22. O DIREITO:
O que se discute no presente recurso é apenas a recorribilidade contenciosa do acto impugnado, praticado pela Directora Regional da Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia.
A sentença recorrida considerou que não era contenciosamente recorrível, por não ser imediatamente lesivo de direitos da recorrente, em virtude de dele caber recurso hierárquico necessário, a cuja falta de interposição é de imputar essa lesão, considerando ainda irrelevante, para o efeito, a falta de menção, na notificação, da necessidade desse recurso hierárquico.
Para a recorrente, essa recorribilidade verifica-se por duas ordens de razões: o acto ser nulo, por não constar da notificação o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso (artigo 68.º, n.º 1, alínea c) do CPA), e de, mesmo que assim não fosse, não haver lugar a recurso hierárquico mas imediatamente a recurso contencioso, dado aquela falta não lhe ser imputável; esse acto ter causado imediatamente graves prejuízos à recorrente, pelo que é lesivo de direitos seus e, como tal, recorrível, por força do estatuído no artigo 268.º, n.º 4 da CRP.
Ora, tratando-se, no caso sub judice, tão só e apenas da recorribilidade do acto impugnado, diremos que esta é absolutamente independente da natureza da invalidade dos actos e apenas decorre do seu carácter imediatamente lesivo.
Na verdade, defender que um acto é impugnável só pelo facto de ser nulo é, em puro rigor, um contra-senso, pois que, se os actos nulos não produzem quaisquer efeitos, não podem lesar direitos ou interesses legítimos e, como tal, nunca seriam impugnáveis.
Reconhecendo-se, porém, que os actos nulos, embora não produzam efeitos jurídicos, produzem efeitos práticos - no presente caso, o encerramento do estabelecimento - serão impugnáveis nos termos gerais, ou seja, desde que se prove a sua efectiva lesividade.
A sua nulidade ou mera anulabilidade é, pois, uma questão que contende apenas com o mérito do recurso e não com a recorribilidade do acto.
E no que respeita à falta de menção do órgão competente para a apreciação do acto, ou seja, à irregularidade da notificação, diremos que esta é um acto externo ao acto impugnado, que dele se autonomiza, não permitindo, pelo recurso a qualquer princípio de direito administrativo, designadamente o da boa fé, transformar recursos ilegais em recursos legais, implicando apenas, como decidiu a sentença recorrida, que, após o trânsito em julgado da decisão que rejeite o recurso, comece a correr prazo para a interposição do recurso hierárquico e que não seja tributado em custas (cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pág. 221 e acórdãos deste Supremo Tribunal de 2/12/99, 23/5/00 e 24/5/02, proferidos nos recursos n.ºs 45 289, 45 404, 41 333 e 46 250, respectivamente).
O que há, portanto, que apurar, tendo em conta que a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos assenta, após a revisão constitucional de 1 989, na potencialidade para lesarem direitos ou interesses legítimos dos interessados (artigo 268.º, n.º 4 da CRP), é se, no caso concreto, o acto impugnado provocou ou não essa lesão.
Assinala-se, a este respeito, que é entendimento jurisprudencial uniforme que o acento posto pela nossa Constituição nessa lesividade não implica a abertura imediata do recurso contencioso, sendo admissível que a lei ordinária imponha aos interessados o prévio esgotamento das vias de impugnação graciosa, a menos que o uso destas lhes coloque tais dificuldades que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito ao recurso contencioso (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 603/95 e 425/99, publicados nos Acórdãos do TC, vol. 32.º, pág. 411 e ss e DR, II Série, n.º 281, de 3/12/99 e os acórdãos deste STA de 23/5/2 000, de 9/5/2002 e 12/12/2002, proferidos nos recursos n.ºs 45 404, 47 555 e 47 491, respectivamente).
O que há, portanto, que apurar, em primeiro lugar, é se o acto contenciosamente impugnado estava sujeito a recurso hierárquico necessário.
E consideramos que estava.
Na verdade, na Administração Pública portuguesa vigora o princípio da competência própria separada, e não reservada ou exclusiva, do qual decorre que do acto do subalterno haverá lugar a recurso hierárquico necessário para o órgão colocado no topo da pirâmide da cadeia hierárquica estabelecida. Só assim não será quando a lei estabelecer expressamente a existência de recurso contencioso ou houver delegação de competências do órgão do topo.
A competência exclusiva do subalterno tem, pois, carácter excepcional, podendo resultar de atribuição expressa da lei ou aferir-se do regime jurídico dos poderes que lhe forem conferidos.
