Quem foi o relator do acórdão 040650?

O relator foi São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 040650?

O acórdão foi proferido em 17 de maio de 2005.

040650 - STA

Sumário

I. Nos termos do art. 6º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro “O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço. A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.” II. Essa indemnização, no caso em que o gestor exerce o cargo em comissão de serviço, será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor (art. 6º, n.º 6 do referido Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro). III Tendo o autor sido exonerado com fundamento em conveniência de serviço por acto administrativo que veio a ser anulado por falta de fundamentação, deve em execução do respectivo julgado anulatório, ser indemnizado nos termos referidos em I e II.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A… requereu, invocando o disposto nos arts. 10º e 7º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, «fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do despacho que o exonerou (...) anulado por Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7 de Outubro de 1998». O montante dessa indemnização foi fixado pelo Requerente em 141.275,93 € (93.304,64 €, com juros no montante de 47.971,29 e), quantia esta acrescida ainda dos juros legais até integral execução. O Requerente indicou como entidades requeridas o Senhor Primeiro-ministro, o Senhor Ministro das Finanças e o senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação. Apenas a Senhora Ministra de Estado e das Finanças respondeu, impugnando os factos afirmados pelo Requerente, designadamente por não esclarecer se a diferença entre os proventos recebidos e os que deixou de receber se reportavam a quantias líquidas ou ilíquidas, e defendendo que a indemnização só poderá ser fixada em acção de indemnização, nos termos do n.º 4 do art. 10º do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho. O Requerente replicou, esclarecendo, além do mais, que as quantias que indicou são montantes ilíquidos e juntou vários documentos. Notificadas as entidades requeridas se pronunciarem sobre os documentos juntos pelo Requerente, apenas o Senhor Secretário das Obras Públicas se pronunciou, afirmando, em suma, que, quando o Requerente foi exonerado, lhe foi reconhecido o direito à indemnização prevista no art. 6º, nº 2, do Decreto-Lei 464/82, de 9 de Dezembro, sendo o respectivo montante pago por transferência bancária, em 2-7-96. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: Com o presente pedido de fixação de indemnização, apresentado neste Supremo Tribunal em 4/7/02, nos termos dos arts. 7 do DL 256-A/77, de 17/6, o requerente pretende que a Administração lhe pague a quantia de 93.304,64 €, calculada nos moldes previstos nos nºs 2 e 6 do DL 464/82, de 9/1.2, acrescida de juros legais que, à data, considerou perfazerem o montante de 47.971,29 €. Juntou a fls. 27 e 28, mapas explicativos dos cálculos efectuados. Posteriormente, juntou um documento (fls. 64 a 67), onde consta a nota elaborada pelos serviços para o cálculo da importância a fixar relativa a indemnização, nos termos da legislação já citada (nºs 2 e 6 do art. 6º do DL 464/82, de 90/12) bem como o ofício que lhe foi dirigido pela Administração do Porto de Lisboa, donde consta lhe ter sido creditada na conta bancária, a 2/7/96, a quantia de 7.128.599$00 (35.557,30 €), correspondente a tal cálculo. Ora, da comparação de fls. 27 com fls. 65, verifica-se não haver divergência entre as contas elaboradas pelo requerente e pelos serviços. A quantia por estes depositada apenas diverge na medida em que procederam à retenção na fonte do imposto de selo e do I.R.S. e não efectuaram o pagamento dos juros moratórios legais. Assim, analisados os autos, não compreendo o pedido do requerente, pois, afigura-se-me que a indemnização que lhe foi paga apenas deve ser acrescida do pagamento dos juros moratórios, a fim de satisfazer a indemnização que refere reclamar, ou seja, a que resulta da aplicação do disposto nos n.s 2 e 6 do art. 6º do DL 464/82, de 9/12. É que, se o pedido indemnizatório formulado pelo requerente tem alcance mais amplo (do que o de diferença dos vencimentos auferidos e os que legalmente tinha direito, acrescido dos juros moratórios) então efectivamente não será este o meio próprio para satisfazer a sua pretensão, devendo então seguir a tramitação prevista no n.º 2 do art. 71º da LPTA, ou seja, a via de acção. Pelo que sou de parecer que neste incidente de execução apenas deve ser fixado o pagamento ao requerente de juros moratórios. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento, não tendo obtido vencimento o projecto de acórdão do relator. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto Com interesse para a decisão, consideram-se relevantes os seguintes factos e ocorrências processuais: a) O Requerente, técnico do Instituto do Trabalho Portuário, foi nomeado em comissão de serviço, vogal do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa pelo despacho conjunto A-40/95-XII do Primeiro-Ministro, do Ministro das Finanças e do Ministro do Mar, publicado no publicado no Diário da República, II Série, de 20-6-1995, sendo o mandato respectivo de três anos. b) Por despacho conjunto do Primeiro-ministro, Ministro das Finanças e Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, de 4-4-96, o Requerente foi exonerado do referido cargo "por mera conveniência de serviço", ao abrigo do disposto no nº 1 do artº 6º do Dec. Lei nº 464/82, de 9/12 e o nº 3 do artº 2 18º e com o nº 1 do artº 112º do Estatuto Orgânico da Administração do Porto de Lisboa, aprovado pelo Dec.Lei n.º 309/87, de 7/8, despacho esse publicado no Diário da República, II Série, de 4-5-96. c) Esse despacho foi anulado por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Outubro de 1998, proferido no processo principal, por procedência de vício de falta de fundamentação, acórdão esse transitado em julgado e que aqui se dá por reproduzido d) Por requerimento de 10/12/98, o requerente solicitou às autoridades requeridas a execução do acórdão anulatório, com a reintegração no cargo que exercia e o ressarcimento das quantias que deixou de auferir pelo exercício efectivo do mesmo. e) No Gabinete do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Equipamento do Planeamento e da Administração do Território foi prestada, 1.3.99, a informação nº 6/JM/99 que concluiu no sentido de se verificar causa legítima de inexecução do acórdão referido em c), com o que concordou o respectivo Ministro, nada se tendo, porém, comunicado ao requerente. f) O Requerente instaurou neste Supremo Tribunal Administrativo processo de execução de julgado, que correu termos com o n.º 40650-A em que foi decidido, por acórdão do Pleno de 30-4-2002, que existia causa legítima de inexecução e que competia ao ora que Requerente «impulsionar o processo para fixação de indemnização, nos termos dos arts. 7º, n.ºs 1 e 2 e 10º do DL 256-A/77, a que eventualmente tenha direito». g) Em 2-7-96, a Administração do Porto de Lisboa pagou ao ora Requerente, por transferência bancária a quantia de 7.128.599$00, «relativa ao fecho de contas e indemnização na sequência da cessação de funções que exerceu» nessa Administração até 21-4-96 (documento de fls. 64), quantia essa que constitui a diferença entre as quantias que o ora Requerente receberia até termo da comissão de serviço interrompida pelo acto anulado e as quantias a que tinha direito no lugar de origem, com abatimento de quantias de imposto de selo e retenção na fonte de I.R.S. (tal como se encontra discriminado no documento que consta de fls. 65. cujo teor se dá como reproduzido); h) Na sequência da publicação do despacho que o exonerou do cargo de gestor, o Requerente passou a exercer funções no seu lugar de origem de técnico do Instituto do Trabalho Portuário; i) Nos anos de 1996, 1997 e 1998 o Requerente pelo serviço prestado no lugar de origem recebeu remunerações ilíquidas de 14.403.386$00, 5.270.217$00 e 5.956.950$00 respectivamente; j) O Requerente instaurou em 4-7-2002 o presente processo para «fixação da indemnização dos prejuízos resultantes do despacho que o exonerou». 2.2. Matéria de direito Está em causa no presente processo saber se o Requerente tem direito à indemnização que pede por inexecução do julgado anulatório e saber se o presente processo é meio adequado para afixar. Nos termos do art. 7º, n.º 1 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho, e tendo este Tribunal concluído que havia causa legítima de inexecução (cfr. Acórdão do Pleno proferido a fls. 159 e seguintes do apenso) o presente processo é adequado para a “fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta, nos termos do art. 10º”. O requerente/autor inclui sem margem para dúvidas a pretensão no âmbito dos “artigos 10º e 7º do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho” – cfr. intróito do requerimento inicial a fls. 2 – e formula uma pretensão compatível com tal indicação no art. 34º da mesma petição: “intenta a presente acção para fixação de indemnização dos prejuízos resultantes: a) do despacho que o exonerou, anulado pelo Acórdão do STA, de 7 de Outubro de 1998; b) da inexecução do mesmo Acórdão”. Assim, e sem prejuízo do disposto no art. 10º, n.