Quem foi o relator do acórdão 0184/08?

O relator foi Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0184/08?

O acórdão foi proferido em 04 de novembro de 2008.

0184/08 - STA

Sumário

I - Um acto administrativo está suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal possa apreender as razões pelas quais se decidiu naquele sentido e não em sentido diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. II - Após o decurso do prazo de impugnação do acto ilegal sem que esta ocorra, a sua revogabilidade (ou alteração) passa a depender dos requisitos fixados no art. 140º do CPA. III - O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado por falta de impugnação oportuna, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz, em regra, efeitos para o futuro, sem prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do art. 145°/3 do CPA.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. A…, Liquidadora Tributária do quadro da DGI, identificada a fls. 2, interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputável ao SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, formado sobre o recurso hierárquico do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28.02.96, que lhe denegou a pretensão de ver produzidos todos os efeitos decorrentes da promoção automática à categoria de Liquidador Tributário Principal, desde o momento em que reunira todos os requisitos legais para aquela promoção automática, imputando ao acto recorrido diversos vícios de violação de lei. Por acórdão daquele Tribunal, de 25 de Outubro de 2007 (fls. 131 e segs.), foi negado provimento ao recurso. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões: A) Do despacho da DGCI de 28/02/96 (doc. 4 junto com a p.i.) interpôs a recorrente, na parte em que negou a produção de efeitos retroactivos, à data de 30/10/89, do direito ao reposicionamento no NSR por força da promoção à categoria de Liquidadora Tributária Principal, o competente recurso hierárquico para o SEAF; B) Não tendo recaído decisão expressa sobre o aludido recurso, formou-se o indeferimento tácito contenciosamente recorrido sobre qual foi exarado o decisório ora em crise. C) Quando entrou em vigor o NSR, 1 de Outubro de 1989, a recorrente possuía a categoria de Liquidadora Tributária de 1ª classe, pelo que, nos termos das disposições constantes dos arts 45º e 114º do Dec. Reg. 42/83 de 20/05, e do art. 1º do DL 119/85 de 25/06, a sua promoção à classe imediata (Liquidadora Tributária Principal) dependia apenas do decurso de um determinado lapso de tempo e da respectiva classificação de serviço. D) Requisitos que a recorrente reunia desde 30/10/89, dado que tomou posse na categoria de Liquidadora Tributária de 1ª classe em 14.01.87, com efeitos a 30.10.86, além de que possuía igualmente a respectiva média de classificação de serviço, termos em que devia ter sido promovido, com efeitos a 30.10.89. E) O apontado entendimento não é contrariado sequer pela extinção das categorias correspondentes às classes de Técnico Tributário de 1ª e de 2ª classes (entre outras), por força da agregação de categorias a que procedeu o DL 187/90, de 07/06, no âmbito da aplicação do N.S.R. ao pessoal da Administração Tributária; tal como, aliás, foi entendido pelo douto Acórdão da 1ª Secção do STA tirado no procº. 30371, e pelas doutas sentenças dos TAC de Lisboa e Coimbra exaradas, respectivamente, nos procºs 44/93, 2ª Secção, e 514/95. F) Com efeito, em tais arestos se fixa o entendimento de que há que ter em conta as promoções subjectivadas entre 01/10/89 e a data da entrada em vigor do DL 187/90 de 07/06, mantendo-se em vigor para aquele período as regras de promoção estabelecidas pelo Dec. Reg. 42/83. G) Tal entendimento é aliás o único compatível com a proibição de restrição retroactiva dos direitos, liberdades e garantias, constantes do Título II da Parte I da lei Fundamental ou de natureza análoga (arts 17º e 18º n° 3 da C.R.P.), como é o caso do direito à promoção na função pública, incluído no art. 47º n° 2. H) De resto, o próprio parecer jurídico sobre o qual foi lavrado o despacho DGCI em apreço, no seu § 20, reconheceu a ilegalidade do acto que indeferiu a pretensão dos requerentes relativa às diferenças de vencimento resultantes da consideração da promoção, pelo que toda a argumentação pondo em dúvida o carácter automático do direito à promoção tal como resultante das disposições combinadas dos artºs 45º e 114° do Dec. Reg. 42/83, de 20/05, e 1° do DL 119/85 de 25/06, não se harmoniza com a posição assumida pelo Sr. DGCI no despacho de 28/02/96, em que expressamente (§ 21) se reconhece que "a extinção das classes só deveria ter produzido efeitos à data da entrada em vigor do diploma que as extinguiu". I) É que, depois de reconhecer a ilegalidade da sua anterior posição, o DGCI, ao tornar extensíveis a todos os funcionários, em igualdade de circunstâncias, os efeitos das decisões judiciais anulatórias proferidas pelos Tribunais Administrativos em casos idênticos - e que determinaram o próprio despacho do Sr. DGCI - então esses mesmos efeitos teriam de ser extensíveis em toda a sua plenitude. J) Na verdade, tratando-se de decisões judiciais anulatórias, os actos administrativos que lhes dão execução produzem efeitos ex tunc (cfr. art. 128º n° 1 b) do CPA); pelo que, ao acolher o parecer de se proceder à extensão dos efeitos das decisões judiciais favoráveis aos demais funcionários em igualdade de circunstâncias, embora não recorrentes, o despacho de 28/02/96 abraçou a tese da eficácia erga omnes das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos determinadas por razões de ilegalidade objectiva, como tal extensíveis a todos os demais casos idênticos (cfr., por todos, Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, Lisboa, 1988, pp 224 e ss). K) Aliás, ainda que se não aceite a tese da eficácia erga omnes do caso julgado, o certo é que devendo a Administração Pública pautar-se - nos actos administrativos praticados, alegadamente, no uso de poderes discricionários (e não vinculados como decorre da sua tese constante do § 33 do parecer sobre o qual foi exarado o despacho do Sr. D.G.C.I.) – pelo princípio da igualdade (cfr. art. 5º do CPA) constitucionalmente consagrado (cfr. art. 266º n° 2 da CRP), de tal decorre que o despacho do Sr. Director-Geral e consequentemente o indeferimento tácito recorrido, ao discriminarem de modo flagrante os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos em relação àqueles que os interpuseram e obtiveram provimento, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivados entre 01/10/89 e 12/06/90, em qualquer das categorias extintas pelo art. 12º do DL 187/90 de 07/06, inquina de ilegalidade por violação dos arts 5º do CPA e 266º n° 2 da CRP aqueles mesmos actos - o que desde logo prejudica o argumento do acórdão em recurso de que estaríamos perante situações substancialmente distintas. L) O entendimento antecedente foi aliás reconhecido por douto parecer proferido pela D.G.A.P. (Direcção Geral da Administração Pública) a propósito da exposição apresentada por um dos funcionários em situação análoga à do ora recorrente, o qual foi objecto de despacho concordante, do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa de 98/03/03 (doc. único), de que se respigam as conclusões devidamente adaptáveis com as necessárias correcções quanto à categoria, ao caso "sub judice": "5.1 - Atendendo a que o funcionário em questão detinha o módulo de tempo necessário para a promoção à categoria de técnico verificador de 1ª classe, (a qual não depende de concurso), antes da entrada em vigor do citado Decreto-Lei n° 187/90, encontra-se abrangido pelo disposto na alínea b) do art. 48º do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20 de Maio, tendo assim direito à promoção à referida categoria, com efeitos a partir de 16.05.90, data em que terá completado dois anos de serviço na categoria de técnico verificador tributário de 2ª classe. 