No que respeita aos Directores-Gerais, a que são equiparados os Directores Regionais do Ministério da Economia (artigo 13.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 78/99, de 16/3) constitui jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, que se reafirma, que o Dec-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, não alterou a referenciada regra tradicional do nosso direito administrativo, pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos do Pleno de 10/10/97, 17/12/99 e de 13/4/2000, proferidos nos recursos n.ºs 33 211, 38 331 e 45 398, respectivamente), regime esse que o diploma que rege o actual estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública - Lei n.º 49/99, de 22/6 - manteve, consagrando, no essencial, disposições idênticas àquelas de que se extraía esse regime (artigos 25.º, n.º 2 e 26.º e mapa II anexo - lei n.º 49/99 - e artigos 11.º, n.º 2 e 12.º do Decreto-Lei n.º 323/89).
No caso sub judice, o acto contenciosamente impugnado foi alegadamente praticado ao abrigo do disposto no artigo 29.º, n.º 1, alíneas a) e b) do Decreto-Lei n.º 89/90, de 16 de Março, no que respeita à exploração da pedreira, e do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 109/91, de 15/3, no que respeita à exploração da britagem.
De acordo com o estabelecido na Lei Orgânica do Ministério da Economia, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 25/11, este Ministério é o departamento governamental responsável pela concepção, execução e avaliação das políticas específicas estabelecidas pelo Governo para as actividades económicas de produção de bens e serviços, incluindo as indústria extractiva, transformadora e de construção (...) (artigo 1.º). Tem como atribuições, em geral, a condução da política do Governo com vista, além do mais, do desenvolvimento das indústrias extractiva, transformadora e de construção (artigo 2.º). É constituído por vários serviços, entre os quais os regionais (artigo 3.º, n.º 1), que, por sua vez, são constituídos pelas direcções regionais (artigo 7.º), com as competências estabelecidas no seu artigo 22.º. Esta lei extinguiu ainda a Secretaria de Estado da Indústria e Energia e estabeleceu que as referências feitas ao ex-Ministério da Indústria se considerasse feita para o Ministério da Economia.
Dando execução a esta lei orgânica, o Decreto-Lei n.º 78/99, de 16/3, veio desenvolver os princípios nele contidos, definindo as atribuições e competências das direcções regionais (cfr. o seu preâmbulo).
De acordo com este diploma, as Delegações Regionais do Ministério da Economia são serviços desconcentrados, dotados de autonomia administrativa, que têm por finalidade representar o Ministério e assegurar, de uma forma directa e integrada, o exercício das suas políticas, bem como o exercício das suas competências no âmbito da administração industrial (...) - artigo 1.º, n.º 1). Dependem do Ministério da Economia (artigo 1.º, n.º 2) e têm como atribuições, entre outras, desempenhar as funções de natureza executiva em matéria de administração industrial (...), competindo-lhe, na área dos recursos geológicos, aplicar a legislação relativa ao licenciamento e exploração de massas minerais, bem como os respectivos estabelecimentos industriais que sejam anexos a pedreiras (...) - artigos 2.º, alínea c) e 9.º, alínea a). Os seus órgãos são o Director Regional e o Conselho Administrativo (artigo 12.º, n.º 1), competindo ao Director Regional, que é equiparado a Director-Geral, dirigir e coordenar os serviços da Direcção Regional (artigo 13.º, n.ºs 1 e 2). O seu artigo 41.º estabeleceu ainda que as DRME sucediam nos direitos e obrigações das ex- delegações regionais do Ministério da Indústria e Energia, para as quais passaram as referências legais feitas a estas.
Ora, nenhuma destas normas, ou quaisquer outras, contém a mínima referência à natureza dos poderes que comete às DRME ou à recorribilidade dos actos que da sua concretização resultem, sobre a qual possa erigir-se a construção de que os poderes cometidos a estas Direcções Regionais se afastam do regime geral do pessoal dirigente.
De salientar que o facto das DRME gozarem de autonomia administrativa também não afasta esse regime, porquanto essa atribuição não é, em regra, coincidente com a exclusividade de competência dos seus órgãos (cfr. acórdão deste Tribunal de 24/1/99, recurso n.º 43 961), pois que, de acordo com o estabelecido no Dec-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, que estabelece o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública, a autonomia administrativa consiste apenas no poder dos dirigentes desses serviços praticarem, com carácter definitivo e executório, os actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente, por conta dos créditos inscritos a seu favor no Orçamento do Estado (artigo 2.º).
