0885/10.2BELSB-A - Supremo Tribunal Administrativo

I - RELATÓRIO C..., S.A , actualmente Massa Insolvente de A..., SA, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em Julho de 2010, acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra a B..., SA , à qual foi atribuído o n.º 1422/10.4BELSB e na qual peticionou o seguinte: ser reconhecido à A o direito à prorrogação de prazo de execução da empreitada em 522 dias, ou seja, até 16 de julho de 2010, ao que deverá acrescer, a partir de maio de 2010, o prazo necessário para realizar as questões ainda pendentes de resolução pela Ré e que obstaram e obstam à normal prossecução e conclusão dos trabalhos; II. ser a Ré condenada a pagar à A.: a quantia de € 5.463.765,44 (a que acresce o IVA à taxa em vigor), correspondente aos prejuízos (sobrecustos) decorrentes da perturbação causada ao normal andamento dos trabalhos e do prolongamento do prazo da empreitada peticionado no precedente ponto I do pedido, sofridos até ao dia 31.03.2010, acrescida dos juros de mora, à taxa aplicável às empreitadas de obras públicas, vencidos no montante de € 179.630,64 , e dos juros vincendos até efectivo e integral pagamento (artºs 559º a 578º, 583º a 586º e 589º a 611º supra); a quantia de € 2.240,45 (a que acresce o IVA à taxa em vigor) do trabalho a mais de alteração da iluminação da cobertura da Portaria Terra-Ar, acrescida dos juros de mora, à taxa aplicável às empreitadas de obras públicas, vencidos no montante de € 64,33 , e os juros vincendos até efectivo e integral pagamento (artºs 614º a 619º supra); ser a Ré também condenada a pagar à A.: os custos e prejuízos adicionais incorridos e a incorrer pela A. após 31.03.2010, e até final da empreitada, decorrentes da perturbação causada ao normal andamento dos trabalhos e do prolongamento do prazo da empreitada, a apurar em momento oportuno e em liquidação de sentença (art. 625º supra); os montantes de revisão de preços do betume referentes à produção efectuada depois de Fevereiro de 2010, até à conclusão dos trabalhos de pavimentação, a apurar em momento oportuno e em liquidação de sentença (artºs 587º e 588º supra); ser a Ré ainda condenada a reconhecer que não tem direito às quantias que debitou à A. (€ 64.635,68) em sede de horas extra da fiscalização, nem a quaisquer outras que, a este título, se arrogue em relação à A., e, consequentemente, condenada a devolvê-las à A. (artºs 579 a 582º supra); ser a Ré condenada, por último, a pagar à A. os juros de mora, à taxa aplicável às empreitadas de obras públicas, sobre cada uma das quantias referidas nos precedentes pontos III e IV do pedido, a contar da data da citação até efectivo e integral pagamento. ”. Na contestação a ré suscitou a excepção de caducidade do direito da autora em reclamar do auto de defeitos de execução de obra de 27.5.2009 relativo às Vigas Caleira das áreas operacionais, bem como a excepção de caducidade do direito da autora de peticionar quantias referentes a sobrecustos tidos durante a execução da empreitada. Por despacho lavrado a fls. 915 e ss., dos autos registados sob o n.º 885/10.2 BELSB, foi determinada a apensação da acção n.º 1422/10.4 BELSB, bem como das acções n.ºs 122/11.2 BELSB, 408/11.6 BELSB e 530/11.9 BELSB, àqueles autos. Por despacho saneador proferido em 11 de Abril de 2016, o referido Tribunal decidiu nomeadamente julgar improcedentes as seguintes excepções: - de caducidade do direito da autora a reclamar do auto de defeitos de execução de obra de 27.5.2009 (cuja procedência obstaria a que a autora pudesse judicialmente vir exigir da ré quantias atinentes a trabalhos de reparação das Vigas Caleira) - procs. n.ºs 885/10.2 BELSB e 1422/10.4 BELSB ; - de caducidade do direito da autora a peticionar quantias referentes a sobrecustos tidos durante a execução da empreitada - proc. n.º 1422/10.4 BELSB ; - de caducidade do direito da ré a propor a acção (pedido reconvencional deduzido pela ré contra a autora) quanto à multa contratual aplicada à autora - proc. n.º 408/11.6 BELSB . A ré - na parte relativa aos referidos pontos ( i ) e ( ii ) - e a autora - no segmento respeitante ao mencionado ponto ( iii ) - apelaram desta decisão para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 10 de Abril de 2025, decidiu o seguinte: “ - negar provimento ao recurso interposto pela Ré e confirmar o despacho saneador proferido em 11 de Abril de 2016, na parte em que julgou improcedente a exceção de caducidade do direito da Autora a reclamar do auto de defeitos de execução de obra de 27/5/2009, quanto ao pedido relativo às quantias peticionadas em virtude dos trabalhos de reparação dos defeitos das Vigas Caleira das áreas operacionais, suscitada nos processos n.º 885/10.2BELSB e n.º 1422/10.4BELSB ; - conceder provimento ao recurso interposto pela Ré e revogar o despacho saneador proferido em 11 de Abril de 2016, na parte em que julgou improcedente a exceção de caducidade do direito da A. em invocar sobrecustos tidos durante a execução da empreitada suscitada pela Ré no processo n.º 1442/10.4BELSB , julgar procedente a referida exceção e, consequentemente, absolver a Ré do pedido relativo à reparação dos danos que a Autora invoca e que tenham ocorrido em data anterior aos oito dias úteis que antecederam a apresentação do pedido de reequilíbrio do contrato, sem prejuízo do decidido em 1) deste dispositivo; e, - negar provimento ao recurso interposto pela Autora e confirmar o despacho saneador proferido em 11 de Abril de 2016, na parte em que julgou improcedente a exceção, suscitada pela Autora no Processo n.