0184A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A.., melhor identificada nos autos, vem requerer a suspensão de eficácia do despacho, de 22.10.02, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99 , de 27.1, na redacção da Lei nº 16/02, de 16.2. Alega que se verificam os requisitos de suspensão previstos no nº 1 do art. 76 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), em síntese, pelo seguinte: O acto de que pretende a suspensão de eficácia, no que diz respeito à requerente, é um acto lesivo, pois impede que continue a exercer a respectiva profissão de odontologista. Ainda não decorreu o prazo de interposição do recurso contencioso desse acto e não existem dúvidas sobre a legitimidade activa e passiva. Pelo que não se existem quaisquer indícios de ilegalidade do recurso contencioso desse acto, no qual demonstrará a respectiva invalidade. A concessão da suspensão dos efeitos do referido acto não determina qualquer lesão do interesse público, para efeitos do disposto na al. b) do naº1 do art. 76 LPTA. Pois que a suspensão dos efeitos do acto deixará, provisoriamente, a situação como está e como se mantém desde há décadas, sem qualquer lesão para o interesse público. A requerente, durante toda a sua vida como odontologista, nunca deu origem a qualquer problema de saúde pública e jamais foi censurada por qualquer eventual mau exercício das regras da arte. A única razão para a inclusão da requerente na lista dos candidatos não acreditados foi de natureza formal, por não ter feito prova do exercício profissional de acordo com os critérios definidos pelo Conselho de Ética e Profissional de Odontologia. Assim, a continuação do exercício profissional de odontologia por parte da requerente, até à decisão do recurso contencioso de anulação, não contraria e antes corresponde às exigências de saúde pública. Finalmente, a continuação da execução do acto causará para a requerente prejuízos de impossível reparação, nos termos referidos na al. a) do nº 1 do art. 76 LPTA. A continuação da execução doa acto implicaria a total paralisação da actividade profissional da requerente, como odontologista, única que exerce, desde há décadas, e que constituiu a fonte exclusiva dos proventos para a sua subsistência e para satisfação dos compromissos, designadamente de natureza financeira, que foi assumindo. Essa paralisação da actividade profissional da requerente implicará a perda da respectiva clientela, o que corresponde a prejuízos insusceptíveis de cálculo económico e, por isso, de compensação, em caso de provimento do recurso contencioso. Na resposta, a entidade recorrida sustenta, em síntese, que não é possível a suspensão requerida, por isso que o acto em causa tem conteúdo negativo. Pois que apenas afecta o interesse da requerente em ser profissionalmente acreditada nos termos do art. 4 da Lei 4/99 , sem nada lhe retirar ou impor e deixando-a na mesma situação em que se encontrava antes da respectiva prolação. Defende, ainda, que tal suspensão, a ser decretada, determinaria grave lesão do interesse público, pois possibilitaria a continuação da actividade profissional da requerente sem que lhe fosse legalmente reconhecido o grau de capacidade e qualificação técnica e humana demonstradas pelos profissionais odontologistas, com a consequente lesão do interesse público consubstanciado nas expectativas e confiança por parte dos cidadãos de que a actividade de prestação de cuidados de saúde seja exercida por profissionais devidamente qualificados. Pelo que se não verifica o requisito de suspensão indicado na al. b) do nº 1 do citado art. 76 da LPTA. O Exmo. Magistrado do Ministério Público teve vista nos autos. 2. Considera-se indiciariamente demonstrada a seguinte matéria de facto: a) Em 23.1.90, foi publicado no DR, II Série, nº 19, foi publicado o Despacho nº 1/90, de 3.1.90, da Ministra da Saúde, no qual se determina: 1- Os odontologistas que possam fazer prova do exercício efectivo da profissão desde data anterior a 1982 e que não puderam requerer a sal legalização por não se encontrarem inscritos no Sindicato Nacional dos Odontologistas portugueses, nos termos exigidos pelo despacho do Secretário de Estado da Saúde de 23-1-77 e do despacho do Ministro dos Assuntos Sociais de 30-7-82, devem inscrever-se no Departamento dos Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, no prazo de 8 dias a contar da publicação do presente despacho, para organização e estudo do correspondente processo de regularização. 