0889/20.7BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir revista na qual a questão fulcral é a da qualificação da natureza jurídica do “Protocolo de Cooperação” celebrado entre as partes: se cedência de utilização, se contrato de arrendamento [ambos previstos no art. 52º, nº 2, respectivamente, als. a) e b) do RJPIP, como formas de administração de imóveis respeitantes ao Património Imobiliário Público, regido por este diploma], a qual não é isenta de dúvidas, tendo repercussão nas causas de invalidade imputadas aos actos impugnados.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

A A………… (A…………) vem interpor recurso de revista, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul de 05.05.2022, que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença proferida pelo TAF de Sintra em 14.03.2022 que, conheceu do objecto da acção principal intentada [a A./requerente deduzira providência cautelar de suspensão de eficácia de actos administrativos] e, julgou parcialmente procedente a acção intentada contra a Escola Superior Náutica Infante D. Henrique (ENIDH) peticionando a Autora a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação de 22.10.2020, e, em articulado superveniente de ampliação peticionou a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação do Conselho de Gestão da Ré de 18.12.2020, pela qual foi denunciado o Protocolo de Cooperação existente entre as partes.

No seu recurso a Recorrente alega que as questões que pretende ver julgadas no recurso de revista têm grande relevância jurídica e social sendo o recurso também necessário para uma melhor aplicação do direito.

Em contra-alegações a Recorrida defende que o recurso de revista não deve ser admitido, por não se mostrarem preenchidos os respectivos pressupostos, ou que deve improceder.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A A………… requereu a suspensão de eficácia das deliberações do Conselho de Gestão da ENIDH de 22.10.2020 e de 18.12.2020.

Na acção administrativa principal peticionou a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação de 22.10.2020 [a qual determinou a resolução unilateral do Protocolo de Cooperação celebrado entre as partes em 01.04.2019], e, em articulado superveniente de ampliação peticionou a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação do referido Conselho de Gestão da Ré de 18.12.2020, pela qual foi denunciado o referido Protocolo de Cooperação.

Alega que pela celebração do Protocolo de Cooperação a Ré se obrigou a disponibilizar-lhe para utilização um conjunto de instalações situadas na Escola Náutica contra o pagamento de uma contrapartida pela concessão de utilização dessas instalações. E que pela deliberação de 22.10.2020, a Entidade Demandada, fundando-se no alegado incumprimento da obrigação de pagamento da dita contrapartida financeira por parte da Autora, decidiu resolver unilateralmente o Protocolo de Cooperação.

Imputa aos actos impugnados diversas ilegalidades.

O TAF de Sintra decidiu antecipar o conhecimento do objecto da acção principal.

Na sentença que proferiu, entendendo que o Protocolo de Cooperação celebrado entre as partes em 01.04.2019 [tendo o primeiro Protocolo de Cooperação sido celebrado em 29.10.1993 e sendo sucessivamente renovado desde então até 01.04.2019, data em que foi celebrada uma nova versão] tinha a natureza jurídica de contrato de arrendamento, tal como definido pelos arts. 1022º e 1023º do Código Civil (CC), de acordo com o previsto no Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (“RJPIP”), aprovado pelo DL nº 280/2007, de 7/8 – arts. 52º, nº 2, al. b) e 63º -, apenas podia cessar os seus efeitos por resolução, denúncia, caducidade ou outra forma legalmente prevista de extinção da relação contratual de arrendamento constituída entre as partes. Não podendo operar a revogação do acto volitivo da celebração do “Protocolo” [que a Ré qualifica como um acto precário de cedência de utilização, previsto na al. a) do nº 2 do art. 52º do DL nº 280/2007].

Considerou que não estando verificados qualquer um dos pressupostos previstos nas als. a) a d) do nº 2 do art. 167º do CPA, “cabe concluir que essa mesma deliberação da Entidade demandada de 22 de Outubro de 2020 (primeiro acto impugnado nos autos) – baseada que está na aplicação in casu do regime de revogação de actos administrativos plasmado no artigo 165.º, n.º 1, desse Código – viola os limites à revogação de actos constitutivos de direitos, incorrendo em vício de violação dos preceitos dos artigos 165.º, nº 1 e 167.º, n.º 2, alíneas a) a d), do CPA”. O que leva à procedência do erro sobre os pressupostos de direito e ao vício de violação de lei por violação daqueles aludidos preceitos, conforme decidiu.

