IIIO Direito
1- A sentença recorrida considerou procedente um vício de violação de lei (violação do artº 12º do DL nº 445/91, de 20/11) e outro de forma (por preterição de audiência de interessado).
No 1º caso, por ter entendido que a Câmara não decidiu o pedido de informação prévia de forma clara e, ao contrário, se ter pronunciado em termos vagos e imprecisos sobre a inviabilização construtiva, nomeadamente por não ter precisado se a situação de facto cabia ou não na previsão do artº 4º, nº2, al. a), do DL nº 93/90, e 19/03, e por não dizer em que condições a decisão podia vir a ser revista.
No segundo caso, por considerar que a audiência de interessados a que respeita o artº 100º do CPA não poder ter sido dispensada, dado que tinha havido uma fase de instrução.
Vejamos.
2- Estava em causa, como decorre da matéria de facto provada, dois pedidos de informação prévia (de igual teor) concernentes à viabilidade construtiva em dois terrenos pertencentes ao recorrente.
Ambos mereceram do Presidente da Câmara iguais despachos de “Em face das informações anexas, indefiro”, recaídos que foram sobre duas informações técnicas da autoria do arquitecto do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal (nºs 1-22-4403 e 1-022-4401: fls. 33/36 e 38/42).
Tais informações, no enquadramento que fizeram do terreno, apuraram:
1.1- Que eles estavam abrangidos pela RAN (Reserva Agrícola Nacional) e que, por isso, face à proibição de todas acções que destruíssem as possibilidades agrícolas a construção pretendida teria que ser precedida de parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola (isto, pese embora o facto de estar pendente um pedido de desafectação).
1.2- Que os terrenos, apesar de não estarem incluídos na Carta da REN, estavam integrados no PDM como fazendo parte da REN.
E concluíram:
«Em termos urbanísticos a utilização do local para a edificação de construções não deveria ser viabilizada, devendo ter-se em conta as características ecológicas e paisagísticas do local e os custos ambientais que seriam superiores».
Como se vê (v. ainda facto II- E), as informações técnicas iam no sentido da inviabilização da pretensão construtiva. O “indeferimento” assentou em vários factores, tantos quantos os que foram abordados naquelas informações. Não se tratou de um despacho inconclusivo, vago e impreciso, mas, diferentemente, quis o seu autor que fosse uma decisão que não deixasse margem para qualquer dúvida.
É certo que a informação sobre que recaiu cada um dos despachos parecia ser permissiva nalguns pontos, quando, por exemplo, se referia aos direitos adquiridos do proprietário requerente relativamente à possibilidade de construir naqueles terrenos (ponto 4.3, a fls. 34), ou quando chegou a admitir, subsidiariamente, que pudesse haver deferimento do pedido (ponto 5, “Conclusão”) ( A fls. 35, no ponto dedicado à conclusão, pode ler-se: «Mais se informa que, em caso de deferimento do pedido, qualquer operação de loteamento a licenciar deverá respeitar as pré-existências do local nomeadamente no que respeita à topografia, caminhos (…). Deverão também cumprir-se as disposições legais e regulamentares aplicáveis (….)»). Apesar de tudo, o seu pendor era acentuadamente contrário à viabilidade de construção e essa terá sido a razão que levou o autor dos actos impugnados a assumir de pleno o juízo negativo que elas veiculavam. Não se pode duvidar, em suma, que os despachos em crise foram firmes quanto à decisão tomada.
Por outro lado, os pareceres da DRAOT eram também no sentido da inconveniência para o ordenamento do território da viabilidade de construção. Por isso, recomendava que a Câmara procedesse ao indeferimento do pedido (facto II-g). E assim o fez o seu Presidente.
Questão diferente - matéria que pertence já à 2ª parte do vício - é saber se o Presidente da Câmara deveria ter indicado o caminho a seguir para que a construção pudesse vir a ser permitida.
O nº2, do artº 12º preceitua que «No caso de deliberação desfavorável, a câmara municipal indica, sempre que possível, os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas, designadamente as constantes do plano de pormenor ou do alvará de loteamento, válido nos termos da lei».
