1Relatório
A..., LDA. recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, nos autos de acção ordinária por incumprimento contratual (ou subsidiariamente por enriquecimento sem causa) interposta contra o MUNICÍPIO DE AMARANTE, formulando as seguintes conclusões:
- a)o argumento avançado pela sentença recorrida de que o contrato, objecto deste processo, não era um contrato administrativo por a autora não ter ficado associada de modo permanente à realização das atribuições da Administração, peca pela absoluta desactualização face ao contexto legislativo e doutrinal que conforma nos dias de hoje a qualificação dos contratos administrativos;
- b)em boa verdade, tal argumento colhe a sua razão de ser no já revogado art. 815º, 2 do Código Administrativo e na tese sobre ele constituída por Marcelo Caetano (abundantemente referenciado na sentença), fixado no sentido da taxatividade absoluta dos contratos administrativos e no entendimento de que, quando estava em causa a prestação de serviços, só podiam ser considerados como administrativos quando se verificasse uma associação duradoura e especial do particular ao órgão da administração servida;
- c)hoje, com a entrada em vigor do ETAF, cujo art. 9º adoptou um critério aberto de contrato administrativo (confirmado no CPA, art. 178º), passou a ser meramente exemplificativa a enumeração dos tipos de contratos administrativos e acentuando como seu elemento caracterizador a constituição, modificação ou extinção de uma relação jurídica de Direito Administrativo.
- d)o que se exige é uma relação directa e suficientemente precisa entre o contrato e a satisfação de necessidades públicas e de que, por outro lado, o critério da ambiência de direito público como índice de uma relação jurídica de direito administrativo é adequado à moldura legal prevista no art. 9º do ETAF, resultando aquela ambiência do predomínio de preocupações de interesse geral ou público, estranhas ou particulares e da existência de clausulas ou de um regime exorbitante;
- e)ora, a autora do projecto não se limitou a vender serviços abstractos, antes se comprometeu a colaborar com a C.M. de Amarante na realização de uma das atribuições legais dos municípios: o abastecimento de água às populações e a implantação da rede de saneamento;
- f)por outro lado, também se verificou o regime exorbitante na medida em que, os honorários foram calculados, como ressalta da factura não liquidada (n.º 208) nos termos e com limites do regulamento administrativo – instruções para cálculo dos honorários referentes aos projectos de obras públicas, de 11-02-92, emitidas pelo MOP e publicadas no DR, 2ª Série, n.º 35;
- g)a definição de competência dos Tribunais Administrativos tem hoje a sua sede privilegiada e imprescindível parâmetro de referência o n.º 3 do art. 214º da CRP;
- h)a relação jurídica administrativa tem duas características essenciais: primeira, um dos sujeitos ser necessariamente uma entidade no exercício de uma função administrativa de direito público; segunda, o objecto principal da relação tem de ser regido pelo direito público;
- i)considerados os factos dados como provados, dúvidas não podem restar que estamos perante uma relação jurídica administrativa configurada num contrato administrativo de prestação de serviços de natureza intelectual, genética ou funcionalmente ligados à realização de empreendimentos de obras públicas ou urbanísticas municipais, compreendidas nos programas, planos e projectos, decorrentes do cumprimento de atribuições legais do ente interessado;
- j)existe a ambiência de direito público e os sinais do regime exorbitante próprio dos contratos administrativos, e é na jurisdição administrativa que vão encontrar os Tribunais com maior capacidade objectiva de apreciação dos factos e de dizer o direito do caso e de, com maior adequação e proficiência, poderem dirimir os conflitos que, no seu seio, se gerarem.