Quanto aos vícios imputados ao segundo acto impugnado – ausência de um fundamento de interesse público e da falta de autorização para a denúncia (art. 64º, nºs 1 e 2 do RJPIP), falta de fundamentação e de audiência prévia – entendeu que o primeiro não se verificava por não estar em causa uma denúncia contratual com fundamento em interesse público, mas por termo do prazo contratual convencionado.

Quanto aos segundo e terceiro vícios, julgou-os não verificados por aplicação do disposto nos arts. 307º e 280º, nº 1, al. a) e nº 2, ambos do CCP, por a denúncia do acordo celebrado consubstanciar uma mera declaração negocial.

Assim, julgou a acção parcialmente procedente, anulando a deliberação de 22.10.2020 que determinou a resolução do “Protocolo de Cooperação”, celebrado entre as partes em 1 de Abril de 2019.

As partes recorreram ambas para o TCA Sul que no acórdão recorrido (por maioria) discordou do entendimento da 1ª instância quanto à caracterização do “Protocolo de Cooperação”, considerando não estar em causa um contrato de arrendamento, “apontando todos os indícios e factos disponíveis no sentido de que se estará antes perante um contrato de cedência, sujeito, predominantemente, às normas de direito público, o que determinará a revogação do segmento decisório aqui em apreciação.”

No mais manteve o entendimento da 1ª instância.

Assim, concedeu provimento ao recurso interposto pela ENIDH, negando provimento ao recurso da Autora.

A Autora/Recorrente pede revista deste acórdão invocando: i) a nulidade do acórdão recorrido, nos termos do art. 615º, nº 1, al. c) do CPC, por os fundamentos nele apresentados estarem em contradição com a decisão; ii) o erro de julgamento por ter incorrido em erro de direito e em violação do disposto no art. 59º e ss. do DL nº 280/2007 na ausência que fez dos interesses públicos e privados em presença ao concluir pela não verificação da existência de um contrato de arrendamento, nos termos do art. 1022º e 1023º do CC; iii) o erro de julgamento por violação de lei, por ter aplicado o CCP, aplicação que os arts. 4º, nº 2, al. c) e 280º, nº 4 do CCP, excluem quando está em causa um contrato de arrendamento, dando o art. 63º do RJPIP predominância à aplicação da lei civil aos contratos de arrendamento (sem prejuízo do disposto nos arts. 64º e ss. do referido diploma); iv) o erro de julgamento quanto à invalidade da comunicação à oposição da renovação de 22.10.2020, por violação do regime instituído pela Lei nº 1-A/2020, de 19/3, na redacção em vigor à data dessa comunicação.

A questão fulcral na revista é a da qualificação da natureza jurídica do “Protocolo de Cooperação” celebrado entre as partes: se cedência de utilização, se contrato de arrendamento [ambos previstos no art. 52º, nº 2, respectivamente, als. a) e b) do RJPIP, como formas de administração de imóveis respeitantes ao Património Imobiliário Público, regido por este diploma], a qual não é isenta de dúvidas, tendo repercussão nas causas de invalidade imputadas aos actos impugnados.

A esta questão as instâncias deram resposta divergente e cuja fundamentação não se mostra consistente mesmo no juízo sumário que a esta Formação cabe realizar.

Ora, trata-se de interpretação que envolve dificuldades óbvias e susceptível de ditar consequências práticas relevantes no âmbito de matérias atinentes à administração do património imobiliário público, podendo, assim, ser repetíveis, tanto administrativamente, como em sede judicial, o que justifica a admissão das revistas para uma melhor dilucidação de assuntos de natureza similar, sendo de toda a conveniência que este Supremo sobre ela(s) se debruce, sem prejuízo de serem conhecidas as outras questões suscitadas no recurso.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Outubro de 2022. – Teresa de Sousa (relatora) – Carlos Carvalho – José Veloso.