Mas, se o fundamento para o “indeferimento” – que, independentemente do termo utilizado, significa “decisão desfavorável” – se baseava nas características dos solos, que o PDM integrava na REN e na RAN, a decisão que a situação reclamava nesse momento tinha que ser afeiçoada aos respectivos regimes para os quais aquele remetia (artº 4º; 22º a 24º 2 26º a 28º). Ora, a construção nesses terrenos não estava totalmente proibida, mas condicionada, conforme se pode ver naqueles preceitos do PDM e nos regimes respectivos da RAN( Segundo o artº 9º do DL nº 196/89, de 14/06 – Regime Jurídico da RAN – carece de parecer favorável da comissão regional de reserva agrícola a utilização do solo integrado na RAN para fins não agrícolas.) e da REN( Sendo certo que nas áreas da REN estão proibidas acções que constituam obras de construção de edifícios ARTº 4º, nº1, do DL nº 93/90, de 19/04, sob pena de nulidade, nos termos do artº 15º desse diploma - Regime Jurídico da REN - , verdade é também que são permitidas excepções, como é o caso da « realização de acções que, pela sua natureza e dimensão, sejam insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico daquelas áreas» (artº 4º, nº 2, al. a), cit. dip.)). Isto quer dizer que devia o Presidente informar o requerente das condições em que a decisão podia vir a ser alterada, desde que adaptasse a pretensão construtiva às normas estabelecidas, designadamente: a) se o prédio a construir fosse destinado a habitação própria e exclusiva do proprietário nas condições do artº 9º, nº2, al. b), do regime da RAN; b) se e quando fosse desafectada; c) e, nesse caso, em que termos, (respeito pela topografia, caminhos, características morfológicas e tipológicas da envolvente) ( Tal como chegou a admitir cada uma das informações nas suas conclusões (v. fls. 35 e 40).); d) se fossem previamente prestados os necessários pareceres favoráveis da comissão regional de reserva agrícola (artº 9º, nº1, do DL nº196/89) ou da comissão de coordenação regional (artº 4º, nº2, do DL nº 93/90); e) se seria possível a construção no que respeita, por exemplo, a afastamentos, volumetria, cércea, etc. Nada disso fez o ora recorrente e era possível e necessário que o fizesse.
Portanto, cremos que, não estando nós perante normas absolutamente proibitivas, e se a nulidade só ocorreria desde que não fosse respeitado o condicionalismo previsto nos respectivos regimes da RAN e da REN (arts. 34º do primeiro e 15º do segundo), impunha-se que fosse dado ao interessado o conhecimento das condições em que a decisão podia vir a ser revista ou, então, lhe fosse transmitido, de forma completamente categórica e firme, que o deferimento nunca (em caso algum) podia vir a ser tomado, nomeadamente por não se verificar a hipótese legal prevista no artº 4º, nº2, al.a), do Regime da REN (que dispõe que, estaria excluída da proibição de construção nos termos do nº1 «a realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da portaria prevista no nº1 do artigo anterior»), assim respondendo à circunstância de o interessado ter apresentado uma certidão de destaque e com a qual ele afirmava terem os terrenos passado a unidades de terreno juridicamente individualizadas e aptas para construção.
Entende-se, pois, que foi violado o artº 12º, nº2 citado, tal como o defendeu a sentença recorrida.
3- A sentença considerou, ainda, que havia sido violado o artº 100º do CPA, por não ter sido dada ao interessado (aqui recorrido jurisdicional) a possibilidade de se manifestar em sede de audiência de interessados antes da decisão contenciosamente sindicada.
E decidiu bem, adiante-se desde já.
Na verdade, apresentado o requerimento inicial (facto II- A), teve lugar uma fase instrutória que passou pela prolação de duas informações ou pareceres técnicos do Departamento de Urbanismo da Câmara (facto II- E) e pela junção de pareceres da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território (facto II-G). Eram elementos que apontavam no sentido do indeferimento, sendo, porém, certo que as informações camarárias não fechavam de todo a porta a uma decisão favorável, como já vimos atrás (facto II-E e doc. fls. 34/36 e 38/40).
Ora, sendo assim, impunha-se que fosse elaborado um projecto de decisão que acolhesse os argumentos vertidos naqueles documentos instrutórios a fim de que o interessado se pudesse pronunciar sobre cada um deles, rebatendo-os, apresentando outros, enfim, para que tentasse convencer a entidade decisora de que outra deveria ser a solução. É para isso que aquela formalidade serve.
O aqui recorrente defende que não havia que cumprir aquele normativo, face ao princípio do aproveitamento do acto administrativo. Contudo, esse princípio não tem aqui qualquer aplicação, uma vez que não é absolutamente claro, como acima referimos, que os elementos dos autos impusessem uma só solução. Mesmo que em situações de utilização do espaço territorial para fins construtivos a Câmara se tivesse que mover por critérios legais e vinculados, a decisão sobre o caso concreto não se apresentava unívoca e, como se viu, permitia, perante algumas variáveis, solução diversa. Basta ler com atenção as informações técnicas que antecederam os despachos para se confirmar o que acabamos de dizer. Significa que o requerente podia ir ao procedimento – quem sabe se com êxito - apresentar razões que ilustrassem o erro da decisão que a Câmara projectava tomar.
Logo, ante a omissão da formalidade, torna-se indiscutível a violação daquele preceito, tal como o decidiu a sentença em crise.
Eis por que improcedem as conclusões do recurso jurisdicional.
IV- Decidindo
Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Julho de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.
