Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
A..., identificado nos autos, interpõe recurso da sentença do TAC de Lisboa, de 22-10.02, junta a fls. 38 e seg.s, que indeferiu o pedido de intimação judicial do Presidente da Câmara Municipal de Cascais para emissão de alvará de licença de utilização do edifício construído na ..., Lote ..., Rebelva, S. Domingos de Rana, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o n.º 8115, que havia formulado nos termos do disposto no artigo 62.º do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, por considerar estes diplomas inaplicáveis à situação em apreço uma vez que estava em causa um processo de legalização de obras .
O recorrente, a fls. 43, apresentou as alegações do recurso que conclui da forma seguinte :
1 - Considerou o Senhor Juiz a quo que ao processo em questão, por se tratar de uma legalização, seria aplicável o já revogado artigo 167.º do RGEU e não o Regime Jurídico de Licenciamento de Obras Particulares (RLOP) aplicável à data – Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro.
2 - Salvo o devido respeito, que é todo, não faz o Senhor Juiz a quo a interpretação correcta do processo de legalização previsto no já revogado artigo 167.º do RGEU.
3 – Estabelecia o artigo 167.º do RGEU a possibilidade de evitar a demolição de obras ilegais desde que a Câmara Municipal ou o seu Presidente reconhecessem a susceptibilidade de tal obra ilegal vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, de segurança e de salubridade.
4 - Tratava-se portanto de um poder discricionário atribuído ao Presidente da Câmara Municipal.
5 - Uma vez reconhecida por parte do Presidente da Câmara Municipal a susceptibilidade de tal obra ilegal ser legalizada o procedimento a adoptar Senhores Conselheiros, seria o de prosseguir a obra obedecendo à tramitação própria da legalização aplicável à construção e edificação.
6 – Se atentarmos o disposto no RGEU, nada é referido sobre o eventual processo de legalização de obras, nem é feita qualquer remissão para outro diploma legal, posto que a norma do artigo 167.º se inseria no mesmo regulamento que previa, em 1951, a edificação e urbanização – cfr. Artigos 1.º a 8.º do RGEU.
6 - O poder discricionário que é atribuído ao Presidente da Câmara Municipal cinge-se apenas em avaliar a susceptibilidade de qualquer obra ilegal ser legalizada, esgotando-se o poder discricionário com essa decisão de legalização da obra.
7 - E igualmente o momento da aplicação da norma do artigo 167.º do RGEU, se esgotou no acto decisório da capacidade de legalização da obra.
8 - Sendo possível legalizar a obra, tal legalização só poderá ser feita seguindo a tramitação aplicável a qualquer obra particular à data, ou seja, o regime do RLOP.
9 - E portanto, ao processo de legalização de obras estabelecido no artigo 167.º do RGEU – e regulado pelo RGEU em 1951 –, será necessariamente aplicável o RLOP por ser esse o diploma que regulava a urbanização e a edificação à data dos factos.
10 - Dispõe o artigo 1.º do RLOP que estão sujeitas a licenciamento municipal todas as obras de construção civil, bem como a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações.
11 - Sendo certo que o artigo 2.º do mesmo diploma impõe que nenhum trabalho possa ser iniciado sem a aprovação do projecto de arquitectura, tal impedimento pode ser, e foi, regularizado pelo regime previsto no artigo 167.º do RGEU, tendo inclusive sido emitida a licença de construção com base no regime do RLOP – cfr. Alvará de Licença n.º 323/2002 (legalização), junto aos autos como Doc. n.º 2 do Requerimento de Intimação apresentado pelo Recorrente.
12 - Ainda assim, considerando a decisão do Senhor Juiz a quo – aplicação do artigo 167.º do RGEU e não do RLOP –, e novamente com o devido respeito, tal decisão levaria sempre à aplicação do RLOP e nunca à aplicação do artigo 109.º do Código de Procedimento Administrativo.
13 - Refere o artigo 1.º do RGEU que todas as obras de construção civil, bem como a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações se regerão pelo constante no RGEU.
14 - E menciona o artigo 2.º que as obras referidas no artigo 1.º não poderão ser levadas a efeito sem prévia licença municipal.
15 – Sendo certo que todas as obras de construção civil, bem como a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações estão sujeitas a licenciamento municipal, a tal licenciamento só poderia ser aplicável o Regime Jurídico de Licenciamento de Obras Particulares com a tramitação que aí se prevê.
16 - Sendo aplicáveis de igual modo todos os prazos estabelecidos para a prática de actos por parte da entidade administrativa.
17 - Assente que está a aplicação in casu do Regime Jurídico de Licenciamento de Obras Particulares – Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro –, cumpre referir que o acto de emissão de licença de utilização por parte do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, previsto no artigo 26.º do RLOP, está efectivamente deferido de acordo com o artigo 27.º, n.º 8 do mesmo diploma.
