0744/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artº152º do CPTA, tal como acontecia com o anterior recurso por oposição de julgados, tem como pressupostos, a existência de contradição entre dois acórdãos de tribunais superiores (i), relativamente à mesma questão fundamental de direito (ii), tendo por base situações de facto idênticas (iii), sem que tenha ocorrido alteração substancial da regulamentação jurídica aplicável (iv).

II- Além dos pressupostos referidos em I, exige-se, hoje, ainda o trânsito em julgado de ambos os acórdãos em confronto (v) e que a orientação perfilhada no acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (vi).

III- Carreiras verticais são aquelas que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade e carreiras horizontais são aquelas que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas (artº5º DL 248/85, de 15.07).

IV- O artº38º, nº1 do DL 47/87, de 17.06 contém uma enumeração meramente exemplificativa das carreiras horizontais.

V- As carreiras uni-categoriais, como é o caso, dos “tractoristas”, “condutor de máquinas pesadas e veículos especiais”, “motorista de pesados” e “encarregado de brigada dos serviços de limpeza”, esta última, por equiparação, são carreiras horizontais.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O A... instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO DE GONDOMAR, pedindo a condenação do Réu a: (a) reconhecer como verticais as carreiras dos representados pelo Autor, de “tractorista”, “condutor de máquinas pesadas e veículos especiais”, “motorista de pesados” e “encarregado de brigada dos serviços de limpeza”, (b) emitir decisão, através dos seus órgãos, de reconhecimento de tal direito e (c) proceder às correcções na sua progressão nas carreiras supra citadas, com subida de escalão de três em três anos.

A acção foi julgada procedente por acórdão do referido Tribunal, proferido em 18.03.2005 (cf. fls. 59 e segs).

Do referido acórdão foi interposto recurso pelo Município de Gondomar, para o Tribunal Central Administrativo Norte, o qual foi provido e, em consequência, revogado o acórdão do TAF, negando-se provimento à acção administrativa especial interposta pelo A..., por acórdão de 11.05.2006 (cf. fls.134 e segs).

Não se conformando com este acórdão do TCA Norte, o Autor interpôs o presente recurso jurisdicional para o Tribunal Pleno da 1ª Secção do STA, para uniformização de jurisprudência, nos termos do artº152º do CPTA, por considerar que existe contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão do TCA Sul proferido em 20.04.2006, no P. nº 01013/05, sobre a mesma questão fundamental de direito (cf. fls.161 e segs).

Nas suas alegações, o Autor, ora recorrente, formula as seguintes CONCLUSÕES:

1) A questão fundamental de direito sub judiceradica-se em saber se a enumeração contida no artº38º do DL 247/87, de 17.06 é ou não taxativa.

2) O douto acórdão recorrido decidiu a sua não taxatividade, mas tão só o seu carácter meramente exemplificativo.

3) O douto acórdão fundamento, pelo contrário, decidiu a taxatividade.

4) Salvo melhor opinião de Vossas Excelências, o douto acórdão recorrido violou aquele supra referido normativo, considerando que não permite ele a qualificação de outras carreiras como horizontais para além da extensa enumeração que contém.

Não houve contra-alegações.

Após vista simultânea aos Exmos Juízes Adjuntos, cabe agora decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

1. Comecemos pela apreciação da invocada contradição de julgados, questão necessariamente prévia, porque da sua existência depende o conhecimento da questão fundamental de direito sobre a qual se pretende a uniformização de jurisprudência.

Nos termos do artº152º do CPTA, «as partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência, quando, sobre a mesma questão fundamental de direito, exista contradição.»

Este recurso para uniformização de jurisprudência veio substituir o antigo recurso por oposição de julgados previsto nos revogados artº763º e seguintes do CPC e que supunha, igualmente, a existência de contradição entre dois acórdãos de Tribunais Superiores, relativamente à mesma questão fundamental de direito, na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica e com base em idênticas situações de facto (cf. artº24º, b) e b’ do revogado ETAF e jurisprudência produzida na sua vigência Cf. por ex. os acs. do Pleno de 04.07.2006, rec.649/05, de 22.06.2006, rec. 765/05 e de 10.11.2005, rec. 150/04 e hoje artº 25º, nº1, b) do novo ETAF e citado artº152º do CPTA).

Além destes pressupostos, exige-se hoje ex novo que ambos os acórdãos em confronto tenham transitado em julgado e que o acórdão objecto do recurso para uniformização de jurisprudência não esteja de acordo com a jurisprudência recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (artº152º, nº3 da LPTA).