- k)quanto ao requisito de forma: redução a escrito, apresentou a recorrente, na sua petição inicial (para a qual se remete) abundante argumentação que, por força do Dec. Lei 55/95, de 29 de Março, permite que, sob certos condicionalismos (o valor e a urgência), que se verificaram, haja dispensa de contrato escrito;
- l)quanto à falta de adjudicação, dir-se-à que o contrato estava perfeito, pelo que, se inexiste o acto formal de adjudicação, da responsabilidade da Câmara Municipal, deve tal irregularidade ser exclusivamente imputável aos serviços camarários;
- m)e se quanto ao pedido, o que se peticiona é a condenação do réu ao pagamento do montante correspondente ao serviço prestado e respectivos juros de mora, isto é, a utilidade única pretendida no processo para efectivação do direito da autora, quanto às causas de pedir são invocadas: a título principal a existência de contrato ou, subsidiariamente, caso não se entenda que se fez prova dessa existência, o enriquecimento sem causa, na razão directa entre o benefício do réu e o prejuízo da autora;
- n)em boa verdade, são configuráveis várias situações em que pode ocorrer enriquecimento sem causa no âmbito das relações jurídicas administrativas, por exemplo:
- -para ressarcir o particular por prestações sem cobertura contratual;
- -casos de execução antecipada do contrato por motivo de urgente interesse público;
- o)dado como assente, que a relação entre as partes é uma relação jurídica administrativa, então é legítimo considerar como fonte de obrigação (considerar a falta de base contratual) o enriquecimento sem causa, por ter, de graça um projecto para execução de obras de relevante interesse público, no exercício de atribuições legais da autarquia no âmbito das redes públicas de abastecimento de água e saneamento;
- p)pelo que, o Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, deve ser considerado materialmente competente para apreciar e julgar a presente acção.
Termina pedindo a revogação da sentença, considerar-se o TAC do Porto competente para conhecer e julgar a presente acção e, se assim for entendido, dar cumprimento ao disposto no art. 753º do Cód. De Proc. Civil.
O réu contra alegou defendendo a manutenção da sentença.
O M.P. emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Foi proferido despacho, ordenando a notificação do réu para querendo produzir alegações, ao abrigo do disposto no art. 753 do Cód. Proc. Civil.
Em articulado próprio o réu formulou as seguintes conclusões:
- a)dado a autora não ter provado a existência do contrato administrativo em que fundamentou a sua pretensão deve a acção ser julgada improcedente;
- b)a considerar-se que a autora formulou legalmente o pedido baseado no enriquecimento sem causa, dado existir causa justificativa para esse enriquecimento, e não ter a autora alegado e provado a inexistência dessa causa e também não ter alegado e provado a medida do enriquecimento e do empobrecimento, além de não ter alegado nem provado a inexistência de outro meio para se ressarcir, dada a natureza subsidiária da acção de locupletamento à custa alheia, deve igualmente improceder a acção.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
- a)a autora tem como objecto social a elaboração de estudos,projectos e controle de saneamento básico;
- b)nessa qualidade, tem a autora mantido, desde há largos anos, relações contratuais com o réu, através do concurso e adjudicação de vários projectos, lançados pela Câmara Municipal de Amarante, na área da sua actividade social;
- c)pelo documento de fls. 24, datado de 7-2-1997, a Câmara Municipal de Amarante adjudicou à autora, pelo valor global de 1.140.000$00, sem IVA, a prestação de serviços de consultadoria para o estabelecimento de soluções apropriadas no desenvolvimento de infra – estruturas de água e saneamento;
- d)esse acordo foi celebrado pelo prazo de um ano, tacitamente prorrogado por iguais períodos até ao limite de cinco anos, com início em 7-2-97 e termo em 6-2-98, podendo ser denunciado por qualquer das partes, com aviso prévio de 60 dias e sem obrigação de indemnização;
- e)a autora elaborou em 1997 um projecto de abastecimento de águas residuais às freguesias de Lomba, S. Salvador e Cepelos, o qual serviu de base ao concurso público de empreitada de obras públicas de saneamento básico, de abastecimento de água e drenagem de águas residuais às freguesias de Lomba, S. Salvador e Cepelos – 1ª fase – DR II Série, de 8-1-98 (fls. 8 a 10);
- f)a autora elaborou o projecto para a execução da 2ª fase da obra referida na alínea e) a qual lhe veio a ser adjudicada;
- g)a autora em 26-5-99, enviou ao réu as facturas n.º 208, no montante de 7.641.621$00, referente à 1ª fase da obra e n.º 210 no montante de 7.605.000$00, referente à 2ª fase da obra;
- h)o réu pagou à autora a factura n.º 208, alegando que a 1ª fase da obra não foi contratada, conforme carta de fls. 31;
- i)em Setembro de 1997, o Presidente da Câmara de Amarante solicitou à autora, com carácter de urgência, que procedesse à elaboração de estudos para o abastecimento de água e drenagem de águas residuais às freguesias de Lomba, S. Salvador e Cepelos – 1ª fase;
- j)a autora procedeu à entrega do projecto da 1ª fase em Novembro de 1997, nos serviços camarários ao eng. ..., Director do Departamento, que o aceitou sem reservas;
- k)a autora tratou com o eng. ... todos os pormenores relativos à implantação da estação elevatória e futura execução das obras, da 1ª fase;
- l)o Presidente da Câmara Municipal de Amarante disse várias vezes ao Eng. ..., da autora, que não devia elaborar o projecto referente à 1ª fase, sem que tal projecto lhe fosse adjudicado;
m)a autora prestou ao réu os serviços referentes à elaboração dos projectos do emissário das águas residuais da margem esquerda do Rio Tâmega e de captação de água na Praia Aurora, sem que tivesse cobrado por eles.