º 4 do Dec. Lei 256/A/77, isto é, a interposição de acção de indemnização autónoma, ou o tribunal considere a matéria de complexa indagação, o presente processo o meio idóneo para apreciar o mérito da pretensão do requerente/autor. Vejamos, então, se tem razão. O art. 6º do Decreto-Lei n.º464/82 de 9 de Dezembro estabelece o seguinte: “Art. 6º 1 -O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço. 2 -A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor. 3 -Considera-se motivo justificado para efeitos do número anterior: a) A falta de observância da lei ou dos estatutos da empresa; b) A violação grave dos deveres de gestor público. 4 -O apuramento do motivo justificado para a revogação do mandato pressupõe a prévia audiência do gestor sobre as razões invocadas, mas não implica o estabelecimento ou organização de qualquer processo. 5 -A dissolução do órgão de gestão de uma empresa pública pode ser determinada pelas entidades a quem cabe a nomeação dos gestores, nos seguintes casos: a) Não observância nos orçamentos de exploração e investimentos dos objectivos básicos definidos pela tutela; b) Desvio substancial entre os orçamentos e a respectiva execução; c) Deterioração dos resultados de exercício durante o qual o presidente haja exercido funções por período não inferior a 9 meses. No caso de se verificarem os eventos descritos nas alíneas b) e c), a dissolução deve ser decretada, salvo se for considerado pelas entidades acima referidas que o órgão de gestão tomou todas as medidas ao seu alcance para reduzir ou evitar tais eventos. A dissolução envolve a cessação do mandato de todos os titulares dos órgãos de gestão. 6 -Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor. 7 -O gestor público pode renunciar ao mandato conferido com a antecedência mínima de 3 meses sobre a data em que se propõe cessar funções. A cessação de funções resultante de renúncia ao mandato determina a cessação da requisição ou comissão de serviço.” O preceito em causa regula o regime da exoneração dos gestores públicos, com as seguintes particularidades: O gestor público pode ser livremente exonerado (art. 6º, n.º 1). Livremente não quer dizer licitamente exonerado, quer dizer apenas que há uma margem de discricionariedade, na escolha dos fundamentos da exoneração (podendo ser invocada a “mera conveniência de serviço”), e, também algum a precariedade quanto ao exercício do cargo. A exoneração dos gestores, tem um regime de indemnização compatível com a referida marca de discricionariedade (do lado activo) e correspondente precariedade (no lado passivo da relação jurídica estabelecida entre a Administração e o gestor), através do qual, se estabelecem os casos em que tal indemnização não existe e os casos em que existe e qual o seu montante. A primeira característica é não haver nunca o direito ao reingresso. Mesmo nos casos em que não há justa causa de rescisão, o gestor tem apenas direito a uma indemnização – como adiante se demonstrará. A segunda característica é não existir qualquer indemnização quando a exoneração se (i) fundamente no decurso do prazo; (ii) em motivo justificado; e (iii) na dissolução do órgão de gestão. A exoneração ocorrida por algum destes factos é, assim, uma exoneração livre e lícita. A terceira característica é que existe direito a indemnização – embora com um tecto definido no art. 6º, n.º 2 e para o caso dos funcionários requisitados ou em comissão de serviço com imputação das quantias auferidas no lugar de origem (art. 6º, n.º 6), quando a exoneração não se funde em qualquer das referidas razões (decurso do prazo, motivo justificado, dissolução do órgão). O art. 6º, n.º 3 diz-nos quais são os casos em que existe motivo justificado, pelo que, fora de tais circunstâncias podemos concluir com toda a segurança que não há motivo justificado. Uma exoneração com fundamento em mera conveniência de serviço, não é nunca por motivo justificado, cabe na previsão do art. 6º, n.º 2. Julgamos que é assim, quer essa exoneração seja lícita, quer seja ilícita. Para concluirmos deste modo, basta pensarmos nos casos em que o motivo justificativo invocado não foi apreciado nos termos procedimentais referidos no ponto 4. As irregularidades desse procedimento, ou a falta de fundamentação do motivo justificativo, fazem com que esse motivo não seja justificado, isto é lícito. Trata-se então de um caso em que o motivo não justificado é também ilícito. Da mesma forma passa a ser motivo não justificado a errada invocação do decurso do prazo e a errada indicação da dissolução do órgão. Cabem, deste modo, na previsão do art. 6º, n.º 2, também as exonerações ilícitas, considerando como tais todas aquelas que não têm motivo justificado, ou em que esse motivo justificado não foi apurado através de um procedimento legal. Verifica-se, assim, que a principal divisão a fazer é entre (i) exonerações livres, com direito a indemnização e (ii) exonerações livres, sem direito a indemnização. As exonerações com justa causa não dão direito a indemnização; todas as demais dão direito apenas à indemnização. Em caso algum é reconhecido o direito ao reingresso do gestor exonerado. A conveniência de serviço (fundamentada, ou não fundamentada, logo lícita ou ilícita) é sempre um motivo não justificado, para efeitos de exoneração do cargo, e, por isso, as consequências, no plano jurídico são as seguintes: - (i) o gestor exonerado não tem direito a reingressar no cargo, e - (ii) tem direito à indemnização a que se refere o art. 6º, n.º 2. No caso dos autos o autor/exequente foi exonerado através de um acto administrativo invocando conveniência de serviço anulado por falta de fundamentação, situação que se enquadra no âmbito da previsão do art. 6º, n.º 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro. Sendo assim, o autor/exequente não tem direito a ser reintegrado no cargo, mas tem direito a ser indemnizado nos termos acima referidos (“uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor”). A circunstância de, no presente caso, ter havido anulação do acto administrativo que exonerou o gestor, não altera as coisas. O gestor não pode ter mais direitos, depois do acto anulado, do que tinha antes desse acto ter sido proferido. Ora, antes da anulação o gestor não tinha o direito a reingressar no cargo, em caso de exoneração sem motivo justificado, pelo que não poderia adquirir esse direito por força da anulação do acto de exoneração. A execução do julgado garante a reposição do “status quo” anterior ao acto anulado, mas não a transforma: não pode fazer nascer na esfera jurídica do gestor exonerado um direito ao reingresso por exoneração sem justa causa, quando o quadro legal que define o seu estatuto não confere esse direito. Daí que a pretensão do autor/exequente ao reingresso fictício ao exercício do cargo, para auferir todos os vencimentos correspondentes, na sequência da anulação do acto, não tenha fundamento: a reconstituição da situação actual hipotética é uma reconstituição dos direitos do interessado, tal como existiam antes do acto. Se, nos termos estatutários aplicáveis, o interessado exonerado sem justa causa, não tinha o direito a ser reintegrado, não é anulação de tal acto que lhe pode conferir esse direito. Defende, contudo o requerente que não pode considerar-se o tecto de um ano de vencimentos, como limite máximo da indemnização por inconstitucionalidade manifesta (art. 54º da petição). Apesar do requerente se ter limitado a invocar a manifesta inconstitucionalidade do “último segmento” do art. 6º, n.