º 408/11.6BELSB , de caducidade do direito da Ré a propor a acção quanto à multa contratual aplicada à Autora. ”. Inconformada, a autora interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão - concretamente do ponto 2) do respectivo decisório -, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões: « 1.ª É de importância fundamental, dada a sua complexidade jurídica e relevo social, aquela que se mostra tratada no Acórdão Recorrido versando sobre saber quais as situações, ocorridas na execução de uma empreitada de obras públicas, que se enquadram na previsão do artigo 197.º, n.º 5, do RJEOP (e, por conseguinte, que estão sujeitas ao procedimento previsto nos n.ºs 1 a 4 de tal artigo). 2.ª Em particular, é de importância fundamental determinar se o disposto no artigo 197.º, n.º 1, do RJEOP é não-aplicável aos casos de prorrogação do prazo da empreitada de obras públicas (mesmo que tal prorrogação seja determinada judicialmente), pelo que é esta a primeira questão fundamental objeto do presente recurso de revista. 3.ª A segunda questão fundamental relaciona-se com a não aplicabilidade da exigência contida no artigo 197.º, n.º 1, do RJEOP às situações em que seja decretada a suspensão dos trabalhos da empreitada por factos imputáveis ao dono de obra, envolvendo a errada interpretação e aplicação dos artigos 189.º, n.º 4 e 197.º, n.º 5 do RJEOP. 4.ª A terceira questão é a de se determinar se o disposto no artigo 197.º, n.º 1, do RJEOP, é não-aplicável aos casos de demora na entrega dos elementos necessários para a execução e medição dos trabalhos, estando em causa a errada interpretação e aplicação dos artigos 164.º, 189.º, n.º 4 e 197.º, n.º 5 do RJEOP. 5.ª O relevo económico-social da matéria subjacente à pretensão indemnizatória em causa nos autos resulta do facto de estar em causa um pedido de vários milhões de euros, com valores adicionais por liquidar, e que servirá para pagar as centenas de credores de uma massa insolvente, nomeadamente trabalhadores, Segurança Social e Autoridade Tributária. 6.ª A decisão expressa no Acórdão Recorrido é oposta à decisão de 1.ª Instância na solução jurídica conferida às questões fundamentais identificadas, divergindo ainda, em parte, ao entendimento já expresso pelo Supremo Tribunal Administrativo (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/05/2025, Processo n.º 0716/11.6BECBR , Relatora HELENA MESQUITA RIBEIRO, disponível em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo), justificando-se também por isso a admissão da revista pela sua relevância jurídica e para melhor aplicação do direito. 7.ª O prazo de oito dias previsto no n.º 1 do artigo 197.º do RJEOP não é aplicável aos casos em que haja lugar à prorrogação do prazo da empreitada por facto imputável ao dono de obra, uma vez que não estão em causa, nestes casos, as condições materiais de execução da empreitada, mas sim o mero prolongamento do prazo de execução, com os custos que lhe estão associados, pelo que deverá ser revogado o Acórdão Recorrido na parte em que considerou procedente a exceção de caducidade neste âmbito. 8.ª O Acórdão Recorrido padece de erro de julgamento da matéria de direito uma vez que o prazo de oito dias previsto no n.º 1 do artigo 197.º do RJEOP não é aplicável aos casos em que haja lugar à suspensão dos trabalhos da empreitada, por facto imputável ao dono de obra, sendo aplicável, nestes casos, o regime previsto no artigo 189.º, n.º 4, do RJEOP , conforme reconhecido pela jurisprudência - " Ora, estando-se perante prejuízos que a ocorrerem serão indemnizáveis ao abrigo do n. º 4 do artigo 189.º do RJEOP, e não perante uma situação a enquadrar no âmbito do artigo 196.º do RJEOP , as formalidades previstas no art.º 197.º e alegadamente incumpridas pela Autora, não são aqui aplicáveis " (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/05/2025, Processo n.º 0716/11.6BECBR , Relatora HELENA MESQUITA RIBEIRO, disponível em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo). 9.ª O prazo de oito dias previsto no n.º 1 do artigo 197.º do RJEOP não é aplicável aos casos em que a permanência em obra para além do prazo inicialmente previsto no contrato resulte de demora na entrega dos elementos necessários para a execução e medição dos trabalhos, uma vez que, neste caso, o artigo 164.º do RJEOP remete para o regime contido no artigo 189.º do RJEOP e, por conseguinte, exclui a aplicação do disposto no artigo 197.º de tal diploma legal. 10.ª Não se verifica uma exceção de caducidade do direito ao pagamento à Autora, pela Ré, dos sobrecustos resultantes da atuação desta última, uma vez que não é aplicável o n.º 1 do artigo 197.º aos sobrecustos peticionados pela Autora nos presentes autos, pelo que improcede a exceção de caducidade que motivou o sentido do Acórdão Recorrido e, neste sentido, deverá ser parcialmente revogado a decisão proferida pelo Tribunal ad quem . NESTES TERMOS , Deve o Tribunal Recorrido reformar o acórdão sub judice , nos termos do disposto nos artigos 616.º , n.º 3, 617.º e 666.