IIIB – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
9. O recurso para uniformização de jurisprudência, previsto no art. 152º do CPTA, tem como requisitos de admissão:
- a)Existência de decisões contraditórias entre Acórdãos do STA ou deste e dos TCA’s ou entre Acórdãos dos TCA’s;
- b)Contraditoriedade decisória “sobre a mesma questão fundamental de direito”;
- c)Verificação do trânsito em julgado quer do Acórdão recorrido quer do Acórdão fundamento (a qual se presume – art. 688º nº 2 do CPC), e da dedução do recurso no prazo de 30 dias após o trânsito em julgado do Acórdão recorrido;
- d)não conformidade da orientação adotada no Acórdão recorrido com a jurisprudência mais recente consolidada do STA (cfr. nºs 1, 2 e 3 do referido art. 152º do CPTA).
Estes requisitos são de exigência cumulativa, pelo que o não preenchimento de qualquer deles impõe a não admissão do recurso.
10. Nos termos do nº 2 do aludido art. 152º do CPTA, «a petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspetos de identidade que determinam a contradição alegada e a infração imputada ao acórdão recorrida».
Por outras palavras, nesta espécie de recurso, o Recorrente deve, nas suas alegações, alegar, precisa e circunstanciadamente: a contradição decisória sobre a mesma questão fundamental de direito; e os aspetos da identidade (de quadros normativos, substantivos ou processuais, e dos respetivos pressupostos de facto) que determinam a contradição alegada.
Ora, no presente recurso, o Recorrente identificou, nas suas alegações, a “questão fundamental de direito” sobre a qual alega verificar-se contradição decisória entre o Acórdão recorrido (da Secção de C.A. deste STA) e o Acórdão que indica como fundamento (anterior, também da Secção de C.A. deste STA).
Fê-lo da seguinte forma, nas suas próprias palavras (cfr. ponto 3 das alegações):
«Nestes dois acórdãos, o STA decidiu em sentidos “diametralmente divergentes” (AcSTA de 19.05.2022, proc. nº 627/20.4BEAVR):
Num, a insuficiência do plano de trabalhos não é motivo de exclusão da proposta.
No outro, as deficiências do plano de trabalho não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis – levando à exclusão da proposta.
E mais do que decisões divergentes, existe entre ambas uma contradição sobre a mesma questão fundamental de direito, tal como o exige o artigo 152º/1 CPTA».
E, nas suas conclusões 1ª, 2ª e 3ª sintetizou assim a sua alegação de contradição entre os Acórdãos:
«1ª- Por acórdão de 14-07-2022 (acórdão recorrido), já transitado, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta.
2ª- Por acórdão de 3.12.2020 (acórdão fundamento), também já transitado, o STA decidiu que a não apresentação dos planos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.
3ª- Nestes dois acórdãos o Supremo Tribunal Administrativo decidiu em sentidos diametralmente divergentes sobre a mesma questão fundamental de direito».
E, a final, pede que, relativamente a tal questão de direito contraditoriamente decidida, se uniformize jurisprudência no sentido do Acórdão fundamento, isto é, estabelecendo-se que “a imperfeição do plano de trabalhos não é motivo de exclusão da proposta, podendo o júri pedir esclarecimentos e impor modificações”.
11. Sucede, porém, que, atentamente analisados ambos os Acórdãos, não é possível concordar com o Recorrente e concluir pela existência de verdadeira “contradição” entre os dois arestos em causa quanto à questão fundamental de direito invocada.
E isto, por duas razões cumulativas:
Em primeiro lugar porque, como ressalta dos Acórdãos em confronto, e por eles mesmos foi salientado – e como é sublinhado no parecer do Ministério Público –, assentaram eles em matéria de facto diferente (concretamente, correspondendo num caso, mas já não no outro, o plano de trabalhos exigido, a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência), sendo certo que esta diferença fáctica foi expressamente invocada como razão, ou fundamento, determinante das decisões neles adotadas.
Para além disto, e em segundo lugar, porque, como também os Acórdãos em confronto expressamente salientaram, a suficiência, ou a insuficiência, do conteúdo exigido nos planos de trabalho a apresentar com as propostas há-de resultar das caraterísticas próprias e específicas de cada contrato a celebrar, nomeadamente da importância, natureza e/ou complexidade da obra pública a empreender.
Vejamos estas duas razões.
12. Lê-se no Acórdão recorrido (onde o plano de trabalhos não era um elemento submetido à concorrência):
«(…) Podemos extrair das decisões antes mencionadas, com relevância para a questão que nos cumpre decidir, as seguintes premissas:
(…) iii) para além deste nível de pré-definição da execução do contrato exigido pela lei e pelo caderno de encargos, e quando este aspeto (o da execução do contrato) for também concebido no programa do concurso como um fator submetido à concorrência, a insuficiência ou incompletude do plano de trabalhos tem de ser tratada como um fator de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é ″escolher″ também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso.
(…) Transpondo estas premissas para o caso dos autos
(…) A questão que se colocou e a que as instâncias responderam nas decisões precedentes foi, portanto, a de saber se o plano de trabalhos apresentado pela contrainteressada preenchia os atributos legais necessários tal como definidos pelo artigo 361.º do CCP em conjugação com as exigências das peças processuais, tendo em conta que o plano de trabalhos não era, neste caso, um elemento submetido à concorrência, pelo que a decisão neste caso seria apenas de perfeição da proposta e admissão ou de não cumprimento das exigências legais e exclusão» (sublinhados nossos).
Por sua vez, expressou-se no Acórdão fundamento (onde, contrariamente ao caso dos presentes autos, o plano de trabalhos era um elemento submetido à concorrência):
«A apreciação de subfactores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.