2.2. Matéria de direito
São duas as questões, objecto deste recurso: i) em primeiro lugar saber se está correcta a decisão recorrida quanto à competência material dos Tribunais Administrativos; ii) caso a competência material caiba aos Tribunais Administrativos, impõe-se apreciar a existência do dever de prestar ou, subsidiariamente, do dever de indemnizar, com fundamento no enriquecimento sem causa.
a) competência material
A sentença recorrida declarou o Tribunal materialmente incompetente por entender que estava em causa “... um negócio jurídico de direito privado, em que as partes surgem em posição de igualdade, devendo o litígio que surja entre as partes pelo incumprimento do mesmo, ser decidido pelos tribunais (...)” comuns . “Em suma – conclui a decisão – não estamos perante um contrato administrativo no que se refere ao contrato geral de prestação de serviços firmado entre autora e réu e, especialmente no que tange ao projecto de abastecimento de águas residuais às freguesias de lomba, S. Salvador e Cepelos – 1º fase pois a autora não logrou provar a existência de contrato administrativo respeitante ao mesmo (inexiste adjudicação ou contrato escrito que indiciem a existência de um contrato administrativo), sendo portanto os tribunais comuns os competentes para conhecer da presente acção, como resulta da al. g) do n.º 1 do art. 51º do ETAF e art. 4º, 1, al. f) do mesmo diploma” – cfr. fls. 65.
Vejamos se tal entendimento pode aceitar-se.
A pretensão da autora, tal como é configurada, tem a título principal, como relação jurídica subjacente, o incumprimento de um “contrato administrativo” e, a título subsidiário, o “enriquecimento sem causa”.
A decisão recorrida qualificou o contrato invocado pela autora como um contrato de direito privado e, por isso, concluiu que a relação jurídica subjacente ao litígio não era uma relação de direito administrativo. Mas, como vamos ver, não tem razão.
A definição legal de contrato administrativo acolhe como diferença específica a natureza da relação jurídica constituída, modificada ou extinta através do contrato (art. 178º do CPA). E, se a lei enumera no n.º 2 algumas espécies de contratos expressamente qualificados como administrativos, tal não significa que apenas esses estejam subordinados à jurisdição administrativa. Uma relação jurídica é de direito público quando “confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” – FREITAS DO Amaral, Direito Administrativo, III, pág. 439/440. E, portanto, é decisivo para a qualificação de um contrato como administrativo a ligação expressa do contrato “à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos” – ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 811.
“Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a interpretar esta norma como não reservando para os tribunais administrativos toda a competência para a resolução de litígios emergentes de relações administrativas, nem proibindo que estes tribunais possam apreciar matérias de natureza não administrativa, só impondo que os tribunais administrativos sejam a jurisdição-regra nesta matéria, susceptível de ser afastada por normas excepcionais.
Em matéria de contratos, o E.T.A.F. apenas atribui aos tribunais administrativos competência para a apreciação das questões emergentes dos contratos administrativos [arts. 9.º e 51.º, n.º 1, alínea g)]. Aquele art. 9.º estabelece, no seu n.º 1, que «para efeitos de competência contenciosa, considera-se como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo» e, no n.º 2, inclui os contratos de obras públicas entre os exemplos de contratos administrativos aí arrolados.
(...)
Os limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes. (( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se: – FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 518; – MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, página 77.)
Serão, assim, contratos administrativos aqueles em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalecer sobre os interesses privados em presença, conduzindo a um afastamento do regime de direito privado traduzido na previsão de situações jurídicas activas ou na imposição de situações jurídicas passivas exorbitantes. (...) MARCELO REBELO DE SOUSA, O concurso público na formação do contrato administrativo, página 12.