º 2 do referido Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro, sem ter desenvolvido as suas razões, a inconstitucionalidade pode colocar-se perante o art. 22º da Constituição e perante o princípio da igualdade. Em nosso entender, não se verifica qualquer inconstitucionalidade, como vamos ver. Não há, desde logo, violação do art. 22º da CRP, na medida em que não se retira ao interessado o direito à reparação pelos danos causados pelo acto ilícito. Como se diz no Acórdão do Tribunal Constitucional 45/99, de 19 de Janeiro de 1999, “O que verdadeiramente importa é sublinhar que o artigo 22º da Constituição reconhece aos cidadãos o direito à reparação dos danos que lhes forem causados por acções ou omissões praticadas por titulares de órgãos do Estado e das demais entidades públicas, ou por seus funcionários ou agentes, no exercício das respectivas funções, reparação essa que deve ser integral e assumida solidariamente pela Administração. Mas o mesmo artigo 22º não estabelece os concretos mecanismos processuais através dos quais se há-de exercitar esse direito: ponto é que o legislador, ao fazê-lo, não crie entraves ou dificuldades dificilmente superáveis, nem encurte arbitrariamente o quantum indemnizatório”. Ora, a nosso ver, a interpretação acolhida considera que o art. 6º, 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro, consagra uma verdadeira indemnização, para ressarcir os prejuízos emergentes da exoneração antecipada e sem justa causa do cargo de gestor público. Ao fixar um limite máximo, e, portanto, permitir que o montante da indemnização possa não coincidir com todos os vencimentos deixados de auferir, não exclui o dever de indemnizar, apenas o “encurta” – para usar a expressão do Tribunal constitucional. Com efeito o direito à reparação não é posto em causa, mesmo naquelas situações em que a indemnização não tenha a exacta medida do dano – como é ocaso, por exemplo – do art. 494º do C.Civil, quando o agente tenha agido com “mera negligência”. A função punitiva da responsabilidade civil pode explicar que a indemnização seja nesse caso inferior ao dano. Tal diminuição do montante da indemnização face à medida do dano, não é seguramente inconstitucional. A responsabilidade civil fundada no risco também tem limites máximos (art. 508º do C.Civil), opção que se justifica pelo facto de não haver um nexo de imputação subjectiva censurável do ilícito. Razões de interesse público levaram o legislador a não converter os contratos a termo, em contratos sem termo, no âmbito da função pública, mesmo que a aplicação da legislação laboral implicasse tal transformação perante um acto ilícito – nulidade do termo (artºs 41º, 44º e 47º do Dec. Lei 64-A/89) - cfr. Acórdão de 28/Março/2000, processo 226/98: “não só a Constituição da República não impõe – nem pela garantia da segurança no emprego, nem por força do princípio da igualdade – a aplicação aos contratos de trabalho a termo certo celebrados pelo Estado de um regime de conversão ope legis em contratos de trabalho por tempo indeterminado, como tal conversão, e a correspondente forma de acesso à função pública se revelariam violadoras da regra da igualdade nesse acesso e do princípio do concurso, consagrados no artigo 47º, n.º 2, da Constituição”. O condicionamento do direito à indemnização previsto no art.27º, n.º 5 da Constituição, levada a cabo pelo art. 225º, n.º 2 do C.P.Penal que conformou o direito à indemnização para além dos casos de prisão preventiva manifestamente ilegal, quando esta se revele injustificada por erro grosseiro e os prejuízos sejam anómalos e de particular gravidade, não foi considerada inconstitucional pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 160/95, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30º volume, pág. 807. É que, como se referiu no Acórdão do Tribunal Constitucional acima referido, só no caso do montante indemnizatório ser arbitrariamente “encurtado” se poderia considerar violado o art. 22º da CRP, e não é o caso. As razões que levaram o legislador a consagrar a liberdade de exoneração e a limitação da indemnização sem justa causa pela exoneração dos gestores públicos, não são arbitrárias. É racional, isto é compreensível a opção do legislador (com a margem de liberdade inerente à sua legitimidade conformadora da ordem jurídica) no sentido de, relativamente a cargos de grande responsabilidade na gestão de empresas públicas, onde se exigem critérios de competência especiais, não exista um direito à permanência do cargo, e que a par de elevadas remunerações se limite também o direito à indemnização pela exoneração sem justa causa. Entendemos, assim, que o direito à reparação constitucionalmente garantido no art. 22º não é posto em causa pelo art. 6´, n.º 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro. Também não há violação do princípio da igualdade, no entendimento acolhido, segundo o qual o gestor exonerado, sem justa causa, não tenha direito a reingressar ao cargo e a auferir uma indemnização com um tecto máximo de um ano de vencimento. Esta questão da inconstitucionalidade, reporta-se não ao necessário equilíbrio entre a indemnização e o dano, mas sim ao facto do art. 6º, n.º 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro, fixar no estatuto do gestor público uma discriminação, perante os demais casos de revogação unilateral do mandato sem justa causa. A violação do princípio da igualdade só existe quando os índices discriminatórios são, eles mesmos, constitucionalmente proibidos – sexo, raça, e os demais enumerados no art. 13º - ou então, quando a desigualdade assente num critério arbitrário, ou manifestamente desajustado. Ainda é igualdade tratar desigual o que é desigual, na “medida da diferença”. Medida da diferença, quer dizer que deve haver uma razoabilidade e adequação entre o motivo discriminatório e a discriminação (não punir os inimputáveis é razoável, pois a punição assenta na capacidade de entender e querer praticar um crime; não punir os loiros não é razoável, por falta de adequação entre o indíce e a discriminação) – cfr. JORGE MIRANDA, Direito Constitucional, Tomo IV, pág. 248 e jurisprudência do TC aí citada e, em especial, o Acórdão n.º 231/94, de 9 de Março, DR 1ª Série-A, n.º 98, de 28 de Abril de 1994, pág. 2056 e 2057, que destaca precisamente tal adequação: “a essência da aplicação do princípio da igualdade encontra o seu ponto de apoio na determinação dos fundamentos fácticos e valorativos da diferenciação jurídica consagrada no ordenamento. O que significa que a prevalência da igualdade como valor supremo do ordenamento tem de ser caso a caso compaginada com a liberdade que assiste ao legislador de ponderar os diversos interesses em jogo e diferenciar o seu tratamento no caso de entender que tal se justifica.” Acresce que, nestes casos, isto é, quando estamos perante normas ordenadoras, em que o legislador pode optar entre diversas soluções organizativas, o controlo da constitucionalidade deve ter em conta a “autonomia legislativa”, não sendo permitido um “reexame judicial, mas tão só um controle externo da constitucionalidade, isto é, um controle de limites externos e de erro manifesto, segundo um critério de evidência”, ou seja a inconstitucionalidade deve ser manifesta – Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição de 1976, 3ª edição, pág. 225 e seguintes, onde o autor refere a propósito das legislações ordinária sobre direitos fundamentais, a existência de três níveis de controlo judicial: total; defensabilidade e de evidência. Com relevo para o presente caso é patente a divergência entre os regimes de exoneração do gestor público, de revogação do mandato civil e destituição dos gerentes de sociedades por quotas e dos directores de sociedades anónimas. Na exoneração sem justa causa do gestor público a indemnização tem o limite máximo de um ano de vencimento. O art. 1172, al. c) do C.Civil garante a reparação integral dos prejuízos, no caso do mandato com termo certo. O art. 257º, 7 do Código das Sociedades Comerciais, no caso de destituição do gerente sem justa causa e não havendo uma indemnização contratualmente estipulada, garantido o direito à indemnização dos prejuízos sofridos, entendendo-se porém que o gerente não se manteria no cargo por mais de quatro anos, no caso de ter sido nomeado sem termo certo. O art. 430º, 3 do CSC, no que respeita à destituição dos directores das sociedades anónimas, sem justa causa, garante o direito a uma indemnização pelos danos sofridos, pelo modo estipulado no contrato ou nos termos gerais de direito, sem que a indemnização possa exceder as remunerações que receberia até final do período para que foi eleito. Os quadros legais citados só têm em comum a ausência de causa justificativa para a extinção unilateral da relação jurídica e a existência de uma indemnização. Em tudo o mais deixa de haver identidade. Há limite de quatro anos no caso dos gerentes das sociedades por quotas, quando não haja prazo estipulado para a gerência. Se o mandato civil não tiver sido concedido por “certo tempo ou para determinado assunto”, portanto, mandato sem prazo, nem sequer há lugar a indemnização (art. 1172, c) do C.Civil). No caso dos gestores públicos, há limite de um ano, mesmo no caso do cargo ser exercido a termo certo (art. 6º, nº 2 do Dec. Lei 464/82). Pode fixar-se a indemnização através de convenção das partes, com excepção da emergente da exoneração sem justa causa dos gestores públicos. Esta diversidade de regime é arbitrária? Em todos os aspectos? Ou, para o que nos interessa, pelo menos no que respeita ao limite máximo da indemnização Julgamos que não. As desigualdades acima notadas são todas elas compreensíveis, isto é com um fundamento racionalmente explicável, não sendo evidente qualquer arbítrio. O limite dos quatro anos nos gerentes das sociedades por quotas, é compreensível nos casos em que a gerência não tenha termo certo. A escolha supletiva de um tecto indemnizatório é uma escolha do legislador, que cabe