040673A - Supremo Tribunal Administrativo

I- Introduz uma questão jurídica «a se» a alegação de que o encerramento de uma unidade industrial, a que normalmente tenderia a execução de um julgado anulatório, era impossibilitada por um regime jurídico inovador, relativo à regularização de estabelecimentos industriais carecidos de licença.

II- Não estando prejudicado o conhecimento dessa questão, ela tinha de ser enfrentada e resolvida pelo tribunal, sob pena de ocorrer uma nulidade por omissão de pronúncia.

III- A mera afirmação de que o regime geral das execuções tornava necessário o encerramento da unidade industrial ou impossível o seu não encerramento não denota uma intenção resolutiva da questão «supra» mencionada e, por isso, não configura uma decisão dela.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

«B. .., Ld.ª», interpôs directamente no STA um recurso contencioso cujo objecto era o despacho do Ministro da Economia que, indeferindo um recurso hierárquico, mantivera na ordem jurídica dois actos do Director da Delegação Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo – o que aprovara o projecto de instalação de um estabelecimento industrial pertencente a «A... SA» e o que indeferira a reclamação da recorrente contra a instalação e a laboração daquela unidade. Através do seu acórdão de 30/3/2000, inserto a fls. 273 e ss. dos autos principais, a 1.ª Subsecção deste STA concedeu provimento ao recurso por considerar que o acto impugnado padecia de erro nos seus pressupostos. E esse aresto veio a ser integralmente confirmado pelo acórdão do Pleno da Secção, proferido em 5/7/2001 e constante de fls. 351 e ss. dos mesmos autos.

Transitada aquela decisão do Pleno, a referida «B...» , em 29/6/04, requereu ao STA a execução do julgado anulatório. Esse pedido, que deu origem aos presentes autos apensos, veio a ser decidido pelo acórdão da Subsecção de fls. 87 e ss., em que se determinou que o Ministro da Economia deveria praticar «os seguintes actos e operações materiais», necessários à execução integral do julgado anulatório:

«a) Ordenar e fazer cumprir pelos serviços competentes do seu ministério, designadamente pela DRIELVT, o imediato encerramento e cessação de laboração da unidade industrial “central de produção de betão pronto”, pertencente a “A..., SA”, localizada em Massamá, Queluz;

b) Ordenar e fazer cumprir a imediata selagem da referida unidade industrial e do respectivo equipamento;

c) Prazo para o cumprimento destes actos e operações: 30 dias.»

Inconformada com este aresto, a mencionada «A...» veio dele interpor o presente recurso jurisdicional para o Pleno da Secção, terminando a sua alegação com o oferecimento das conclusões seguintes:

A- O acórdão do STA de 30/3/2000 anulou o despacho da DRLTV, que aprovara o despacho de instalação da unidade industrial da recorrente, mas, em conformidade com o modelo vigente de contencioso de mera anulação, não impôs qualquer medida concreta relativa às consequências dessa anulação.

B- Em face da nova legislação da República, que permite a regularização de unidades industriais – cuja irregularidade consista apenas em razões de localização, como é o caso – a ora recorrente invocou uma excepção, na sua contestação ao requerimento de execução, que se traduz na circunstância de estar pendente um processo de regularização – destinado a suprir os problemas decorrentes das razões de localização que determinaram a sua irregularidade – que pode e deve evitar o encerramento e o desmantelamento da unidade industrial, a não ser que, no seu termo, seja indeferido o pedido formulado ao abrigo dessa legislação excepcional.

C- No douto acórdão ora sob recurso, o STA refere expressamente a invocação dessa excepção a fls. 3 de tal acórdão. Todavia, na parte decisória (de fls. 4 a 9), o STA não se pronuncia sobre a excepção deduzida, não lhe fazendo sequer qualquer referência.

D- Ora, o art. 95º do CPTA estipula que o tribunal deve decidir «todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação», como, de resto, não podia deixar de ser atendendo aos princípios constitucionais do acesso ao direito e obrigatoriedade das decisões judiciais.

E- Tal omissão gera inapelavelmente a nulidade do acórdão, por violação de tal comando legal, o que se argui para todos os efeitos legais.

F- De resto, sempre seria inconstitucional a interpretação de tal preceito legal no sentido da sua inaplicabilidade às excepções – como a que está em causa – deduzidas na contestação de processos executivos, por manifesta violação dos princípios constitucionais acima referidos, que estão consagrados no art. 20º, n.º 1, e 205º, n.º 1, da CRP.

