Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. A..., casada, Técnica de Justiça Adjunta junto do DIAP, Lisboa, interpôs recurso contencioso do acórdão do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), de 27-11-2002, que indeferiu recurso hierárquico impróprio que havia interposto da deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça (COJ), de 10-07-2002, que, em processo disciplinar, lhe aplicou a pena de demissão.
Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:
- 1)Nulidade da deliberação do COJ em apreciação por violação do nº 3 do artº 218º da CRP, por oposição a normas constantes do EFJ/99 atrás enunciadas, ainda que, a alteração legislativa produzida ao abrigo do DL nº 96/2002 em nada veio alterar tal situação, antes pelo contrário, veio agravar o vicio de que tal EFJ já estava ferido.
- 2)A atribuição de tal competência em termos de recurso hierárquico impróprio para o CSMP, é manifestamente inconstitucional, pelas razões aduzidas na petição de recurso, quer em termos orgânicos, materiais quer ainda procedimentais, em flagrante violação dos artºs 13º e 18º da CRP.
- 3)Falta de fundamentação de facto e de direito, sendo certo que em observância dos artºs 124º e 125º do CPA, todos os actos administrativos que restrinjam ou afectem direitos ou imponham encargos ou sanções - como é o caso do acordão recorrido - devem ser expressamente fundamentados, com clara enunciação, não só das disposições legais em que se fundamentam, como dos factos em causa;
- 4)Tal violação dos artºs 124º e 125º do CPA implica vício de forma por absoluta falta de fundamentação e consequente anulação da deliberação ora posta em causa.
- 5)Vicio de violação de lei, no sentido em que dá por provados factos da acusação que foram devidamente rebatidos na Defesa, constantes do artº 39º deste Recurso, devendo justificar-se que aqueles punham em causa a relação funcional que levava à demissão da recorrente.
- 6)Vicio de violação de lei expressa na violação dos artºs 26º, 28º, 30º e 31º do ED, na forma e modo como se encontra descrita na petição de recurso.
Não houve contra-alegações e o Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste STA remeteu para o parecer de fls. 62 e seg.s onde a colega junto do Tribunal Central Administrativo se pronunciou no sentido da procedência do recurso por inconstitucionalidade do artigo 118, n.º 2, do EFJ .
II. Com relevância para a decisão, consideram-se provados nos autos os seguintes factos:
1- A recorrente era Oficial de Justiça exercendo as funções de Técnica de Justiça Adjunta na 5ª secção do DIAP, em Lisboa ;
2- Em 10-07-2002, na sequência de processo disciplinar que lhe foi instaurado, foi punida com a pena de demissão nos termos do acórdão do COJ junto a fls. 1713 a 1750, do processo instrutor, que aqui se dá por reproduzido.
3- Dessa deliberação do COJ interpôs recurso hierárquico necessário para o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), nos termos do art. 118º, do Estatuto dos Funcionários de Justiça (EFJ), aprovado pelo DL nº 343/99, de 26 de Agosto, na redacção introduzida pelo DL nº 96/2002, de 12 de Abril ;
4 – Por acórdão de 27-11-2002, objecto do presente recurso, o CSMP desatendeu o recurso hierárquico, mantendo a deliberação referida em 3 .
III. O presente recurso contencioso tem por objecto o acórdão do Conselho Superior do Ministério Público que indeferiu recurso hierárquico interposto da deliberação do COJ que, em processo disciplinar, aplicou à recorrente a pena de demissão .
III.1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, a nulidade da deliberação recorrida, por as normas do Estatuto dos Funcionários Judiciais em que se apoia a decisão do COJ violarem o nº 3 do artigo 218, da CRP, referindo que a alteração legislativa produzida pelo DL nº 96/2002, de 12 de Abril (dando nova redacção a essas normas), em nada veio alterar tal situação .
Vejamos.
O Estatuto dos Funcionários de Justiça (EFJ) aprovado pelo DL nº 343/99, de 26 de Agosto, prescrevia nos seus artigos 98º e 111º (na sua redacção original):
Artigo 98º
"O Conselho dos Oficiais de Justiça é o órgão que aprecia o mérito profissional e exerce o poder disciplinar sobre os oficiais de justiça de nomeação definitiva, sem prejuízo do disposto no nº 2 do art. 68º."
Artigo 111º
“Compete ao Conselho dos Oficiais de Justiça:
a) Apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os oficiais de justiça de nomeação definitiva, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a magistrados e do disposto no nº 2 do art. 68º.”
