0819/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A mora é o atraso ou retardamento no cumprimento de uma obrigação, constituindo-se o devedor em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação não foi efectuada no tempo devido, tendo de satisfazer juros moratórios ao credor, a título de indemnização (arts. 804° e 805° do C.Civil).

II- O pagamento, pela Administração, dos quantitativos correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal aos "ex-tarefeiros" da DGCI que não intentaram judicialmente o direito a tal recebimento, feito por meras razões de uniformização e equilíbrio com os "ex-tarefeiros" que, em recursos por eles interpostos, viram reconhecida a qualidade de agentes administrativos, e que, em processo de execução de sentença, viram determinado o pagamento pela Administração de juros de moratórios, representando um pagamento de favor e não de obrigação, não pode originar uma situação de mora, não envolvendo, por conseguinte, o reconhecimento do dever de pagar juros moratórios.

III- A não ser assim criar-se-ia uma situação inaceitável traduzida na seguinte asserção: se não quiseres não pagas nada e nada te pode ser exigido; mas se quiseres pagar alguma coisa então também tens de pagar juros de mora.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais vem recorrer da decisão do Tribunal Central Administrativo, de 12.12.02, que julgou procedente o recurso contencioso interposto por A... do acto de indeferimento tácito que lhe foi imputado na sequência do requerimento que lhe dirigiu em 19.3.98.

Na alegação que apresentou formulou as seguintes conclusões:

1. A Administração pagou ao ora recorrido, em 17 de Abril de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal;

2. Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse;

3. E fê-lo por entender ser de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos, com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram jurisdicionalmente reconhecido o seu direito;

4. Assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida", não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento;

5. O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805° e 806° do Código Civil).

6. Além disso, nos termos e por força do disposto no nº1 do artigo 2° do Decreto-lei n.º 49168, de 5-8-69, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora;

7. Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido - e de acordo com o estabelecido nos artigos 310°, d) e 306° do Código Civil, preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme - mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito.

8. Acresce que, contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal, firmou-se na ordem jurídica como caso decidido;

9. Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pelo ora recorrido;

10. Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pelo ora recorrido, seja outro que não o pagamento de juros de mora;

11. Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização;

12. Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado.

O recorrido pronunciou-se pela manutenção do julgado.

O Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“O acórdão sob recurso decidiu as questões jurídicas com que se confrontou em termos consonantes com a jurisprudência largamente maioritária que se tem vindo a firmar neste Supremo Tribunal, em relação à qual não descortino razões ponderosas para divergir .

Daí que não devam proceder os erros de julgamento que lhe são imputados pela entidade recorrente nas conclusões da sua alegação.

Com efeito, como se deixou expresso em sumário tirado do recente, acórdão de 12.3.03, no recurso n.o 1.661/02: "1- E à face do pedido formulado que se afere a adequação das formas de processo especiais, pelo que, sendo formulado um pedido de anulação de um indeferimento tácito, é de concluir que o processo de recurso contencioso é o meio processual adequado. 3- Tendo a Administração atribuído a "falso tarefeiro" quantias a título de subsídio de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, através de acto em vigor na ordem jurídica, tem de considerar-se assente que tais quantias são legalmente devidas, pelo que, se os pagamentos não foram efectuados nos momentos previstos na lei por motivo imputável à Administração, esta incorreu em mora independentemente de interpelação. 4- O Estado não está isento de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço. 5- E à face da fundamentação que consta do acto administrativo que é apreciada a sua legalidade, em recurso contencioso, sendo irrelevantes para esse efeito, fora dos casos de exercício de poderes vinculados(o que não é o caso da invocação da prescrição) as razões que eventualmente poderiam justificar a decisão mas que não foram aduzidas como fundamento do acto." confrontar neste mesmo sentido acórdãos de 11.2.03, 11.2.03, 25.2.03 e 24.4.03, nos recursos n.ºs 48.392, 1140/02, 1764/02 e 1.556, respectivamente”.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

A- Em 17.04.95, pelos serviços da DGCI foi comunicado ao recorrente "que em 17.04.95 foi paga por transferência bancária... a importância líquida proveniente dos abonos a seguir descriminados" relativos a "vencimento" e "subsídio férias, Natal e férias não gozadas".