6. - Por último, e no que concerne à situação de injustiça, comparativamente a funcionários em situações análogas, na sequência de decisão judicial, nos termos referidos no ponto 2.3 afigura-se-nos que a adopção de medida tendente a atribuir igualdade de tratamento a funcionários em idênticas situações, competirá à Direcção-Geral dos Impostos". M) Acresce que o indeferimento tácito recorrido embora, pela sua própria natureza e definição, não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação que atinge o despacho do Sr. Director-Geral de 28/02/96, na parte sob recurso, pois a decisão de não atribuição de efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no NSR dos funcionários nela visados, entre os quais a recorrente, não vem minimamente fundamentada, pois o parecer do Sr. Subdirector-Geral que nesse sentido acolhe é totalmente omisso quanto àquela fundamentação. N) E não se obste em contrário, como a ER e ora o acórdão recorrido com apelo ao art. 140º do CPA, pois ao acto que indefere a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário, tanto pode o seu autor revogá-lo para o futuro, nos termos da aludida norma, como pode igualmente, se assim o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos. O) Do confronto com o parecer do Sr. Subdirector-Geral, em que se fixam os efeitos meramente ex nunc do despacho, de pronto se conclui que o despacho de 28/02/96, e, consequentemente, o indeferimento tácito em referência, e ora o douto acórdão em recurso, padecem de falta de fundamentação, com violação do art. 124°/1 a) do CPA. P) Finalmente, importa reconhecer que o despacho do Sr. Director-Geral, de 28/02/96, ao atribuir à recorrente o direito a um diferente reposicionamento no NSR decorrente do seu direito à promoção automática como liquidadora tributária principal, baseia-se, afinal, nas regras de promoção em vigor até ao início da vigência do DL 187/90, de 7/6, pelo que ao não reconhecer os efeitos dessa promoção desde a data em que a mesma se subjectivou - 30/10/89 - violou objectivamente as únicas normas que lhe permitiam decidir pelo novo reposicionamento no NSR do recorrente, ou seja, o disposto nos arts 45º e 114º do Dec. Reg. 42/83 de 20/5 e o art. 1º do DL 119/85 de 25/6. Q) Quando facto é que, não pode o Sr. Director-Geral, ao reconhecer o direito ao novo reposicionamento no NSR, fazê-lo produzir os seus efeitos apenas desde a data em que proferiu o despacho, porquanto os poderes do Sr. DGCI não são, nem podem ser sobre tal matéria, totalmente discricionários. R) O peticionado reposicionamento advém do reconhecimento de uma promoção legalmente adquirida pelo recorrente em 30.10.89, pelo que, estando já em vigor a essa data o NSR, não pode deixar de decorrer desse reconhecimento que tal reposicionamento se deverá efectivar na respectiva data. S) Na verdade não é admissível que o DGCI possa decidir que aquele reposicionamento produz os seus efeitos à data em que dá o despacho quando aquela decisão não é totalmente livre, estando antes condicionada pela lei habilitante, ou seja, o aludido Dec. Reg. 42/83 na interpretação que dele faz agora a Administração. T) Não pode, aliás, ser de outro modo, pois, como se diz no parecer sobre o qual recaiu o despacho do Sr. DGCI de 28/02/96, propõe-se que seja refeita a progressão de acordo com a promoção a liquidadora tributária principal (cfr. § 25), a qual no caso concreto só podia produzir os seus efeitos a 30/10/89, data em que o recorrente reuniu os requisitos para a promoção ope legis e não em qualquer outra data escolhida de modo discricionário. U) Pelo que, o reconhecimento do direito peticionado pela recorrente deriva unicamente da aplicação de elementos vinculados da lei (crf. art. 45° e 114° do Dec. Reg 42/83, e art. 1° do Dec. Lei 119/85 de 25/6) que assim resultam violados, tanto pela ER, como ora, pelo Mmo. Tribunal a quo, cujo recorrido acórdão não poderá assim ser mantido. II. Contra-alegou a entidade recorrida, nos termos de fls. 168 e segs., pugnando pela confirmação do julgado, por este não padecer dos vícios que lhe são imputados. III. A Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer: “1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso interposto do indeferimento tácito, imputável ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que se formou sobre o recurso hierárquico do despacho do Senhor Director-Geral das Contribuições e Impostos de 96.02.28, na parte em que, embora procedendo ao seu reposicionamento no Novo Sistema Retributivo (NSR) nos termos que decorriam da promoção automática a liquidador tributário principal na data em que reuniu as condições legais para esse efeito (89.10.30), negou efeitos retroactivos a esse reposicionamento. A censura que é dirigida ao acórdão respeita ao juízo de improcedência dos vícios, imputados ao indeferimento tácito, de violação do princípio da igualdade, de falta de fundamentação e de violação de lei por violação do disposto nos art°s 45°, n° 1, alínea c) e 114° do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20.05 e no art° 1° do DL n° 119/85, de 25.06. 2.1. Segundo o recorrente a não atribuição de efeitos retroactivos ao referido despacho de 96.02.28 gera desigualdade relativamente aos funcionários que obtiveram judicialmente vencimento relativamente à questão do reposicionamento. Mas não tem razão, tal como entendeu o acórdão recorrido. Tal como decidiram os acórdãos deste STA, que se pronunciaram sobre idênticos casos, de 2000.02.24, no processo n° 45150 e de 2000.06.01, no processo n° 45397 (este último citado pelo aresto impugnado): Quem se conforma com um acto administrativo arrisca-se a ficar em situação desigual em relação aos que atacaram com êxito actos semelhantes. Com o facto de não reconstituir com a mesma amplitude a situação remuneratória dos que impugnaram e dos que se conformaram com o acto administrativo a Administração não escolheu um factor de diferenciação arbitrário ou ilegítimo, pelo que não violou o disposto no artº 13º da Constituição. Aderindo a este entendimento e porque a matéria alegada em nada o desvaloriza, parece-nos que deverá improceder, no tocante a esta parte, o invocado erro de julgamento. 2.2. Defende ainda a recorrente, atacando o acórdão recorrido, que o indeferimento tácito embora, pela sua natureza e definição, não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação que atinge o despacho do Senhor Director-Geral de 96.02.28, na parte sob recurso, pois a não atribuição de efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no NSR dos funcionários nela visados, entre os quais a recorrente, não vem minimamente fundamentada, na medida em que o parecer do Senhor Subdirector-Geral que nesse sentido acolhe é totalmente omisso quanto àquela fundamentação. Também nesta parte lhe falta razão. O referido parecer, de cujos termos e condições aí propostas o despacho de 96.02.28 se apropriou, ao apor sobre ele a sua concordância, refere a dado passo, reportando-se ao acto administrativo que indeferira o pedido de reposicionamento no NSR: O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que veio a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários. Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados, com fundamento na ilegalidade, dentro do prazo de recurso contencioso, que é de um ano, tal como prevê o artº 141º do Código do Procedimento Administrativo. Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se convolado pelo decurso do tempo. Na esteira da doutrina do Prof. Freitas do Amaral, decorrido o prazo de recurso contencioso sem que do acto ilegal seja interposto recurso, a sua ilegalidade fica sanada e o acto torna-se legal (in Direito Administrativo, vol. III). Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o art.º 140º do CPA serem estes livremente revogáveis. A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo, contudo, o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados - artºs 142º e 145º do CPA. Essa atribuição de eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto. Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário pode ser revogado para o futuro, nos termos do artº 140º do CPA, podendo o autor do acto se o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos. Ora, perante o que se acaba de expor parece não haver dúvidas de que qualquer destinatário normal facilmente apreende as razões por que foram atribuídos ao acto de 96.02.28 apenas efeitos para futuro: por se tratar de um acto revogatório de um outro que, embora ilegal, tinha a sua ilegalidade sanada por falta de impugnação e, por isso, era livremente revogável ao abrigo do art° 140° do CPA, gozando a Administração da faculdade de lhe atribuir ou não efeitos retroactivos. Afigura-se-nos ser esta motivação suficiente para efeitos de qualquer destinatário normal poder impugnar o acto de forma adequada, ou, optar por se conformar com o mesmo. Improcede, assim, a alegação de recurso respeitante a esta parte. 2.3. Importa, finalmente, abordar a questão da violação do disposto nos art°s 45°, n° 1, alínea c) e 114° do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20.05 e do disposto no art° 1° do DL n° 119/85, de 25.06. Parece ser suficientemente claro que o teor destas normas não obrigava a Administração a atribuir efeitos retroactivos ao acto de 96.02.28, visto que a sua aplicação sempre tinha que ser conjugada com a aplicação dos dispositivos respeitantes à revogação dos actos administrativos, nomeadamente o art° 140º do CPA, dado aquele acto ser revogatório de um outro acto anterior. Vieira de Andrade, em anotação ao acórdão de 96.03.05, processo n° 37751, que igualmente se debruçou sobre a revogação de acto administrativo ilegal consolidado na ordem jurídica, escreve o seguinte, a dado passo ( Cadernos de Justiça Administrativa n° 11, p. 13 e seguintes.): "(...) sempre considerámos que o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido. Resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas ocasiões - em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos. De todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido. Esta possibilidade não se confunde, pois, com o exercício do poder de controle suscitado por impugnação administrativa, o qual, em princípio, visa a verificação da ilegalidade e, caso o órgão de controle não tenha competência própria para dispor sobre a matéria, tem mesmo de limitar-se à eventual "cassação" do acto. Ora, nada obsta a que a "revisão anulatória" em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível – pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária... e poderá fundar-se na concordância prática do princípio da justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades em pagar os retroactivos)." Subscrevemos inteiramente este entendimento. Assim, também quanto a esta parte a alegação de recurso terá de improceder, em conformidade, aliás, com a jurisprudência deste STA sobre a matéria, relativamente a casos idênticos, de que são exemplo os acórdãos de 2003.04.03, processo n° 45941 e de 2004.05.03, processo n° 585/03, bem como os arestos neles citados a este propósito. Nestes termos emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.” Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, vêm os autos à conferência para decisão. (Fundamentação) OS FACTOS O acórdão recorrido considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: a) A recorrente é Liquidadora Tributária do quadro de pessoal da DGCI. b) A recorrente tomou posse como Liquidador Tributário de 1ª classe em 4.01.1987 (v. doc. de fls. 4 do apenso). c) Por despacho de 28.02.1996 do Exmo Subdirector-Geral dos Impostos foi autorizada a revisão da situação remuneratória dos funcionários que, no período de 01.10.89 a 12.06.90, adquiriram o direito à promoção à classe imediata, com efeitos a partir de 01.03.1996 (V. fls. 16 a 24). d) O citado despacho foi exarado no Parecer Jurídico n° 22-AJ/96 da Direcção dos Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, sendo do seguinte teor: "Estou de acordo com o presente parecer. Como vem referido, deve ordenar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuído ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro". e) No citado Parecer 22-AJ/96 concluiu-se que o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário só podia ser revogado para o futuro, nos termos do art° 140º do CPA, "podendo o autor do acto, se assim o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos". f) A recorrente tomou conhecimento do despacho referido na alínea c) supra em 22.05.1996. g) Em 28.05.1996 o recorrente dirigiu ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais o requerimento constante de fls. 1/5 do apenso, pedindo a aplicação do despacho referido na alínea b) supra com efeitos à data em que havia adquirido o direito à promoção à classe imediata, ou seja 30.10.1989. h) Sobre este requerimento não houve qualquer decisão. i) Em 14.07.1997 o recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. O DIREITO O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso interposto do acto de indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do recurso hierárquico a ele dirigido em que a recorrente contenciosa acometia o despacho do DGCI de 28.02.96, na parte em que este, procedendo ao seu reposicionamento no NSR, nos termos decorrentes da sua promoção automática a liquidador tributário principal na data em que a mesma reuniu as condições legais para o efeito (30.10.89), não atribuiu, porém, efeitos retroactivos a tal reposicionamento. Considerou, para tanto, que não se verificava nenhum dos vícios imputados ao impugnado acto tácito. Insurgindo-se contra tal decisão, sustenta a recorrente que o acórdão errou ao não dar por verificados os vícios de violação do princípio da igualdade, de falta de fundamentação, e de violação dos arts. 45º, nº 1, al. c) e 114º do D.Reg. 42/83, de 20 de Maio e do art. 1º do DL 119/85, de 25 de Junho. Vejamos. 