Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., S.A., melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção de 28/11/2000 (fls. 416 e segts.), com o fundamento de o mesmo se encontrar em oposição com o decidido no acórdão, já transitado, da mesma Secção, de 28/9/2000, junto por fotocópia a fls. 511 e segts.
Por acórdão interlocutório de fls. 550 foi julgado verificar-se a invocada oposição.
Alegou depois a ora recorrente, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:
« 1ª. - A questão fundamental de direito, em que se verifica a oposição entre o acórdão fundamento - posição perfilhada pela ora recorrente - e o acórdão recorrido é simples e está claramente definida na proposição utilizada a final do acórdão de 12/12/01, a fls., dos autos: “ ( ... ) utilidade ou inutilidade da lide por já não ser possível a reposição da situação natural, dada a natureza do recurso contencioso de anulação previsto no artº. 6º. do ETAF ( ... ) ”;
« 2ª. - No acórdão fundamento entendeu-se, correctamente, que “ face à garantia constitucional de recurso contencioso, prevista no artº. 268°. da CRP, o direito à impugnação contenciosa não pode estar condicionado pela possibilidade de a reposição natural, bastando à manutenção do interesse na eliminação do acto a possibilidade de o recorrente poder ficar numa situação jurídica mais favorável do que a existiria com a manutenção do acto ”;
« 3ª. - No sentido propugnado pela ora recorrente e pelo acórdão fundamento, de que as considerações relacionadas com a execução de sentença e a possibilidade ou impossibilidade da reconstituição da situação actual hipotética não podem fundamentar a extinção superveniente da lide se pronunciou já e em sentido concordante com o proposto, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n°. 201/2001, de 9/5 (DR II série, n°. 147, de 27/6/01, págs. 10.618 a 10.620), decorrendo da ratio decidendi deste aresto que a interpretação proposta viola os direitos fundamentais consignados nos artºs. 20°. e 268°./4 da CRP;
« 4ª. - A solução((1) Esta 4ª. conclusão, por lapso material, vem intitulada de “ 5ª. ”, pelo que se corrige tal lapso, que se comunicou também às restantes conclusões, igualmente corrigidas nesta parte.) perfilhada pelo acórdão fundamento corresponde à linha jurisprudencial vertida nos acórdãos da 2ª. Subsecção da 1ª. Secção, de 22/6/93, proferido no processo 31.402 e relatado pelo Conselheiro Rui Pinheiro; da 1ª. Subsecção da 1ª. Secção, de 3/2/94, proferido no processo 32.174 e relatado pelo Conselheiro Queiroga Chaves; da 2ª. Subsecção da 1ª. Secção, de 30/9/97, proferido no processo 39.858 e relatado pelo Conselheiro Padrão Gonçalves; da 1ª. Subsecção da 1ª. Secção, de 12/7/2000, proferido no processo 46.281 e relatado pelo Conselheiro Macedo de Almeida; e da 1ª. Subsecção da 1ª. Secção, de 28/9/2000, proferido no processo 46.034 e relatado pelo Conselheiro João Cordeiro;
« 5ª. - Conforme se referiu no Ac. 2ª. Subsecção da 1ª. Secção, de 30/9/97, “ A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide são impossibilidades jurídicas, não tendo que ver directamente com o objecto ou a coisa que se pede ou em virtude dos quais se litiga (...) pois que o decretamento da requerida anulação é o objectivo do recurso interposto, um imperativo do princípio da legalidade, tanto bastando para que se deva concluir continuar a haver utilidade no prosseguimento da lide, visando, no caso, a anulação do acto de adjudicação de obra que se diz estar já concluída ”;
«6ª. - Ainda que a pretensão imediata das recorrentes, em situações semelhantes à ora em apreço, não fosse a reconstituição da situação actual hipotética, mas apenas o reconhecimento judicial da ilicitude do acto administrativo e a posterior reconstituição por sucedâneo, manter-se-ia a utilidade subjectiva do recurso (vd., neste sentido, PIETRO VIRGA, Diritto Amministrativo, Vol. 2, Milano, 1995, p. 410 e VINCENZO CAIANIELLO, Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Torino, 1994, p. 532 e segts.; e por todos, na doutrina nacional, MARIO AROSO DE ALMEIDA, Utilidade da Anulação Contenciosa de Actos Administrativos, in Cad. Just. Admin., nº. 8, p. 49;
«7ª. - A solução proposta pelo acórdão fundamento, deverá prevalecer, por ser a única que permite uma interpretação das normas dos artºs. 6°. da LPTA e 287°. do CPC, aplicável ex vi do disposto no artº. 1º. da LPTA , em conformidade com a plenitude do poder jurisdicional e o direito fundamental dos particulares à tutela jurisdicional efectiva, na vertente do direito ao recurso contencioso (artºs. 20°. e 268°./4 da CRP);
«8ª. - A natureza objectiva do meio processual “ recurso contencioso (processo a um acto e não processo entre partes), destinado à cassação de actos administrativos ilegais, determina e impõe a impossibilidade de aferição e decretamento da inutilidade superveniente da lide, em função de considerações relacionadas com um meio processual acessório (execução de julgados);
«9ª. - A posição perfilhada pelo acórdão recorrido estriba-se em considerações hipotéticas relacionadas com um meio processual acessório, que nem sequer tem de ser obrigatoriamente actuado, sem que seja encontrado qualquer fundamento na lei (artºs. 287°. do CPC ou 6º. da LPTA), ou na Constituição (artºs. 20°. e 268°./4), que permita a interpretação restritiva das mencionadas normas atributivas de direitos fundamentais (cfr. artº. 18°. da CRP). »
Contra alegou a recorrida particular, ..., S.A., defendendo o improvimento do recurso.