no seu poder de definir algum equilíbrio nas posições jurídicas das partes envolvidas. Tal escolha do legislador para a fixação do tecto máximo da indemnização do gestor público exonerado sem justa causa, injuntiva por força da sua estrita conexão com o património público e limitada, atenta a especificidade do cargo, o seu elevado índice remuneratório, também é equilibrada: é por um lado atraente para o gestor (remuneração elevada) e é por outro lado atraente para o Estado que apesar da remuneração ser elevada não se vê forçado a suportar indemnizações superiores a um ano de vencimento. Por outro lado, o limite de um ano de prestações vincendas, no caso dos gestores públicos, e a impossibilidade de ser fixada a indemnização por acordo, não pode ser vista isoladamente, mas sim como um elemento do Estatuto dos Gestores Públicos. O referido Estatuto que alterou o Dec. Lei 831/76, de 25 de Novembro, modificou substancialmente quer o regime da cessação unilateral do cargo (na lei antiga o gestor estava sujeito ao estatuto disciplinar da função pública) quer o estatuto remuneratório – “A par de uma nova responsabilização dos agentes, cria-se um novo quadro legal que permite a definição de novas e mais atractivas condições para o exercício de funções de gestão, não apenas no aspecto de retribuição, mas, particularmente, no que diz respeito à autonomia das decisões e à responsabilização pelos resultados” – diz-se no preâmbulo. O objectivo prosseguido com o diploma justificou a derrogação da lei geral, como se disse no art. 3º, n.º 4 do Dec. Lei 464/82: “em tudo o que não estiver ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ao regime do mandato, as disposições constantes da lei civil”. Não pode, assim, considerar-se uma desigualdade relevante tomando apenas como elemento divergente um dos aspectos da complexa teia de direitos e obrigações do gestor público – o tecto máximo da indemnização de um ano, atenta a remuneração em causa, pode ser mais expressivo que um tecto máximo de quatro anos de vencimentos numa sociedade por quotas. É ponto assente que a desigualdade não pode ser aferida apenas em função de um dos aspectos do estatuto funcional. Como se vincou no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 663/99, «[p]retender fazer valer uma igualdade formal em matéria de uma regalia específica ou norma específica, desconsiderando todo o universo de diferenças que a justifica, bem como o sentido da própria regulamentação globamente considerada que a impõe (diverso, como se disse, perante relações de direito privado e no domínio público), seria desconsiderar o próprio sentido do princípio da igualdade, que exige o tratamento diferenciado do que é diferenciado tanto quanto exige o tratamento igual do que é igual. Sendo certo, aliás, que a igualação de uma circunstância pode, no conjunto, agravar a desigualdade – basta que tal igualização se faça a favor da parte mais favorecida em todas as outras circunstâncias, menos naquela» - cfr. no mesmo sentido além de outros aí citados o Acórdão do Tribunal Constitucional de 13 de Fevereiro de 2001, proc. 62/01. Julgamos, em suma, que o princípio da igualdade não exige que o regime da indemnização da exoneração sem motivo justificado seja idêntico ao da revogação do mandato, não sendo deste modo inconstitucional o art. 6º, nº 2 (parte final) do Dec.Lei 464/82, de 9 de Dezembro. Aplicando o regime legal encontrado ao caso dos autos, temos o seguinte. O requerente/autor foi exonerado sem motivo justificado em 4-4-96. Em 2-7-96 a Administração do Porto de Lisboa pagou ao requerente a quantia de 7.128.599$00, quantia essa que constitui a diferença entre as quantias que o ora requerente receberia até termo da comissão de serviço interrompida pelo acto anulado e as quantias a que tinha direito no lugar de origem, com abatimento de quantias de imposto do selo e retenção na fonte de IRS- cfr. alínea g) matéria de facto. Do documento de fls. 65, constata-se que foi tomado em consideração um ano de vencimento como gestor, de harmonia com o disposto no art. 6º, n.º 2 do Dec. Lei 464/82 de 9 de Dezembro. Do exposto resulta que a quantia paga ao requerente foi aquela a que o mesmo tinha direito a título de indemnização pela sua exoneração ilícita, sem motivo justificado. Tem, contudo, o autor direito aos juros de mora decorrentes do pagamento tardio dessa indemnização – foi exonerado em 4-4-96 e a mesma só lhe foi paga em 2-7-96 – cfr. art. 804º, 1 e 805º, 2 b) do C.Civil. Deve, nestes termos, ser reconhecido ao autor/requerente o direito a receber os juros de mora, à taxa legal, vencidos entre 4-4-96 e 2-7-96, sobre o referido capital de Esc.7.128.599$00 (sete milhões cento e vinte e oito mil, quinhentos e noventa e nove escudos). No mais deve julgar-se improcedente a pretensão do requerente/autor. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam: a) Julgar a pretensão do autor parcialmente procedente e, consequentemente, condenar os requeridos a pagarem ao autor os juros de mora, à taxa legal, vencidos desde 4-4-96 até 2-7-96, sobre o capital de Esc. 7.128.599$00; b) No mais julgar improcedente a pretensão do autor. Custas pelo requerente, fixando a taxa de justiça em € 70, tendo em atenção o seu decaimento. Lisboa, 17 de Maio de 2005. – São Pedro (relator por vencimento) – António Samagaio – Jorge de Sousa (vencido nos termos da declaração junta). Voto de vencido 1 – Está em causa no presente processo saber se o Requerente tem direito à indemnização que pede, por inexecução do julgado anulatório, e saber se o presente processo é meio adequado para a fixar. O art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, estabelece o seguinte: Art. 6.º - 1 - O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço. 2 - A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor. 3 - Considera-se motivo justificado para efeitos do número anterior: a) A falta de observância da lei ou dos estatutos da empresa; b) A violação grave dos deveres de gestor público. 4 - O apuramento do motivo justificado para a revogação do mandato pressupõe a prévia audiência do gestor sobre as razões invocadas, mas não implica o estabelecimento ou organização de qualquer processo. 5 - A dissolução do órgão de gestão de uma empresa pública pode ser determinada pelas entidades a quem cabe a nomeação dos gestores, nos seguintes casos: a) Não observância nos orçamentos de exploração e investimentos dos objectivos básicos definidos pela tutela; b) Desvio substancial entre os orçamentos e a respectiva execução; c) Deterioração dos resultados de exercício durante o qual o presidente haja exercido funções por período não inferior a 9 meses. No caso de se verificarem os eventos descritos nas alíneas b) e c), a dissolução deve ser decretada, salvo se for considerado pelas entidades acima referidas que o órgão de gestão tomou todas as medidas ao seu alcance para reduzir ou evitar tais eventos. A dissolução envolve a cessação do mandato de todos os titulares dos órgãos de gestão. 6 - Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor. 7 - O gestor público pode renunciar ao mandato conferido com a antecedência mínima de 3 meses sobre a data em que se propõe cessar funções. A cessação de funções resultante de renúncia ao mandato determina a cessação da requisição ou comissão de serviço. No n.º 1 deste art. 6.º estabelece-se o princípio da liberdade de exoneração do gestor público pelas entidades que o nomearam, mesmo com invocação da mera conveniência de serviço. À face desta norma, o gestor não tem o direito de exercer o mandato até ao seu termo normal, tendo apenas uma expectativa de o vir a exercer. É com o fim de compensar o gestor pela frustração desta expectativa que os n.ºs 2 e 6 deste art. 6.º estabelecem um regime especial de indemnização que, em face da legalidade da exoneração, tem de ser qualificada como uma indemnização por acto lícito. A indemnização prevista nestas normas não pode exceder o vencimento anual de gestor, como se refere na parte final do n.º 2. Nos casos enquadráveis no n.º 2, com esse limite da remuneração anual do gestor, essa indemnização é «de o valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato». Nos casos a que se refere o n.º 6, de exercício de funções de gestor em comissão de serviço ou requisição, essa indemnização, tem o mesmo limite do vencimento anual do gestor, mas é calculada não com base na globalidade dos ordenados vincendos, mas sim com base na «diferença entre o vencimento no lugar de origem à data da cessação das funções de gestor». No caso em apreço, o montante da indemnização, calculado tendo por base o período de tempo que faltava para se completar o mandato e a diferença entre as remunerações de gestor e do lugar de origem do Requerente à data da cessão do mandato, era superior ao montante do vencimento anual de gestor, pelo que a Administração atribuiu ao Requerente uma indemnização equivalente a esta remuneração anual, aplicando a limitação prevista na parte final do n.