B- Em 31 de Julho de 1995 o ora recorrente, então. com a categoria de Liquidador Tributário do quadro do pessoal da DGCI, dirigiu ao "Director-Geral dos Impostos", o seguinte requerimento :

"1° O requerente iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e. Impostos, em "regime de tarefa" em 20.02.85... desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário até 28.02.90.

2° No entanto, a sua verdadeira situação era de "falso tarefeiro" já que.

3° Pelo período em que permaneceu como. falso tarefeiro, de 20.02.85 a 28.02.90, foi agora o requerente abonado dos quantitativos referentes aos meses de férias não gozados, subsídio de férias e de Nata!, conforme parecer jurídico n° 189/94.

4- Foi, deste modo, reconhecido ao requerente a sua qualidade de

(...)

6- Sendo assim, não há dúvida que assistem ao ora requerente todos os direitos decorrentes de uma situação de trabalho subordinado, como sejam.

7- Igualmente lhe assiste o direito às férias, respectivos subsídios, e subsídio de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu como "tarefeiro", como lhe foi agora reconhecido.

8- E esses direitos, traduzidos em prestações pecuniárias, dever-lhe-iam ter sido pagos à medida do seu vencimento.

9- Ora acontece que tais prestações só lhe foram pagas em 17.04.95, isto é, em data muito posterior à do seu vencimento e ao atraso deste pagamento o requerente é totalmente alheio, sendo mesmo da exclusiva responsabilidade da entidade administrativa ao serviço da qual o requerente estava afecto.

10- Tendo-se colocado em mora no pagamento por sua exclusiva responsabilidade. .,

(...)

12- Pelo que ao requerente são devidos os juros calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento das prestações em causa, referentes às férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal pelo período de tempo em que permaneceu como "tarefeiro", e até à data em que as mesmas prestações lhe foram liquidadas, o que ocorreu em 17.04.95.

Termos em que, requer a V.Exª se digne mandar processar o abono das quantias que lhe são devidas a título de juros moratórios."

C- o requerido em B) foi indeferido por despacho de 16.01.98, do DGCI (dcs. de fls. 15/21 que se reproduzem).

D- O despacho de 16.01.98, foi proferido no parecer constante de fls. 16/21 (que se reproduzem), onde se concluía no sentido de serem "indeferidos os requerimentos em que é pedido o pagamento de juros de mora sobre os quantitativos pagos respeitantes a férias, subsídio de férias e de Natal...".

E- O despacho a que se alude em C) foi notificado ao ora recorrente em 09.02.98 (cfr. proc. administrativo e doc. de fls. 5).

F- Em 19.03.98, interpôs o ora recorrente recurso hierárquico do despacho a que se alude em C) através de requerimento que dirigiu à entidade ora recorrida, recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão.

III Direito

A questão suscitada pela autoridade recorrida nas 5 primeiras conclusões da sua alegação mereceu resposta afirmativa no voto de vencido que apresentámos no recurso deste Tribunal com o número 311/02, de 23.5.02 Que segue, em larga medida, o voto de vencido do Conselheiro Pais Borges apresentado no recurso 48136 proferido em 9.5.02., que continua a constituir a nossa posição sobre a matéria, e que de seguida se transcreve na íntegra:

«Alega o agravante que a Administração pagou ao ora recorrido as importâncias correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal no uso de um poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse, apenas com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não recorreram, oportunamente, aos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito

Sustenta que, assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida", não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento, pelo que o acórdão recorrido viola os art.ºs 805 e 806 do Código Civil.