G- Em qualquer caso, o tribunal não pode ignorar o comando do art. 33º, n.º 1, do DL n.º 69/2003, de 10/4, que estabelece o direito de regularização dos estabelecimentos industriais existentes à data da sua aplicação, cujo processo de licenciamento não tenha sido deferido por razões de localização.

H- Tal comando abrange a situação factual da ora recorrente, como expressamente está reconhecido a fls. 79 destes autos, que o acórdão ora sob recurso dá por integralmente reproduzido, estando tal processo de regularização pendente, como se encontra devidamente atestado a fls. 44, 73 e 79 destes autos.

I- Pendente o processo de regularização, não pode – pela sua própria natureza – impor-se o desmantelamento dessa unidade industrial que funciona há mais de 15 anos, que é vital para a economia da região e que emprega 85 pessoas, de cujo funcionamento depende a viabilidade económica da ora recorrente.

J- Neste caso, regularizar significa exactamente suprir as razões de localização que determinaram a sua irregularidade – o que pode passar, por exemplo, pelo estabelecimento de regimes transitórios e/ou a adopção de medidas ambientais de controlo de riscos que venham a ser impostas pelo grupo de trabalho constituído – o que pressupõe a continuação da laboração nos moldes de facto que perduram há mais de 15 anos, a não ser, como é evidente, que entretanto tal regularização venha a ser indeferida.

K- Ao pretender impor a imediata cessação da laboração – o que nem sequer estava previsto no acórdão do STA, de 30/3/2000, que se limita a anular o despacho de licenciamento – quando está pendente o processo de regularização, o acórdão do STA violou o comando do art. 33º, n.º 1, do DL n.º 69/2003, bem como a sua legislação complementar, que o regulamenta, o que deve determinar a sua anulação.

L- Por cautela, argui-se a inconstitucionalidade do art. 173º do CPA, devidamente conjugado com o art. 33º, n.º 1, do DL n.º 69/2003, no sentido de que, em processo executivo de um acórdão anulatório de um processo de licenciamento por razões de localização, estando pendente processo de regularização ao abrigo daquele DL n.º 69/2003, o STA pode determinar a imediata cessação da laboração da unidade industrial visada, por violação do princípio da proporcionalidade (art. 18º, n.º 2, da CRP) e da separação de poderes (art. 111º, n.º 1, da CRP).

Contra-alegou a recorrida «B...», formulando as seguintes conclusões:

1- Em processo executivo de acórdão anulatório de acto administrativo, não há lugar à apreciação de excepções invocadas por contra-interessado, cujo conhecimento tem lugar na acção declarativa.

2- A publicação de uma lei nova sobre licenciamento industrial não pode suspender a execução de decisão judicial, transitada em julgado, de anulação de acto de aprovação de estabelecimento industrial, já que tal é proibido por força do primado das decisões judiciais sobre as decisões de quaisquer outras autoridades.

3- O art. 33º do DL n.º 69/2003 apenas é aplicável aos casos de processo de licenciamento que tenha sido suspenso por razões de localização ou de estabelecimento a funcionar sem qualquer licenciamento, e não aos casos em que o processo de licenciamento tenha terminado por acto de aprovação anulado por decisão judicial transitada em julgado.

4- Não tendo sido invocada durante o processo nenhuma questão de inconstitucionalidade, não existe fundamento para conhecer-se de questão agora suscitada.

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

1- Por acórdão do Pleno da 1.ª Secção deste STA, de 25/7/2001, transitado em julgado em 2/11/2001, foi confirmado o acórdão da Subsecção de 30/3/2000, que anulara o despacho do Ministro da Economia, de 13/4/96, pelo qual foi confirmado o despacho do Director Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo (DRIELVT) que aprovara o projecto de instalação do estabelecimento industrial classe B, destinado a «central de produção de betão pronto», pertencente à sociedade «A..., SA», em Massamá, Queluz.

2- O despacho contenciosamente anulado baseara-se numa aprovação da localização emitida pela DRIELVT que, por sua vez, se baseara numa deliberação da Câmara Municipal de Sintra, de 4/2/93, deliberação esta que foi declarada nula por sentença do TAC de Lisboa, confirmada por acórdão da 1.ª Secção do STA, de 16/6/98, transitado em julgado.