º 2. Essa indemnização foi paga, ao Requerente em 2-7-96, deduzida da retenção na fonte de I.R.S. e imposto do selo. O Requerente, porém, pretende que, na sequência do julgado anulatório e do subsequente reconhecimento da existência de causa legítima de inexecução, lhe seja atribuída outra indemnização, também de «valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, reduzida ao montante da diferença entre o vencimento do gestor e o vencimento do lugar de origem à data da cessação de funções de gestor» (art. 39.º do requerimento de fixação de indemnização), acrescida de juros legais de 10% ao ano até 17-4-99 e de 7% a partir de então (art. 46.º do requerimento de execução). 2 – Como se referiu, a indemnização prevista nos n.ºs 2 e 6 daquele art. 6.º é uma indemnização por acto lícito. No caso em apreço, porém, com o trânsito em julgado do acórdão que, em recurso contencioso, anulou o acto que exonerou o Requerente, ficou assente que esse acto tem natureza administrativa e é ilegal. A execução do julgado anulatório proferido em processo de recurso contencioso visa a reconstituição da situação actual hipotética que existira se o acto ilegal não tivesse sido praticado, isto é, a situação que presumivelmente existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. ( ( ) (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 15-12-92, proferido no recurso n.º 27973-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 7087; – de 16-2-94, proferido no recurso n.º 23845-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1112; – de 26-5-94, proferido no recurso n.º 23876-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 28-6-96, página 251; – de 7-2-95, proferido no recurso n.º 34265, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1284; – de 14-2-95, proferido no recurso n.º 25294-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1509; – de 23-5-95, proferido no recurso n.º 36913, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 4634; – de 24-9-91, proferido no recurso n.º 21684-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 4916; – do Pleno de 27-2-96, proferido no recurso n.º 23058, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-1-98, página 93. ) Nesta reconstituição, como se infere do n.º 1 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, o interessado tem direito a «indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta por causa legítima». Assim, nestas situações, não há lugar apenas à indemnização por frustração de expectativas, mas sim à indemnização por todos os prejuízos que resulte do acto anulado e da inexecução do julgado, sem qualquer limitação. Aliás, é esta a solução que está em sintonia com o preceituado no art. 22.º da C.R.P. em que se estabelece que «o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem». Na verdade, à face desta norma constitucional, não é ao legislador ordinário regular em termos mais limitados do que os previstos no regime geral de responsabilidade civil a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas por prejuízos que estejam conexionados, em termos de causalidade adequada, com as suas acções ou omissões (haverá, naturalmente, necessidade de ponderação das situações de concausalidade). O princípio geral, em matéria de reparação de danos, é o de que quem estiver obrigado a repará-lo deve reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação, mas a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão (arts. 562.º e 563.º do Código Civil). Por isso, o art. 6.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 464/82 serão materialmente inconstitucionais se forem interpretados como restringindo a responsabilidade civil por actos ilícitos praticados pelo Estado ou outras entidades públicas na exoneração de gestores.( A constitucionalidade deste regime poderia ser ainda questionada, à face do princípio da igualdade (art. 13.º da C.R.P.), por comparação com o regime que no art. 1172.º, alínea c) do Código Civil, se prevê para as situações análogas de mandato remunerado temporário, em que antecipação da cessação do mandato implica de indemnização da globalidade do prejuízo. Também aqui, como no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, é lícita a revogação antecipada; não se vislumbra razão para que, estando estruturado o exercício de funções do gestor em termos de mandato, lhe seja atribuída uma indemnização menor do que os prejuízos que lhe provoca a revogação antecipada. ) Esta indemnização prevista no art. 6.º não é uma indemnização por prejuízos patrimoniais, ou pelo menos não depende deles: – no caso de o gestor não estar em regime de requisição ou comissão de serviço ela é-lhe atribuída independentemente de ele vir no período de um ano a obter uma remuneração melhor em qualquer outras funções públicas ou provadas que venha a exercer; «Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor» (n.º 6); também neste caso, a indemnização não tem a ver com a demonstração de prejuízos, pois ela é atribuída mesmo que o gestor venha, posteriormente, a exercer funções melhor remuneradas, no período que faltava para terminar a comissão. Por outro lado, o montante da indemnização é sempre calculado com base na diferença de remunerações à data da cessação da comissão, sem atender à possível evolução das remunerações no lugar de origem no período que faltava para completar-se o mandato. A redução da indemnização é de duvidosa constitucionalidade, assentando possivelmente numa hipotética menor amplitude económica das expectativas proporcionadas pelo exercício do cargo de gestor que a quem já é funcionário. De qualquer modo, o facto de a indemnização ser atribuída independentemente da remuneração posterior do gestor no lugar de origem ou fora dele parece-me impedir a qualificação da indemnização como indemnização por prejuízos patrimoniais. Parece-me tratar-se, assim, em ambos os casos, de uma compensação pela perda de expectativa que o gestor tinha de exercer o mandato até ao seu termo, atribuída de compensar a perda dessa expectativa e o que o exercício efectivo do cargo lhe poderia proporcionar, especialmente a nível de enriquecimento curricular, mas não de reparar prejuízos remuneratórios. Como o Requerente, se não tivesse cessado antecipadamente o seu mandato, teria continuado a exercê-lo até ao seu termo normal e a auferir o acréscimo remuneratório que ele lhe proporcionava em relação à prestação de serviço no lugar de origem, a reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado exige que o visado seja compensado integralmente da diferença entre as remunerações que receberia no exercício do mandato e as que lhe foram abonadas no lugar de origem, sem aquele limite indemnizatório previsto no n.º 2 do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82. Porém, o que o interessado já recebeu ao abrigo deste artigo 6.º, é de considerar para efeitos da referida reconstituição da situação actual hipotética, pois, se o acto anulado não tivesse sido praticado, essa indemnização também não seria atribuída. (Isto não quer dizer que o Requerente não possa, em acção própria, ter direito a uma indemnização pela globalidade dos prejuízos que demonstrar, designadamente os que possam assentar na perda da possibilidade de enriquecer o seu curriculum ou outros cobertos ou não pela indemnização prevista no art. 6.º. Isto é, a compensação atribuída nos termos do art. 6.º poderá ser cumulável com a indemnização por perdas remuneratórias, por terem em vista objectivos diferentes. Porém, em sede de execução de julgado, estando a reconstituir-se a situação que existira se não tivesse sido praticado o acto anulado, terá de sido deduzido aos prejuízos patrimoniais que sofreu em consequência do acto anulado, aquilo que o Requerente recebeu em virtude do acto anulado, ter sido praticado (que foi o que passou a receber no lugar de origem e a indemnização atribuída nos termos do art. 6.º). Por outro lado, tratando-se aqui de uma fixação de indemnização por prejuízos que forem calculáveis através de operações simples e sem recurso à prova testemunhal, não se pode apreciar se é devida indemnização que não seja a que resulta directamente da ponderação do que o Requerente deixou de receber e do que recebeu por causa do acto anulado). Por isso, haverá que apurar se, em concreto, com a atribuição daquela indemnização prevista no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82 foi paga ao Requerente a diferença entre o que receberia até ao termo normal do mandato e o que, efectivamente recebeu, considerando em conjunto a referida indemnização e o que auferiu no lugar de origem, com eventual acréscimo de juros de mora, na medida em que tiver ocorrido pagamento de quantias em momento ulterior àquele em que seriam pagas se o acto anulado não tivesse sido praticado. 