O Tribunal Constitucional – acórdão nº 73/2002, de 20.02.2002, in DR, I Série, de 16.03/2002 - declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, destas normas do EFJ, “na parte em que delas resulta a atribuição ao Conselho dos Oficiais de Justiça da competência para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça”, alinhando, em síntese, os seguintes fundamentos:
“ A CRP, quando prescreve (no n.º 3 do art.º 218º) que do Conselho Superior da Magistratura podem fazer parte funcionários de justiça que intervirão apenas na apreciação do mérito profissional e no exercício da função disciplinar relativa a tais funcionários autoriza a lei a prever que do CSM façam parte funcionários. Não impõe, porém, tal intervenção. A Constituição não consente, porém, que o legislador atribua tal competência a órgão diferente do CSM. Essa competência só o CSM a pode exercer.
Da norma do nº 3 do art. 218º da CRP decorre, indiscutivelmente, a competência do CSM em matérias relacionadas com a apreciação do mérito profissional e com o exercício da função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça.
Perante esta norma, não é, portanto, constitucionalmente admissível que a lei ordinária exclua de todo a competência do CSM para se pronunciar sobre tais matérias.
O que vale por dizer que são materialmente inconstitucionais as normas agora em análise, que atribuem ao COJ a competência para apreciar o mérito profissional e para exercer a função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça, excluindo por completo, neste domínio, qualquer competência do CSM. ”
O alcance do juízo de inconstitucionalidade emitido neste aresto é, claramente, o de não ser admissível a exclusão, pela lei ordinária, de tais matérias da competência do CSM, por violação do artigo 218º, nº 3 da CRP.
Como se afirmou no acórdão deste STA de 26.05.2004, Proc.º n.º 742/03, “ o que determinou a declaração de inconstitucionalidade daquelas normas foi o facto de as mesmas atribuírem ao COJ a competência para exercer administrativamente e em última instância, a função disciplinar ou para apreciar o mérito profissional dos funcionários de justiça, competência que o Tribunal Constitucional considerou estar sedeada no CSM, por o n º 3 do art. 218º da CRP prever que desse Conselho pudessem fazer parte oficiais de justiça quando nele se tratassem questões relacionadas com aquelas matérias”.
Face àquela declaração de inconstitucionalidade, foi publicado o DL nº 96/2002, de 12 de Abril, através do qual o legislador, “independentemente da solução definitiva que venha a ser consagrada em sede constitucional”, e a fim de evitar “uma situação de profunda instabilidade e insegurança”, procedeu a uma “imediata redefinição de competências quanto à apreciação do mérito profissional e ao exercício do poder disciplinar sobre os funcionários de justiça, que vem sendo exercida pelo Conselho Superior dos Oficiais de Justiça, por forma a que estas percam a sua natureza de competências exclusivas e admitam, em qualquer caso, uma decisão final do conselho superior competente de acordo com o quadro de pessoal que integram” (preâmbulo do diploma).
Em consequência, introduziu-se uma nova redacção dos citados preceitos do EFJ, que passaram a dispor :
Artigo 98º
"O Conselho dos Oficiais de Justiça é o órgão que aprecia o mérito profissional e exerce o poder disciplinar sobre os oficiais de justiça, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a magistrados e do disposto no nº 2 do artigo 68º."
Artigo 111º
"Compete ao Conselho dos Oficiais de Justiça:
1 – a) Apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os oficiais de justiça de nomeação definitiva, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a magistrados e do disposto no nº 2 do artigo 68º.( ... )
2 – O Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público, consoante os casos, têm o poder de avocar bem como o poder de revogar as deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do disposto na al. a) do número anterior"
E, por evidente necessidade de articulação, foi dada igualmente nova redacção ao nº 2 ,do artigo 118º, do mesmo Estatuto, que passou a dispor o seguinte:
Artigo 118º
( ... )
2 – Das deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do disposto nas alíneas a) e b) do nº 1 do art. 111º, bem como das decisões dos presidentes dos Tribunais proferidas ao abrigo do nº 2 do art. 68º, cabe recurso, consoante os casos, para o Conselho Superior da Magistratura, para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou para o Conselho Superior do Ministério Público, a interpor no prazo de 20 dias úteis."
A questão que agora se coloca é a de saber se estas disposições, com a nova redacção introduzida pelo DL nº 96/2002, de 12 de Abril, continuam a ser inconstitucionais por violação do artigo 218º, nº 3 da CRP, como pretende a recorrente.