1. No que se refere à alegada violação do princípio da igualdade, alega a recorrente, em suma, que, ao invés do que foi decidido, o despacho do Sr. Director-Geral e, consequentemente, o indeferimento tácito recorrido, discriminam de modo flagrante, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção, os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos relativamente àqueles que os interpuseram e obtiveram provimento, assim ferindo de ilegalidade aqueles actos por violação dos arts 5º do CPA e 266º n° 2 da CRP. Ou seja, a recorrente entende que a não atribuição de efeitos retroactivos ao referido despacho de 28.02.96, e, consequentemente, ao acto tácito que o manteve na ordem jurídica, gera desigualdade intolerável relativamente aos funcionários que obtiveram judicialmente vencimento quanto à questão do reposicionamento. Esta questão foi já objecto de inúmeras pronúncias deste STA, tiradas em situações similares à dos autos, no sentido da inexistência da apontada violação do princípio da igualdade, de que é exemplo a contida no Ac. de 24.02.2000 - Rec. 45.150, citado pelo TCA no aresto sob censura, e que se deixa transcrita: “(...) Num sistema jurídico em que a situação definida pelo acto administrativo atinge uma estabilidade, pelo menos relativa, quando deixa de poder constituir objecto de impugnação contenciosa, a apontada diversidade dos resultados está em perfeita simetria com a dissemelhança das suas causas. Quem se conforma com um acto administrativo arrisca-se a ficar em situação desigual em relação aos que optaram por atacar actos semelhantes e obtiveram êxito nessa empresa. Consequência que está ao serviço da segurança jurídica das relações jurídico-administrativas, que nada tem de constitucionalmente ilegítimo. (...) Em conclusão: com o facto de não reconstituir com a mesma amplitude a situação remuneratória do recorrente e a daqueles funcionários que impugnaram o despacho..., a Administração não escolheu um factor de diferenciação arbitrário ou ilegítimo, pelo que não violou o disposto no artº 13º da Constituição.” Sem necessidade de outras considerações, e porque se não vê razão para dissentir desta orientação jurisprudencial, que não vemos ter sido desvalorizada pela alegação da recorrente, reitera-se o entendimento ali sufragado de que não ocorre violação do princípio da igualdade, pelo que, ao assim decidir, o acórdão impugnado não violou os arts. 5º do CPA e 266º n° 2 da CRP. Termos em que improcede a respectiva alegação. 2. Alega de seguida a recorrente que, contrariamente ao decidido, ocorre o vício de falta de fundamentação imputado ao acto tácito recorrido, sustentando que este, embora, pela sua natureza e definição, não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação que atinge o despacho do Director-Geral, de 28.02.96, uma vez que a não atribuição de efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no NSR dos funcionários nela visados, como é o caso da recorrente, não vem minimamente fundamentada, na medida em que o parecer nº 22-AJ/96, que nesse sentido acolhe, é totalmente omisso quanto àquela fundamentação. Também aqui a recorrente carece de razão. Com efeito, o aludido parecer nº 22-AJ/96, acolhido pelo despacho do Director-Geral que o acto tácito sob recurso manteve incólume, refere a dado passo, reportando-se ao acto administrativo que indeferira o pedido de reposicionamento no NSR: “(...) O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que veio a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários. Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados, com fundamento na ilegalidade, dentro do prazo de recurso contencioso, que é de um ano, tal como prevê o artº 141º do Código do Procedimento Administrativo. Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se convolado pelo decurso do tempo. Na esteira da doutrina do Prof. Freitas do Amaral, decorrido o prazo de recurso contencioso sem que do acto ilegal seja interposto recurso, a sua ilegalidade fica sanada e o acto torna-se legal (in Direito Administrativo, vol. III). Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o aet.º 140º do CPA serem estes livremente revogáveis. A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo, contudo, o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados – artºs 142º e 145º do CPA. Essa atribuição de eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto. Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário pode ser revogado para o futuro, nos termos do artº 140º do CPA, podendo o autor do acto se o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos.” Ora, perante o exposto, temos por evidente que qualquer destinatário normal apreende as razões pelas quais foram atribuídos ao reposicionamento da recorrente no NSR, pelo despacho de 28.02.96, apenas efeitos para futuro: tratar-se de acto revogatório de um outro que, embora ilegal, tinha a sua ilegalidade sanada por falta de impugnação e que, por isso, era livremente revogável ao abrigo do art. 140° do CPA, gozando a Administração, neste contexto, da faculdade de lhe atribuir ou não efeitos retroactivos. Como sublinha o acórdão recorrido, a questão que poderia colocar-se era a de saber se esta fundamentação é válida do ponto de vista substancial, mas essa é já matéria que cabe no âmbito da legalidade material do acto, e que não tem a ver com o aspecto formal da fundamentação. Improcede assim, igualmente, esta alegação. 3. Por fim, alega a recorrente que o despacho do Director-Geral, de 28/02/96, ao atribuir à recorrente o direito a um diferente reposicionamento no NSR decorrente do seu direito à promoção automática como liquidadora tributária principal, baseia-se, afinal, nas regras de promoção em vigor até ao início da vigência do DL 187/90, de 7 de Junho, pelo que, ao não reconhecer os efeitos dessa promoção desde a data em que a mesma se subjectivou (30/10/89), violou objectivamente as únicas normas que lhe permitiam decidir pelo novo reposicionamento da recorrente no NSR, ou seja, o disposto nos arts 45º e 114º do Dec. Reg. 42/83, de 20 de Maio, e no art. 1º do DL 119/85, de 25 de Junho, normas que assim resultam violadas pelo acto tácito contenciosamente recorrido e, consequentemente, pelo acórdão sob impugnação, que o não anulou. Parece claro, como refere a Exma Procuradora-Geral Adjunta no seu parecer, que o teor das aludidas normas não obrigava a Administração a atribuir efeitos retroactivos ao despacho do Director-Geral, de 28.02.96, uma vez que a sua aplicação sempre teria que ser conjugada com a aplicação dos dispositivos legais respeitantes à revogação dos actos administrativos, nomeadamente o art. 140º do CPA, por aquele acto ser revogatório de outro acto anterior. * A questão da violação (pelo despacho de 28.02.96) dos normativos citados foi exaustivamente tratada por este STA no Ac. de 03.04.2003 – Rec. 45.941, com citação de arestos anteriores, em termos que se transcrevem: “(...) Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei. Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos expressos. Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se «convalidara», pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos. Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado. Assim, a eventual ilegalidade – embora «sanada», no entender da Administração – dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade. O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º.» Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo. É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código. De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo. Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida. Seria, portanto, inexplicável que, uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999). Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos. Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37.751 (“Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal”. O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)”. Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido”, sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)”. Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada”, daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)...” Reiterando tal orientação que, igualmente, não vemos posta em causa, resulta que não foram violadas as disposições legais invocadas, concluindo-se assim pela improcedência da alegação da recorrente. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €. Lisboa, 4 de Novembro de 2008. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Santos Botelho.