º do CPC , concedendo a dispensa ou redução da liquidação do valor remanescente da taxa de justiça, ao abrigo do artigo 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais; deve a revista ser admitida pelo Tribunal ad quem e o recurso julgado provado e procedente, revogando-se o Acórdão Recorrido e determinando-se a baixa dos autos para que os mesmos possam prosseguir os ulteriores termos processuais da ação administrativa, com as legais consequências. ASSIM SE DECIDINDO SERÁ CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA ! ”. Não foi apresentada contra-alegação de recurso. O presente recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 11 de Setembro de 2025, no qual se escreveu designadamente o seguinte: “ A questão recursiva da revista prende-se exclusivamente com a aplicação à factualidade apurada nos autos do disposto no artigo 197.º do RJEOP, para saber se a Recorrente tem ou não razão quando alega que a caducidade do direito a reclamar não estava verificada por o atraso ser imputável ao dono da obra e nestes casos o prazo de 8 dias não poder operar nos termos ali decididos. A este respeito, o acórdão recorrido concluiu que “(…) devendo a Autora apresentar as reclamações quanto às situações relativamente às quais pretendia ser ressarcida no prazo de 8 dias, atento o previsto nos artigos 196.º e 197.º, n.ºs 1, 3, 5 e 6 e tendo a Autora apresentado o requerimento em 10 de fevereiro de 2010, relativamente a factos ocorridos em 2008, 2009 e no início de 2010, verifica-se que ocorreu a caducidade do direito da A. em invocar sobrecustos tidos durante a execução da empreitada e que tenham ocorrido em data anterior aos oito dias úteis que antecederam a apresentação do pedido de reequilíbrio do contrato (…)” . A Recorrente alega, entre outros elementos, que o assim decidido contraria o determinado por este Supremo Tribunal Administrativo no aresto de 07.05.2025 (proc. 0716/11.6BECBR ), ou seja, que nos casos em que os atrasos sejam imputáveis ao dono da obra, o prazo de caducidade não pode contar-se nos termos aplicados pelo TCA Sul na decisão aqui impugnada. As regras sobre a caducidade do direito a reclamar no âmbito das empreitadas de obras públicas revestem uma importância jurídica e social relevante atenta a recorrência de litígios sobre esta questão. Trata-se, por conseguinte, de uma área onde a intervenção deste Supremo Tribunal Administrativo é justificada quando possa contribuir para uma uniformização do direito. E é isso que aparentemente sucede neste caso, pois os argumentos que são expendidos no acórdão recorrido a respeito de diferentes consequências jurídicas que devem ser assacadas a diferentes fundamentos de prorrogação do prazo de conclusão da obra não se mostram suficientemente conclusivos para afastar a existência de uma possível contrariedade (como alega o Recorrente), com o decidido recentemente por [este] STA .”. O Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional, ao qual respondeu a autora, pugnando pela procedência do recurso. A questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao julgar procedente a excepção de caducidade, prevista no art. 197º, do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas de 1999 (RJEOP/99), aprovado pelo DL 59/99 , de 2/3, suscitada pela ré no proc. n.º 1442/10.4 BELSB. FUNDAMENTAÇÃO O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade - de forma autónoma -, por reporte aos factos tidos por assentes na decisão de 1ª instância: “ A Ré elaborou em 27.05.2009 um “auto de defeitos de execução da obra” (cf. doc. de fls. 88 no Processo n.º 885/10.2BELSB ). A A. assinou o referido auto sob reserva de direitos, por discordar do teor respectivo (acordo; cf. doc.s de fls. 88 a 91 no mesmo Processo, bem como, no mesmo sentido, doc. 3 de fls. 65). Em 30.06.2009 a A. enviou à Ré uma carta a reclamar do auto “por discordar que lhe sejam imputáveis quaisquer responsabilidades" (acordo; cf. os mesmos doc.s de fis. 88 a 91). A A. apresentou à Ré em 10 de Fevereiro de 2010 documento intitulado “Reequilíbrio económico-financeiro da empreitada - pedido de compensação de sobrecustos” (acordo; cfr. doc. 180 junto com a PI no Processo n.º 1422/10.4BELSB ). Os custos totais desse atraso para a A. não se encontram apurados na íntegra pois à data desse “Plano" a execução da empreitada ainda não estava concluída (acordo). A PI no Processo n.º 1422/10.4BELSB deu entrada neste tribunal a 12/7/2010 (cfr. requerimento de entrada no SITAF). A decisão de aplicação da multa contratual impugnada no processo n º 408/11.6BELSB foi transmitida à A. no dia 4/08/2010 (acordo; e doc. 2 a fls. 173 destes autos). À data da propositura daquela acção, 10/2/2011, a multa não se encontrava paga (acordo). A contestação, contendo o pedido reconvencional de condenação da A. ao pagamento da multa referida em 7. , deu entrada neste tribunal a 8/4/2011 (cfr. requerimento de entrada no SITAF).”. Além disso, do acórdão recorrido também resulta apurada - com base no acordo -, de forma não autonomizada, a seguinte factualidade: “ [O] contrato de empreitada em causa é relativo à “Construção das Infraestruturas para o Centro Logístico de Carga Aérea do Aeroporto ...”, com o prazo de execução de 165 dias contínuos, sendo a data de conclusão contratual o dia 10/02/2009. A consignação desta empreitada à Autora, ocorreu em 29 de agosto de 2008, iniciando-se a obra em 24 de setembro de 2008. Na sequência de pedido da Autora a Ré concedeu uma prorrogação graciosa de 40 dias, que foi comunicada à Autora em 23/01/2009, ficando, assim, o prazo de conclusão contratual alterado para 22/03/2009. Após novo pedido de prorrogação do prazo por 125 dias, formulado pela Autora em 19/03/2009, a Ré concedeu 20 dias suplementares à prorrogação graciosa que já havia efetuado (de 40 dias), num total de uma prorrogação graciosa do prazo em 60 dias, tendo o prazo de conclusão contratual ficou assim alterado para 11/04/2009. Em 26/08/2009, a Autora apresentou a atualização do Plano de Trabalhos ajustado à realidade da Obra e um 3.