3 – O Requerente foi nomeado em comissão de serviço, vogal do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa pelo despacho conjunto A-40/95-XII do Primeiro Ministro, do Ministro das Finanças e do Ministro do Mar, publicado no publicado no Diário da República, II Série, de 20-6-1995, sendo o mandato respectivo de três anos, pelo que o seu termo normal só ocorreria em 20-6-1998. Entretanto, o mandato do Requerente terminou, por força do acto ilegal em 4-5-96, data em que foi publicado o despacho que o exonerou. Por isso, a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado consubstanciar-se-á no pagamento da diferença entre o que o Requerente receberia como gestor entre 4-5-96 e 20-6-98 e o que recebeu com a atribuição da indemnização referida e com o exercício da sua actividade profissional lugar de origem, no mesmo período. Como resulta do documento de fls. 65 (junto pelo Requerente e elaborado pela Administração do Porto de Lisboa para cálculo da indemnização a pagar ao abrigo do disposto no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, pelo que se considera assente por ambas as partes), o Requerente receberia até ao final do mandato a quantia global ilíquida de 27.200.485$00 e o que receberia no lugar de origem, à data da cessão do mandato, até ao seu termo normal, seria de 8.494.586$00, sendo a diferença entre as remunerações de 18.705.899$00. A indemnização que foi paga ao Requerente nos termos daquele artigo foi no montante ilíquido de 9.906.260$00, a que correspondeu o montante indemnizatório líquido de 7.139.971$00 (9.906.260$00, com dedução de 35.879$00 de Imposto do Selo e 2.730.410$00 de I.R.S.). (Ao Requerente acabou por ser paga a quantia de 7.128.599$00, por ao montante líquido da indemnização ter sido deduzida uma quantia para regularização de uma conta corrente de obras sociais e culturais e acrescida uma quantia de retroactivos.) Por isso, tem de concluir-se, mesmo sem contabilizar os aumentos remuneratórios no lugar de origem nos anos de 1997 e 1998 (que são evidenciados pela declaração do Instituto Portuário dos Transportes Marítimos, que consta de fls. 89), que a indemnização atribuída ao Requerente nos termos daquele art. 6.º não o compensou da perda de proventos que lhe advieram da prática do acto ilegal, havendo, pelo menos, uma diferença ilíquida de 8.799.639$00 entre o que o Requerente deixou de receber (18.705.899$00 ilíquidos) e o que lhe foi pago a título de indemnização (9.906.260$00 ilíquidos). Assim, não se pode aceitar a posição defendida pela Autoridade Requerida, de que a indemnização referida é tudo o que há a pagar, nem a adoptada pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no sentido de apenas haver a pagar juros de mora. 4 – Como se referiu, o Requerente receberia, desde o momento em que cessou o mandato até ao seu final normal, a quantia global ilíquida de 27.200.485$00, ( Há acordo das partes sobre esse ponto, pois é esse o montante com base no qual foi calculada a indemnização pela Administração e é esse mesmo que o Requerente refere no documento que consta de fls. 27.) equivalente a 135.675,45 €. No serviço de origem, o Requerente auferiu remunerações ilíquidas equivalentes a 15.529,52 € e 26.287,73 €, nos anos de 1996 e 1997, e a de 13.920,40 €, no ano de 1998 até ao dia 20-6-1998, em que ocorreria o termo normal do mandato (Esta quantia de 13.920,40 € foi calculada com base na quantia de 29.713,14 €, referida como tendo sido recebida pelo ora Requerente durante todo o ano de 1998, e nos 171 dias desse ano que decorreram até 20 de Junho, data em que terminaria do mandato : 29713,14€ : 365 dias X 171 dias = 13.920,40 €.). No total, até à data do termo normal do mandato, o ora Requerente auferiu no serviço de origem uma remuneração ilíquida global equivalente a 55.737,65 €. Além destas quantias, foi atribuída ao Requerente a referida indemnização ilíquida nos termos do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, equivalente a 49.412,22 € (9.906.260$00). Por isso, no total, na sequência do acto anulado, o Requerente auferiu até ao termo normal do mandato quantias equivalentes a 105.149,87 € (55.737,65 € de remunerações nu lugar de origem + 49.412,22 € de indemnização). Como o Requerente, se se mantivesse a exercer o mandato, auferiria 135.675,45 € é de concluir que, para reconstituição da situação hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, a Administração tem de pagar ao Requerente a quantia de 30.525,58 € (135.675,45 € – 105.149,87 €). 5 – O Requerente pede ainda o pagamento de juros de mora, com início em 22-5-96 (documento de fls. 28). Também nesta matéria, importa ter presente que se tem de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, pelo que há que atender à evolução dos pagamentos que foram feitos ao Requerente. Como se vê pela matéria de facto fixada, o Requerente recebeu em 2-7-96 a indemnização nos termos do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, com o que lhe foi antecipadamente o pagamento de remunerações ilíquidas do cargo de gestor, designadamente as que se venceriam entre essa data e 21-4-97 (data em que se completou um ano desde a data da cessação antecipada do mandato). Assim, neste período, o Requerente não teve prejuízo derivado de atraso no pagamento de remunerações, pois até obteve uma antecipação Porém, nesse mesmo período, apesar de o Requerente já ter em seu poder a indemnização referida, foram-lhe pagas as remunerações no lugar de origem (Não é alegado nem indicado nos autos que tenha havido qualquer anormalidade no pagamento das remunerações no lugar de origem, pelo que é de partir do pressupostos que elas foram pagas nos prazos legais, previstos para as remunerações mensais e subsídios de férias e de Natal.). Por isso, como o Requerente, com a indemnização que recebeu em 2-7-96, já estava pago das remunerações do cargo de gestor até ao termo do ano subsequente à cessação de funções, que se completou em 21-4-97, tem de concluir-se que todas as remunerações que recebeu no lugar de origem até esta data também lhe foram pagas mais cedo do que o que seriam as remunerações cargo de gestor, se se tivesse mantido o mandato. Até essa data, tendo em conta as remunerações que o Recorrente recebeu no ano de1996 (15.529,52 €) e as cerca de 4 remunerações mensais de 1877,70 € cada uma correspondentes aos 4 primeiros meses de 1997, no total de 7510,78 €, o Requerente já tinha recebido antecipadamente em relação ao que receberia se se mantivesse no exercício do cargo de gestor cerca de 23.040,30 €, quantia a esta que correspondia a cerca de 6 meses e meio da remuneração de gestor. Isto significa que só por volta do fim de Novembro de 1997, se pode afirmar que começou a haver atraso no pagamento de remunerações. Assim, não podem ser devidos juros de mora desde 22-5-96, como pretende o Requerente, pois não ocorreu mora desde essa data, mas apenas desde fins de Novembro de 1997. Por outro lado, esta mora, porém, não é desde esta data sobre a quantia de 30.525,58 € que se concluir ter sido paga a menos ao Requerente, pois as remunerações de gestor correspondentes a esta quantia global, não seriam pagas todas em Novembro de 1997, antes seriam repartidas pelos meses que decorreram desde esta data até ao termo normal do mandato em 2-6-98. Por outro lado, em processo de execução de julgado, em que está em causa reconstituir com a aproximação possível a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, terá de atender-se também, atribuindo-lhe ponderação contrária à da mora, à antecipação de pagamentos que decorreu entre 2-7-96 e fins de Novembro de 1997. 6 – Como se vê pelo que se referiu, é de complexa indagação a fixação do direito a juros relativos àquela quantia de 30.525,58 €. Por outro lado, não foram fornecidos pelas partes elementos que permitam o seu cálculo no presente processo, pois, para efectuar esse cálculo, será necessário averiguar com precisão os momentos em que foram efectuadas as várias prestações pecuniárias em causa. Nestes termos, em sintonia com o disposto no n.º 4 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, seria de remeter as partes quanto à fixação de juros. No entanto, não há obstáculo processual a que seja desde já fixado o montante da indemnização, no que concerne às quantias que os autos já permitem apurar com exactidão que são devidas, sendo mesmo essa a regra que se extrai do art. 565.º do Código Civil, em que se estabelece que, «devendo a indemnização ser fixada em liquidação posterior, pode o tribunal condenar desde logo o devedor no pagamento de uma indemnização, dentro do quantitativo que considere já provado». (Neste sentido, da viabilidade de uma fixação parcial da indemnização, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 36770ª, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003,página 8529.) 7 – De harmonia com o exposto, entendo que seria de determinar o pagamento ao Requerente da quantia de 30.525,58 €, sem prejuízo do direito a juros de mora que se vier a determinar em eventual acção de indemnização.atenção o seu decaimento.