Vejamos então o que decidiram os acórdãos em confronto:

Refira-se, antes de mais, que em ambos os acórdãos a situação fáctica é idêntica, já que ambos foram proferidos em acções administrativas especiais propostas pelo A..., em representação de associados seus, que viram indeferidos, expressa ou tacitamente, requerimentos que apresentaram nas respectivas Câmaras, onde solicitavam o reconhecimento de determinadas carreiras, no acórdão recorrido, as carreiras de “tractorista”, “condutor de máquinas pesadas e veículos especiais”,"motorista de pesados” e “Encarregado de Brigada dos Serviços de Limpeza” e no acórdão fundamento, as carreiras de “condutores de máquinas pesadas e veículos especiais” e de “tractorista”, como carreiras verticais e com repercussão na progressão dos respectivos funcionários, uma vez que não se encontravam previstas no artº38º do DL 247/87, de 17 de Junho.

O acórdão recorrido, revogou a sentença do TAF e julgou a acção improcedente, por ter concluído, no tocante às carreiras de motorista, que « …a enumeração das carreiras horizontais feita pelo artº38º do DL 247/87, de 17 de Junho, não é taxativa, existindo outras carreiras em que a progressão se faz nos mesmos termos, sendo exemplo disso mesmo as carreiras em apreço, em virtude de nas mesmas não existir qualquer promoção evolutiva que conduza ao desempenho de funções de maior exigência profissional, como acontece nas carreiras verticais.»

O acórdão fundamento, por sua vez, negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAF, que julgara a acção improcedente, por ter concluído que « A carreira de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de tractorista não são horizontais, visto que não constam da enumeração taxativa a que procedeu o artº38º, nº1 do DL 247/87 de 17 de Junho; tais carreiras devem antes ser consideradas verticais».

Portanto, os dois acórdãos estão em contradição relativamente à mesma questão fundamental de direito que é a de saber se a enumeração que o legislador fez no artº38º, nº1 do DL 247/87, de 17.06 sobre quais as carreiras que são classificadas como horizontais é taxativa ou, pelo contrário, é meramente exemplificativa.

Sendo as pretensões apreciadas nos acórdãos em confronto reguladas pela mesma legislação, tendo ambos transitado em julgado e inexistindo jurisprudência deste STA, recentemente consolidada sobre a matéria, verificam-se os requisitos do artº152º do CPA.

2. Passemos, pois, a conhecer da questão controvertida, nos termos do nº6 (parte final) do artº152º do CPA:

Pretende o recorrente que seja proferido acórdão por este Tribunal Pleno, que uniformize a jurisprudência no sentido do acórdão fundamento, ou seja, que decida que o citado artº38º, nº1 do DL 247/87, de 17.06 tem carácter taxativo e não meramente exemplificativo, e que, por isso, as carreiras dos seus associados, aqui em causa, não estando ali enumeradas não são carreiras horizontais, como decidiu o acórdão recorrido, mas verticais, como decidiu o acórdão fundamento e ora vem peticionado.

Vejamos:

Dispõe o artº4º do DL 248/85, que:

1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.

2. Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública.

Consignando-se no artº5º desse diploma legal, que existem três espécies de carreiras, a saber:

«a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;

b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas.

c) Mista, quando combinam características das carreiras verticais e horizontais.»

Por sua vez, o artº38º, nº1 do DL 247/87, de 17 de Junho, diploma que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o citado DL 248/85 às carreiras do pessoas da administração local, veio estabelecer que:

«1. São consideradas carreiras horizontais as de adjunto de tesoureiro, apontador, auxiliar de serviços gerais, auxiliar técnico, bilheteiro, cantoneiro de limpeza, cobrador de transportes colectivos, condutor de cilindros, coveiro, cozinheiro, ecónomo, escriturário-dactilógrafo, fiel de armazém ou mercados e feiras, fiel de aeródromo, de frigorífico, de refeitório ou de rouparia, guarda campestre, leitor-cobrador de consumos, limpa-colectores, nadador-salvador, oficial de diligências, operador de máquinas de endereçar, operador de reprografia, telefonista, tratador-apanhador de animais, varejador e vigilante de jardins e parques infantis,

2. (…)

3. A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no nº1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais».

As carreiras dos associados do recorrente não constam expressamente deste preceito legal.

A questão que se põe é a de saber se só as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais, com exclusão de quaisquer outras, ou seja, se o citado preceito tem carácter taxativo, como pretende o recorrente.

Ora, a resposta é negativa, como se demonstrará de seguida.

A taxatividade de um preceito legal tem de resultar inequivocamente da lei e, em regra, essa manifestação, como é sabido, é feita através do advérbio “só” ou “apenas”.

Assim se o legislador pretendesse atribuir taxatividade ao preceito em análise, teria dito « Só são consideradas carreiras horizontais as seguintes…», ou « São apenas consideradas carreiras horizontais as seguintes…».

É certo que, neste caso, o legislador também não deixou expressa a natureza meramente exemplificativa do referido preceito, o que, em regra, e como se refere no acórdão fundamento, passa pela utilização dos advérbios, “nomeadamente”, “designadamente” e “ entre outras” .

Neste caso, o legislador limitou-se a fazer uma afirmação, « São consideradas carreiras horizontais» as seguintes.

Portanto, o que não há dúvida, é que as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais.