2- Os interessados deverão apresentar no acto de inscrição fotocópia do bilhete de identidade, certificado de habilitações e uma declaração sobre a data de início e os locais de exercício da actividade profissional de odontologista, acompanhada de todos os documentos que a possam confirmar. A requerente integra a lista dos odontologistas inscritos no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do despacho indicado em a). Nos termos do art. 4 , da Lei nº 4/99 , de 27.1, foi criado o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, ao qual foi atribuída, nos termos do art. 5, al. a) da mesma Lei, a competência para «iniciar e concluir o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos pela presente lei, de forma que possam obter as respectivas carteiras profissionais e demais condições do exercício legal da profissão». Por Aviso publicado no DR, II Série, de 9.8.00, foi aberto o processo de acreditação referido em c), tendo a requerente apresentado a respectiva candidatura à acreditação como odontologista, no âmbito desse mesmo processo. No DR, II Série, nº 270, de 22.11.02, foi publicado o seguinte Aviso nº 12 418/2002 (2ª série): Nos termos do artigo 5º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, tornam-se públicas as listas definitivas dos profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, homologadas por despacho de 22 de Outubro de 2002 do secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde. (…). O nome da requerente integra a Lista nº 1 – Candidatos não acreditados, no final da qual consta a indicação de que a requerente «Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX». Conforme consta da referida Acta VII, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia definiu a seguinte 2- Grelha dos documentos a admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia: Cópia da declaração de Inscrição no Registo/Início de actividade com data de 1981 ou anterior; Certidão emitida pela Direcção Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, a actividade de odontologia; Cópia do recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior; Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior; Sentenças dos tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior; Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologista; Declaração emitida por qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologista em 1981 ou em data anterior; Da Acta XIII consta que, na reunião do dia 18.10.2001, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deliberou «aceitar, também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judicias transitadas em julgado que comprovem esse exercício …». Da Acta XIX consta que «O Conselho decidiu considerar como documentos equiparáveis às sentenças do Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção-geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro». Relativamente à requerente, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia tomou a seguinte deliberação (vd. doc. de fl. 36): A... requereu, ao abrigo da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, a acreditação como odontologista. A requerente encontra-se inscrita ao abrigo do despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro (Diário da República, 2ª Série, de 23 de Janeiro de 1990). A requerente apresentou como comprovativo do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos declarações de entidades particulares e de Juntas de Freguesia. O Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu aceitar, como prova do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito anos), contados a partir da data de entrada em vigor da Lei 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Da análise do processo da requerente, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos. Assim, a Requerente não reúne um dos requisitos estabelecidos no artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, pelo que não será acreditada como odontologista. l) Em 22.1.03 deram entrada na secretaria do Supremo Tribunal Administrativo o requerimento inicial de suspensão e a petição de recurso contencioso. 