Sumário

II. Essa indemnização, no caso em que o gestor exerce o cargo em comissão de serviço, será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor (art. 6º, n.º 6 do referido Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro).

III Tendo o autor sido exonerado com fundamento em conveniência de serviço por acto administrativo que veio a ser anulado por falta de fundamentação, deve em execução do respectivo julgado anulatório, ser indemnizado nos termos referidos em I e II.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… requereu, invocando o disposto nos arts. 10º e 7º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, «fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do despacho que o exonerou (...) anulado por Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7 de Outubro de 1998». O montante dessa indemnização foi fixado pelo Requerente em 141.275,93 € (93.304,64 €, com juros no montante de 47.971,29 e), quantia esta acrescida ainda dos juros legais até integral execução.

O Requerente indicou como entidades requeridas o Senhor Primeiro-ministro, o Senhor Ministro das Finanças e o senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação.

Apenas a Senhora Ministra de Estado e das Finanças respondeu, impugnando os factos afirmados pelo Requerente, designadamente por não esclarecer se a diferença entre os proventos recebidos e os que deixou de receber se reportavam a quantias líquidas ou ilíquidas, e defendendo que a indemnização só poderá ser fixada em acção de indemnização, nos termos do n.º 4 do art. 10º do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho.

O Requerente replicou, esclarecendo, além do mais, que as quantias que indicou são montantes ilíquidos e juntou vários documentos.

Notificadas as entidades requeridas se pronunciarem sobre os documentos juntos pelo Requerente, apenas o Senhor Secretário das Obras Públicas se pronunciou, afirmando, em suma, que, quando o Requerente foi exonerado, lhe foi reconhecido o direito à indemnização prevista no art. 6º, nº 2, do Decreto-Lei 464/82, de 9 de Dezembro, sendo o respectivo montante pago por transferência bancária, em 2-7-96.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Com o presente pedido de fixação de indemnização, apresentado neste Supremo Tribunal em 4/7/02, nos termos dos arts. 7 do DL 256-A/77, de 17/6, o requerente pretende que a Administração lhe pague a quantia de 93.304,64 €, calculada nos moldes previstos nos nºs 2 e 6 do DL 464/82, de 9/1.2, acrescida de juros legais que, à data, considerou perfazerem o montante de 47.971,29 €.

Juntou a fls. 27 e 28, mapas explicativos dos cálculos efectuados.

Posteriormente, juntou um documento (fls. 64 a 67), onde consta a nota elaborada pelos serviços para o cálculo da importância a fixar relativa a indemnização, nos termos da legislação já citada (nºs 2 e 6 do art. 6º do DL 464/82, de 90/12) bem como o ofício que lhe foi dirigido pela Administração do Porto de Lisboa, donde consta lhe ter sido creditada na conta bancária, a 2/7/96, a quantia de 7.128.599$00 (35.557,30 €), correspondente a tal cálculo.

Ora, da comparação de fls. 27 com fls. 65, verifica-se não haver divergência entre as contas elaboradas pelo requerente e pelos serviços. A quantia por estes depositada apenas diverge na medida em que procederam à retenção na fonte do imposto de selo e do I.R.S. e não efectuaram o pagamento dos juros moratórios legais.

Assim, analisados os autos, não compreendo o pedido do requerente, pois, afigura-se-me que a indemnização que lhe foi paga apenas deve ser acrescida do pagamento dos juros moratórios, a fim de satisfazer a indemnização que refere reclamar, ou seja, a que resulta da aplicação do disposto nos n.s 2 e 6 do art. 6º do DL 464/82, de 9/12.

É que, se o pedido indemnizatório formulado pelo requerente tem alcance mais amplo (do que o de diferença dos vencimentos auferidos e os que legalmente tinha direito, acrescido dos juros moratórios) então efectivamente não será este o meio próprio para satisfazer a sua pretensão, devendo então seguir a tramitação prevista no n.º 2 do art. 71º da LPTA, ou seja, a via de acção.

Pelo que sou de parecer que neste incidente de execução apenas deve ser fixado o pagamento ao requerente de juros moratórios.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento, não tendo obtido vencimento o projecto de acórdão do relator.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão, consideram-se relevantes os seguintes factos e ocorrências processuais:

a) O Requerente, técnico do Instituto do Trabalho Portuário, foi nomeado em comissão de serviço, vogal do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa pelo despacho conjunto A-40/95-XII do Primeiro-Ministro, do Ministro das Finanças e do Ministro do Mar, publicado no publicado no Diário da República, II Série, de 20-6-1995, sendo o mandato respectivo de três anos.

b) Por despacho conjunto do Primeiro-ministro, Ministro das Finanças e Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, de 4-4-96, o Requerente foi exonerado do referido cargo "por mera conveniência de serviço", ao abrigo do disposto no nº 1 do artº 6º do Dec. Lei nº 464/82, de 9/12 e o nº 3 do artº 2 18º e com o nº 1 do artº 112º do Estatuto Orgânico da Administração do Porto de Lisboa, aprovado pelo Dec.Lei n.º 309/87, de 7/8, despacho esse publicado no Diário da República, II Série, de 4-5-96.

c) Esse despacho foi anulado por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Outubro de 1998, proferido no processo principal, por procedência de vício de falta de fundamentação, acórdão esse transitado em julgado e que aqui se dá por reproduzido

d) Por requerimento de 10/12/98, o requerente solicitou às autoridades requeridas a execução do acórdão anulatório, com a reintegração no cargo que exercia e o ressarcimento das quantias que deixou de auferir pelo exercício efectivo do mesmo.