º pedido de prorrogação de prazo da empreitada por 234 dias, o qual veio a ser indeferido pela Ré em 28/09/2009. Em 07/12/2009, a Autora apresentou nova reformulação do Plano de Trabalhos e um 4.º Pedido de Prorrogação do prazo, em que indicava como prazo de conclusão da empreitada o dia 31/03/2010, tendo a Ré concedido uma prorrogação de 17 dias. O prazo de conclusão contratual foi, assim, alterado para 28/04/2009, incluindo prorrogação proporcional referente aos trabalhos a mais. Em 01/04/2010, a Autora apresentou um 5.º pedido de prorrogação do prazo por 504 dias, visando transferir o prazo de conclusão da empreitada para 29/06/2010. Posteriormente, em 26/05/2010, a Autora apresentou um 6.º Pedido de Prorrogação de Prazo, pretendendo transferir o prazo de conclusão da empreitada para 16/07/2010. [O]s pedidos de prorrogação de prazo formulados pela Autora não foram atendidos integralmente pela Ré que alegou que os trabalhos a mais necessários implementar foram, devida e legalmente, considerados na prorrogação do prazo da empreitada concedida pela Ré e que os alegados atrasos que a Autora tenta imputar à dona da obra e à equipa de fiscalização, foram, invariavelmente, por si causados, não tendo ocorrido quaisquer factos que justificassem qualquer adiamento da execução dos trabalhos, por considerar que eram da total e exclusiva responsabilidade da Autora todos os atrasos verificados, para além da prorrogação concedida pela Dona da Obra para a conclusão geral da empreitada, ou seja, 28/04/2009. ”. Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional. Como acima referido, a questão que cumpre apreciar resume-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao julgar procedente a excepção de caducidade, prevista no art. 197º, do RJEOP/99 ( suscitada pela ré no proc. n.º 1442/10.4 BELSB ), do direito da autora a peticionar quantias referentes a sobrecustos que tenham ocorrido durante a execução da empreitada em data anterior aos oito dias úteis que antecederam a apresentação do pedido descrito em 4), dos factos provados, e, em caso afirmativo, se a mesma deverá ser julgada improcedente. Apreciando. Na contestação deduzida no proc. n.º 1442/10.4 BELSB a ré suscitou a excepção de caducidade, prevista no art. 197º (n.ºs 1, 3, 5 e 6), do RJEOP/99, do direito da autora de peticionar quantias referentes a sobrecustos tidos durante a execução da empreitada. Por despacho saneador proferido 11 de Abril de 2016 pelo TAC de Lisboa foi designadamente julgada improcedente a referida excepção peremptória [ este despacho saneador foi proferido em sede de audiência prévia realizada em 11.4.2016, no decorrer da qual, e após prolação desse despacho, o juiz da causa entregou às partes um projecto de fixação do objecto do processo e dos temas da prova e determinou a suspensão dessa audiência, com marcação de nova data para a sua continuação, atenta a complexidade da matéria em discussão ]. O acórdão recorrido concedeu, em parte, provimento ao recurso interposto pela ré desse despacho saneador, revogando-o no segmento em que julgou improcedente a mencionada excepção peremptória, julgando a mesma procedente e, consequentemente, absolveu a ré do pedido relativo à reparação dos danos que a autora invoca e que tenham ocorrido em data anterior aos oito dias úteis que antecederam a apresentação do pedido de reequilíbrio do contrato ( sem prejuízo da improcedência da excepção de caducidade do direito da autora a reclamar do auto de defeitos de execução de obra de 27.5.2009, quanto ao pedido relativo às quantias peticionadas em virtude dos trabalhos de reparação dos defeitos das Vigas Caleira das áreas operacionais ). A procedência desta excepção de caducidade assentou, em suma, na seguinte fundamentação: autora e ré imputaram-se, mutuamente, responsabilidades pelos atrasos verificados na execução da empreitada, cujo prazo contratual previsto para terminar era o dia 10.2.2009, tendo vindo a ser alterado para o dia 28.4.2009, em face das prorrogações de prazo, estimando a autora que a obra ficasse concluída no dia 16.7.2010, pelo que pediu à Ré que lhe concedesse a prorrogação do prazo para esta data, o que não ocorreu; cabia à autora, caso pretendesse ser indemnizada pelas causas dos atrasos, invocá-las perante a ré no tempo e modo próprios ( cfr. art. 197º n.ºs 1, 2 e 5, do RJEOP/99 ), de modo que o dono da obra pudesse apreciar a factualidade invocada e decidir sobre a mesma, nomeadamente, em termos de assunção ou não de responsabilidade pela ocorrência dos factos em causa; o art. 197º, do RJEOP/99 - incluído no Capítulo VIII, do Título IV -, aplica-se sempre que em normas contidas nesse título se prevejam direitos de indemnização por parte do empreiteiro, mas não se preveja o procedimento para o seu exercício, pelo que não assiste razão à autora quando refere que o n.º 5 desse art. 197º respeita apenas « a “actos (do dono da obra) que dificultem ou onerem a execução da empreitada”, e que sejam equiparáveis a casos de força maior »; emergindo o pedido indemnizatório formulado nos autos de alegados incumprimentos contratuais da ré que a autora identificou como “ alterações de projecto, ordens de execução de trabalhos a mais, suspensões, indefinições e atrasos de sua responsabilidade, que perturbaram e impediram o desenvolvimento normal do Programa de Trabalhos e a conclusão da empreitada até ao termo do prazo contratual (cfr. artºs 10.