto 3.8.1.1. pelo que não se verifica falta de fundamentação.

Ponto 3.1. – Remunerações. Entende o recorrente que neste ponto a B... recorreu a ideias vagas e imprecisas. O argumento da B..., neste ponto, foi o de considerar os valores dos honorários exagerados. Considerou razoável um valor/hora com base no “maior vencimento auferido pelos funcionários da empresa consultora”.

Julgamos que não existe aqui falta de fundamentação. Foi apresentado um critério de razoabilidade que a Administração acolheu. Tal critério poderia ter sido posto em causa, pois a recorrente ficou a conhecê-lo perfeitamente.

Acresce que a recorrente não pôs em causa o critério, nem a sua razoabilidade, nem as razões de discordar do mesmo – motivo que nos leva apenas a apreciar o vício em sede de falta de fundamentação.

Pontos 3.8.5.2 A recorrente entende que nestes pontos o critério usado foi de uma discutível razoabilidade.

No ponto 3.8.5.2. remete-se para o ponto 3.8.3.1. onde se admitiu como razoável um valor hora com base no maior vencimento auferido por funcionários da ... à data da realização da acção, acrescido de encargos para a Segurança Social.

Mostra-se assim explicitado o critério, em termos de o mesmo ser entendido quer pela recorrente, quer por qualquer destinatário do acto.

Entendemos assim que não se verifica a falta de fundamentação dos actos recorridos.

iii) violação de lei

A recorrente, neste ponto, engloba diversas questões, relativas a cada um dos aspectos (custos não elegíveis) concretamente considerados. Seguiremos, a ordem de arguição concreta dos vícios.

Quanto ao ponto 3.8.1.1. do relatório, que serve de fundamentação “per relationem” dos actos recorridos, a recorrente entende que a B... não atendeu às justificações das faltas apresentadas pelos formandos, nem considerou justificadas 5% das 600 horas de duração de cada um dos três cursos, violando assim o art. 13º, n.º 1 e 2 do Despacho Normativo 70/91, de 23 de Março.

Diz este artigo que:

“Artigo 13.º

Faltas

1- A concessão de bolsa, subsídio ou compensação durante períodos de faltas só terá lugar quando estas sejam justificadas.

2- Para efeitos do número anterior, só poderão ser consideradas justificadas as faltas dadas até 5% do número de horas totais da formação e distribuídas ao longo do curso, de acordo com regulamento interno adoptado pela entidade formadora”.

Ora, como se pode ver do relatório da B... a fls. 9, do III volume do apenso, foram tomadas em atenção o limite máximo de faltas (ou seja 5% do número total de horas); a fls. 8 do relatório do II volume do apenso também se atendeu ao limite máximo de faltas a que se refere o art. 13º do Despacho Normativo 70/91 e que não tinham sido justificadas “as faltas dadas pelos formandos” ; a fls. 8 do relatório do Volume I consta que também se atendeu ao limite máximo de faltas a que se refere o art. 13º do Despacho Normativo 70/91 e que não tinham sido justificadas “as faltas dadas pelos formandos”. Os relatórios remetem para os documentos que lhe foram apresentados pela ora recorrente, fundamentando neles os valores que tomaram em consideração.

A fls. 1 do relatório emitido após reclamação da ora recorrente (cfr. fls. 18 do processo principal), consta que não tendo sido justificadas todas as faltas dos formandos, o critério do art. 13º, n.º 2 do Despacho Normativo foi aplicado “às faltas que se encontravam justificadas”.

A recorrente limita-se a contestar esta constatação, sem dizer em concreto quais as faltas consideradas justificadas, e injustificadas. Portanto, sem essa alegação (e prova – que lhe incumbia e era fácil, pois bastava juntar os documentos comprovativos das justificações das faltas), não é possível considerar que o acto impugnado esteja incorrecto.

