038658 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Declarado nulo pelo STA, por falta de base legal, despacho ministerial que aplicou a certo agente da Guarda Fiscal pena disciplinar privativa da liberdade, decisão judicial essa baseada na inconstitucionalidade orgânica dos artºs. 1º. do DL nº. 143/80, de 21/5, e 12º., nº. 1, do DL nº. 373/85, de 20/9, na parte em que estenderam aos agentes daquela Guarda a aplicação do RDM (DL nº. 124/77, de 9/4), e tendo no caso semelhante juízo de inconstitucionalidade sido confirmado pelo Tribunal Constitucional, tal circunstância não inibe o STA de em nova apreciação do mérito do recurso contencioso procure indagar da eventual existência de outras normas de direito ordinário, com efeitos substancialmente idênticos aos das que foram julgadas inconstitucionais, mas isentas de tal vício de inconstitucionalidade e que pudessem suportar a decisão ministerial punitiva.

II- São materialmente inconstitucionais, por violação do artº. 27º., nº. 1, al. d), da Constituição, as normas que por extensão do regime do RDM (DL nº. 124/77, de 9/4) aos agentes da Guarda Fiscal permitem a aplicação aos mesmos pela Administração de penas disciplinares privativas da liberdade.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministro da Administração Interna recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção de fls. 109 e segts. que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., 1º. Sargento da Guarda Nacional Republicana, melhor identificado nos autos, do despacho do mesmo Ministro de 30/8/95 que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Comandante-Geral da GNR, de 6/10/94, que na sequência de processo disciplinar o havia punido com a pena de 5 dias de prisão disciplinar agravada, despacho ministerial aquele que foi declarado nulo pelo mesmo aresto da Secção na sequência da procedência que decretou do recurso contencioso.

Nas suas alegações para este Tribunal Pleno conclui o Ministro da Administração Interna do seguinte modo, que se transcreve:

«I- O douto acórdão recorrido errou ao considerar que a inconstitucionalidade das normas do artº. 1º. do DL nº. 143/80 e do artº. 12º., nº. 1 do DL nº. 373/85 tornava o acto punitivo declarado nulo “ desprovido de base legal.

Violou com tal decisão as normas dos artigos 32º., nº. 1 e 69º., nº. 1 da Lei nº. 29/82 e dos artºs. 7º. e 16º. da Lei nº. 11/89;

«II- O douto acórdão recorrido errou ao considerar que a aplicação ao caso da pena privativa de liberdade prevista no RDM, violou o artº. 27º., nº. 3, al. c) – agora, alínea d) – da Constituição. No entender da autoridade administrativa, introduziu uma destrinça, onde o legislador constitucional não destinguiu, conforme aliás se comprova pelas opções legislativas contidas nas normas das Leis de 1982 e 1989 a que se fez referência na conclusão anterior;

«III- O douto acórdão recorrido incorreu em erro de interpretação, ao não reconhecer à opção legislativa contida nos artºs. 7º. e 16º. da Lei nº. 11/89, o peso devido e que, aliás, o douto Acórdão do Pleno de 20/1/98 ( rec. nº. 32 373 ) não deixou de assinalar (cfr. conclusões 2 e 3), julgando de modo oposto ao do douto acórdão recorrido ».

Contra-alegou o recorrente contencioso – ora recorrido – sustentando a inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional em termos que mais adiante serão melhor explicitados e, quanto ao mérito de tal recurso, defendeu o seu improvimento.

Ouvida a autoridade ora recorrente – o Ministro da Administração Interna – sobre a questão prévia da inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional suscitada pelo ora recorrido, como se disse, nas suas contra-alegações, veio aquela sustentar a respectiva falta de fundamento.

Por sua vez, o Exmoº. magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Pleno, no seu parecer de fls. 175 – 176 perfilha o entendimento da não procedência de tal questão prévia e, quanto ao mérito do recurso jurisdicional, defende não merecer o mesmo provimento.

Colhidos os vistos legais, e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.

Importa, antes de mais, conhecer da questão da inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional, interposto, como se disse, pelo Ministro da Administração Interna para este Tribunal Pleno, tendo por objecto o acórdão da Secção de fls. 109 e segts., questão essa suscitada, como se disse também, pelo ora recorrido nas suas contra-alegações.

Afirma este último singelamente a esse respeito não haver base legal para o presente recurso jurisdicional “ face aos artºs. 22º., 24º. e 30º. do DL nº. 229/96, de 29 de Novembro ”.

Mas trata-se de posição manifestamente infundada.