Sumário

II- Após o decurso do prazo de impugnação do acto ilegal sem que esta ocorra, a sua revogabilidade (ou alteração) passa a depender dos requisitos fixados no art. 140º do CPA.

III- O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular resultante de acto consolidado por falta de impugnação oportuna, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz, em regra, efeitos para o futuro, sem prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do art. 145°/3 do CPA.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A…, Liquidadora Tributária do quadro da DGI, identificada a fls. 2, interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputável ao SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, formado sobre o recurso hierárquico do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28.02.96, que lhe denegou a pretensão de ver produzidos todos os efeitos decorrentes da promoção automática à categoria de Liquidador Tributário Principal, desde o momento em que reunira todos os requisitos legais para aquela promoção automática, imputando ao acto recorrido diversos vícios de violação de lei.

Por acórdão daquele Tribunal, de 25 de Outubro de 2007 (fls. 131 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

A) Do despacho da DGCI de 28/02/96 (doc. 4 junto com a p.i.) interpôs a recorrente, na parte em que negou a produção de efeitos retroactivos, à data de 30/10/89, do direito ao reposicionamento no NSR por força da promoção à categoria de Liquidadora Tributária Principal, o competente recurso hierárquico para o SEAF;

B) Não tendo recaído decisão expressa sobre o aludido recurso, formou-se o indeferimento tácito contenciosamente recorrido sobre qual foi exarado o decisório ora em crise.

C) Quando entrou em vigor o NSR, 1 de Outubro de 1989, a recorrente possuía a categoria de Liquidadora Tributária de 1ª classe, pelo que, nos termos das disposições constantes dos arts 45º e 114º do Dec. Reg. 42/83 de 20/05, e do art. 1º do DL 119/85 de 25/06, a sua promoção à classe imediata (Liquidadora Tributária Principal) dependia apenas do decurso de um determinado lapso de tempo e da respectiva classificação de serviço.

D) Requisitos que a recorrente reunia desde 30/10/89, dado que tomou posse na categoria de Liquidadora Tributária de 1ª classe em 14.01.87, com efeitos a 30.10.86, além de que possuía igualmente a respectiva média de classificação de serviço, termos em que devia ter sido promovido, com efeitos a 30.10.89.

E) O apontado entendimento não é contrariado sequer pela extinção das categorias correspondentes às classes de Técnico Tributário de 1ª e de 2ª classes (entre outras), por força da agregação de categorias a que procedeu o DL 187/90, de 07/06, no âmbito da aplicação do N.S.R. ao pessoal da Administração Tributária; tal como, aliás, foi entendido pelo douto Acórdão da 1ª Secção do STA tirado no procº. 30371, e pelas doutas sentenças dos TAC de Lisboa e Coimbra exaradas, respectivamente, nos procºs 44/93, 2ª Secção, e 514/95.

F) Com efeito, em tais arestos se fixa o entendimento de que há que ter em conta as promoções subjectivadas entre 01/10/89 e a data da entrada em vigor do DL 187/90 de 07/06, mantendo-se em vigor para aquele período as regras de promoção estabelecidas pelo Dec. Reg. 42/83.

G) Tal entendimento é aliás o único compatível com a proibição de restrição retroactiva dos direitos, liberdades e garantias, constantes do Título II da Parte I da lei Fundamental ou de natureza análoga (arts 17º e 18º n° 3 da C.R.P.), como é o caso do direito à promoção na função pública, incluído no art. 47º n° 2.

H) De resto, o próprio parecer jurídico sobre o qual foi lavrado o despacho DGCI em apreço, no seu § 20, reconheceu a ilegalidade do acto que indeferiu a pretensão dos requerentes relativa às diferenças de vencimento resultantes da consideração da promoção, pelo que toda a argumentação pondo em dúvida o carácter automático do direito à promoção tal como resultante das disposições combinadas dos artºs 45º e 114° do Dec. Reg. 42/83, de 20/05, e 1° do DL 119/85 de 25/06, não se harmoniza com a posição assumida pelo Sr. DGCI no despacho de 28/02/96, em que expressamente (§ 21) se reconhece que "a extinção das classes só deveria ter produzido efeitos à data da entrada em vigor do diploma que as extinguiu".

I) É que, depois de reconhecer a ilegalidade da sua anterior posição, o DGCI, ao tornar extensíveis a todos os funcionários, em igualdade de circunstâncias, os efeitos das decisões judiciais anulatórias proferidas pelos Tribunais Administrativos em casos idênticos - e que determinaram o próprio despacho do Sr. DGCI - então esses mesmos efeitos teriam de ser extensíveis em toda a sua plenitude.

J) Na verdade, tratando-se de decisões judiciais anulatórias, os actos administrativos que lhes dão execução produzem efeitos ex tunc (cfr. art. 128º n° 1 b) do CPA); pelo que, ao acolher o parecer de se proceder à extensão dos efeitos das decisões judiciais favoráveis aos demais funcionários em igualdade de circunstâncias, embora não recorrentes, o despacho de 28/02/96 abraçou a tese da eficácia erga omnes das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos determinadas por razões de ilegalidade objectiva, como tal extensíveis a todos os demais casos idênticos (cfr., por todos, Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, Lisboa, 1988, pp 224 e ss).

K) Aliás, ainda que se não aceite a tese da eficácia erga omnes do caso julgado, o certo é que devendo a Administração Pública pautar-se - nos actos administrativos praticados, alegadamente, no uso de poderes discricionários (e não vinculados como decorre da sua tese constante do § 33 do parecer sobre o qual foi exarado o despacho do Sr. D.G.C.I.) – pelo princípio da igualdade (cfr. art. 5º do CPA) constitucionalmente consagrado (cfr. art. 266º n° 2 da CRP), de tal decorre que o despacho do Sr. Director-Geral e consequentemente o indeferimento tácito recorrido, ao discriminarem de modo flagrante os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos em relação àqueles que os interpuseram e obtiveram provimento, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivados entre 01/10/89 e 12/06/90, em qualquer das categorias extintas pelo art. 12º do DL 187/90 de 07/06, inquina de ilegalidade por violação dos arts 5º do CPA e 266º n° 2 da CRP aqueles mesmos actos - o que desde logo prejudica o argumento do acórdão em recurso de que estaríamos perante situações substancialmente distintas.