º a 16º da PI do proc. 1422/10.4BELSB ) ”, são enquadráveis no art. 197º n.º 5, do DL 59/99 , de 2/3, que não é apenas aplicável a situações equiparáveis a casos de força maior, pelo que a reclamação relativamente aos mesmos está abrangida pelo regime previsto nesse art. 197º (cfr. n.ºs 5 e 6); não obsta a essa conclusão a alegação de que os factos ocorreram de forma continuada e, ao longo da empreitada, com conhecimento da ré, pois estamos na presença de factos perfeitamente autonomizáveis e situados em períodos temporais distintos e delimitáveis, como de resto foram delimitados no tempo nos articulados, sendo certo que a prorrogação do prazo contratual da empreitada, em 77 dias, não dispensa a autora de formular ao dono da obra o pedido de apuramento do facto e de posteriormente discriminar os danos a reparar e o montante destes, se for possível determiná-los ou liquidá-los nessa data ( cfr. art. 197º n.ºs 1, 3, 5 e 6 ); devendo a autora apresentar as reclamações quanto às situações relativamente às quais pretendia ser ressarcida no prazo de 8 dias, atento o previsto no art. 197º n.ºs 1, 3, 5 e 6, e tendo a mesma apresentado o requerimento em 10 de Fevereiro de 2010, relativamente a factos ocorridos em 2008, 2009 e no início de 2010, verifica-se que ocorreu a caducidade do seu direito em invocar sobrecustos tidos durante a execução da empreitada e que tenham ocorrido em data anterior aos oito dias úteis que antecederam a apresentação do pedido de reequilíbrio do contrato. Dito por outras palavras, no acórdão recorrido considerou-se, no essencial, que o n.º 5 do art. 197º, do RJEOP/99 ( norma incluída no Capítulo VIII, do Título IV, deste diploma legal ), abrange quer os casos previstos no capítulo em que se insere tal norma ( Capítulo VIII, v.g os subsumíveis ao art. 196º ), quer a todos os outros que, implicando dificuldades ou onerosidade na execução da empreitada, não tenham procedimento específico que defina a forma de exercício do direito de indemnização, ou seja, no essencial nele se considerou que os direitos de indemnização do empreiteiro previstos no Título IV, do RJEOP/99 ( o qual se inicia no art. 140º e finda no art. 201º ), estão, em regra, submetidos ao regime consagrado no n.º 5 do citado art. 197º e, portanto, é-lhes aplicável a caducidade prevista no seu n.º 6. Invoca a autora, ora recorrente, que o acórdão recorrido errou ao considerar que o ressarcimento de quaisquer sobrecustos com a sua permanência em obra, para além do prazo contratualmente previsto, estaria sujeito ao procedimento estabelecido no art. 197º, do RJEOP/99, pois nem todos as situações que determinam o prolongamento do prazo de execução contratual se enquadram nesse art. 197º (nomeadamente no seu n.º 5) e, por conseguinte, nem sempre é legalmente exigível ao empreiteiro a apresentação de requerimento, previsto no seu n.º 1, em particular não é aplicável tal procedimento contido no citado art. 197º nos casos: (i) de prorrogação do prazo da empreitada, por facto imputável ao dono da obra, dado que está em causa o mero prolongamento do prazo de execução; (ii) de suspensão dos trabalhos por facto imputável ao dono da obra, dado que nestes casos é aplicável o regime do art. 189º n.º 4, do RJEOP/99, e (iii) em que a permanência em obra para além do prazo inicialmente previsto no contrato resulte de demora na entrega dos elementos necessários para a execução e medição dos trabalhos, uma vez que neste caso o art. 164º, do RJEOP/99, remete para o regime contido no art. 189º que exclui a aplicação do art. 197º. Vejamos. Dispõe o art. 163º, do RJEOP/99 , que: “ 1 - Nenhum elemento da obra será começado sem que ao empreiteiro tenham sido entregues, devidamente autenticados, os planos, perfis, alçados, cortes, cotas de referência e demais indicações necessárias para perfeita identificação e execução da obra de acordo com o projecto ou suas alterações e para a exacta medição dos trabalhos, quando estes devam ser pagos por medições. (…) ” Determina o art. 164º, deste diploma, o seguinte: “ Se a demora na entrega dos elementos técnicos mencionados no n.º 1 do artigo anterior implicar a suspensão ou interrupção dos trabalhos ou o abrandamento do ritmo da sua execução, proceder-se-á segundo o disposto para os casos de suspensão dos trabalhos pelo dono da obra. ”. Por sua vez estatui o art. 189º, desse diploma legal, que: “ (…) 2 - O empreiteiro tem o direito de rescindir o contrato se a suspensão for determinada ou se mantiver: Por período superior a um quinto do prazo estabelecido para a execução da empreitada, quando resulte de caso de força maior; Por período superior a um décimo do mesmo prazo, quando resulte de facto não imputável ao empreiteiro e que não constitua caso de força maior. 3 - Verificando-se a hipótese prevista na alínea a) do número anterior, a indemnização a pagar ao empreiteiro limitar-se-á aos danos emergentes. 4 - Quando não se opere a rescisão, quer por não se completarem os prazos estabelecidos no n.