Na verdade, resulta da al. a) do artº. 24º. do ETAF ( DL nº. 129/84, de 27/4 ) competir a este Tribunal Pleno conhecer dos “recursos proferidos em recurso directamente interposto para a Secção que não sejam da competência do plenário”.

No caso, o acórdão recorrido de fls. 109 e segts., como se disse já, foi proferido pela Secção em recurso para ela directamente interposto, e como o presente recurso jurisdicional dele interposto não cabe manifestamente na competência do Plenário (artº. 22º. do ETAF, na redacção do DL nº. 229/96, de 29/11), o mesmo é da competência deste Tribunal Pleno, nos termos da acima referida al. a) do artº. 24º. daquele diploma.

Não há, pois, qualquer obstáculo à admissibilidade de tal recurso jurisdicional, contrariamente ao sustentado pelo ora recorrido nas suas contra-alegações, improcedendo a questão prévia nesse sentido aí por ele levantada.

Vejamos, agora, quais os fundamentos que levaram o acórdão recorrido a conceder provimento ao recurso contencioso, declarando nulo o acto recorrido.

Na parte que agora releva ponderou a esse respeito o aresto da Secção o seguinte:

«Alega também o recorrente, nas suas conclusões 8ª. a 12ª., a inconstitucionalidade orgânica e material das normas dos DLs. nº. 143/80, de 21 de Maio, e 373/85, de 20 de Setembro, enquanto determinam a aplicação aos “ militares ” da Guarda Fiscal das penas de prisão disciplinar e de prisão disciplinar agravada previstas no Regulamento de Disciplina Militar.

O despacho recorrido estaria assim, por tal facto, a violar o artº. 27º., nº. 2, da CRP.

Vejamos.

O artº. 1º. do DL nº. 143/80 dispõe que “ é aplicável à Guarda Fiscal o Regulamento de Disciplina Militar ”;

Por sua vez, o artº. 12º., nº. 1 do DL nº. 373/85, que aprovou a Lei Orgânica da GF, dispõe que “ aos militares da Guarda Fiscal aplicam-se, nos termos da lei de Defesa Nacional o das Forças Armadas, ( ... ) o Regulamento de Disciplina Militar ( ... );

Dir-se-á, desde já, que assiste razão ao recorrente quanto a esta questão, pois que as normas por ele invocadas, nas quais se sustenta o despacho impugnado, são orgânica e materialmente inconstitucionais.

E se dúvidas se podem colocar quanto à irrelevância do conhecimento da inconstitucionalidade orgânica do artº. 1º. do DL nº. 143/80, de 21/5, pela circunstância de que, posteriormente, veio a ser publicada a Lei nº. 29/82, de 11/12, produzida no exercício de competência exclusiva da AR, a determinar a referida extensão no RDM à GF, pelo que a sujeição do pessoal da GF ao RDM sempre se imporia face ao disposto na referida Lei (cfr. acs. deste STA de 8/6/93, rec. 31 102, e de 2/11/93, rec. 31 090), já dúvidas se não colocam quanto à inconstitucionalidade material daquelas normas, por violação do artº. 27º., nº. 3, da CRP, e à relevância do seu conhecimento.

( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .)

Esta posição é partilhada pelo T. Constitucional, no ac. nº. 103/82, in BMJ 365, pág. 314 e segts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Em conformidade com tal orientação, e como se salienta nos arestos citados, a norma da al. c) do nº. 3 do artº. 27º. da CRP, que excepciona a possibilidade de ser preso por mera medida administrativa disciplinar imposta a militares, não pode ser objecto de interpretação ampliativa, sendo inaplicável aos elementos da GF, militares não integrados nas F. Armadas.

( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . )

Assim, e uma vez que o artº. 27º., nº. 3, al. c) da CRP apenas permite a aplicação de penas disciplinares aos militares das F. Armadas, forçoso é concluir que as normas do artº. 1º. do DL nº. 143/80, de 21/5, e do artº. 12º., nº. 1 do DL nº. 373/85, de 20/9, são na parte em que tornou-se aplicáveis aos “ militares ” da G. Fiscal penas de prisão disciplinar e de prisão disciplinar agravada previstas naquele regulamento, materialmente inconstitucionais, por violação do citado preceito constitucional, impondo-se aos tribunais a recusa da sua aplicação ( artºs. 207º. da CRP, e 4º., nº. 3, do ETAF ) ».