Por outro lado, da sua interpretação do art. 13º, 1 e 2 do Despacho Normativo 70/91, decorre que devem ser elegíveis 5% do total das horas, isto é, “5% das 600 horas de duração de cada um dos cursos”. Ora, o que decorre do referido Despacho Normativo não é isso. O que decorre do referido Regulamento é que apenas podem ser justificadas faltas até 5% do número total, isto é, o número total de faltas justificadas não pode ultrapassar 5% do total. Não são assim de considerar as faltas injustificadas, nem aquelas que, mesmo justificadas, excedem os mencionados 5%.

Assim, improcede este vício.

Quanto à rubrica 3.8.2.1. a recorrente entende que é contra legem considerar, como se faz no relatório da B..., que os formadores não possam ser externos à empresa formadora, donde resultou a inelegibilidade do pagamento efectuado à Valorizar para liquidação de honorários a formadores desta empresa.

No referido relatório (fls. 10 do Vol III do apenso) é fundamentada a não elegibilidade no art. 2º, al. g) do Despacho Normativo 69/91: “O valor imputado não se apresenta correcto, dado que (i) os valores horários considerados excedem o previsto no Despacho Normativo 69/91, (ii) as horas de formação no posto de trabalho foram ministradas por formadores externos, o que contraria o disposto na alínea h) do art. 2º do diploma legal acima referido (…)”.

O referido art. 2º tem a seguinte redacção:

Artigo 2.º

Definições

Para efeitos do presente diploma entende-se por:

a) Formador interno - aquele que tem vínculo laboral à entidade promotora da acção de formação;

b) Formador externo - aquele que não tem vínculo laboral à entidade promotora da acção de formação;

c) Formador permanente - aquele que desempenha as funções de formador como actividade principal;

d) Formador eventual - aquele que desempenha as funções de formador como actividade de carácter secundário ou eventual;

e) Formação teórica - aquela que é realizada em sala, sob a orientação de um formador, e com um conteúdo predominantemente informativo/formativo, visando a aquisição e aplicação de saberes;

f) Formação prática - aquela que é realizada em oficina, laboratório ou outro local que permita o ensaio ou a experiência de técnicas, equipamentos e materiais, sob a orientação de um formador, visando fundamentalmente o treino e desenvolvimento de competências, em situação simulada ou próxima da real;

g) Formação no posto de trabalho - aquela que é realizada em contexto real de trabalho, com o acompanhamento de um formador interno, visando a consolidação das competências adquiridas durante a formação teórica ou prática.”.

Como se vê, da mera transcrição do artigo, e tratando-se, no caso, de uma formação no posto de trabalho, a mesma só poderia ser realizada com o acompanhamento de formadores internos (aquele que tem vínculo laboral com a empresa formadora – al. a).

Deste modo, a recorrente não tem razão. São admissíveis formadores externos, sim, mas não em acções de formação no posto de trabalho.

Improcede, assim, o alegado vício.

Na rubrica 3.8.2.3. do relatório da B... são rejeitadas as despesas com deslocações, com o fundamento do local de formação e sede da empresa ser em Lisboa, não sendo razoável a imputação de despesas de deslocação. Ora, a recorrente justificou tais despesas com recibos e facturas, relativamente aos formadores residentes fora de Lisboa., pelo que nos termos dos artigos 16º, n.º 2,3, 4, e 19º do Despacho Normativo 68/91, de 25-3 e 16º do Despacho Normativo 194/91, de 5/9, tais despesas deveriam ter sido consideradas.

Nem o art. 16º e 19º do Despacho Normativo 68/9, nem o art. 16º do Despacho Normativo 68/91, respeitam aos requisitos dos documentos justificativos, portanto, não são decisivos para a questão. Relevante é, sim, saber se as ajudas de custo pagas ao pessoal da empresa, a título de deslocação à sede da empresa (em Lisboa) eram elegíveis – questão que não depende da regularização dos respectivos documentos de suporte.

