0117/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A… , com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF), de 11.2.05, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Fafe , de 3.12.03, que lhe ordenou a demolição de um muro construído sem licença, no prazo de 15 dias, sob pena de proceder coercivamente à demolição. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: 1- A matéria dada como assente e fundamentação jurídica consideram que o requisito da audiência dos interessados foi respeitado e cumprido pelo recorrido Presidente, mormente, do recorrente ter sido ouvido sobre, desde logo, a exigibilidade de licenciamento municipal da obra que havia sido efectuada sobre o aludido muro e nem quanto ao licenciamento que fora efectuado pelo Junta de Freguesia; 2- Pelo que resulta daquela fundamentação de facto e de direito que ficou preterida a audiência de interessados, obrigatória por força do art.º 100 do CPA e do art.º 106, n.º 3 do Decreto Lei 555/99 de 16/12, com a redacção do DL 177/2001 , de 04/06, e por isso o acto é inválido por omissão daquela formalidade legal; 3- Aquele requisito do procedimento não pode ser substituído por uma imposição de licenciamento, obrigando o administrado a adivinhar que o que se pretende é pois ele se pronuncie, pois a imposição de licenciamento e o acto conducente à demolição, apesar de o recorrido Presidente ter integrado no mesmo acto, têm um carácter diferente e objectivos bem diversos; 4- Pelo que, incorre em erro de julgamento a sentença recorrida que considera que aquela notificação cumpria tal requisito do procedimento, bem como ocorre nulidade por contradição entre a fundamentação de facto e a solução jurídica adoptada, pois se por um lado se admite que em momento algum o recorrente tenha sido notificado para exercer o seu direito à audição prévia, por outro lado, a decisão vai no sentido que tal momento foi respeitado e o vício inverificado; 5- Aliás, a omissão daquele passo procedimental agravou-se quando a fundamentação e objecto do acto lançou no recorrente a dúvida de saber a que muro se referia afinal o despacho impugnado e que muro pretendia o recorrido Presidente ver demolido, pois, como constam dos documentos juntos aquando da petição de recurso, foram construídos dois muros, e não se definindo qual dos muros terá que ser demolido, o recorrente correrá sempre o risco de demolir o muro errado, e depois ter de o reconstruir às suas expensas; 6- Ora, tal circunstância determina que o acto administrativo não descreve os fundamentos de facto que determinam a sua resolução, também não concretiza o seu fim e objecto, e assim o acto é nulo, nulidade que se invoca, pois o objecto daquele acto é absolutamente ininteligível; 7- Na douta fundamentação jurídica produzida na sentença recorrida, a questão suscitada não foi atendida e nem resolvida pelo Mm.º Juiz "a quo", a qual não se pronunciou sobre a mesma, incorrendo a sentença em erro de julgamento ao considerar que o acto está devidamente fundamentado; 8- Por outro lado, a sentença padece também de nulidade por omissão de pronúncia em face de não ter julgado a falta de definição do objecto do acto, lançando a dúvida sobre o recorrente de saber a qual muro se pede o licenciamento e sobre qual recai a ameaça de demolição; 9- Outra é uma questão de facto que, para além e ter sido dado como assente, que o muro não respeitava o licenciamento da Junta, pois nem prova foi produzida nesse sentido, e nem o teor dos despachos e informações dadas pela Junta de Freguesia foi confirmado e enquadrado; 10- Nomeadamente, como se alude na petição de recurso esta acompanhou a obra e assim a classificou como restauro e não como construção, tendo a obra sido licenciada previamente pela dita Junta de Freguesia, sendo esta entidade a competente para a legalização deste tipo de obras por força de um protocolo de delegação de competências; 11- Logo havia que indagar se, efectivamente, ocorre falta de licenciamento, pelo que também aqui a sentença ora recorrida padece de erro de julgamento; 12- Assim, a sentença recorrida, violou, para além de outros, os art.ºs 3.º, 4.º, 5.º, 7.º, 8.º, 59.º, 100.º, 123.º, n.ºs 1 c), d), e 2, 125.º,133.º n.ºs 1 e 2. al. c) e 135.º do CPA, bem como o art.º 106.º do Decreto lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto lei 177/2001, de 04 de Junho, e art.ºs 668.º, n.º 1 als. c) e d) do CPC, ex vi art.º 1.º da LPTA. Não foram apresentadas contra-alegações O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se pela confirmação do julgado. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAF: O recorrente é possuidor de um terreno rústico denominado …, sito no Lugar de Areal, da dita Freguesia de Moreira de Rei, a confrontar do Norte com …, Sul e Nascente com estrada e do poente com …, inscrito na Matriz sob o artigo 723; Em 24 de Março de 2003 o recorrente A… requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Fafe licença por 30, para executar as obras constantes do projecto que se anexa e da respectiva memória descritiva e justificativa no prédio rústico referido em 1), acompanhado dos documentos constantes de fls. 1 a 13 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por reproduzido; Em 26 de Março de 2003 o Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística produziu a seguinte informação: "Notifique o requerente a apresentar os elementos necessários para a correcta instrução do pedido, nos termos do art. 11° n.º 4 do D.L. 554/99 de 16/12 alterado pelo D.L. 177/2001 de 04/06, no prazo de 15 dias, memória justificativa de adequabilidade, sob pena de rejeição liminar do pedido, nos termos do n° 2 do mesmo artigo" (cfr. fls. 15 do Processo Administrativo); Em 26.03.2003 foi exarado no rosto da informação referida em 3) o despacho "concordo" pelo Presidente da Câmara Municipal de Fafe (cfr. fls. 15 do Processo Administrativo); Notificado por ofício datado de 02.04.2003, o recorrente em 08.05.2003 entregou memória justificativa de adequabilidade; Por despacho de 26.05.2003 do recorrido foi aprovado o licenciamento requerido nos termos do art. 76° daquele diploma legal, pelo que o recorrente tem um prazo de um ano, contado da data da notificação do mesmo para requerer a emissão do correspondente alvará de licença para executar a obra (cfr. fls. 20 e 19 do Processo Administrativo cujo teor se dá por reproduzido); Em 31 de Julho de 2003 o recorrente requereu a emissão de alvará de licenciamento de construção pelo prazo de 30 dias, para o feito juntou a documentação constante de fls.21 a 41 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por reproduzido; Em 12 de Agosto de 2003 foi o recorrente notificado para apresentar no prazo de 15 dias a certidão da Conservatória do Registo Predial (cfr. fls. 44 do processo Administrativo); O recorrente, na qualidade de proprietário, em 30 Julho de 2003 requereu ao Presidente da Junta de Freguesia de Moreira de Rei, a emissão de licença, pelo prazo de 30 dias, para a restauração de um muro de vedação, com 60 metros lineares, sito na Rua do … - Portela d'Arca, Moreira de Rei; Em 30 de Julho de 2003 foi deferido o requerimento referido em 9) e passada a respectiva licença em 31.07.2003 (cfr. fls. 45 a 47 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por reproduzido); Em 11 de Agosto de 2003 o Presidente da Junta de Freguesia de Moreira de Rei participou ao Presidente da Câmara Municipal de Fafe que: " A requerimento do Sr. A…, conforme fotocópia que se juntou, licenciou esta Junta de Freguesia a restauração do muro do requerente, na Rua do …. Contudo, o requerente A… em vez de restaurar o muro de pedras existente, mas já muito danificado e com falta de muitas pedras, arrancou as restantes e construiu, no seu lugar, um muro de blocos, não respeitando o afastamento legal da construção de um muro novo e, por isso, não cumprindo com o licenciamento, que era a restauração de um muro e não a construção de um muro novo. ..." (cfr. fls. 48 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por reproduzido); Em face da informação prestada pela Policia Municipal da C.M. Fafe, o Presidente da Câmara proferiu em 22.08.2003 o seguinte despacho: "1- Autue-se e embargue-se. 2-Ao DGU para informar."(cfr. fls. 50/49 e 58/57 que aqui se dão por reproduzidas); Em 29 de Setembro de 2003 foi prestada a seguinte informação pelo DPGU: "Tendo em conta que o requerente deu início à obra sem possuir o respectivo alvará, deverá ser atribuído um prazo para licenciamento sob pena de demolição nos termos do art. 106° do D.L. 555/99 de 16/12 alterado pelo D.L. 177/2001 de 04.06. Quanto à questão referida pela junta de Freguesia e reatada na informação da Polícia Municipal de 17/08/2003 e que diz respeito ao terreno vedado de domínio público, julgo ser essa uma questão de natureza particular que não caberá a Câmara decidir" ; Pelo Presidente da Câmara Municipal de Fafe de 29 de Setembro de 2003 no rosto da informação transcrita em 14) foi proferido o seguinte despacho: "Concordo. Prazo: 15 dias." - Cfr. fls. 66 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido; Em 08 Outubro de 2003 foi o recorrente notificado pelo ofício n.