3- Perante o incumprimento do julgado anulatório, a requerente apresentou ao Ministro da Economia, a 30/12/2003, pedido de execução daquele acórdão (doc. de fls. 17 e ss., cujo conteúdo se dá por reproduzido).

4- A 18/2/2004, foi proferido pelo Director dos Serviços Jurídicos e de Contencioso do Ministério da Economia, sobre o parecer n.º 08/DSJC/04, o seguinte despacho:

«Com vista a dar execução aos dois acórdãos proferidos pelo STA, dever-se-á determinar à DRLVT que promova o imediato encerramento da central de betão e instalações nela integradas, pertencentes à sociedade também vencida nos recursos (A..., SA), bem como ao desmantelamento respectivo.

As acções que vierem a ser desenvolvidas com vista ao cumprimento e execução dos acórdãos deverão ser dadas a conhecer ao mandatário da B...» (doc. de fls. 24).

5- Dá-se por integralmente reproduzido o teor da resposta de fls. 70 e da documentação anexa, bem como da resposta de fls. 85.

Passemos ao direito.

O presente recurso jurisdicional acomete o acórdão da Subsecção que, definindo os actos e operações tendentes a executar um julgado anulatório, impôs que se encerrasse uma unidade industrial da recorrente. Esta dirige ao aresto duas críticas fundamentais, respeitando uma delas à nulidade de que ele padeceria por haver incorrido em omissão de pronúncia, e prendendo-se a outra com a inadmissibilidade, legal ou constitucional, da decisão de fundo. Ora, temos de conhecer prioritariamente daquela nulidade, pois a sua eventual existência acarretaria a supressão total do acórdão e, por isso mesmo, tornaria absolutamente inútil que revíssemos antes o respectivo mérito.

A recorrente trata da referida omissão de pronúncia nas seis primeiras conclusões da sua alegação de recurso. Afirma aí que alertara a Subsecção para a pendência – «ex vi» do art. 33º, n.º 1, do DL n.º 69/2003, de 10/4 – de um processo inclinado a obter a regularização do estabelecimento industrial cujo encerramento a exequente pedira; mas que o aresto recorrido se absteve por completo de conhecer dessa «excepção», assim omitindo a pronúncia que, a propósito desse assunto, se mostrava devida.

Há omissão de pronúncia quando o tribunal não resolve as questões que devia apreciar (art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC), universo que engloba todas as questões colocadas pelas partes, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (art. 660º, n.º 2, do mesmo diploma). Portanto, o conhecimento da arguida nulidade exige que sucessivamente elucidemos dois genéricos assuntos: se aquilo que a recorrente afirmara acerca da regularização da sua unidade industrial configurava uma questão «a se», a resolver pela Subsecção; e, na hipótese afirmativa, se essa questão foi decidida pelo aresto de um modo qualquer ou, não o tendo sido, se a sua resolução estaria prejudicada.

Aquele primeiro tema impõe que retrocedamos até à contestação. Confrontada com o pedido de que, em execução do julgado, se mandasse encerrar o seu estabelecimento, a aqui recorrente defendeu-se dizendo essencialmente o seguinte: por um lado, asseverou nos artigos 5º e 6º daquela peça que o art. 173º do CPTA não implicava o almejado encerramento, conclusão que ela aparentemente baseou na ideia, por si afirmada, de que o acórdão exequendo «não proíbe a instalação da unidade industrial»; por outro lado, invocou nos artigos 7º e ss. da contestação que a mesma unidade se encontrava a coberto do processo de regularização introduzido pelo art. 33º do DL n.º 69/2003, regime este que vedaria ou impediria o encerramento pretendido pela exequente.

A distinção que acabámos de fazer não é fantasiosa, pois corresponde genuinamente a dois diversos «modi defendendi». Ao argumentar com a compatibilidade entre o acórdão exequendo e a «instalação» do estabelecimento, a recorrente pretendeu dizer que o julgado anulatório tinha limites decisórios, ou intrínsecos, que acarretavam uma limitação dos seus efeitos extrínsecos. Assim, tal julgado não teria a potência activa bastante para operar, «ad extra», o encerramento da unidade industrial, daí advindo que a reconstituição da situação actual hipotética, subsequente ao julgado e a fazer segundo a regra geral do art. 173º do CPTA, não passaria pelo fecho das instalações. Já a defesa baseada na possibilidade de regularização constante do DL n.º 69/2003 é claramente de uma outra índole; pois, em vez de se centrar, como a anterior, nas consequências próprias do caso julgado anulatório, baseia-se nos efeitos inerentes ao regime jurídico inovador que o referido diploma introduzira. Digamo-lo sintética e mais impressivamente: uma coisa é saber se, à luz do regime geral, a execução tendia ao encerramento, outra é saber se essa tendência persistia ante o novo regime especial de regularização.