No relatório de fls. 10 II volume, no ponto 3.8.2.3. é apenas feita referência a despesas com alojamento e alimentação, mas a razão da inelegibilidade não é a apontada pela recorrente, mas sim o facto de não haver “evidência da relação destas despesas com a acção, nomeadamente por não estarem identificados nos documentos de suporte os beneficiários” (fls. 10). No Vol. II (fls. 10) é referido que “atendendo a que o local da formação e a sede da empresa em causa são em Lisboa, não nos parece razoável a imputação de deslocação”; No Vol. I não é feita qualquer referência.

As ajudas de custo relativas à deslocação dos trabalhadores da empresa, ao seu local de trabalho normal (Lisboa) não devem ser encarados como um custo da acção de formação, uma vez que tal deslocação não é um custo acrescido ou decorrente dessa mesma acção. Mesmo que não se realizasse a acção de formação, os trabalhadores da recorrente teriam obrigação de se deslocar ao seu local de trabalho.

O regime aplicável é o regime da função pública (art. 7º, n.º 2 do Despacho Normativo 70/91, de 25 de Março). Neste regime – Dec. Lei 106/98, de 24 de Abril – “só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km do mesmo domicílio” – cfr. art. 6º. Entendendo-se, nos termos do artigo 2.º do mesmo diploma legal, por “Domicílio necessário” para efeitos de abono de ajudas de custo: a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço; b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior; c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções”.

Nestes termos, mesmo que os funcionários da recorrente não residissem em Lisboa, era aqui (sede da empresa) que exerciam funções, e, por isso era aqui o seu domicílio necessário. E, sendo esse o caso, não tinham direito a ajudas de custo (art. 6º).

Improcede, assim, também este vício.

Quanto à rubrica 3.8.6.1. A fundamentação constante do relatório foi a seguinte: “Atendendo a que, neste período, a entidade alugou à empresa consultora, no âmbito da acção PO 17-B1 por esta promovida, equipamento audiovisual e informático da mesma natureza e recorreu ao aluguer de instalações, as quais deveriam ter o equipamento didáctico a que respeita este aluguer, não se justifica a imputação de qualquer valor nesta sub-rubrica” - fls. 14 do relatório – Vol III do apenso.

Diz a recorrente que, no âmbito da acção referida (PO 17-B1) alugou um espaço vazio e não um espaço com mobiliário e equipamento.

A recorrente limitou-se a por em causa o entendimento da entidade recorrida, que aceitou a conclusão do relatório (ponto 3.8.6.1.), sem fazer a menor prova de tal alegação.

Era da recorrente o ónus de provar a situação de facto alegada (que alugou a sala vazia), uma vez que tal facto é constitutivo da sua pretensão. Assim e perante a mera alegação de que “apenas alugou um espaço vazio”, é forçoso reconhecer que não se provou qualquer erro nos pressupostos de facto. Quando o interesse do particular for pretensivo, isto é, quando requerer à administração uma determinada pretensão, como é o caso, deve ser ele a suportar o risco da falta de prova dos requisitos da concessão do benefício pretendido - cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A justiça Administrativa, Lições 4ª edição, pág. 424 e 426, e para este tipo de situações, entre outros, os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 6-12-72, AD, 146, pág. 201; 6-3-80, AD, 224/225, pág. 996; 24-2-81, AD, 236, pág. 1033, 13-10-83, AD 265, pág. 1033; 31-1-91, AD 364, pág. 425, e sobre a admissibilidade de solução diversa noutro tipo de situações os Ac.s de 5-5-1995 (rec. 44837); de 24-11-1999, (rec. 32434) de 24-1-2002, (rec. 48154); de 26-1-2000, (rec. 37739) e, sobretudo, analisando criticamente as diversas posições jurisprudenciais e doutrinárias, o Acórdão de 3-12-2002, in Acórdãos Doutrinais, ano XLII, 495, pág. 385 e seguintes.

Julgamos, assim, que não se verifica qualquer do vícios imputados ao acto, pelo que deve negar-se provimento ao recurso da sentença que os não reconheceu.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 450 € . Procuradoria: 50%.

Lisboa, 3 de Maio de 2004

António São Pedro – Relator – João Belchior – Fernanda Xavier