º 6497, que "... em conformidade com o despacho proferido em 2003-09-29, pelo Sr. Presidente da Câmara, notifico V. Ex. a para no prazo de 15 dias, a contar da data de recepção do presente ofício, proceder ao licenciamento da obra, uma vez que, iniciou os trabalhos, sem possuir o respectivo licenciamento, sob pena de demolição do ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do Decreto lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações do Decreto lei 177/2001, de 04 de Junho. Devendo, dentro do mesmo prazo, apresentar Certidão da Conservatória do Registo Predial" (cfr. fls. 68 e 69 do Processo Administrativo); A Junta de Freguesia de Moreira de Rei em 15.10.2003 informou o recorrido que: "Pese embora o promotor não tenha ainda levantado nessa Câmara a respectiva licença conforme é referido no ofício em epígrafe e para o qual já foi notificado, o certo é que o muro já se encontra construído, bem como a vedação do restante terreno da bouça. Acresce que o muro não foi construído no local onde o mesmo requereu o seu licenciamento conforme já por nós foi participado através dos ofs. N.ºs 109/20037 de 0308-08 e 119/037 de 03/09/05; de que se junta fotocópias. " (cfr. fls. 73 do Processo Administrativo); A Junta de Freguesia de Moreira de Rei em 30.10.2003 informou o recorrido que: "O SrA… já terminou a construção do muro junto à via pública, obtendo cerca de 90 m2 de terreno do domínio público; antiga estrada velha que ligava Moreira do Rei a Marinhão e, por isso, terreno pertença dessa Câmara. Colocou um portão de ferro ou metal c/ 8 m de comprimento, igualmente em terreno do domínio público, em total desobediência a esta Junta de Freguesia e a essa Câmara Municipal " (cfr. fls. 70 do Processo Administrativo); Pela Chefe de Divisão de Planeamento Urbanístico em 3 de Dezembro de 2003 foi prestada a seguinte informação: "Não tendo o requerente dado cumprimento ao ofício n° 6497, ou seja, não procedeu ao licenciamento do muro executado sem o respectivo alvará de licença de construção, propõe-se a demolição do mesmo nos termos do art. 106° do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001 de 4/67 num prazo a atribuir." (cfr. fls. 75 do Processo Administrativo); Sobre aquela informação recaiu despacho em 03.de Dezembro de 2003 do seguinte teor "Concordo: 15 dias, sob pena de se proceder coercivamente." (cfr. fls. 75 do Processo Administrativo); Em 21.12.2003 o recorrente foi notificado para no prazo de 15 dias proceder à demolição do muro ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado pelo Decreto Lei n.º 177/2001 de 4/6, sob pena de procedimento coercivo, conforme despacho proferido em 2003.12.03 pelo Sr. Presidente da Câmara (cfr. fls. 76 e 77 do Processo Administrativo); A petição de presente recurso contencioso de anulação deu entrada no TAC do Porto em 02 de Janeiro de 2004. III Direito 1. Relembremos a matéria de facto mais relevante. Em 24.3.03 o recorrente requereu o licenciamento de um muro de vedação, de um prédio de que era mero possuidor, junto da Câmara Municipal de Fafe, com 50m de extensão, dando origem ao processo camarário de obras n.º 203-PC-03 (pontos 1 e 2 da matéria de facto); após alguma troca de correspondência , em que aquele número sempre foi devidamente indicado , o licenciamento foi deferido - com algumas condições, designadamente a da sua implantação "no alinhamento do muro contíguo e de acordo com o definido na planta de implantação" - tendo-lhe sido dado um prazo de 1 ano para requerer o respectivo alvará (pontos 3 a 6); em 31.7.03 o recorrente requereu a emissão do alvará e juntou alguns documentos (7); em 12.8.03 foi o recorrente notificado para apresentar no prazo de 15 dias a certidão da Conservatória do Registo Predial (8); após denúncia do presidente da Junta de Freguesia de Moreira do Rei (ponto 11) e parecer emitido pelos serviços camarários e despacho presidencial de concordância (13 e 14) foi o recorrente notificado, em 8.10.03, pelo ofício n.