Dos passos acabados de transcrever do acórdão recorrido vê-se que o mesmo neles enfrentou a questão da inconstitucionalidade orgânica e material que segundo o recorrente contencioso – ora recorrido – inquinaria as normas dos artºs. 1º. do DL nº. 143/80, de 21/5 e 12º., nº. 1, do DL nº. 373/85, de 20/9, normas essas à sombra das quais, em virtude da extensão nelas determinada do Regulamento de Disciplina Militar aos “ militares ” da (então) Guarda Fiscal, fora instaurado o procedimento disciplinar que culminou pela aplicação ao mesmo recorrente contencioso da pena de 5 dias de prisão disciplinar agravada.

E o aresto da Secção julgou procedentes as arguidas inconstitucionalidades daqueles normativos legais.

A inconstitucionalidade orgânica porque as aludidas normas, versando sobre direitos, liberdades e garantias como era no caso o direito à liberdade (artº. 27º., nº. 1 da Constituição), matéria reservada à competência da Assembleia da República, haviam sido editadas pelo Governo sem credencial parlamentar bastante.

E inconstitucionalidade material uma vez que a aplicação de penas disciplinares privativas de liberdade ao pessoal “ militar ” da (então) Guarda Fiscal, propiciada pelas referidas normas, brigava com o princípio inscrito no artº. 27º., al. c) da Constituição [ hoje al. d) ], segundo o qual só aos militares das Forças armadas (e não também aos agentes militarizados) podiam ser aplicadas penas disciplinares privativas da liberdade.

E mais julgou ainda o acórdão ora impugnado que a assim detectada inconstitucionalidade das aludidas normas, nas quais se havia fundado o acto recorrido para sancionar o ora recorrente com a pena de 5 dias de prisão disciplinar agravada, tornava tal despacho desprovido de base legal, fazendo-o incorrer em vício de violação de lei.

Vício esse que conduzia – assim também o entendeu o acórdão da Secção – à nulidade do acto punitivo, nos termos do artº. 133º., nº. 1, al. c), do Cód. Proc. Adm., por o mesmo ser lesivo do conteúdo essencial de um direito fundamental, no caso o direito à liberdade do recorrente contencioso.

Só que, conforme resulta de fls. 119 dos autos, de semelhante decisão foi interposto pelo Exmº. magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, restrito à questão de inconstitucionalidade nele apreciada, recurso para o Tribunal Constitucional, tendo então este Tribunal proferido o seu acórdão constante de fls. 145 e segts.

Nesse seu aresto, o Tribunal Constitucional, remetendo para o entendimento que já havia perfilhado nos seus anteriores acórdãos nºs. 725/95 (DR, II Série, de 22/3/96) e 119/96 (DR, II Série, de 7/5/95) julgou “ organicamente inconstitucionais as normas dos artºs. 1º. do DL nº. 143/80, de 21 de Maio, por violação do disposto no artº. 167º., al. c), da Constituição, na sua versão originária e 12º., nº. 1, do DL nº. 373/85, de 20 de Setembro, por violação do disposto no artº. 168º., al. b) da Constituição, de acordo com a revisão de 82, enquanto determinam a aplicabilidade a cabos e soldados da Guarda Fiscal de penas de prisão e prisão disciplinar agravada previstas nos artºs. 27º. e 28º. do Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo DL nº. 124/77, de 9 de Abril”.

E nessa base o mesmo aresto julgou improcedente o recurso de inconstitucionalidade que, como se disse, havia sido interposto pelo Exmº. magistrado do Mº.Pº. do acórdão da Secção de fls. 109 e segts.

Ora, como se viu do relato supra, é deste último aresto que agora vem interposto o presente recurso jurisdicional para este Tribunal Pleno por parte da autoridade recorrida, o Ministro da Administração Interna.

E a exposição acima feita permite agora clarificar com a necessária precisão o thema decidendum de tal recurso jurisdicional, tal como ele se apresenta a este Tribunal Pleno.

Na verdade, o juízo de inconstitucionalidade orgânica das normas dos artºs. 1º. do DL nº. 143/80 e 12º. nº. 1 do DL nº. 373/85, proferido no acórdão recorrido, tornou-se definitivo no presente processo em virtude da sua confirmação resultante do acórdão do Tribunal Constitucional de fls. 145, já transitado em julgado, e daí que fique prejudicada a apreciação da matéria da conclusão 1ª. das alegações do presente recurso jurisdicional, por nela se ventilarem questões definitivamente arrumadas atento aquele trânsito em julgado.