º 2, quer por a não requerer o empreiteiro, terá este direito a ser indemnizado dos danos emergentes, bem como, se a suspensão não resultar de caso de força maior, dos lucros cessantes. ”. Prevê o art. 190º, do citado diploma, que: “ Se, por facto não imputável ao empreiteiro, for ordenada qualquer suspensão parcial de que resulte perturbação do normal desenvolvimento da execução da obra, de acordo com o plano de trabalhos em vigor, terá o empreiteiro direito a ser indemnizado dos danos emergentes. ”. E prescreve o art. 196º, desse mesmo diploma, o seguinte: “ 1 - Se o dono da obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos encargos respectivos, terá o empreiteiro direito ao ressarcimento dos danos sofridos. (…) ”. Estabelece ainda o art. 197º, do citado diploma legal, que: “ 1 - Ocorrendo facto que deva ser considerado caso de força maior, o empreiteiro deverá, nos oito dias seguintes àquele em que tome conhecimento do evento, requerer ao dono da obra que proceda ao apuramento do facto e à determinação dos seus efeitos. 2 - Logo que o empreiteiro apresente o seu requerimento, a fiscalização procederá, com assistência dele ou do seu representante, à verificação do evento, lavrando-se auto do qual constem: As causas do facto; O estado das coisas depois do facto ou acidente e no que difere do estado anterior; Se tinham sido observadas as regras da arte e as prescrições da fiscalização; Se foi omitida alguma medida que, segundo as regras normais da prudência e experiência, o empreiteiro devesse ter tomado para evitar ou reduzir os efeitos do caso de força maior; Se os trabalhos têm de ser suspensos, no todo ou em parte, definitiva ou temporariamente, especificando-se, no caso de interrupção parcial ou temporária, a parte da obra e o tempo provável em que a interrupção se verificará; O valor provável do dano sofrido; Qualquer outra menção que se julgue de interesse ou que o empreiteiro ou o seu representante peça que se consigne. 3 - O empreiteiro poderá, imediatamente no auto ou nos oito dias subsequentes, formular requerimento fundamentado em que apresente as suas pretensões conforme o que julgar seu direito, discriminando os danos a reparar e o montante destes, se for possível determiná-los nessa data, e impugnar, querendo, o conteúdo do auto. 4 - Recebido o requerimento do empreiteiro, será ele remetido com o auto e devidamente informado pela fiscalização ao dono da obra, que notificará a sua decisão ao empreiteiro no prazo de 15 dias. 5 - O mesmo procedimento, adaptado às circunstâncias, será seguido quando o empreiteiro pretenda ser indemnizado com o fundamento na prática de actos que dificultem ou onerem a execução da empreitada. 6 - Se o empreiteiro não apresentar tempestivamente os requerimentos previstos neste artigo, não poderá mais invocar os seus direitos, salvo se o caso de força maior o houver também impedido de requerer oportunamente o apuramento dos factos. 7 - Se a fiscalização não proceder à verificação da ocorrência de acordo com o disposto no presente artigo, poderá o empreiteiro ou seu representante proceder a ela, lavrando o auto em duplicado, com a presença de duas testemunhas, e remetendo o original desde logo ao dono da obra. ”. Este art. 197º regula o procedimento aplicável à verificação de casos de força maior, o qual impõe ao empreiteiro a obrigação de requerer, no prazo de oito dias após o conhecimento do facto, o apuramento dos efeitos do evento junto do dono da obra, apresentando um requerimento fundamentado, sob pena de caducidade ( cfr. n.ºs 1 e 6 deste art. 197º , conjugado com o art. 298º n.º 2, do Código Civil ). Por remissão do n.º 5 deste art. 197º, o referido procedimento também é aplicável às situações de maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos respectivos custos, previstas no art. 196º , acima transcrito, sendo certo que, se tal procedimento não for despoletado pelo empreiteiro no prazo de oito dias, ocorrerá a caducidade do direito de indemnização consagrado nesse art. 196º ( cfr. n.ºs 1, 5 e 6 deste art. 197º , conjugado com o art. 298º n.º 2, do Código Civil ). Como a este propósito se explicita no Ac. do STA de 7.5.2025, proc. n.º 0716/11.6 BECBR: “ 60. Porém, o regime legal aplicável aos autos é o que consta do DL 59/99 , de 02/0[3] (RJEOP), a cujas normas nos temos de cingir para efeitos da necessária subsunção jurídica dos factos apurados. E nesta matéria, releva o regime do artigo 197.º do RJEOP, também aplicável às situações abrangidas pelo artigo 196.º do RJEOP , por força do n.º 5 do art.º 197.º. (…) 62. Por força do disposto nos termos do n.º 5, do art.º 197.º “O mesmo procedimento, adaptado às circunstâncias, será seguido quando o empreiteiro pretenda ser indemnizado com o fundamento na prática de atos que dificultem ou onerem a execução da empreitada”. Citando Jorge Andrade da Silva, “ Decorre do n.º 5 que o procedimento a adotar será o mesmo quer o empreiteiro tenha alegado caso de força maior, nos termos do artigo 195.º, quer facto do dono da obra, ou agente deste, de harmonia com o artigo 196.º , num ou noutro caso desde que tenha tornado a execução mais onerosa” - cfr. Jorge Andrade da Silva, in Regime Jurídico das Empreitada de Obras Públicas, 9.ª Edição, Almedina, pág.563. (…) 93. O n.º 5 do art.º 197.º prevê a aplicação do mesmo procedimento que consta desse preceito, adaptado às circunstâncias, quando o empreiteiro pretenda ser indemnizado com o fundamento em atos que dificultem ou onerem a execução da empreitada, ou seja, prevê-se nesse n.º 5 a exigência do formalismo previsto no art.º 197.º quando o empreiteiro pretenda reclamar do dono da obra uma indemnização pelos prejuízos que resultam para a sua esfera jurídica de factos a que o dono da obra deu causa donde resulte maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos custos respetivos, o que se reconduz às situações cobertas pela art.º 196.