L) O entendimento antecedente foi aliás reconhecido por douto parecer proferido pela D.G.A.P. (Direcção Geral da Administração Pública) a propósito da exposição apresentada por um dos funcionários em situação análoga à do ora recorrente, o qual foi objecto de despacho concordante, do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa de 98/03/03 (doc. único), de que se respigam as conclusões devidamente adaptáveis com as necessárias correcções quanto à categoria, ao caso "sub judice":

"5.1- Atendendo a que o funcionário em questão detinha o módulo de tempo necessário para a promoção à categoria de técnico verificador de 1ª classe, (a qual não depende de concurso), antes da entrada em vigor do citado Decreto-Lei n° 187/90, encontra-se abrangido pelo disposto na alínea b) do art. 48º do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20 de Maio, tendo assim direito à promoção à referida categoria, com efeitos a partir de 16.05.90, data em que terá completado dois anos de serviço na categoria de técnico verificador tributário de 2ª classe.

6. - Por último, e no que concerne à situação de injustiça, comparativamente a funcionários em situações análogas, na sequência de decisão judicial, nos termos referidos no ponto 2.3 afigura-se-nos que a adopção de medida tendente a atribuir igualdade de tratamento a funcionários em idênticas situações, competirá à Direcção-Geral dos Impostos".

M) Acresce que o indeferimento tácito recorrido embora, pela sua própria natureza e definição, não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação que atinge o despacho do Sr. Director-Geral de 28/02/96, na parte sob recurso, pois a decisão de não atribuição de efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no NSR dos funcionários nela visados, entre os quais a recorrente, não vem minimamente fundamentada, pois o parecer do Sr. Subdirector-Geral que nesse sentido acolhe é totalmente omisso quanto àquela fundamentação.

N) E não se obste em contrário, como a ER e ora o acórdão recorrido com apelo ao art. 140º do CPA, pois ao acto que indefere a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário, tanto pode o seu autor revogá-lo para o futuro, nos termos da aludida norma, como pode igualmente, se assim o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos.

O) Do confronto com o parecer do Sr. Subdirector-Geral, em que se fixam os efeitos meramente ex nunc do despacho, de pronto se conclui que o despacho de 28/02/96, e, consequentemente, o indeferimento tácito em referência, e ora o douto acórdão em recurso, padecem de falta de fundamentação, com violação do art. 124°/1 a) do CPA.

P) Finalmente, importa reconhecer que o despacho do Sr. Director-Geral, de 28/02/96, ao atribuir à recorrente o direito a um diferente reposicionamento no NSR decorrente do seu direito à promoção automática como liquidadora tributária principal, baseia-se, afinal, nas regras de promoção em vigor até ao início da vigência do DL 187/90, de 7/6, pelo que ao não reconhecer os efeitos dessa promoção desde a data em que a mesma se subjectivou - 30/10/89 - violou objectivamente as únicas normas que lhe permitiam decidir pelo novo reposicionamento no NSR do recorrente, ou seja, o disposto nos arts 45º e 114º do Dec. Reg. 42/83 de 20/5 e o art. 1º do DL 119/85 de 25/6.

Q) Quando facto é que, não pode o Sr. Director-Geral, ao reconhecer o direito ao novo reposicionamento no NSR, fazê-lo produzir os seus efeitos apenas desde a data em que proferiu o despacho, porquanto os poderes do Sr. DGCI não são, nem podem ser sobre tal matéria, totalmente discricionários.

R) O peticionado reposicionamento advém do reconhecimento de uma promoção legalmente adquirida pelo recorrente em 30.10.89, pelo que, estando já em vigor a essa data o NSR, não pode deixar de decorrer desse reconhecimento que tal reposicionamento se deverá efectivar na respectiva data.

S) Na verdade não é admissível que o DGCI possa decidir que aquele reposicionamento produz os seus efeitos à data em que dá o despacho quando aquela decisão não é totalmente livre, estando antes condicionada pela lei habilitante, ou seja, o aludido Dec. Reg. 42/83 na interpretação que dele faz agora a Administração.

T) Não pode, aliás, ser de outro modo, pois, como se diz no parecer sobre o qual recaiu o despacho do Sr. DGCI de 28/02/96, propõe-se que seja refeita a progressão de acordo com a promoção a liquidadora tributária principal (cfr. § 25), a qual no caso concreto só podia produzir os seus efeitos a 30/10/89, data em que o recorrente reuniu os requisitos para a promoção ope legis e não em qualquer outra data escolhida de modo discricionário.

U) Pelo que, o reconhecimento do direito peticionado pela recorrente deriva unicamente da aplicação de elementos vinculados da lei (crf. art. 45° e 114° do Dec. Reg 42/83, e art. 1° do Dec. Lei 119/85 de 25/6) que assim resultam violados, tanto pela ER, como ora, pelo Mmo. Tribunal a quo, cujo recorrido acórdão não poderá assim ser mantido.

II. Contra-alegou a entidade recorrida, nos termos de fls. 168 e segs., pugnando pela confirmação do julgado, por este não padecer dos vícios que lhe são imputados.

III. A Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer:

“1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso interposto do indeferimento tácito, imputável ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que se formou sobre o recurso hierárquico do despacho do Senhor Director-Geral das Contribuições e Impostos de 96.02.28, na parte em que, embora procedendo ao seu reposicionamento no Novo Sistema Retributivo (NSR) nos termos que decorriam da promoção automática a liquidador tributário principal na data em que reuniu as condições legais para esse efeito (89.10.30), negou efeitos retroactivos a esse reposicionamento.

A censura que é dirigida ao acórdão respeita ao juízo de improcedência dos vícios, imputados ao indeferimento tácito, de violação do princípio da igualdade, de falta de fundamentação e de violação de lei por violação do disposto nos art°s 45°, n° 1, alínea c) e 114° do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20.05 e no art° 1° do DL n° 119/85, de 25.06.

2.1. Segundo o recorrente a não atribuição de efeitos retroactivos ao referido despacho de 96.02.28 gera desigualdade relativamente aos funcionários que obtiveram judicialmente vencimento relativamente à questão do reposicionamento.

Mas não tem razão, tal como entendeu o acórdão recorrido.

Tal como decidiram os acórdãos deste STA, que se pronunciaram sobre idênticos casos, de 2000.02.24, no processo n° 45150 e de 2000.06.01, no processo n° 45397 (este último citado pelo aresto impugnado):

Quem se conforma com um acto administrativo arrisca-se a ficar em situação desigual em relação aos que atacaram com êxito actos semelhantes. Com o facto de não reconstituir com a mesma amplitude a situação remuneratória dos que impugnaram e dos que se conformaram com o acto administrativo a Administração não escolheu um factor de diferenciação arbitrário ou ilegítimo, pelo que não violou o disposto no artº 13º da Constituição.