º 6497, em conformidade com o despacho do Presidente da Câmara, de 29.9.03, e no prazo de 15 dias, a contar da data de recepção do ofício, para proceder ao licenciamento da obra, uma vez que, iniciou os trabalhos, sem possuir o respectivo licenciamento, sob pena de demolição do ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do DL 555/99 , de 16.12, com as alterações do DL 177/2001 , de 4.6, e para, no mesmo prazo, apresentar Certidão da Conservatória do Registo Predial" (15); em 3.12.03 pela Chefe de Divisão de Planeamento Urbanístico foi prestada a seguinte informação: "Não tendo o requerente dado cumprimento ao ofício n° 6497, ou seja, não procedeu ao licenciamento do muro executado sem o respectivo alvará de licença de construção, propõe-se a demolição do mesmo nos termos do art. 106° do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001 de 4/67 num prazo a atribuir." (18); sobre aquela informação recaiu despacho, em 3.12.03, do seguinte teor "Concordo: 15 dias, sob pena de se proceder coercivamente." (19); em 21.12.2003 o recorrente foi notificado para no prazo de 15 dias proceder à demolição do muro ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado pelo Decreto Lei n.º 177/2001 de 4/6, sob pena de procedimento coercivo, conforme despacho proferido em 3.12.03 pelo Sr. Presidente da Câmara, o acto recorrido (20); 2. Um ponto deve esclarecer-se, desde já. Qualquer das comunicações descritas na matéria de facto indicava de forma muito clara que se tratava do processo de obras n.º 203-PC-03, o mesmo a que se reportava o pedido de licenciamento de um muro com 50m de extensão, aquele a que se refere o ponto 2 dos factos provados (aliás, o único que o recorrente apresentou na Câmara Municipal). Portanto, não tem qualquer cabimento, raiando a má-fé, a afirmação do recorrente, várias vezes repetida, no sentido de que tendo construído dois muros (um com 50 e outro com 60 metros) não sabia a qual deles se referia a notificação do acto impugnado. Como não estava em causa nos autos qualquer outro, a sentença recorrida, como resulta da matéria de facto dada como provada, laborou sempre na convicção de que era o processo para o licenciamento desse muro, e só esse, de que urgia tratar e foi em relação a ele que se pronunciou. Fica, assim, claro que não se verifica qualquer nulidade atinente à falta, ou imprecisão de objecto, do acto impugnado, bem assim como nulidade de sentença por omissão de pronúncia ou contradição entre os fundamentos e o decidido. 3. Vejamos. Está em causa nos autos uma ordem de demolição de um muro construído sem que tenha sido passado o alvará de licenciamento. Este foi concedido, embora condicionalmente, não tendo o recorrido, por falta de cumprimento das condições fixadas, procedido ao levantamento do correspondente alvará. Portanto, o recorrente entendia que a obra que pretendia executar estava sujeita a licenciamento municipal, requereu o respectivo licenciamento, não levantou o alvará, mas, não obstante isso, executou a obra não respeitando o projecto apresentado e mais do que isso, o condicionalismo fixado no acto que deferiu o pedido. A competência para conceder licenciamentos construtivos é da Câmara Municipal e de outros órgãos do Município ( art.º 5 do DL 555/99 , de 16.12, na redacção do DL 177/03, de 4.6), não estando prevista qualquer possibilidade de licenciamento por Juntas de Freguesia ou de delegação de competências daqueles órgãos nestas. Pretende o recorrente que o acto recorrido, e com ele a sentença impugnada, violou o seu direito de ser ouvido e de se pronunciar nos termos do art.º 100 do CPA . Sem qualquer razão, diga-se, desde já. Como resulta da matéria de facto (ponto 15), imediatamente antes da emissão do acto recorrido, o recorrente foi notificado do seguinte ... " em conformidade com o despacho proferido em 2003-09-29, pelo Sr. Presidente da Câmara, notifico V.Ex.ª para no prazo de 15 dias, a contar da data de recepção do presente ofício, proceder ao licenciamento da obra, uma vez que, iniciou os trabalhos, sem possuir o respectivo licenciamento, sob pena de demolição do ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do Decreto lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações do Decreto lei 177/2001, de 04 de Junho. Devendo, dentro do mesmo prazo, apresentar Certidão da Conservatória do Registo Predial" . Com ela, tal como se decidiu, "mais não pretendeu a entidade recorrida do que ouvir o interessado sobre o assunto, concedendo-lhe o prazo de 15 dias para proceder à legalização do licenciamento em curso e informá-lo sobre a sua intenção de na falta do licenciamento proceder à ordem de demolição." De resto, é o que resulta do art. 106, n.