º do RJEOP . (…) 96. Ora, estando-se perante prejuízos que a ocorrerem serão indemnizáveis ao abrigo do n. º 4 do artigo 189.º do RJEOP, e não perante uma situação a enquadrar no âmbito do artigo 196.º do RJEOP , as formalidades previstas no art.º 197.º e alegadamente incumpridas pela Autora, não são aqui aplicáveis , razão pela qual improcede o invocado fundamento de recurso. ” (sublinhados nossos). Assim sendo, o acórdão recorrido enferma de erro ao considerar que a excepção de caducidade prevista no n.º 6 do referido art. 197º ( conjugado com o art. 298º n.º 2, do Código Civil ), aplicável, por força do seu n.º 5, às situações que dificultem ou onerem a execução da empreitada, abrange, além dos casos previsto no mencionado art. 196º, todos os outros que, implicando dificuldades ou onerosidade na execução da empreitada, não tenham procedimento específico que defina a forma de exercício do direito de indemnização, ou seja, ao considerar que os direitos de indemnização do empreiteiro previstos no Título IV, do RJEOP/99 ( o qual se inicia no art. 140º e termina no art. 201º ) - nomeadamente o previsto no seu art. 189º n.º 4 (direito de indemnização no caso de suspensão da obra) -, estão, em regra, submetidos ao regime consagrado no n.º 5 do citado art. 197º e, portanto, sujeitos a caducidade nos termos do seu n.º 6. Tendo-se concluído que o n.º 5 do art. 197º, do RJEOP/99 - e, em consequência, a caducidade de direitos prevista no seu n.º 6 - apenas é aplicável às situações previstas no art. 196º , desse diploma legal, cabe salientar que este último normativo legal (art. 196º) tem um carácter residual, pois apenas é aplicável caso o direito de indemnização do empreiteiro por sobrecustos não esteja especialmente previsto noutra norma, maxime nos arts. 164º e 189º n.º 4, do RJEOP/99 - neste sentido, Ac. do STA de 7.5.2025, proc. n.º 0716/11.6 BECBR [“ 75. Diferentemente, a indemnização prevista no art.º 196.º do RJEOP visa ressarcir o empreiteiro dos prejuízos decorrentes de factos imputáveis ao [dono da obra] de onde resulte uma maior dificuldade na execução da empreitada, com agravamento dos encargos sofridos, não estando aqui abrangidos os danos decorrentes de eventos que determinaram a suspensão dos trabalhos, mas de outros que ainda assim dificultaram a sua execução, determinando um agravamento dos custos para a realização da obra. (…) 77. A indemnização a que o empreiteiro tem direito, decorrente da suspensão dos trabalhos por razões assacáveis ao dono da obra tem em vista repor o equilíbrio financeiro do contrato, tal como a indemnização por maior onerosidade prevista no art.º 196.º do RJEOP, que abrangerá as demais situações que não se encontrem autonomamente previstas. (sublinhados nossos) ”]. Tem, assim, razão a autora, ora recorrente, quando defende que a caducidade prevista no n.º 6 do art. 197º, do RJEOP/99 - aplicável por força do seu n.º 5 ao direito de indemnização por facto de que resulte maior dificuldade ou onerosidade na execução da empreitada, o qual se reconduz às situações previstas no art. 196º, desse diploma legal -, não é aplicável aos direitos de indemnização previstos no art. 189º n.º 2, desse mesmo diploma legal ( para situações de suspensão dos trabalhos ), e no art. 164º, desse diploma ( para situações de demora na entrega dos elementos necessários para a execução e medição dos trabalhos ). Não é, no entanto, correcta a alegação da autora de que a referida caducidade não é aplicável nos casos de prorrogação do prazo da empreitada, por facto imputável ao dono da obra. Efectivamente, a prorrogação do prazo da empreitada - tal como o pagamento pelo dono da obra de uma quantia ao empreiteiro para ressarcimento dos sobrecustos - é uma das formas de reposição do equilíbrio financeiro do contrato [no actual Código dos Contratos Pública esta realidade encontra-se expressamente consagrada - cfr. o respectivo art. 282º n.º 3 (“ A reposição do equilíbrio financeiro produz os seus efeitos desde a data da ocorrência do facto que alterou os pressupostos referidos no número anterior, sendo efetuada, na falta de estipulação contratual, designadamente, através da prorrogação do prazo de execução das prestações ou de vigência do contrato, da revisão de preços ou da assunção, por parte do contraente público, do dever de prestar à contraparte o valor correspondente ao decréscimo das receitas esperadas ou ao agravamento dos encargos previstos com a execução do contrato. ”)], pelo que a mera existência de prorrogações de prazo não permite aferir se se verifica a mencionada caducidade, pois há que determinar os eventos/as causas ( paragem de trabalhos, alterações no projecto, erros de previsão, ordens de execução de trabalhos a mais, indefinições, etc.. ) que estão na origem do invocado direito de indemnização por sobrecustos ( e às prorrogações do prazo ), a fim de se apurar se os mesmos se subsumem no art. 196º, do RJEOP/99 ( caso em que é aplicável a caducidade prevista no n.º 6 do art. 197º, desse diploma legal, por força do seu n.º 5 ), ou noutro norma desse diploma legal que preveja o direito de indemnização por sobrecustos ( caso em que não é aplicável a caducidade prevista no n.º 6 do citado art. 197º ). Assim, a procedência da excepção de caducidade do direito da autora a peticionar uma indemnização pelos sobrecustos depende, desde logo, da subsunção dos factos relevantes ( relativos às causas que estão na origem dos sobrecustos ) no art. 196º (n.º 1), do RJEOP/99, o que deverá ser feito - atento o seu carácter residual - por exclusão de partes, pois caso se subsumam noutros normativos legais, maxime nos arts. 164º, 189º n.