Aderindo a este entendimento e porque a matéria alegada em nada o desvaloriza, parece-nos que deverá improceder, no tocante a esta parte, o invocado erro de julgamento.

2.2. Defende ainda a recorrente, atacando o acórdão recorrido, que o indeferimento tácito embora, pela sua natureza e definição, não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação que atinge o despacho do Senhor Director-Geral de 96.02.28, na parte sob recurso, pois a não atribuição de efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no NSR dos funcionários nela visados, entre os quais a recorrente, não vem minimamente fundamentada, na medida em que o parecer do Senhor Subdirector-Geral que nesse sentido acolhe é totalmente omisso quanto àquela fundamentação.

Também nesta parte lhe falta razão.

O referido parecer, de cujos termos e condições aí propostas o despacho de 96.02.28 se apropriou, ao apor sobre ele a sua concordância, refere a dado passo, reportando-se ao acto administrativo que indeferira o pedido de reposicionamento no NSR:

O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que veio a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários.

Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados, com fundamento na ilegalidade, dentro do prazo de recurso contencioso, que é de um ano, tal como prevê o artº 141º do Código do Procedimento Administrativo.

Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se convolado pelo decurso do tempo.

Na esteira da doutrina do Prof. Freitas do Amaral, decorrido o prazo de recurso contencioso sem que do acto ilegal seja interposto recurso, a sua ilegalidade fica sanada e o acto torna-se legal (in Direito Administrativo, vol. III).

Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o art.º 140º do CPA serem estes livremente revogáveis.

A competência para revogar é do autor do acto e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo, contudo, o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados - artºs 142º e 145º do CPA.

Essa atribuição de eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto.

Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário pode ser revogado para o futuro, nos termos do artº 140º do CPA, podendo o autor do acto se o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos.

Ora, perante o que se acaba de expor parece não haver dúvidas de que qualquer destinatário normal facilmente apreende as razões por que foram atribuídos ao acto de 96.02.28 apenas efeitos para futuro: por se tratar de um acto revogatório de um outro que, embora ilegal, tinha a sua ilegalidade sanada por falta de impugnação e, por isso, era livremente revogável ao abrigo do art° 140° do CPA, gozando a Administração da faculdade de lhe atribuir ou não efeitos retroactivos.

Afigura-se-nos ser esta motivação suficiente para efeitos de qualquer destinatário normal poder impugnar o acto de forma adequada, ou, optar por se conformar com o mesmo.

Improcede, assim, a alegação de recurso respeitante a esta parte.

2.3. Importa, finalmente, abordar a questão da violação do disposto nos art°s 45°, n° 1, alínea c) e 114° do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20.05 e do disposto no art° 1° do DL n° 119/85, de 25.06.

Parece ser suficientemente claro que o teor destas normas não obrigava a Administração a atribuir efeitos retroactivos ao acto de 96.02.28, visto que a sua aplicação sempre tinha que ser conjugada com a aplicação dos dispositivos respeitantes à revogação dos actos administrativos, nomeadamente o art° 140º do CPA, dado aquele acto ser revogatório de um outro acto anterior.

Vieira de Andrade, em anotação ao acórdão de 96.03.05, processo n° 37751, que igualmente se debruçou sobre a revogação de acto administrativo ilegal consolidado na ordem jurídica, escreve o seguinte, a dado passo ( Cadernos de Justiça Administrativa n° 11, p. 13 e seguintes.):

"(...) sempre considerámos que o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido.

Resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas ocasiões - em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos.

De todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido.

Esta possibilidade não se confunde, pois, com o exercício do poder de controle suscitado por impugnação administrativa, o qual, em princípio, visa a verificação da ilegalidade e, caso o órgão de controle não tenha competência própria para dispor sobre a matéria, tem mesmo de limitar-se à eventual "cassação" do acto.

Ora, nada obsta a que a "revisão anulatória" em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível – pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária... e poderá fundar-se na concordância prática do princípio da justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades em pagar os retroactivos)."

Subscrevemos inteiramente este entendimento.

Assim, também quanto a esta parte a alegação de recurso terá de improceder, em conformidade, aliás, com a jurisprudência deste STA sobre a matéria, relativamente a casos idênticos, de que são exemplo os acórdãos de 2003.04.03, processo n° 45941 e de 2004.05.03, processo n° 585/03, bem como os arestos neles citados a este propósito.

Nestes termos emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, vêm os autos à conferência para decisão.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) A recorrente é Liquidadora Tributária do quadro de pessoal da DGCI.

b) A recorrente tomou posse como Liquidador Tributário de 1ª classe em 4.01.1987 (v. doc. de fls. 4 do apenso).

c) Por despacho de 28.02.1996 do Exmo Subdirector-Geral dos Impostos foi autorizada a revisão da situação remuneratória dos funcionários que, no período de 01.10.89 a 12.06.90, adquiriram o direito à promoção à classe imediata, com efeitos a partir de 01.03.1996 (V. fls. 16 a 24).

d) O citado despacho foi exarado no Parecer Jurídico n° 22-AJ/96 da Direcção dos Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, sendo do seguinte teor: "Estou de acordo com o presente parecer. Como vem referido, deve ordenar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuído ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro".

e) No citado Parecer 22-AJ/96 concluiu-se que o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário só podia ser revogado para o futuro, nos termos do art° 140º do CPA, "podendo o autor do acto, se assim o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos".

f) A recorrente tomou conhecimento do despacho referido na alínea c) supra em 22.05.1996.

g) Em 28.05.1996 o recorrente dirigiu ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais o requerimento constante de fls. 1/5 do apenso, pedindo a aplicação do despacho referido na alínea b) supra com efeitos à data em que havia adquirido o direito à promoção à classe imediata, ou seja 30.10.1989.

h) Sobre este requerimento não houve qualquer decisão.

i) Em 14.07.1997 o recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

O DIREITO

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso interposto do acto de indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do recurso hierárquico a ele dirigido em que a recorrente contenciosa acometia o despacho do DGCI de 28.02.96, na parte em que este, procedendo ao seu reposicionamento no NSR, nos termos decorrentes da sua promoção automática a liquidador tributário principal na data em que a mesma reuniu as condições legais para o efeito (30.10.89), não atribuiu, porém, efeitos retroactivos a tal reposicionamento.

Considerou, para tanto, que não se verificava nenhum dos vícios imputados ao impugnado acto tácito.

Insurgindo-se contra tal decisão, sustenta a recorrente que o acórdão errou ao não dar por verificados os vícios de violação do princípio da igualdade, de falta de fundamentação, e de violação dos arts. 45º, nº 1, al. c) e 114º do D.Reg. 42/83, de 20 de Maio e do art. 1º do DL 119/85, de 25 de Junho.