A resposta é negativa .
Na verdade, nos termos do juízo de constitucionalidade formulado no citado Acórdão do TC nº 73/2002, a nova redacção dos aludidos preceitos do EFJ dá resposta cabal à questão colocada pelo Tribunal Constitucional, de não atribuição de competência exclusiva, nas referidas matérias, ao COJ, assegurando sempre a competência, em última instância, dos Conselhos Superiores respectivos, assim respeitando integralmente o disposto no artigo 218º, nº 3 da Lei Fundamental.
Como se escreve no supracitado acórdão de 26.05.2004, versando situação idêntica à dos presentes autos, “A leitura das novas redacções destas normas evidencia que o legislador do DL 96/02 considerou que a razão que tinha motivado o juízo de inconstitucionalidade das suas primitivas redacções fora a atribuição de competência exclusiva ao COJ para decidir sobre o mérito profissional e o exercício da acção disciplinar dos funcionários de justiça e, nesse convencimento, retirou-lhe essa competência e atribuiu-a, consoante os casos, ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e ao Conselho Superior do Ministério Público, para quem cabe recurso hierárquico necessário das deliberações daquele Conselho.
E esta interpretação é inteiramente correcta porquanto, por um lado, o citado preceito constitucional não impõe que do Conselho Superior da Magistratura façam parte funcionários judiciais quando nele se apreciem as referidas matérias, prevendo apenas essa possibilidade, e, por outro, porque o Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior do Ministério Público são órgãos com assento constitucional e com igual dignidade que, em boa parte, têm atribuições e competências semelhantes, pelo que a referência feita no art. 218º, nº 3, da CRP ao Conselho Superior da Magistratura não significa que este seja o único a quem possa ser atribuída a competência para decidir as supra referidas matérias.
E, sendo assim, nenhuma inconstitucionalidade pode ser apontada aos arts. 98º e 111 º do Estatuto dos Oficiais de Justiça, nas redacções que lhes foram dadas pelo DL 96/02, pelo que se impõe concluir que o Conselho Superior do Ministério Público tinha competência para deliberar sobre o comportamento da Recorrente na vertente disciplinar, já que esta estava afecta ao serviço do M.P. ”
Não se vê qualquer razão para nos afastarmos desta orientação jurisprudencial, que
inteiramente se reitera, sendo de sublinhar que a nova redacção das citadas disposições do EFJ pelo DL nº 96/2002, de 12 de Abril, é anterior quer ao acórdão do CSMP ( 27-11-2002), quer à deliberação do COJ ( 10-07-2002 ), pelo que, tendo-se limitado a expurgar as inconstitucionalidades contidas na redacção original, a sua aplicação à situação dos autos é inteiramente justificável, não padecendo pois o acórdão recorrido da apontada invalidade – cfr. neste sentido, os acórdãos de 13-01-05, Proc.º n.º 694/04, e de 30-11-2004, Proc.º n.º 269/03 .
Improcede a primeira conclusão da alegação da recorrente.
III. 2. Alega, de seguida, a recorrente que a atribuição de competência para conhecer de tais matérias, em sede de recurso hierárquico, ao CSMP, pelo art. 118º do EFJ (redacção introduzida pelo DL nº 96/2002), disposição em que se apoia a deliberação recorrida, é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consagrado nos artigos 13º e 18º da CRP.
Sustenta que aquela disposição estatutária ao prever, no seu n.º 2, a impugnação hierárquica das deliberações do COJ para o CSM, o CSTAF ou o CSMP, consoante os casos, criou “uma perfeita desigualdade de critérios na apreciação das mesmas questões de classificação e disciplinares”, desigualdade que se manifesta “no facto de serem diferentes órgãos, com composições diferentes e critérios diferentes a apreciar questões de igual teor”.
Não lhe assiste, porém, razão.
Na verdade, como se escreve no acórdão de 2-12-2004, Proc.º n.º 718/04, em que foi tratada idêntica situação, “O princípio constitucional da igualdade, que implica a proibição do arbítrio e de discriminações ilegítimas, vincula todas as funções estaduais, constituindo uma determinante heterónoma da legislação, da administração e da jurisdição.
Relativamente à actividade legislativa, o princípio da igualdade assume relevância na forma de igualdade perante a lei e na forma de igualdade por via da lei (proibição do arbítrio legislativo e de discriminações positivas).