3.1. A questão que primeiramente importa apreciar é a que vem suscitada na resposta da entidade recorrida, da impossibilidade, por natureza, de suspensão do acto em causa, por ser de conteúdo negativo. Vejamos, pois. Como desenvolvidamente refere o acórdão de 30.10.97 (Pº 42790), a mais moderna doutrina e a mais recente jurisprudência têm evidenciado não ser correcta a afirmação irrestrita de que os actos negativos (entendidos latamente como actos de indeferimento de pretensões) são, por natureza, insusceptíveis de ver judicialmente suspensa a sua eficácia. Conforme esta mais recente orientação, que entendemos de acolher, por respeito ao direito constitucionalmente consagrado dos administrados à tutela jurisdicional efectiva, é sustentável a admissibilidade da suspensão de eficácia de actos deste tipo desde que haja utilidade na suspensão, o que normalmente acontecerá quando se trate de actos que alterem imediatamente a situação jurídica ou de facto do requerente, relativamente a actos de indeferimento de situações de facto existentes ou, em geral, quando a providência recusada seja pressuposto de um benefício. Nestes casos, com o eventual decretamento da suspensão da eficácia, não estão os tribunais a substituir-se à administração, pois a suspensão traduzir-se-à, apenas, na paralisação, a título provisório, dos efeitos ablativos do acto negativo, tratando-se de um provisório ‘congelamento’ da situação, de uma conservação da res integra, como é típico das medidas cautelares, visando assegurar que a sentença de mérito a proferir possa ter eficácia prática. No caso concreto, defende a entidade requerida que não decorrem do acto impugnado quaisquer efeitos acessórios ou secundários de carácter ablativo, que modifiquem a situação de facto pré-existente. Mas não é assim. Como reconhece a própria entidade requerida, o acto em causa foi proferido no âmbito do processo de regularização dos odontologistas previsto na citada Lei 4/99 e promovido pelo Conselho Ético e Profissional dos Odontologistas criado, para esse efeito, pelo mesmo diploma legal. A requerente está inscrita no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, nos termos do Desp. 1/90, de 3.1, da Ministra da Saúde, como odontologista que exerce efectivamente a profissão desde data anterior a 1982. O acto impugnado, ao recusar à requerente a acreditação como odontologista, veda-lhe a possibilidade de obter a respectiva carteira profissional e demais condições de exercício legal da profissão (art. 5/a), Lei 4/99 ), tendo como efeito prático imediato a cessação da actividade profissional da mesma requerente. Assim sendo, o deferimento da requerida suspensão do acto de recusa de acreditação, traduzindo-se na provisória paralisação dos efeitos deste, representará um claro benefício para a requerente, pois manterá, até à decisão do recurso contencioso, a situação em que se encontrava à data da prolação daquele acto. Conclui-se, pois, pela possibilidade de suspensão do acto impugnado, por isso que este, não obstante o seu conteúdo negativo, tem associado um efeito secundário, cuja provisória paralisação é de efectiva utilidade para a requerente. 3.2. Vejamos, agora, da procedência ou não do pedido de suspensão de eficácia formulado pela requerente. Face ao disposto no nº 1 do art. 76 da LPTA, é jurisprudência firme deste Supremo Tribunal que a suspensão de eficácia dos actos administrativos depende da verificação cumulativa dos três requisitos estabelecidos naquele preceito, a saber: Provável existência de prejuízos de difícil reparação para o requerente; Inexistência de grave lesão para o interesse público com o decretamento da suspensão; Inexistência de fortes indícios de verificação de questões obstativas ao seguimento do recurso contencioso interposto ou a interpor do acto em causa. A jurisprudência e a doutrina tem vindo a apresentar como paradigmáticos do preenchimento do conceito de prejuízo de difícil reparação, para efeitos da al. a) do nº1 do art. 76 da LPTA, os casos em que a execução do acto implica a imediata cessação de actividade profissional livre, já que originam lucros cessantes indetermináveis com rigor e envolvem a perda da clientela, também não quantificável, numa base de certeza (vd., p. ex. ac. 17.4.02 e, ainda, J. M. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4ª ed., 588). E é essa a situação que se verifica no caso concreto. Pois que, como alega a requerente, a execução do acto impugnado implicará a paralisação da respectiva actividade profissional, com consequente existência de lucros cessantes e perda de clientela, de avaliação económica incerta ou mesmo impossível. Pelo que seria difícil a reparação desses prejuízos resultantes da execução do acto, no caso de procedência do recurso contencioso dele interposto. Considera-se, pois, verificado o requisito da al. a) do nº 1 do art. 76 LPTA: que a execução do acto causa provavelmente para a requerente prejuízo de difícil reparação. Nos termos da al. b) do nº 1 do art. 76 da LPTA, a suspensão só pode ser concedida se não determinar grave lesão do interesse público. Como se observa no acórdão de 11.7.97 (Pº 40 493), a suspensão da eficácia de um acto administrativo lesa, em princípio, o interesse público. Mas o que interessa é saber se, no caso concreto, essa lesão é grave, pois o que a lei exige, neste