Torna-se agora claríssimo que a recorrente, ao afirmar que o seu estabelecimento estava a ser alvo de um processo de regularização impeditivo do seu encerramento, colocou à Subsecção uma autêntica e autónoma «quaestio juris» – a qual tinha de ser enfrentada e resolvida, a não ser que o conhecimento dela ficasse prejudicado, como já dissemos.

Relendo-se a parte decisória do aresto «sub censura», constata-se que ele nenhuma referência fez ao processo de regularização abstractamente previsto no DL n.º 69/2003 e às consequências que, segundo a recorrida, tal processo podia acarretar «in casu». Mas, antes de vermos se este silêncio traduz uma efectiva omissão de pronúncia sobre a questão que atrás divisámos, depara-se-nos uma outra dificuldade: é que o aresto não deu como provado um facto que a recorrida alegara – o de que, nos termos do art. 33º, n.º 1, do aludido diploma, fora iniciado junto da Administração e continuava em curso um procedimento tendente a regularizar a unidade industrial. Ora, esse silêncio pode significar uma de duas coisas: ou que a Subsecção se absteve de enfrentar essa questão de facto – fosse porque a achou irrelevante, fosse porque nem sequer a representou; ou que a Subsecção, no exercício do seu múnus de decidir «de factis», muito simplesmente entendeu não estar provado que existisse um processo de regularização do estabelecimento da recorrente. E – embora consignando já que pensamos de outro modo – poderia ser tentador dizer-se que esta hipotética decisão de facto negativa acarretava a desnecessidade de uma pronúncia «de jure» sobre o assunto.

Para superarmos a mencionada dicotomia temos de interpretar o acórdão, pois só assim poderemos captar o porquê de nele se silenciar a factualidade relativa ao invocado processo de regularização. Dir-se-ia que as limitações cognitivas deste Pleno, enquanto tribunal de revista (cfr. o art. 12º, n.º 3, do ETAF), dificultam uma tarefa hermenêutica a realizar nesse campo. Todavia, esse obstáculo não se põe porque existe nos autos um elemento interpretativo que é impossível esquecer ou desvalorizar – a interpretação, que podemos qualificar de autêntica, realizada pela Subsecção aquando da sua pronúncia sobre a nulidade arguida na alegação deste recurso. Na verdade, nesse seu aresto de fls. 180 e ss., a Subsecção asseverou-nos que o silêncio do acórdão recorrido acerca do concreto processo de regularização alegado pela recorrente não adveio do pormenor de tal facto ser tido como não provado, mas que esse silêncio partiu de razões estritamente jurídicas, relacionadas com os efeitos que a Subsecção entreviu no acórdão exequendo. Sendo assim, estamos dispensados de realizar uma mais larga indagação e podemos confiadamente concluir que a Subsecção, em vez de julgar que a recorrente não provara que havia iniciado um processo de regularização da sua unidade industrial, simplesmente desconsiderou esse facto por o julgar irrelevante para a decisão de direito.

Retomando o anterior fio do discurso, temos que o acórdão «sub judicio» nenhuma alusão fez ao novo regime de regularização dos estabelecimentos industriais – pelo que, ao menos explicitamente, não enquadrou o caso dos autos nessa legislação inovadora. Assente que as coisas assim se passaram relativamente à questão que entrevimos, há agora que determinar se isso traduz a arguida omissão de pronúncia ou se, ao invés, a nulidade não existe – seja porque o aresto ainda resolveu a questão supostamente omitida, fazendo-o embora de modo ínvio, indirecto ou implícito, seja porque o conhecimento da questão estava prejudicado por um motivo qualquer.