18 – O Recorrente adquiriu um lote de terreno para construção, loteamento a que corresponde o Alvará n.º 1135, aprovado por deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 6 de Janeiro de 1987, junto aos autos como Doc. n.º 1 do Requerimento de Intimação apresentado pelo Recorrente.
19 - O Recorrente solicitou posteriormente a aprovação de um projecto de construção, o que lhe foi diferido, tendo sido emitida a respectiva licença de construção conforme alvará de licença n.º 323/2002 (legalização), junto aos autos como doc. n.º 2 do requerimento de intimação apresentado pelo Recorrente.
20 - Foram apresentadas pelo Recorrente as telas finais e pedida a emissão de licença de utilização em 3 de Abril de 2002, como aliás foi dado como provado pelo Senhor Juiz a quo – supra mencionado em I –, junto aos autos como doc. n.º 3 do requerimento de intimação apresentado pelo Recorrente.
21 - Não tendo sido efectuada a competente vistoria, como aliás foi dado como provado pelo Senhor Juiz a quo – supra mencionado em I –, houve lugar à formação de deferimento tácito do pedido de licença de utilização em 12 de Junho de 2002, como estabelece o n.º 8, do artigo 27.º, do RLOP, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro.
22 - Sendo certo que as taxas devidas se encontram pagas desde 2 de Julho de 2002, como aliás foi dado como provado pelo Senhor Juiz a quo, supra mencionado em I – junto aos autos como doc. n.º 4 do requerimento de intimação apresentado pelo Recorrente –, a obra ficou, nessa data, em condições de emissão de licença de utilização.
23 - O Recorrente apresentou requerimento datado de 3 de Julho de 2002 – junto aos autos como doc. n.º 5 do requerimento de intimação apresentado pelo Recorrente –, requerendo a emissão da licença de utilização, não tendo obtido por parte do Presidente da Câmara Municipal de Cascais qualquer resposta, como aliás foi dado como provado pelo Senhor Juiz a quo – supra mencionado em I.
24 – O acto de emissão de licença de utilização por parte do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, previsto no artigo 26.º do RLOP, está efectivamente deferido de acordo com o artigo 27.º, n.º 8 do mesmo diploma.
A entidade recorrida contra alegou sustentando, na esteira da Jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que aos processos de legalização de obras não se aplica o regime legal do licenciamento de obras particulares, designadamente o DL n.º 445/91, de 20-11, pugnando pela manutenção do decidido .
A Ex.ma Senhora Procuradora Geral Adjunta, a fls. 72 emitiu parecer no sentido de ser mantida a sentença recorrida, negando-se provimento ao recurso, porque o requerente não demonstrou que o pedido de emissão de licença de utilização e respectivo alvará tivesse sido instruído com a declaração comprovativa da conformidade da obra com os condicionalismos do licenciamento, como prevê o n.º 4, do artigo 26, do DL n.º 445/91, redacção do DL n.º 250/94 .
2. A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade:
a)- No âmbito do Proc. n.º 8130/01 de legalização de obras no lote ..., ..., Rebelva, S. Domingos de Rana, cujo projecto de arquitectura foi aprovado em 14-08-2001 e os projectos da especialidade aprovados por despacho de 20-03-2002, foi emitida a respectiva licença de construção n.º 323/2002, junta a fls. 11, que aqui se dá por transcrita;
b)- O Requerente solicitou, em 3-04-2002, a emissão do alvará de licença de utilização, tendo efectuado o pagamento das taxas devidas em 2-07-2002.
c)- Não foi efectuada a vistoria nem proferido qualquer despacho sobre o requerimento do Requerente de 3-04.
3. A decisão recorrida indeferiu o pedido de intimação para a passagem de alvará formulado pelo recorrente porque considerou aplicável não o regime de licenciamento de obras mas o de legalização de obras regulado pelo artigo 167, do RGEU, motivo por que entendeu não se tendo formado qualquer deferimento tácito ao abrigo do DL n.º 445/91, de 20-11 .
O recorrente sustenta, porém, a aplicabilidade do artigo 26 e 27, n.ºs 4 e 8, do RLOP aprovado pelo DL n.º 445/91, de 20-11, com as alterações do DL n.º 250/94, de 15-10, isto é sustenta que tendo, nos termos do artigo 26 daquele diploma, apresentado pedido de licença de utilização das obras a que se refere a licença de construção n.º 323/2002, e não tendo sido realizada a vistoria no prazo consignado no n.º 4, do artigo 27, ocorreu o deferimento tácito do pedido de licença de utilização, nos termos do n.º 8, do citado artigo, pelo que, tendo pago as taxas devidas, lhe assiste o direito de ver emitido o respectivo alvará, como requereu (cfr. fls. 16) .