Já também a recorrida particular, EPAL – Empresa Portuguesa de Águas Livres, S.A., sustenta igual entendimento, não sem que antes suscite a questão da inexistência no caso em apreço da invocada oposição de julgados, isto por motivos que adiante serão oportunamente apreciados.
Neste Tribunal Pleno, o Exmº. magistrado do Ministério Público é de parecer dever-se seguir o entendimento firmado no acórdão recorrido, negando-se consequentemente provimento ao presente recurso jurisdicional.
Colhidos os vistos legais, e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.
A primeira questão que importa apreciar é a de saber se no caso ocorre oposição de julgados entre o acórdão recorrido – o acórdão da Secção de 28/11/2000, de fls. 416 e segts. dos autos – e o chamado acórdão fundamento, o acórdão, já transitado, também da Secção, de 28/9/2000, rec. nº. 46 034 (fotocopiado a fls. 511 e segts.).
É certo que semelhante oposição já foi reconhecida pelo acórdão interlocutório de fls. 550 e segts., mas porque se trata de decisão que não vincula este Tribunal Pleno, como é sabido, há que reapreciar de novo tal questão.
E, reapreciando-a, há que dizer ser no caso patente a invocada oposição de julgados.
Ambos os arestos em causa defrontaram-se com idêntico problema, que era o de saber se em recurso de anulação se mantém a utilidade da lide caso se não anteveja possível, em sede de execução de eventual juízo anulatório proferido no mesmo recurso contencioso, a reconstituição da situação actual hipotética não fora a prática do acto anulado contenciosamente, isto por a tal obstar a constituição entretanto verificada de uma situação irremovível de facto consumado consequente à prática daquele acto.
Semelhante questão, posta em ambos os arestos, recebeu dos mesmos entendimento oposto: enquanto o acórdão recorrido decidiu que na apontada situação se perfilava uma inutilidade superveniente da lide, o acórdão fundamento, de modo contrário, entendeu não se verificar tal inutilidade, ordenando o prosseguimento do recurso contencioso.
Chegados a esta conclusão, resta apenas apreciar se à mesma não se poderá opor, como vimos que o faz a recorrida particular EPAL – Empresa Portuguesa de Águas Livres, S.A., nas suas contra-alegações, com a consideração de a ora recorrente, Sociedade A..., ao impugnar o acórdão recorrido de 28/11/2000, contrastar a oposição de julgados não entre o mesmo aresto e o acórdão fundamento de 28/9/2000, mas entre este e o acórdão de 13/3/2001 (fls. 486 e segts. dos autos), o qual se não pronunciou sobre a aludida questão acima enunciada.
Trata-se porém de argumentação inconsistente.
Proferido que foi o acórdão de 28/11/2000 (fls. 416 e segts. dos autos) – o acórdão recorrido – veio a ora recorrente, A..., S.A., através do seu requerimento de fls. 432, arguir a sua nulidade, nulidade essa que foi desatendida pelo acórdão, também da Secção, de 13/3/2001, a fls. 486 – 487 dos autos.
Interpôs então a mesma recorrente, através do seu requerimento de fls. 491, “recurso para o Pleno da Secção”, do “ aliás douto acórdão de fls. ”, com o fundamento de oposição de julgados entre “ aquele douto aresto e o acórdão da 1ª. Secção, 1ª. Subsecção de 28/9/2000, proferido nos autos nº. 46 034 ”.
Só que no cabeçalho das alegações de fls. 500, apresentadas pela mesma recorrente e relativas à invocada oposição de julgados, refere-se que o recurso “ foi interposto do douto acórdão de 13/3/2001 ”, que, como se disse, foi o aresto que na sequência da arguição de nulidade quanto ao acórdão de 28/11/2000, decidiu que este último não padecia da então invocada nulidade.