Para resolvermos estes fundamentais problemas, temos de voltar ao texto do acórdão, em que avulta o decisivo parágrafo – a que se seguiram meros desenvolvimentos, carecidos de uma real inovação – que começa a fls. 93 e acaba a fls. 94. Disse-se aí que, à luz do regime geral das execuções de julgados – o «regime do art. 173º do CPTA» – não é possível que a execução dos autos deixe de passar pelo encerramento da unidade industrial. Como esta frase equivale a dizer que é impossível que a execução deixe de passar pelo encerramento ou que é necessário que a execução não deixe de passar pelo encerramento, temos que o acórdão recorrido enunciou uma proposição modal que, em termos puramente lógicos, significava que tudo o que a recorrida efectivamente alegara ou pudesse ter alegado em contrário seria sempre (ou a todo o tempo – como é apanágio da impossibilidade e da necessidade) incapaz de evitar o fecho do estabelecimento. Nesta medida, pareceria que o acórdão se pronunciara sobre a irrelevância do processo de regularização – pois, se o dito encerramento era sempre e absolutamente inevitável (por força do regime geral das execuções), esse processo nunca poderia evitá-lo. E, permanecendo-se nesta linha de raciocínio, seria fatal que se concluísse pela inexistência da nulidade.

Contudo, este tipo de argumentação é inaceitável. A circunstância de a pronúncia efectivamente emitida pelo acórdão ter aquele alcance lógico não nos permite dizer que ele verdadeiramente se pronunciou sobre a questão referente ao regime da regularização dos estabelecimentos. Ninguém duvida que uma decisão judicial, mesmo que se qualifique a si própria como necessária ou que assevere ser impossível a solução oposta, tem de ser nula por omissão de pronúncia se acaso não conheceu de uma questão erigida pelas partes como obstativa ao sentido decisório adoptado. E percebe-se que assim seja porque os tribunais não são chamados a emitir simples enunciações lógicas, mas decisões – isto é, actos da vontade. Com efeito, só há decisões judiciais se simultaneamente houver uma intenção resolutiva das questões que constituam o seu objecto. Mas essa intenção exige muito naturalmente que o julgador tenha a prévia representação das referidas questões; e exige ainda que manifeste que as representou, sem o que persistiria indefinidamente a dúvida sobre se o tribunal quisera mesmo decidi-las ou se o não quisera, limitando-se a dizer algo que circunstancialmente lhes respeitava – por as questões, de um ponto de vista estritamente lógico, ainda caberem dentro da extensão do que fora afirmado.

Estamos agora prestes a concluir que a Subsecção incorreu na arguida omissão de pronúncia. A relação de necessidade que o acórdão recorrido estabeleceu entre o julgado anulatório, como antecedente, e o encerramento da unidade industrial, como consequente, não envolvia uma decisão sobre a questão autónoma e lateral da hipotética relevância, «in casu», do novo regime de regularização dos estabelecimentos. E também não se pode dizer que a afirmação dessa relação necessária prejudicasse o conhecimento da questão silenciada; pois o nexo de prejudicialidade entre questões pressupõe a diversidade delas, enquanto que a ideia de que a questão silenciada ainda fora resolvida pressupõe que havia identidade entre o que a Subsecção disse e o que ela vem acusada de ter omitido.

Em suma: a circunstância de o acórdão recorrido haver dito que o regime geral das execuções de julgados conduzia a que o estabelecimento dos autos devesse ser encerrado não traduz uma decisão sobre se essa normal consequência não haveria de ceder ante o novo regime especial da regularização dos estabelecimentos industriais. E, como os efeitos impeditivos deste regime especial constituíam uma questão expressamente colocada pela ora recorrente e cujo conhecimento não estava prejudicado, segue-se que o aresto, ao não decidir essa questão, incorreu na arguida omissão de pronúncia. Assim, procedem as cinco primeiras conclusões da alegação de recurso, o que prejudica o conhecimento das demais.

E os autos devem voltar à Subsecção porque o conhecimento da questão omitida envolve a apreciação, de matéria de facto, de que este Pleno não pode conhecer (art. 12.º, n.º 3, do ETAF).

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em declarar a nulidade do acórdão recorrido, por omissão de pronúncia, devendo os autos voltar à Subsecção para que, em novo aresto, aí se conheça da questão omitida.

Custas pela recorrida particular.

Lisboa, 11 de Outubro de 2006. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Rosendo José – Pais Borges (vencido nos termos da declaração de voto do Exmo. Conselheiro Santos Botelho) – João Belchior – Jorge de Sousa – Rui Botelho (vencido pelas razões referidas pelo colega Santos Botelho) – São Pedro – Costa Reis – Edmundo Moscoso – Azevedo Moreira – Políbio Henriques – Angelina Domingues – Adérito Santos – Santos Botelho (vencido, tal como já se refere no Ac. Interlocutório de fls. 180/182 não existe a arguida nulidade) – Freitas Carvalho – Fernanda Xavier.