Adoptando este entendimento, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-4-2002, proferido no recurso n.º 30/02. Em sentido semelhante, pode ver-se SÉRVULO CORREIA, em Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume III, páginas 75 a 82, que assinala como características dos contratos administrativos a prossecução de fins públicos, a celebração por pessoas colectiva integrada na Administração e a submissão do particular à disciplina do interesse público.)” - Acórdão de 24-4-2002, rec. 48.232.
No caso dos autos, a autora pede o pagamento de uma factura relativa ao pagamento dos serviços de elaboração do Projecto de abastecimento de água e drenagem de águas residuais nas freguesias de Lomba, S. Salvador e Cepelos, 1º fase (art. 9º da petição); projecto esse que foi solicitado com carácter de urgente, o projecto entregue e o concurso público da obra teve como base tal projecto (art. 14º da petição). Destes factos, deduz a autora que foi celebrado um contrato regulado pelo Dec. Lei 55/95, de 29 de Março, mais concretamente ao abrigo do disposto no art. 105º do referido diploma, que permite a dispensa de celebração de contrato escrito se o respectivo valor não exceder 20.000 contos (art. 22º da petição). O contrato cujo incumprimento é invocado e que serve de base à presente acção é, portanto, o contrato através do qual forneceu um projecto de abastecimento de água e drenagem de águas residuais de três freguesias integradas no espaço territorial do Município/réu. Os interesse prosseguidos pela actividade fornecida são interesses públicos e prosseguidos através da celebração de contratos de direito público, regidos pelo Dec. Lei 55/95, de 29 de Março. Tais contratos são de natureza pública dado que um dos contraentes é uma pessoa colectiva de direito público e prosseguem interesses públicos através de um regime contratual de direito público, com clausulas exorbitantes, como é precisamente o caso do invocado art. 105º, permitindo apenas ao contraente público a dispensa de uma formalidade essencial como seja a forma escrita.
Por outro lado, a questão de saber se o contrato existe, mesmo sem redução a escrito, é saber em que termos o art. 105º do referido diploma legal “dispensa a celebração de contrato escrito”, questão que diz respeito à formação, ou não, de um contrato administrativo. Torna-se, assim, vidente que contrariamente ao decidido, na decisão recorrida, a competência material pertence aos tribunais administrativos.
A decisão recorrida não entendeu assim porque, em boa verdade, tomou como referência um outro contrato de prestação de serviços celebrado entre as partes - junto a fls. 24 -. Através desse contrato a autora comprometia-se a prestar serviços de consultadoria para o estabelecimento de soluções apropriadas no desenvolvimento de infra estruturas de Água e Saneamento. Ora, qualquer que seja a natureza jurídica deste contrato (administrativo ou de direito privado) o certo é que não foi o incumprimento deste contrato que fundamentou a pretensão da autora. A autora refere-se a um outro contrato, como se viu, mais concretamente ao contrato de fornecimento de um projecto que serviu de base ao lançamento de um concurso público de adjudicação de uma obra. Como a competência material só pode ser aferida em função da pretensão (pedido e causa de pedir) é, desde logo, manifestamente deslocada a argumentação da sentença recorrida.
Assim, e porque a relação jurídica subjacente à pretensão da autora é uma relação de direito administrativo (a existência e o incumprimento de um contrato para elaboração de um projecto de abastecimento e drenagem de águas residuais a populações do Município) os Tribunais Administrativos são competentes para apreciar o pedido da autora.
Concluindo-se que são competentes os Tribunais Administrativos para o julgamento do mérito da causa impõe-se a baixa do processo à primeira instância para prosseguimento do processo. Na verdade, este Supremo Tribunal tem vindo a entender que o preceituado no art. 715º, 2 e 753º, 1 do Cód. Proc. Civil, sobre o conhecimento do mérito em substituição do tribunal de primeira instância previsto para os Tribunais da Relação tem carácter excepcional, pelo que não é aplicável nos recursos jurisdicionais para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos Tribunais Administrativos de Círculo – neste sentido Ac.s de 26-4-89, rec. 26.514; 9-5-89, rec. 26.600; 12-10-92, rec. 31.416; 16-11-93, rec. 31.460; 28-6-95, rec. 34.594; 20-1-98, rec. 5747; 11-2-99, rec. 44.032 e 19-6-02, rec. 45.695.