Assiste-lhe, nesta parte, inteira razão.

A orientação jurisprudencial segundo a qual inexiste norma especial que isente de juros de mora as dívidas do Estado, significa que o Estado não está isento do pagamento de juros moratórios, desde que, como é óbvio, exista mora, ou seja, cumprimento tardio de uma prestação legalmente devida, o que, in casu, se não verifica.

Pese embora a divergência que neste STA se tem verificado a tal propósito, temos por mais correcta a posição que sustenta não serem devidos juros de mora em situações como a dos autos, por inexistência de obrigação legal de pagamento dos referidos abonos por parte da Administração (neste sentido decidiram os Acs. de 25.09.2001, tirados nos Recs. 47.271 e 47.439).

A mora é o atraso ou retardamento no cumprimento de uma obrigação, constituindo-se o devedor em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação não foi efectuada no tempo devido, tendo de satisfazer juros moratórios ao credor, a título de indemnização (arts. 804° e 805° do C.Civil).

Ou seja, sem obrigação não há mora.

Ora, na situação sub judice, não ocorria a aludida obrigação de pagamento dos referidos abonos, pelo que não poderá considerar-se a existência de mora.

Como decorre dos autos, na origem do despacho do Director-geral da Contabilidade Pública, de 30.12.94, que determinou o pagamento dos quantitativos correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal a todos os "ex-tarefeiros" da DGCI, estiveram decisões judiciais que reconheceram a alguns desses "ex-tarefeiros", em recursos por eles interpostos, a qualidade de agentes administrativos, e que, em processo de execução de sentença, determinaram os efeitos daí decorrentes, designadamente, o pagamento pela Administração de juros moratórios.

Entendeu a Administração, naquele despacho, por razões de mera oportunidade e equilíbrio laboral, uniformizar a situação dos "ex-tarefeiros" que, como o ora recorrido, em devido tempo, não pugnaram contenciosamente pelo reconhecimento ao direito de receber os apontados abonos, e aos quais se não estendia, pois, o efeito de caso julgado das referidas decisões judiciais, abonando-lhes os subsídios em causa.

Assim, o referido pagamento foi efectuado, não por ser entendido pela Administração como uma obrigação legal, que, como vimos, não existia, mas por meras razões de oportunidade e de gestão de recursos humanos, pelo que, representando um pagamento de favor e não de obrigação, não pode originar uma situação de mora, não envolvendo, por conseguinte, o reconhecimento do dever de pagar juros moratórios.

A Administração (como vimos, não obrigada ao pagamento daqueles abonos) poderia não os ter pago, sendo de todo incongruente e perverso o entendimento de que, ao fazê-lo por livre iniciativa, na procura de uma solução de equilíbrio, incorra no pagamento de juros moratórios devidos pelo retardamento de uma obrigação que, reconhecidamente, não existia.

Ainda que se entenda tal pagamento como um dever de justiça, sempre o mesmo se apresentará como um acto de favor, de uma obrigação natural, que não é judicialmente exigível (art.º 402 do C.Civil), não ficando, assim, sujeito ao regime de mora do devedor, e não podendo, pois, conduzir à correspondente exigência de juros moratórios, por não se ter subjectivado tal direito a favor do recorrente contencioso.

Ao decidir em sentido contrário, partindo, erradamente, do pressuposto da existência de uma obrigação legal de pagamento por parte da Administração, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação das normas legais citadas.