Argumenta, em síntese, que o poder discricionário que é atribuído ao Presidente da Câmara Municipal pelo artigo 167 do RGEU cinge-se apenas em avaliar a susceptibilidade de qualquer obra ilegal ser legalizada, esgotando-se com a decisão de legalização da obra ; sendo possível legalizar a obra, tal legalização só poderá ser feita seguindo a tramitação aplicável a qualquer obra particular à data, ou seja, o regime do RLOP aprovado pelo DL n.º 445/91, de 20-11, com as alterações do DL n.º 250/94, de 15 de Outubro
Como resulta da matéria de facto provada, o recorrente executou uma obra clandestina que foi licenciada “ a posteriori “ nos termos do alvará junto a fls. 11.
A partir daí a obra passou a ser do conhecimento da autoridade administrativa competente que aprovou o projecto de arquitectura e os projectos das especialidades, deixando, pois, de ser uma obra clandestina .
O licenciamento municipal abrange as obras de construção civil e a utilização de edifícios – cfr. artigo 1º, n.º 1, alíneas a) e b), do RLOP ; o primeiro é consubstanciado no alvará de licença de construção – cfr. artigo 21, n.º 1 - e o segundo, no alvará de utilização – cfr. artigo 26, n.º 1 .
Tais licenciamentos correspondem a dois actos administrativos distintos que culminam procedimentos diferentes e autónomos – note-se que só o procedimento da licença de construção sofre especialidades conforme se trate de área abrangida por plano de promenor ou alvará de loteamento, plano de urbanização, plano director municipal, área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento, ou de obras cujo projecto carece de aprovação da administração central (cfr. Capítulo II, Secções I a V, do RLOP), sendo que o procedimento do licenciamento municipal da utilização permanece o mesmo independentemente das especialidades do licenciamento da construção .
Bem se compreende que assim seja, dado que a licença de utilização, cuja emissão só tem lugar depois de concluída a obra de construção civil, “ se destina a comprovar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado, com as eventuais alterações efectuada ..., com as condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção “ – cfr. artigo 26, n.ºs 1 e 2, do DL n.º 445/91, redacção do DL n.º 250/94 .
No caso em apreço a fase do licenciamento das obras de construção civil – legalização – já foi concluída culminando com a emissão do alvará n.º 323, junto a fls. 11, onde se fixam os condicionamentos para a emissão da licença de utilização e expressamente se consigna que é passado “ para que sirva de título ao requerente e para todos os efeitos prescritos no Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro“ .
Estamos, assim, numa fase posterior à legalização da obra em que o recorrente já apresentou o requerimento formulando o pedido de emissão do alvará do licenciamento da utilização, nos termos do artigo 26, n.º 1, do DL n.º 445/91, redacção do DL n.º 250/94 .
Na verdade, concluída a obra tem necessariamente lugar o procedimento com vista ao licenciamento municipal para a utilização - o qual se destina “ a comprovar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado ... com as condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção” (cfr. al. b), do n.º 1, artigo 1º, e artigo 26 n.ºs 1 e 2, do RLOP) - que foi oportunamente desencadeado pelo interessado através do requerimento junto a fls. 13.
A sentença recorrida errou, pois, ao considerar que o que estava em causa era um processo de legalização de obras, pelo que não é válida essa razão para excluir a aplicabilidade do RLOP e, assim, denegar a pretensão formulada pelo recorrente .
É que a questão que foi claramente colocada ao Tribunal situa-se a jusante, como acima se demonstrou, e consiste no pedido de intimação do Presidente da Câmara Municipal de Cascais para a emissão do alvará de licença de utilização que sucede e pressupõe o encerramento da fase do licenciamento da construção bem como a conclusão da obra.
Importa, pois, determinar qual o regime jurídico aplicável para, depois, decidir, se assiste ou não razão ao recorrente .
E esse regime, considerando a data dos factos, só pode ser o RLOP aprovado pelo DL n.º 445/91, de 20-11, com as alterações do DL n.º 250/94, de 15 de Outubro, como defendem o recorrente nas alegações de fls. 43 e seg.s e a Exm.ª Senhora Procuradora Geral Adjunta no parecer de fls. 72 .