º 4 e 190º, todos do RJEOP/99 , improcederá tal excepção. Ora, esses factos relevantes encontram-se controvertidos, visto que, em sede de despacho saneador, apenas foram dados como provados com relevo para a decisão desta questão os factos n.ºs 4. a 6. (acima transcritos) e, no acórdão recorrido, de forma não autonomizada, foi dada como assente mais alguma factualidade (acima transcrita), mas muito parca [ a este propósito cabe realçar que a alegação da autora relativa às causas em que ancora o direito de indemnização por sobrecustos estende-se por mais de quinhentos artigos na petição inicial ], o que se compreende, pois resulta do que aí se refere que autora e ré não estão de acordo quanto às causas dos atrasos verificados na execução da empreitada. Encontrando-se controvertidos os factos relevantes ao conhecimento da excepção de caducidade prevista no art. 197º (n.º 6), do RJEOP/99, oportunamente invocada pela ré, tal implica que o conhecimento da mesma não podia ocorrer no despacho saneador, tendo o TAC de Lisboa conhecido de forma prematura dessa excepção. Com efeito, e conforme decorre do art. 595º n.ºs 1, al. b), e 4, do actual CPC , ex vi arts. 35º n.º 1 e 42º n.º 1, ambos do CPTA, na redacção anterior à dada pelo DL n.º 214-G/2015 , de 2/10, e art. 2º n.º 1, da Lei 41/2013 , de 26/6, o despacho saneador destina-se nomeadamente a conhecer imediatamente de excepção peremptória sempre que o estado do processo permita, sem necessidade de provas adicionais, a sua apreciação de forma plena e definitiva, ou seja, na fase do saneador o julgado definitivo sobre a procedência ou improcedência da excepção peremptória depende de o estado da causa não evidenciar controvérsia relativamente à matéria de facto relevante para a decidir, o que in casu não ocorre, razão pela qual no despacho saneador deveria ter sido relegado para final o conhecimento da referida excepção de caducidade - neste sentido, Ac. do TCA Sul de 10.1.2013, proc. n.º 07674/11 [ estava aí em causa o conhecimento da excepção peremptória de caducidade prevista no art. 197º n.ºs 1, 5 e 6, do RJEOP/99, relativamente a sobrecustos alegadamente ocorridos no âmbito de contrato de empreitada celebrado com a B..., SA, relativo ao Centro Logístico de Carga Aérea, tendo-se determinado neste aresto o prosseguimento dos autos em 1ª instância para conhecimento a final da invocada excepção peremptória de caducidade do direito de acção; do ponto 4., do respectivo sumário, consta o seguinte: “Em acção administrativa comum e na fase do saneador, o julgado definitivo sobre a procedência ou improcedência da excepção depende de o estado da causa não evidenciar controvérsia probatória quanto à matéria de facto que sustenta a invocada excepção, seja ela dilatória ou peremptória, competindo, em contrário, relegar o seu conhecimento para final, em sede de sentença.” ]. Nestes termos, cumpre conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional [ visto que o acórdão recorrido no segmento impugnado não se poder manter, mas improcede a pretensão da autora, ora recorrente, no sentido de a excepção de caducidade ser julgada improcedente, pois cumpre relegar o seu conhecimento para final ], revogando o acórdão recorrido no segmento impugnado e o despacho saneador proferido pelo TAC de Lisboa na parte em que julgou improcedente a excepção de caducidade do direito da autora a peticionar quantias referentes a sobrecustos (proc. n.º 1422/10.4 BELSB) e, em consequência, determinar o prosseguimento do proc. n.º 1422/10.4 BELSB em 1ª instância quanto a todos os pedidos deduzidos pela autora e relegar o conhecimento dessa excepção para a sentença final, se nada a tal vier a obstar. As partes (autora e ré) do proc. n.º 1422/10.4 BELSB deverão suportar as custas neste STA e no TCA Sul na proporção do respectivo decaimento que deverá ser fixada em 50% para cada uma - cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC , ex vi art. 1º, do CPTA. Face ao estatuído no art. 6º n.º 7, do RCP [ aqui aplicável atento o valor do pedido relativo aos sobrecustos ], será de dispensar em 95% o pagamento do remanescente da taxa de justiça neste STA e no TCA Sul, pois as partes assumiram uma postura colaborativa e a excepção de caducidade prevista no art. 197º, do RJEOP/99, analisada nos recursos de revista e de apelação, embora se mostre complexa ( conforme reconhecido pelo ora recorrente - cfr. 1ª conclusão, da alegação de recurso ), ainda não mereceu decisão definitiva. III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte: I - Conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido no segmento impugnado e o despacho saneador proferido pelo TAC de Lisboa na parte em que julgou improcedente a excepção de caducidade do direito da autora a peticionar quantias referentes a sobrecustos (proc. n.º 1422/10.4 BELSB) e, em consequência, determinar o prosseguimento do proc. n.º 1422/10.4 BELSB em 1ª instância quanto a todos os pedidos deduzidos pela autora e relegar o conhecimento dessa excepção para a sentença final, se nada a tal vier a obstar. II - Condenar em custas as partes ( autora e ré ) do proc. n.º 1422/10.4 BELSB neste STA e no TCA Sul, na proporção de 50% para cada uma, dispensando-se em 95% o pagamento do remanescente da taxa de justiça. III - Registe e notifique. Lisboa, 14 de Julho de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Frederico Macedo Branco - Helena Maria Mesquita Ribeiro.