(…) Resulta do exposto que no âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas, para além das declarações ou elementos referidos no n.º 1 do art.º 57.º do CCP, um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução e isso independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento. [cfr. n.º 2 do art.º 57.º].
Sendo obrigatória tal apresentação, importa aferir das consequências que resultam da incompletude na apresentação nos termos previstos nos supra referidos preceitos legais, designadamente, se tal falta conduz imediatamente à exclusão da proposta, como se entendeu na decisão recorrida.
(…) Ora, a falta de elementos que, em sede de avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.
Se os planos apresentados são muito insuficientes e ainda assim são pontuados e avaliados, tal significa que, e porque estão em causa elementos relacionados com a execução do contrato, haverá ao longo do procedimento momento para uma maior densificação dos planos.
Dizer que uma proposta com estes planos muito insuficientes é avaliada e uma em que falte parte dos mesmos é excluída, sem mais, fere a lógica do procedimento.
Partindo do enquadramento legal que enunciámos e do supra exposto, consideramos que uma racional interpretação da lei, tendo em conta os elementos histórico, sistemático, teleológico e a unidade do sistema jurídico, nos leva a considerar que a não apresentação dos referidos elementos aqui em causa só pode levar à exclusão de uma proposta caso, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta».
Cremos que estas passagens dos dois Acórdãos em confronto são suficientes para demonstrar não só a diferente realidade fáctica dos dois casos – a circunstância de o plano de trabalhos não constituir um elemento submetido à concorrência no caso do Acórdão recorrido e de, pelo contrário, constituir um elemento submetido à concorrência no caso do Acórdão fundamento -, como a relevância determinante que esta diferença assumiu para as decisões em cada caso tomadas.
12.2 Que esta aludida diferença fáctica patentemente se verifica admite-o o próprio Recorrente, que, não obstante, pugna pela sua irrelevância, questionando: «Esta diferença afasta a identidade fáctica?» (cfr. ponto 4.2 das suas alegações).
E alega que não, porquanto este STA «já entendeu (ou deu a entender) que estas diferenças não afastam a identidade fáctica substancial», citando Acórdãos de 7/10/2021 (0188/21) e de 19/5/2022 (0627/20).
Mais diz que, no seu entender (do Recorrente), «o sentido das normas dos artigos 361º/1 e 43º/4, b), do CCP, não se altera consoante o plano de trabalhos seja ou não um atributo submetido à concorrência, e portanto a avaliação».
Mas o Recorrente parece olvidar que não está aqui em causa, nem em discussão, saber se os Acórdãos em confronto (recorrido e fundamento) decidiram bem ou mal ao entenderem que a circunstância de o plano de trabalhos constituir, ou não, elemento submetido à concorrência releva para a decisão sobre as consequências das suas eventuais incompletudes.
Pelo que é de todo despiciendo o que o Recorrente entende sobre a questão ou, mesmo, o que outras decisões do STA – que não as duas ora em confronto – entenderam sobre o assunto.
O que aqui interessa averiguar e decidir – ao menos neste momento liminar - é se existe entre os dois Acórdãos em confronto verdadeira contradição na resolução da questão fundamental de direito que vem invocada: as consequências da apresentação de um plano de trabalhos tido por insuficiente.
E já vimos que não, pois que as situações fácticas eram diferentes e que esta diferença foi considerada relevante para as decisões alcançadas, como elas próprias claramente expressaram.
E o Acórdão recorrido afasta todas as dúvidas que ainda pudessem restar sobre a relevância que assumiu, para a decisão, essa “situação fáctica distinta”, ao rematar esclarecidamente nos seguintes termos:
«E não têm razão as Recorrentes quando alegam que a decisão recorrida viola a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo vertida no acórdão de 27 de Janeiro de 2022, proferido no Processo n.º 0917/21.9BEPRT, pois o que estava ali em causa era uma situação distinta em que o plano de trabalhos (a execução do contrato) constituía um elemento também sujeito à concorrência, o que não sucede aqui».
Aliás, de uma forma semelhante se expressou o Acórdão fundamento:
«(…) E é neste ponto que a realidade fática dos presentes autos se distingue da referida no Ac. STA 0395/18 de 14/6/2018.
(…) O plano de trabalhos é, pois, naquele acórdão um atributo da proposta não submetido à concorrência.
O que não acontece no caso sub judice».
12.3 Acresce, por outro lado, e em segundo lugar, que a suficiência, ou a insuficiência, do conteúdo exigido nos planos de trabalho a apresentar com as propostas há-de resultar das caraterísticas próprias e específicas de cada contrato a celebrar, nomeadamente da importância, natureza e/ou complexidade da obra pública a empreender. Tanto mais que, para além das exigências legais (arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP), relevam, em cada caso, as exigências das peças procedimentais, específicas e próprias de cada concurso.
Por isso, no Acórdão recorrido se sublinha este casualismo, ao dizer-se que:
«A questão que se colocou e a que as instâncias responderam nas decisões precedentes foi, portanto, a de saber se o plano de trabalhos apresentado pela contrainteressada preenchia os atributos legais necessários tal como definidos pelo artigo 361.º do CCP em conjugação com as exigências das peças processuais» (sublinhado nosso).
E também no Acórdão fundamento não deixou de se frisar a importância do “caso concreto”, ao referir-se que:
«A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade».
13. Em face de tudo o exposto, entendemos não se verificar entre o Acórdão recorrido e o Acórdão fundamento a necessária contradição sobre a questão fundamental de direito invocada pelo Recorrente, uma vez que os arestos se sustentaram em distintas situações fácticas, com assumida relevância determinante para as respetivas decisões.