Mas – como advertem Gomes Canotilho e Vital Moreira, « a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infracção» do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio».
Ora, a circunstância de o art. 118º, nº 2 do EFJ prever o recurso hierárquico das deliberações do COJ, relativas à classificação de serviço ou à acção disciplinar, para o CSM, o CSTAF ou o CSMP, consoante os casos, ou seja, consoante o tipo de funções a que o funcionário se encontra adstrito, não consubstancia qualquer tipo de arbítrio ou discriminação ilegítima, pois que a diversidade do órgão competente para a apreciação daquele recurso decorre justamente da diversidade da situação fáctica subjacente, ou seja, de o funcionário prestar serviço nas secretarias judiciais, nas secretarias dos tribunais administrativos e fiscais, ou nos serviços do Ministério Público, implicando naturalmente uma específica e adequada capacidade dos serviços inspectivos de cada um dos referidos Conselhos para uma correcta apreciação de tais matérias.
E tão-pouco incorre em qualquer restrição ilegal de direitos, que, aliás, o recorrente não concretiza.
É o que se passa, aliás, com a classificação de serviço e a acção disciplinar relativa aos magistrados judiciais e do Ministério Público, igualmente levada a cabo pelos referidos Conselhos Superiores, consoante as funções e tribunais em que prestam serviço, nos termos dos respectivos Estatutos orgânicos.
A solução legislativa adoptada pela norma em causa tem, pois, adequado suporte material, não implicando qualquer violação dos limites externos da “discricionariedade legislativa”, pelo que não afronta os invocados preceitos constitucionais.”
Improcede, assim, segunda conclusão da alegação do recorrente.
III. 3. Alega, ainda, a recorrente que a deliberação recorrida ao dar como provados factos da acusação que foram devidamente rebatidos na sua defesa, não tomando em conta os depoimentos das testemunhas relativamente às condições e circunstâncias em que decorreu o efectivo exercício de funções da recorrente no DIAP, e ao não justificar por que aqueles punham em causa a relação funcional que levava à demissão da recorrente, padece do vício de violação de lei por ofensa aos artigos 26, 28, 30 e 31, do Estatuto Disciplinar .
Sobre este ponto, depois de elencar exaustivamente ( ponto 3. alíneas A) a T) os factos praticados pela recorrente dados como provados na deliberação recorrida, os quais não sofreram qualquer contestação, escreve-se no acórdão recorrido :
“ Sucintamente, se dirá que a recorrente praticou factos manifestamente ilícitos quando:
- -organizou maços de processos pendentes juntamente com outros que tinham V/C assinado ou por assinar, sendo que alguns daqueles tinham despachos por cumprir;
- –manteve no registo informático situação diferente daquela em que realmente estavam os processos;
- –levou para casa e ali manteve processos, sem conhecimento ou autorização da Técnica Justiça Principal (alguns com despachos para cumprir);
- -manteve fechado na sua gaveta vário expediente destinado a processos;
- -não cumpriu atempadamente os despachos;
Consequentemente, cometeu, múltiplas infracções disciplinares, pois que, como se diz na deliberação sob recurso, violou o dever geral de:
- -Actuar no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública - Zelo – por não ter exercido as suas funções com eficiência e correcção;
- -Lealdade – por não ter desempenhado as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público;
Tais deveres estão referidos no artº 3º, nº 3 e nº4, al b) e d) do DL 24/84 de 16.01, aplicável por força do disposto no artº 66º, 1 e 89º do EFJ.
A sua violação foi reiterada durante períodos anormalmente longos e, aliás, reincidindo, depois de anterior sanção disciplinar (inactividade por um ano) suspensa pelo período de três anos, aplicada em 99/11/08).
Ora, na situação dos autos, os comportamentos imputados à recorrente e que, aliás, não foram postos em causa, traduzem em sede de ilícito disciplinar, uma conduta muito censurável, cometida no decurso do período de suspensão de uma pena de inactividade, reveladora de falta de idoneidade para o exercício de funções e, como tal, directa e necessariamente inviabilizadora da manutenção da relação funcional.
E nada colhe, em contrário, como pretende a recorrente, o facto de ter fornecido explicações sobre o modo como se processou a movimentação e não movimentação dos processos em falta e desaparecidos, ou os factos respeitantes à abonação, pretendendo daí extrair a consequência da viabilidade da relação funcional, pois tais circunstâncias, que foram ponderadas no acórdão, a par de outras, (“...e ao contrário, dos depoimentos das testemunhas arroladas pela arguida não resultam contrariados tais factos os da acusação – sendo que alguns deles traduzem apenas a opinião que os depoentes têm sobre aquela... ”sic), não apagam a gravidade dos factos e a consequente ruptura da confiança funcional necessária à manutenção da respectiva relação.”