Vejamos.

1. No que se refere à alegada violação do princípio da igualdade, alega a recorrente, em suma, que, ao invés do que foi decidido, o despacho do Sr. Director-Geral e, consequentemente, o indeferimento tácito recorrido, discriminam de modo flagrante, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção, os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos relativamente àqueles que os interpuseram e obtiveram provimento, assim ferindo de ilegalidade aqueles actos por violação dos arts 5º do CPA e 266º n° 2 da CRP.

Ou seja, a recorrente entende que a não atribuição de efeitos retroactivos ao referido despacho de 28.02.96, e, consequentemente, ao acto tácito que o manteve na ordem jurídica, gera desigualdade intolerável relativamente aos funcionários que obtiveram judicialmente vencimento quanto à questão do reposicionamento.

Esta questão foi já objecto de inúmeras pronúncias deste STA, tiradas em situações similares à dos autos, no sentido da inexistência da apontada violação do princípio da igualdade, de que é exemplo a contida no Ac. de 24.02.2000 - Rec. 45.150, citado pelo TCA no aresto sob censura, e que se deixa transcrita:

“(...) Num sistema jurídico em que a situação definida pelo acto administrativo atinge uma estabilidade, pelo menos relativa, quando deixa de poder constituir objecto de impugnação contenciosa, a apontada diversidade dos resultados está em perfeita simetria com a dissemelhança das suas causas. Quem se conforma com um acto administrativo arrisca-se a ficar em situação desigual em relação aos que optaram por atacar actos semelhantes e obtiveram êxito nessa empresa. Consequência que está ao serviço da segurança jurídica das relações jurídico-administrativas, que nada tem de constitucionalmente ilegítimo.

(...)

Em conclusão: com o facto de não reconstituir com a mesma amplitude a situação remuneratória do recorrente e a daqueles funcionários que impugnaram o despacho..., a Administração não escolheu um factor de diferenciação arbitrário ou ilegítimo, pelo que não violou o disposto no artº 13º da Constituição.”

Sem necessidade de outras considerações, e porque se não vê razão para dissentir desta orientação jurisprudencial, que não vemos ter sido desvalorizada pela alegação da recorrente, reitera-se o entendimento ali sufragado de que não ocorre violação do princípio da igualdade, pelo que, ao assim decidir, o acórdão impugnado não violou os arts. 5º do CPA e 266º n° 2 da CRP.

Termos em que improcede a respectiva alegação.

2. Alega de seguida a recorrente que, contrariamente ao decidido, ocorre o vício de falta de fundamentação imputado ao acto tácito recorrido, sustentando que este, embora, pela sua natureza e definição, não possua fundamentação própria, recebe o vício de falta de fundamentação que atinge o despacho do Director-Geral, de 28.02.96, uma vez que a não atribuição de efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no NSR dos funcionários nela visados, como é o caso da recorrente, não vem minimamente fundamentada, na medida em que o parecer nº 22-AJ/96, que nesse sentido acolhe, é totalmente omisso quanto àquela fundamentação.

Também aqui a recorrente carece de razão.

Com efeito, o aludido parecer nº 22-AJ/96, acolhido pelo despacho do Director-Geral que o acto tácito sob recurso manteve incólume, refere a dado passo, reportando-se ao acto administrativo que indeferira o pedido de reposicionamento no NSR:

“(...) O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que veio a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários.

Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se convolado pelo decurso do tempo.

Entramos, pois, em sede de revogabilidade dos actos válidos, relativamente à qual prevê o aet.º 140º do CPA serem estes livremente revogáveis.

Essa atribuição de eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto.

Ora, perante o exposto, temos por evidente que qualquer destinatário normal apreende as razões pelas quais foram atribuídos ao reposicionamento da recorrente no NSR, pelo despacho de 28.02.96, apenas efeitos para futuro: tratar-se de acto revogatório de um outro que, embora ilegal, tinha a sua ilegalidade sanada por falta de impugnação e que, por isso, era livremente revogável ao abrigo do art. 140° do CPA, gozando a Administração, neste contexto, da faculdade de lhe atribuir ou não efeitos retroactivos.

Como sublinha o acórdão recorrido, a questão que poderia colocar-se era a de saber se esta fundamentação é válida do ponto de vista substancial, mas essa é já matéria que cabe no âmbito da legalidade material do acto, e que não tem a ver com o aspecto formal da fundamentação.

Improcede assim, igualmente, esta alegação.

3. Por fim, alega a recorrente que o despacho do Director-Geral, de 28/02/96, ao atribuir à recorrente o direito a um diferente reposicionamento no NSR decorrente do seu direito à promoção automática como liquidadora tributária principal, baseia-se, afinal, nas regras de promoção em vigor até ao início da vigência do DL 187/90, de 7 de Junho, pelo que, ao não reconhecer os efeitos dessa promoção desde a data em que a mesma se subjectivou (30/10/89), violou objectivamente as únicas normas que lhe permitiam decidir pelo novo reposicionamento da recorrente no NSR, ou seja, o disposto nos arts 45º e 114º do Dec. Reg. 42/83, de 20 de Maio, e no art. 1º do DL 119/85, de 25 de Junho, normas que assim resultam violadas pelo acto tácito contenciosamente recorrido e, consequentemente, pelo acórdão sob impugnação, que o não anulou.

Parece claro, como refere a Exma Procuradora-Geral Adjunta no seu parecer, que o teor das aludidas normas não obrigava a Administração a atribuir efeitos retroactivos ao despacho do Director-Geral, de 28.02.96, uma vez que a sua aplicação sempre teria que ser conjugada com a aplicação dos dispositivos legais respeitantes à revogação dos actos administrativos, nomeadamente o art. 140º do CPA, por aquele acto ser revogatório de outro acto anterior.

A questão da violação (pelo despacho de 28.02.96) dos normativos citados foi exaustivamente tratada por este STA no Ac. de 03.04.2003 – Rec. 45.941, com citação de arestos anteriores, em termos que se transcrevem:

“(...) Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei.

Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos expressos.

Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se «convalidara», pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos.

Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.

Assim, a eventual ilegalidade – embora «sanada», no entender da Administração – dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.

O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º.»

Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso.

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo.

É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria, portanto, inexplicável que, uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999).

Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos.

Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37.751 (“Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal”.

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)”.

Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido”, sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)”.

Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada”, daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)...”

Reiterando tal orientação que, igualmente, não vemos posta em causa, resulta que não foram violadas as disposições legais invocadas, concluindo-se assim pela improcedência da alegação da recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €.

Lisboa, 4 de Novembro de 2008. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Santos Botelho.

0184/08

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