º 3, do referido DL segundo o qual "... a ordem de demolição ou reposição a que se refere o n. ° 1 é antecedida de audição do interessado, que dispõe de 15 a contar da data da sua notificação para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma. " Ora, sobre o assunto o recorrente nada veio dizer, quando esse era o momento próprio para o fazer, ficando sem qualquer sentido a ilegalidade, a este propósito, apontada à sentença. O recorrente imputa-lhe, de seguida, a ilegalidade consistente no facto de não ter dado como verificado o vício de falta de fundamentação assacado ao despacho impugnado. Sem qualquer razão, mais uma vez. Importa relembrar que, de acordo com o disposto no art.º 125 , n.º 1, do CPA que " A fundamentação dever ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que neste caso constituirão parte integrante do respectivo acto." A simples leitura do relato factual contido no supra n.º 1 evidencia de forma clara o encadeado de factos que conduziu ao acto recorrido. E, merece especial relevância neste contexto que, em consequência da denúncia do Presidente da Junta de Freguesia de Moreira do Rei (ponto 11) e parecer emitido pelos serviços camarários e despacho presidencial de concordância (13 e 14) foi o recorrente, em 8.10.03, notificado pelo ofício n.º 6497, do seguinte: "... em conformidade com o despacho proferido em 2003-09-29, pelo Sr. Presidente da Câmara, notifico V.Ex.ª para no prazo de 15 dias, a contar da data de recepção do presente ofício, proceder ao licenciamento da obra, uma vez que, iniciou os trabalhos, sem possuir o respectivo licenciamento, sob pena de demolição do ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do Decreto lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações do Decreto lei 177/2001, de 04 de Junho. Devendo, dentro do mesmo prazo, apresentar Certidão da Conservatória do Registo Predial" (15); e que, em 3.12.03 pela Chefe de Divisão de Planeamento Urbanístico foi prestada a seguinte informação: "Não tendo o requerente dado cumprimento ao ofício n° 64797, ou seja, não procedeu ao licenciamento do muro executado sem o respectivo alvará de licença de construção, propõe-se a demolição do mesmo nos termos do art. 106° do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado pelo Decreto-Lei n.º 177/2001 de 4/67 num prazo a atribuir." (18); e que sobre essa informação recaiu despacho de concordância, em 3.12.03, do seguinte teor "Concordo: 15 dias, sob pena de se proceder coercivamente." (19); e que, finalmente, em 21.12.2003 o recorrente foi notificado para no prazo de 15 dias proceder à demolição do muro ilegalmente executado, nos termos do art. 106° do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado pelo Decreto Lei n.º 177/2001 de 4/6, sob pena de procedimento coercivo, conforme despacho proferido em 3.12.03 pelo Sr. Presidente da Câmara, o acto recorrido. Assim, com a necessária clareza, o recorrente ficou a conhecer as precisas razões factuais (falta de licenciamento válido) e jurídicas ( art.º 106 do DL 555/99 de 16/12 alterado pelo DL 177/2001 de 4.6) que determinaram a ordem de demolição. Essas razões não só constam do processo instrutor como lhe foram expressamente notificadas. Finalmente, alega o recorrente que não houve a construção de um muro novo mas um restauro do muro que foi licenciado pela Junta de Freguesia de Moreira de Rei, que sempre acompanhou a obra, licenciamento concedido ao abrigo de um protocolo de delegação de competências da Câmara Municipal com as Juntas de Freguesia do Concelho de Fafe, pelo que não ocorre falta de licenciamento - alegação que não demonstrou nem resulta dos elementos existentes no processo instrutor, bem pelo contrário. Em primeiro lugar, como se viu, a competência para o licenciamento construtivo pertence, exclusivamente, aos órgãos do Município, não estando prevista qualquer possibilidade de delegação dessas competências, a não ser internamente. Em segundo lugar, para além dessa invocação o recorrente não identifica o acto de delegação, não se vislumbrando no processo vestígio dele. Em terceiro lugar, foi justamente o Presidente da Junta de Freguesia quem denunciou a construção sem licenciamento. Por fim, o próprio recorrente requereu o licenciamento da obra, que foi deferido, mas posteriormente não procedeu ao levantamento do respectivo alvará, provavelmente por não querer cumprir com o condicionalismo fixado ao nível do alinhamento com o muro vizinho. E sendo assim, a ordem de demolição não padece da ilegalidade que lhe era imputada, confirmando-se o que na sentença se decidiu a esse propósito. Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria, em, respectivamente, 300 e 150 euros. Lisboa, 6 de Abril de 2006. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Maria Angelina Domingues.