Verifica-se, assim, que se teve em conta a gravidade dos factos praticados pela recorrente, funcionária judicial, a sua reiteração ao longo do tempo, apesar de se encontrar em período de suspensão de execução de uma pena disciplinar de inactividade por um ano que lhe foi aplicada por factos idênticos aos aqui em causa ( cfr. fls.1544 e seg.s , do processo instrutor ), o que, traduzindo elevada violação dos seus deveres funcionais, demonstrando absoluta inidoneidade para o exercício do cargo, inviabiliza a manutenção da relação funcional da recorrente.
Igualmente se teve em conta e foi objecto de ponderação, quer na decisão punitiva quer no acórdão aqui recorrido, o depoimento das testemunhas indicadas pela recorrente e as circunstâncias em que foram decorreu o exercício das funções no DIAP – cfr. fls.1714 e 1798 - , o que, porém, como se refere no acórdão recorrido “ não apagam a gravidade dos factos e a consequente ruptura da confiança funcional necessária à manutenção da respectiva relação . Improcede, assim, a 5ª conclusão da alegação da recorrente .
III.4 Alega, finalmente, que o acórdão recorrido enferma do vício de forma falta de fundamentação de facto e de direito, por insuficiência, contradição e obscuridade, em violação dos arts. 124º e 125º do CPA, o que gera a sua anulabilidade.
Também aqui lhe não assiste qualquer razão.
Como é entendimento jurisprudencial pacífico, a fundamentação dos actos administrativos é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, que visa responder às necessidades de esclarecimento do administrado, informando-o do itinerário valorativo e cognoscitivo seguido pela autoridade administrativa, de forma a que ele possa optar conscientemente pela aceitação do acto ou pela sua impugnação legal.
O acto estará, assim, suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal possa apreender o sentido da decisão administrativa.
E, como a jurisprudência tem igualmente salientado, essa fundamentação não necessita de ser exaustiva, bastando-se a lei com uma “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão”, que poderá mesmo “consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” (art. 125, nº 2 do CPA).
Ora, no caso em apreço a deliberação impugnada depois de enumerar os factos que o COJ considerou provados, ao apreciar o vício de falta de fundamentação que a recorrente imputava à decisão recorrida, objecto do recurso hierárquico, concluiu :
“ Todos os factos enunciados estão abundantemente demonstrados pela prova coligida, documental e testemunhal e, de resto, não postos em causa pela arguida.
O sentido e alcance deles, também não oferece dúvida. A um normal intérprete não escapam os requisitos e exigências que a função da arguida implicava, nem lhe escapa, perante os factos apurados, o encadeado lógico das razões por que foi tomada a decisão de que a arguida recorre.
Por outro lado, contrariamente ao pretendido pela recorrente, a fundamentação utilizada no acórdão, considerou as explicações dadas e os depoimentos das testemunhas como se vê do texto da deliberação que se transcreve «...e ao contrário, dos depoimentos das testemunhas arroladas pela arguida não resultam contrariados tais factos, sendo que alguns deles traduzem apenas a opinião que os depoentes têm sobre aquela... » (sic), sendo certo que, pelos termos do recurso, mostrou a recorrente ter ficado ciente desse conteúdo e fundamentação.”
O acórdão aqui recorrido, enuncia, pois, de uma forma clara, fundamentada e objectiva, os factos e as circunstâncias que foram ponderadas para a aplicação da pena disciplinar expulsiva, tendo a recorrente apreendido integralmente os motivos determinantes da decisão administrativa que impugna .
Não se vislumbrando, assim, qualquer obscuridade ou insuficiência de fundamentação, quer no acórdão do CSMP, aqui recorrido, quer na deliberação do COJ, onde são exaustivamente elencados os factos em que se baseia a sanção disciplinar aplicada, improcedem as conclusões 3 e 4, da alegação da recorrente .
Conclui-se, deste modo, que o acto contenciosamente recorrido não padece dos vícios de violação de lei e de forma que a recorrente lhe imputa .
IV. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso .
Custas pela recorrente que se fixam em 300 euros (taxa de justiça) e 150 euros (Procuradoria).
Lisboa, 17 de Março de 2005. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.