E as que ali não estão consideradas, serão todas verticais?

Ou podem também enquadrar-se no citado preceito?

É evidente que a resposta não nos é dada pelo artº38º, nº1, que já vimos se limitou a enumerar carreiras consideradas horizontais.

A resposta ter-se-á de encontrar no já citado artº 5º do DL 248/85, que define o que é uma carreira horizontal por oposição a uma carreira vertical.

Assim, todas as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, são carreiras verticais.

Todas as carreiras que integrem categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde, apenas, à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, são carreiras horizontais.

Assim, a diferença entre umas e outras reside no facto, de nas carreiras verticais, a mudança de categoria corresponder a um maior grau de exigência, complexidade e responsabilidade, o que significa maior qualificação e capacidade de decisão, enquanto nas carreiras horizontais, essa mudança corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas.

Ou seja, o elemento diferenciador das carreiras verticais relativamente às horizontais consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis supostamente crescentes de exigência, complexidade e responsabilidade, assentando, essencialmente na capacidade de decisão, enquanto nas segundas, releva apenas a capacidade de execução Neste sentido, Ana Fernandes Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed., 1999, 136.

Mas se o artº38º, nº1 do DL 247/87 não define o que são carreiras horizontais, mas sim o artº5º do DL 248/85, onde, pela definição dada neste preceito, podem caber todas as que tenham as características ali referidas, e também não exclui a existência de outras além das ali enumeradas, então estamos perante um elenco meramente exemplificativo, podendo existir outras carreiras horizontais desde que caibam na definição do artº5º do DL 248/85 Cf. neste sentido, o ac. STA de 13.02.1997, rec. 40594.

Há, pois, que concluir que o citado artº38º, nº1 do DL 247/87 tem carácter exemplificativo e não taxativo, e, portanto, no sentido do acórdão recorrido.

3. Mas essa conclusão não nos permite afirmar, sem mais, que as carreiras aqui em causa sejam carreiras horizontais, e é essa a questão controvertida nos autos.

Como se disse, isso terá de ser apreciado face à definição que o legislador deu de carreiras horizontais e verticais e não apenas face ao citado artº38º do DL 247/87, que é meramente exemplificativo das primeiras.

O artº37º, nº1 do citado DL 247/87, de 17.06 considerava as carreiras de tractorista e de motorista, onde se inclui a de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de pesados (cf. artº26 para que remete aquele artº37º), como carreiras mistas. Só que tais preceitos e anexo foram revogados pelo citado DL 412-A/98, que procedeu, de acordo com a previsão do DL 404-A/98, de 18.12, à adaptação à administração local das regras deste diploma, sobre ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, passando tais carreiras a ser unicategoriais.

Com efeito, as carreiras de motorista estão previstas no DL 404-A/98, de 18.12, aplicável à administração local por força do DL 412-A/98, de 30.12 e constam do anexo II a este diploma com uma única categoria coincidente com a carreira.

Como bem se refere no douto aresto sob recurso, «existindo hoje apenas uma única categoria dentro das várias carreiras ( de motorista), não se pode falar em promoção a categoria mais elevada, mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação, foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.»

Na verdade, tratando-se de carreiras unicategoriais não se vê como poderiam ser qualificadas de carreiras verticais, já que existindo apenas uma única categoria, não pode existir entre os funcionários que as integram qualquer diferenciação em termos de exigência, responsabilidade e complexidade funcional, e, consequentemente, a possibilidade de evolução dentro desses parâmetros. A sua progressão na carreira opera apenas na mesma categoria, de quatro em quatro anos, por mudança de escalão, a que corresponde diferente índice remuneratório, enquanto nas carreiras verticais essa mudança ocorre de três em três anos.

Quanto à categoria de encarregado de brigada dos serviços de limpeza, integra o “Grupo de Pessoal Auxiliar” e não qualquer carreira específica, (cf. anexo III ao DL 353-A/98, de 16.10 - “Administração Local- Carreiras e Categorias específicas” e Anexo II e III , do DL 412-A/98, de 30.12), devendo, por isso, equiparar-se, para efeitos de progressão, às carreiras horizontais unicategoriais, pelo que a sua progressão faz-se nos mesmos moldes destas, nos termos do já citado nº3 do artº38º do DL 247/87, como também acertadamente se decidiu.

Não merece, pois, reparo o acórdão recorrido.

III- DECISÃO

a) Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional.

b) Sem custas.

c) Notifique e publique-se ( artº 152º, nº 4 do CPTA).

Lisboa, 17 de Janeiro de 2007. – Fernanda Xavier (relatora) – Azevedo Moreira – Rosendo José – João Belchior – Santos Botelho – Pais Borges – Angelina Domingues – Jorge de Sousa – Costa Reis – Rui Botelho – Cândido de Pinho – Adérito Santos – Madeira dos Santos - Políbio Henriques – São Pedro – Freitas Carvalho – Edmundo Moscoso.