Na verdade, se, como é Jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo - Ver, entre outros, os acórdãos de 25-09-93, in Ap DR de 15-10-96, 5234, de 23-10-97, Proc.º n.º36.957, de 11-12-97, Proc.º n.º 42.568, de 31-03-98, Proc.º n.º 39598, este do Pleno, de 21-03-01, Proc.º n.º 46.857, e de 24-05-01, Proc.º n.º 47.069 ., ao licenciamento com vista à legalização de obras clandestinas não é aplicável o regime jurídico consignado no RLOP, designadamente a classificação do silêncio da Administração como deferimento tácito do pedido de licenciamento, mas sim o RGEU, já mesmo se não pode dizer quanto ao licenciamento da utilização dos edifícios.
De facto, os motivos que levam à exclusão da regra do deferimento tácito nos casos de licenciamento de obras ilegais por serem executadas sem que o interessado se tivesse munido com a respectiva licença de construção, não ocorrem no pedido de licença de utilização.
Naquele caso em que o interessado executa obras sem licença, colocando-se à margem da lei que o obrigava a obter o licenciamento antes de iniciar quaisquer trabalhos, o pedido só é formulado à Administração depois das mesmas realizadas no todo ou em parte.
Ora o regime do RLOP pressupõe que o interessado formule o pedido de licenciamento com vista a iniciar uma construção, pelo que falta um dos pressupostos para a aplicação desse regime .
No caso dos autos, existe um acto de iniciativa do interessado plasmado na formulação de um pedido de licenciamento, tempestiva e rigorosamente delimitado, isto é, um pedido de emissão da licença de utilização daquele concreto prédio cujas obras foram concluídas– cfr. fls. 13 – sendo perfeitamente aceitável que a lei tutele o interesse do particular requerente na celeridade da definição da situação, atribuindo à inércia da Administração o sentido do deferimento tácito do pedido .
Conclui-se, assim, que ao pedido de emissão de licença de utilização e respectivo alvará é aplicável o regime do RLOP aprovado pelo DL n.º 445/91, de 20-11, com as alterações do DL n.º 250/94, de 15 de Outubro .
4. Resta apurar se no caso em apreço se verificam ou não todos os pressupostos para o deferimento do pedido de intimação formulado pelo recorrente a fls. 2 , ao abrigo do artigo 62º, do RLOP .
Manifestamente que sim.
Na verdade,
-em 3-04-02, o requerente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a emissão do alvará de licença de utilização identificando o prédio, o alvará de licença de construção e invocando as disposições legais pertinentes – cfr. fls. 13 ;
- -em 3-07-02, decorridos dois meses sem que se tenha realizado a vistoria que alude o artigo 27, n.º 1, al. a), invocando o deferimento tácito do pedido, nos termos das disposições combinadas dos artigos 27, n.ºs 3 e 8, depois de pagas as taxas devidas, solicitou à mesma entidade a emissão do alvará em falta, nos termos do artigo 26, n.º 7, todos do RLOP – cfr. fls. 16 ;
- -em 28-08-02 apresentou o presente pedido de intimação ao abrigo do disposto no artigo 62, do RLOP .
O recorrente observou, pois, todos os trâmites do procedimento de molde a preencher os pressupostos do deferimento tácito do pedido de emissão da licença e respectivo alvará de utilização, pelo que não sendo o mesmo emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais nos termos e no prazo fixado no n.º 7, do artigo 26, do RLOP, assiste ao recorrente o direito de ver deferido o pedido de intimação formulado a fls. 2 dos presentes autos.
A tal não obsta nem o facto do pedido de licença não ter sido instruído, como dispõe o n.º 4, do artigo 26, com a declaração do técnico responsável pela direcção técnica da obra, ao contrário do defendido pelo Magistrado do Ministério Público, não constitui obstáculo à formação do deferimento tácito já que essa situação, como determina a al. a), do n.º 1, do artigo 27, implica obrigatoriamente a realização da vistoria que, como se viu, não se realizou no prazo previsto no n.º 4, do mesmo artigo; igualmente, não obsta a eventual falta de satisfação dos condicionamentos referidos no alvará legalização ou o facto dos ramais de água de abastecimento e residuais domésticas terem sido executado sem autorização e fiscalização da empresa “...“, invocadas pela entidade recorrida pois tais faltas não constituem motivo de nulidade da licença – cfr. artigo 52, n.º 2, do RLOP – mas apenas, a existirem, factos que podiam ser invocados como fundamento de eventual acto expresso de indeferimento do pedido, o que não ocorreu .
Face ao exposto, acorda-se em revogar a sentença recorrida e nos termos do artigo 62º, do RLOP, deferindo o requerido a fls.2, ordenar a intimação do Presidente da Câmara Municipal de Cascais para, no prazo de cinco dias, emitir o alvará de licença de utilização do edifício construído na ..., Lote ..., Rebelva, S. Domingos de Rana, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o n.º 8115 .
Sem custas
Lisboa 16 de Janeiro de 2003
Freitas Carvalho – Relator – João Cordeiro – Adérito Santos