Lendo porém as alegações de fls. 500 e segts. da mesma repara-se logo que nelas a oposição invocada é entre o acórdão de 28/11/2000 e o acórdão de 28/9/2000 e não entre este último e o de 13/3/2001 que, como se disse, desatendeu a nulidade arguida contra aquele aresto de 28/11/2000, o qual constitui assim o acórdão recorrido.
A referência pois que se lê nas alegações de fls. 500 ao “acórdão de 13/3/2001”, deve-se a mero lapso material, como se vê do texto das mesmas alegações, onde a aí apontada divergência tem a ver entre o decidido no acórdão de 28/11/2000 e no acórdão de 28/9/2000 e não com o acórdão de 13/3/2001, que se limitou como se disse a afastar a nulidade arguida contra aquele primeiro.
Chegados pois à conclusão de se verificar no caso a invocada oposição de julgados, passemos a apreciar por qual das duas soluções a adoptar, se a do acórdão recorrido se a do acórdão fundamento.
Desde já se adianta que por esta última.
A questão agora debatida não é nova e este Tribunal Pleno, nos seus recentes acórdãos de 3/7/2002 (rec. nº. 28 775) e de 30/10/2002 (rec. nº. 38 242), decidiu quanto a ela.
E, tal como no primeiro destes dois arestos se ponderou, pode dizer-se que o acórdão ora recorrido, como aquele, seguiu fundamentalmente a jurisprudência ao tempo deste Tribunal Pleno a qual se pode sintetizar na proposição de que para efeito de reconhecimento da inutilidade superveniente da lide em recurso de anulação só são de considerar os efeitos típicos da decisão anulatória e não os laterais, indirectos ou reflexos; e de que o recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido, e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto recorrido, pelo que semelhante meio processual não pode pois ser utilizado para obter uma mera declaração judicial de ilegalidade do acto impugnado com vista a obter, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis.
Só que semelhante entendimento, seguido, como se viu, pelo acórdão ora recorrido, foi objecto de revisão no já citado acórdão do Tribunal Pleno de 3/7/2002, depois mantido, como também já se disse, pelo acórdão do mesmo Tribunal de 30/10/2002, que abraçou a solução acolhida no acórdão fundamento.
Não se vê neste momento qualquer razão séria que possa levar ao abandono de semelhante entendimento, que agora há que reiterar.
E nesse sentido haverá que chamar de novo à colação os fundamentos onde se ancora tal solução, já aduzidos no referido acórdão deste Pleno de 3/7/2002.
Como aí se disse, na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado.
Só que tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação contenciosa do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível (juridicamente ou no domínio dos factos), como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização da natureza substitutiva.
Não se pode pois dizer que nesta última hipótese, que é a dos autos, o recorrente contencioso perca a utilidade própria do meio impugnatório de que lançou mão, pois que na hipótese do provimento do recurso contencioso e da anulação do acto, ficará munido de um título que reconheceu a natureza ilícita da actuação da Administração traduzida na prática daquele mesmo acto, o que o investe numa situação de vantagem, nomeadamente para accionar posteriormente o adequado pedido ressarcitório através da acção competente.
Por outro lado, tal como se ponderou no já citado acórdão de 3/7/2002 deste Tribunal, há fundadas razões de economia processual que levam à solução abraçada pelo acórdão fundamento e que, como se disse, aquele mesmo aresto seguiu.
Na verdade, o entendimento em contrário firmado no acórdão recorrido leva à indesejável necessidade de o recorrente contencioso – na sequência da extinção do recurso contencioso por inutilidade superveniente da lide – ter de propor nova acção com vista a obter a reparação dos danos sofridos com base na conduta, que considera como ilegal, da Administração, quando a pronúncia por parte do tribunal quanto a esse segmento da actuação administrativa pode, com evidente economia de tempo e meios, ser obtida no recurso contencioso já interposto.
Em conclusão: procede a matéria de todas as conclusões da alegação.
Termos em que se concede provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão da Secção, de 28/11/2000, de fls. 416 e segts. dos autos, e com ele também o despacho de fls. 302 e segts. do Mmo. Juiz do tribunal administrativo de círculo do Porto, devendo neste último o recurso contencioso prosseguir seus termos, salvo a existência de qualquer obstáculo diferente daquele que mais acima se deixou apreciado e decidido.
Transitado o presente acórdão, remetam-se os autos àquele Tribunal (TAC do Porto).
Custas pelas ora recorridas EPAL, e ..., tanto neste Tribunal Pleno como na Secção.
Por cada uma delas, no Tribunal Pleno,
Taxa de Justiça: 400 €.
Procuradoria : 200 €.
Na Secção,
Taxa de Justiça: 200 €.
Procuradoria : 100 €.
Lisboa, 25 de Março de 2003
Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo ( Relator ) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - Isabel Jovita Loureiro dos Santos Macedo - Adelino Lopes - João Pedro Araújo Cordeiro - Abel Ferreira Atanásio
José Manuel da Silva Santos Botelho