A acrescer a todas estas razões importa sublinhar um aspecto, já atrás aflorado, que para nós se reveste de uma importância fundamental. No caso em apreço, se a Administração resolvesse nada pagar ao recorrente (e aos colegas que se encontravam na sua situação) este nada poderia exigir-lhe. Nem as quantias referentes a férias, subsídios de férias e de Natal, nem, evidentemente, qualquer importância a título de juros de mora, justamente por não ser figurável no plano legal uma situação objectiva de mora. Então como pode aceitar-se que, decidindo a Administração, por razões de equidade e de justiça relativa (outras não existem), de forma a assegurar o cumprimento dos princípios da igualdade e da justiça, prontificar-se a pagar aquelas importâncias, fique aí obrigada a pagar juros de mora, como se essa obrigação fosse exigível no plano jurídico e estivesse já ultrapassado o prazo legal de pagamento. A equação seria esta: se não quiseres não pagas nada e nada te pode ser exigido; mas se quiseres pagar alguma coisa então também tens de pagar juros de mora. É inaceitável.

De resto, uma situação idêntica a esta tem merecido por parte deste Tribunal resposta diferente. Trata-se da apreciação do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28.2.96, que determinou a aplicação a todos os funcionários daquela Direcção-Geral, que se encontrassem em determinada situação, mesmo aos não recorrentes, da doutrina de um acórdão deste STA que impunha a concessão aos recorrentes de alguns direitos. Esse despacho continha em si uma restrição, só valeria para futuro. A generalidade das decisões proferidas concluiu pela sua legalidade (conf., entre muitos outros, os acórdãos de 1.6.00 recurso 44886, de 3.3.00 recurso 45194, de 24.2.00 recurso 45032 e de 23.2.00 recurso 45459) com base em alguns princípios que podem agrupar-se da seguinte forma: (i) o acto que reconhece a ilegalidade de acto anterior já inimpugnável pode ser revogado mas podendo o acto revogatório produzir efeitos apenas para o futuro (revogação de actos válidos, art.º 140 do CPA), (ii) a situação dos funcionários que impugnaram o acto ilegal é distinta da dos que o não fizeram, sendo aceitável um tratamento diverso para cada um deles.

Pronunciando-se sobre o assunto (anotação ao acórdão deste STA de 5.3.96 no recurso 37751, “Cadernos de Justiça Administrativa” n.º 11, pag. 13 e ss.) o Professor Vieira de Andrade escreveu o seguinte:

«É hoje um dado adquirido – e tal deve-se em grande medida à jurisprudência do STA – que a Administração não está unicamente vinculada à lei, devendo agir segundo princípios jurídicos fundamentais: entre outros os da igualdade e da justiça. A exigência da legalidade estrita, com proibição da discricionaridade administrativa, justifica-se, pois, na medida da necessidade de protecção dos direitos dos particulares ou da defesa do interesse público legalmente definido

Do lado dos direitos, proíbe-se a discricionaridade que os ofenda, mas não a que lhes seja favorável – a doutrina destaca e admite precisamente a chamada discricionaridade de dispensa dentro da função de “adaptação”, típica do poder administrativo. Por sua vez, do lado do interesse público, a estrita legalidade visa assegurar a igualdade de tratamento – não se pode, pois, excluir a discricionaridade que vise precisamente assegurar a igualdade e evitar injustiças, ultrapassando a rigidez do caso decidido ».

Em suma, não faria qualquer sentido, e virar-se-ia até contra os próprios destinatários, que a Administração, sem ter a obrigação legal de o fazer, não pudesse reavaliar uma determinada relação jurídica já consolidada, decidindo-a a favor do particular, sem que daí resultasse para si qualquer desfavor acrescido (para além do resultante da própria reponderação).

Procedem, assim, as conclusões 1 a 5 da alegação do recorrente, circunstância que torna desnecessária a apreciação das restantes.

IV Decisão

Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar o acórdão impugnado, e em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas a cargo do recorrente no TCA e neste STA, fixando-se a taxa de justiça em 100 e 200 e a Procuradoria em 50 e 100 euros, respectivamente.

Lisboa, 3 de Julho de 2003.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho ( vencido, teria negado provimento ao recurso jurisdicional, pelas razões essencialmente expostas no Parecer do Magistrado do M. Público de fls. 170/171 que corresponde basicamente à posição assumida em vários Acórdãos deste STA de que foi quer Relator quer Adjunto).