Resta apreciar o complexo normativo especial que regula a actividade das pedreiras e da britagem, no qual estão definidas as competências do Director Regional, por sucessão nas competências dos ex- directores regionais da Indústria e Energia, no qual se há-de buscar também, em face do que ficou dito, a recorribilidade contenciosa do acto impugnado, que, dado que não foi praticado ao abrigo de qualquer delegação de competências, só será imediata se resultar de atribuição expressa da lei ou da competência exclusiva do seu autor, que terá de resultar inequivocamente do conjunto de poderes funcionais que lhe são atribuídos.
Revogou, conforme foi referido, a licença de um estabelecimento de pedreira da recorrente e determinou a cessação de imediato de toda a sua actividade bem como de uma sua oficina de britagem, em virtude do seu funcionamento determinar situações de prejuízo para a saúde, meio ambiente e segurança e higiene no trabalho (ao abrigo do disposto no artigo 29.º n.º 1, alíneas b) e c) do Decreto-Lei n.º 89/90, de 16/3, e artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 109/91, de 17/8, respectivamente).
De acordo com o estabelecido nestes diplomas, o licenciamento das pedreiras, bem como a sua revogação e a fiscalização do seu funcionamento compete às DRME (por força da referenciada sucessão de posições das ex-Direcções Regionais da Indústria e Energia), o mesmo acontecendo com a instalação, alteração e laboração dos estabelecimentos industriais em geral, nos quais se incluem as oficinas de britagem, bem como a fiscalização e a tomada de medidas cautelares relativas aos seu funcionamento, são da competência do Ministério que superintender na actividade em causa (cfr. artigos 2.º, 9.º, 18.º, 29.º e 46.º do Decreto-Lei n.º 89/90 e 8.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 109/91), que, no presente caso, era, como resulta do que foi referido, o Ministério da Economia.
O Decreto-Lei n.º 89/90 nada estabelece, portanto, quanto a recurso contencioso ou hierárquico, enquanto o Decreto-Lei n.º 109/91 estabelece, no seu artigo 22º, o recurso hierárquico necessário das decisões proferidas ao seu abrigo, atribuindo-lhe efeito suspensivo, embora concedendo à entidade ad quem a possibilidade de lhe atribuir efeito meramente devolutivo, donde resulta que só podia haver lugar a recurso contencioso imediato, no caso da pedreira, se as competências atribuídas fossem exclusivas, sendo certo que, para a britagem, não o podia haver, em face do estabelecimento do recurso hierárquico necessário.
A competência exclusiva do subalterno tem, conforme já foi salientado, carácter excepcional, pelo que terá de decorrer de uma atribuição inequívoca, que tanto pode consistir numa atribuição expressa como na atribuição de um conjunto de poderes que, no seu todo, não deixe margem para dúvidas de que se está perante uma competência dessa natureza.
Atribuição expressa de competência exclusiva não houve em nenhum caso, sendo mesmo incompatível com o estabelecimento de recurso hierárquico necessário, que houve no caso da britagem (incluída no regime geral da actividade industrial, enquanto que as pedreiras estavam sujeitas a um regime especial), também não resultando da globalidade dos diplomas e nomeadamente dos seus preceitos mencionados, que o legislador pretendesse atribuir competência exclusiva nas matérias em causa aos DRME.
O que nos leva a considerar que as competências atribuídas ao Director Regional do Ministério da Economia são competências próprias separadas e não exclusivas.
E, assim sendo, do acto do Director Regional da Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia, que constitui o objecto do recurso contencioso, cabia recurso hierárquico necessário para o Ministro da Economia, aliás expressamente estabelecido no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 109/91, para a actividade de britagem.
Assente este facto, o que há que indagar é se a interposição de recurso hierárquico debilitava a tutela dos direitos do recorrente, ou por outras palavras, se com essa interposição o recorrente sofria lesões que não sofreria se interpusesse directamente recurso contencioso desse acto.
E a resposta é claramente negativa.
Com efeito, o recurso hierárquico tinha efeito suspensivo (cfr. o referido artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 109/91 e o artigo 170.º, n.º 1 do CPA), donde se extrai que dele não resultavam quaisquer efeitos lesivos imediatos, que só com a decisão desse recurso, caso fosse desfavorável ao recorrente, podiam começar a operar, até resultando, pelo contrário, efeitos favoráveis, porquanto a sua interposição permitia a continuação da actividade do recorrente até a à sua resolução.
Pelo que se impõe concluir, como decidiu a sentença recorrida, que esse acto se não apresenta como imediatamente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, lesão essa que só à aludida falta de interposição de recurso hierárquico necessário pode ser imputada, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e 25.º, n.º1 da LPTA) e, consequentemente, que o recurso contencioso é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 57.º, § 4.º do RSTA, ex vi artigo 24.º, alínea b) da LPTA), como foi, pelo que improcedem todas as conclusões das alegações de recurso.46 250