domínio, é que o dano se revista de uma intensidade tal que ponha em causa situações jurídicas materiais fundamentais, relevantes para a comunidade na sua totalidade e para cada um dos seus membros. Assim, na apreciação do requisito negativo indicado na citada al. b), não está em causa a verificação de um interesse público genérico, implícito em todos os actos administrativos, interessando a identificação e qualificação do interesse público que, em concreto, torne imperativa a não suspensão do acto em causa (ac. de 10.5.01 – Pº 47272). Pelo que a medida da eventual lesão do interesse público provocada pela suspensão de eficácia do acto administrativo decorre de um juízo de prognose fundamentado essencialmente nos factos que constituem os pressupostos da decisão administrativa, tendo em conta as circunstâncias que a ditaram e os valores a que a actividade administrativa exercida pela autoridade pública em causa procura, na hipótese concreta, assegurar (ac. de 6.2.01-Pº 44007). Em suma: a grave lesão para o interesse público deve ser apreciada nas circunstâncias do caso concreto, tendo em conta os fundamentos do acto e as razões invocadas pelo requerente e pelo requerido, não devendo presumir-se, nem confundir-se com qualquer lesão do interesse público (vd. J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 3ª ed., 177). Vejamos, pois. A requerente alega que exerce há muitos anos a profissão de odontologista, sem nunca ter dado origem a qualquer problema de saúde pública, nunca tendo sido, por qualquer forma, censurada por qualquer eventual mau exercício das regras da arte. E, tendo sido incluída na lista dos candidatos não acreditados unicamente pelo facto de não ter feito prova do exercício profissional de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, a razão da sua não acreditação como odontologista tem, segundo sustenta, fundamento meramente instrutório, formal, que não permite concluir pela existência de lesão do interesse público como efeito da pretendida suspensão de eficácia, que deixa, provisoriamente, a situação como está. Por seu turno, a entidade requerida defende que a continuação do exercício das actividades da requerente sem um adequado suporte e enquadramento legal, traduzido na persistência de um reiterado vazio de tutela jurídica, seria ofensivo das legítimas expectativas e confiança dos cidadãos na protecção do direito à saúde e na qualificação técnica dos profissionais de saúde. Ora, o exercício de actividade profissional no domínio da prestação de cuidados de saúde, por parte de quem, como a requerente, não obteve a regularização da respectiva situação profissional no âmbito do processo que, para o efeito, a lei entendeu necessária, traduz-se em elemento perturbador da necessária confiança dos cidadãos na aptidão técnica dos profissionais de saúde. O que corresponde a lesão do interesse público da preservação dessa confiança. Todavia, no caso concreto, importa considerar que a requerente exerce a respectiva actividade profissional desde há vários anos com conhecimento das competentes entidades oficiais e, pelo que resulta dos elementos dos autos, sem que de tal exercício profissional haja decorrido qualquer perturbação dos valores da saúde pública. Sendo que, como alega a requerente, a recusa da respectiva acreditação não é baseada em dúvida sobre a respectiva aptidão para o exercício profissional, mas na insuficiência da prova sobre o tempo de duração desse exercício. Nestas circunstâncias, deve concluir-se que, no caso concreto, a lesão do interesse público na salvaguarda dos valores da saúde pública que poderá resultar da continuação da actividade profissional da requerente até à decisão do recurso contencioso do acto que lhe recusou a pretendida acreditação como odontologista não atinge um nível de gravidade que obste a que seja concedida a requerida suspensão de eficácia desse acto. Ou seja: não constitui grave lesão, para efeitos da previsão legal da al. b) do nº 1 do art. 76 da LPTA. Pelo que se considera verificado o requisito de suspensão indicado na al. b) do nº 1 do citado art. 76 da LPTA. Por fim, não há indícios de manifesta ilegalidade de interposição do recurso interposto do acto em causa, designadamente quanto à recorribilidade do acto, tempestividade do recurso ou legitimidade da requerente. Assim, verificando-se os três requisitos da suspensão de eficácia estabelecidos no nº 1 do art. 76 da LPTA, o pedido é procedente. 4. Pelo exposto, acordam em deferir o pedido e em decretar a requerida suspensão de eficácia. Sem custas. Lisboa, 27 de Fevereiro de 2003. Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Vítor Gomes