É certo que o referido juízo de inconstitucionalidade, como logo adverte a fls. 147 o próprio Tribunal Constitucional((1) Na sequência do que a esse respeito havia alegado o Exmº. magistrado do Mº.Pº. junto do mesmo Tribunal Constitucional.1), não impede que agora, este Tribunal Pleno, possa averiguar, em sede do presente recurso jurisdicional, da possível existência de outras normas de direito ordinário que estabeleçam regime substancialmente idêntico e às quais se não possa imputar o mesmo vício de inconstitucionalidade orgânica.

Ora tais normas – há que dizê-lo agora – divisam-se nos artºs. 32º. e 69º., nº. 1, da Lei nº. 29/82, de 11/12 e 7º. e 16º. da Lei nº. 11/89, de 1/6, das quais igualmente resulta a extensão aos militares e agentes militarizados da GNR e da Guarda Fiscal do Regulamento de Disciplina Militar,

Normas essas as quais, emanadas como foram pela própria Assembleia da República, se mostram isentas do vício de inconstitucionalidade orgânica de que padeciam as normas já referidas dos DLs.143/80 e 373/85.

Mas. adiante-se desde já, e por motivos paralelos aos que levaram, como se viu, o acórdão recorrido a julgar materialmente inconstitucionais aquelas últimas normas, também as referidas normas das Leis nºs. 29/82 e 11/89 sofrem de idêntica inconstitucionalidade.

Na verdade, ainda recentemente este Tribunal Pleno, no seu acórdão de 15/3/2001 ( rec. nº. 31 012 ), decidiu no sentido de que a norma do artº. 27º., nº. 1, al. d) da Constituição [ al. c) na anterior redacção desde a revisão de 82 ] apenas permite a aplicação de penas disciplinares de prisão aos militares das Forças Armadas.

Trata-se de entendimento que se pode considerar como sedimentado na jurisprudência deste Supremo Tribunal, cuja primeira espécie conhecida se pode ver no acórdão de 24/6/82 ( rec. nº. 16043 ), publicado no “ Apêndice ” ao DR, II Série, de 10/12/85, a que seguiram muitas outras decisões no mesmo sentido, como se pode ver, entre outros, dos acs. de 8/6/93, rec. nº. 31 012, de 19/5/94, rec. nº. 31 373, de 10/11/94, rec. nº. 30 993, e de 22/5/97, rec. nº. 38 915, estes três últimos aliás citados no acórdão recorrido((1) Deles se afastou apenas, ao que se sabe, o ac. de 3/6/93, rec. nº. 30 976, cuja doutrina não teve porém seguimento.1).

Por outro lado, semelhante entendimento mostra-se igualmente sufragado pelo Tribunal Constitucional, como se pode ver do seu ac. nº. 103/87 ( BMJ 365, pág. 314 ), como aliás se refere no ac. recorrido.

Ponderando agora de novo a aludida questão, não se vê neste momento qualquer razão séria que possa levar à revisão de tal jurisprudência, a qual há assim que reafirmar no caso sub judice.

E a essa luz decidir, serem materialmente inconstitucionais, por violação do artº. 27º., nº. 1, al. d) da Constituição, as normas dos artºs. 32º. e 69º. da lei nº. 28/82 e 7º. e 16º. da Lei nº. 11/89, na parte em que as mesmas permitem, pela extensão que fazem do Regulamento de Disciplina Militar aos agentes militarizados da (então) Guarda Fiscal, a aplicação aos mesmos de sanções disciplinares privativas de liberdade (prisão disciplinar) previstas naquele regulamento.

O que conduz no caso sub judice à falta de base legal por parte do despacho contenciosamente impugnado e à sua nulidade, nos termos do artº. 133º., nº. 2, al. d), do Cód. Proc. Adm

Aliás a exactidão desta última asserção não vem sequer posta em causa no presente recurso jurisdicional e daí que se não entre sequer na sua apreciação.

Improcede deste modo a matéria das conclusões 2ª. e 3ª. do presente recurso jurisdicional.

Termos em que se nega provimento a tal recurso, confirmando o acórdão da Secção, de fls. 109 e segts., substituindo-se porém o respectivo juízo de inconstitucionalidade material, o qual, nos termos mais acima expostos, passa a ser referido às normas dos artºs. 32º. e 69º. da Lei nº. 29/82, de 11/12 e 7º. e 16º. da lei nº. 11/89, de 1/6.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Maio de 2002

Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo ( Relator ) - Fernando Manuel Azevedo Moreira - António Fernando Samagaio - Isabel Jovita Loureiro dos Santos Macedo - Abel Ferreira Atanásio - Vítor Manuel Gonçalves Gomes -

Carlos José Belo Pamplona de Oliveira - Rosendo Dias José