e) No Gabinete do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Equipamento do Planeamento e da Administração do Território foi prestada, 1.3.99, a informação nº 6/JM/99 que concluiu no sentido de se verificar causa legítima de inexecução do acórdão referido em c), com o que concordou o respectivo Ministro, nada se tendo, porém, comunicado ao requerente.

f) O Requerente instaurou neste Supremo Tribunal Administrativo processo de execução de julgado, que correu termos com o n.º 40650-A em que foi decidido, por acórdão do Pleno de 30-4-2002, que existia causa legítima de inexecução e que competia ao ora que Requerente «impulsionar o processo para fixação de indemnização, nos termos dos arts. 7º, n.ºs 1 e 2 e 10º do DL 256-A/77, a que eventualmente tenha direito».

g) Em 2-7-96, a Administração do Porto de Lisboa pagou ao ora Requerente, por transferência bancária a quantia de 7.128.599$00, «relativa ao fecho de contas e indemnização na sequência da cessação de funções que exerceu» nessa Administração até 21-4-96 (documento de fls. 64), quantia essa que constitui a diferença entre as quantias que o ora Requerente receberia até termo da comissão de serviço interrompida pelo acto anulado e as quantias a que tinha direito no lugar de origem, com abatimento de quantias de imposto de selo e retenção na fonte de I.R.S. (tal como se encontra discriminado no documento que consta de fls. 65. cujo teor se dá como reproduzido);

h) Na sequência da publicação do despacho que o exonerou do cargo de gestor, o Requerente passou a exercer funções no seu lugar de origem de técnico do Instituto do Trabalho Portuário;

i) Nos anos de 1996, 1997 e 1998 o Requerente pelo serviço prestado no lugar de origem recebeu remunerações ilíquidas de 14.403.386$00, 5.270.217$00 e 5.956.950$00 respectivamente;

j) O Requerente instaurou em 4-7-2002 o presente processo para «fixação da indemnização dos prejuízos resultantes do despacho que o exonerou».

2.2. Matéria de direito

Está em causa no presente processo saber se o Requerente tem direito à indemnização que pede por inexecução do julgado anulatório e saber se o presente processo é meio adequado para afixar.

Nos termos do art. 7º, n.º 1 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho, e tendo este Tribunal concluído que havia causa legítima de inexecução (cfr. Acórdão do Pleno proferido a fls. 159 e seguintes do apenso) o presente processo é adequado para a “fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta, nos termos do art. 10º”. O requerente/autor inclui sem margem para dúvidas a pretensão no âmbito dos “artigos 10º e 7º do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho” – cfr. intróito do requerimento inicial a fls. 2 – e formula uma pretensão compatível com tal indicação no art. 34º da mesma petição: “intenta a presente acção para fixação de indemnização dos prejuízos resultantes: a) do despacho que o exonerou, anulado pelo Acórdão do STA, de 7 de Outubro de 1998; b) da inexecução do mesmo Acórdão”.

Assim, e sem prejuízo do disposto no art. 10º, n.º 4 do Dec. Lei 256/A/77, isto é, a interposição de acção de indemnização autónoma, ou o tribunal considere a matéria de complexa indagação, o presente processo o meio idóneo para apreciar o mérito da pretensão do requerente/autor.

Vejamos, então, se tem razão.

O art. 6º do Decreto-Lei n.º464/82 de 9 de Dezembro estabelece o seguinte:

“Art. 6º

1- O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço.

2- A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.

3- Considera-se motivo justificado para efeitos do número anterior:

a) A falta de observância da lei ou dos estatutos da empresa;

b) A violação grave dos deveres de gestor público.

4- O apuramento do motivo justificado para a revogação do mandato pressupõe a prévia audiência do gestor sobre as razões invocadas, mas não implica o estabelecimento ou organização de qualquer processo.

5- A dissolução do órgão de gestão de uma empresa pública pode ser determinada pelas entidades a quem cabe a nomeação dos gestores, nos seguintes casos:

a) Não observância nos orçamentos de exploração e investimentos dos objectivos básicos definidos pela tutela;

b) Desvio substancial entre os orçamentos e a respectiva execução;

c) Deterioração dos resultados de exercício durante o qual o presidente haja exercido funções por período não inferior a 9 meses.

No caso de se verificarem os eventos descritos nas alíneas b) e c), a dissolução deve ser decretada, salvo se for considerado pelas entidades acima referidas que o órgão de gestão tomou todas as medidas ao seu alcance para reduzir ou evitar tais eventos.

A dissolução envolve a cessação do mandato de todos os titulares dos órgãos de gestão.

6- Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor.

7- O gestor público pode renunciar ao mandato conferido com a antecedência mínima de 3 meses sobre a data em que se propõe cessar funções. A cessação de funções resultante de renúncia ao mandato determina a cessação da requisição ou comissão de serviço.”

O preceito em causa regula o regime da exoneração dos gestores públicos, com as seguintes particularidades:

O gestor público pode ser livremente exonerado (art. 6º, n.º 1). Livremente não quer dizer licitamente exonerado, quer dizer apenas que há uma margem de discricionariedade, na escolha dos fundamentos da exoneração (podendo ser invocada a “mera conveniência de serviço”), e, também algum a precariedade quanto ao exercício do cargo.

A exoneração dos gestores, tem um regime de indemnização compatível com a referida marca de discricionariedade (do lado activo) e correspondente precariedade (no lado passivo da relação jurídica estabelecida entre a Administração e o gestor), através do qual, se estabelecem os casos em que tal indemnização não existe e os casos em que existe e qual o seu montante.

A primeira característica é não haver nunca o direito ao reingresso. Mesmo nos casos em que não há justa causa de rescisão, o gestor tem apenas direito a uma indemnização – como adiante se demonstrará.

A segunda característica é não existir qualquer indemnização quando a exoneração se (i) fundamente no decurso do prazo; (ii) em motivo justificado; e (iii) na dissolução do órgão de gestão. A exoneração ocorrida por algum destes factos é, assim, uma exoneração livre e lícita.

A terceira característica é que existe direito a indemnização – embora com um tecto definido no art. 6º, n.º 2 e para o caso dos funcionários requisitados ou em comissão de serviço com imputação das quantias auferidas no lugar de origem (art. 6º, n.º 6), quando a exoneração não se funde em qualquer das referidas razões (decurso do prazo, motivo justificado, dissolução do órgão).

O art. 6º, n.º 3 diz-nos quais são os casos em que existe motivo justificado, pelo que, fora de tais circunstâncias podemos concluir com toda a segurança que não há motivo justificado.

Uma exoneração com fundamento em mera conveniência de serviço, não é nunca por motivo justificado, cabe na previsão do art. 6º, n.º 2. Julgamos que é assim, quer essa exoneração seja lícita, quer seja ilícita.

Para concluirmos deste modo, basta pensarmos nos casos em que o motivo justificativo invocado não foi apreciado nos termos procedimentais referidos no ponto 4. As irregularidades desse procedimento, ou a falta de fundamentação do motivo justificativo, fazem com que esse motivo não seja justificado, isto é lícito. Trata-se então de um caso em que o motivo não justificado é também ilícito.

Da mesma forma passa a ser motivo não justificado a errada invocação do decurso do prazo e a errada indicação da dissolução do órgão.

Cabem, deste modo, na previsão do art. 6º, n.º 2, também as exonerações ilícitas, considerando como tais todas aquelas que não têm motivo justificado, ou em que esse motivo justificado não foi apurado através de um procedimento legal.

Verifica-se, assim, que a principal divisão a fazer é entre (i) exonerações livres, com direito a indemnização e (ii) exonerações livres, sem direito a indemnização. As exonerações com justa causa não dão direito a indemnização; todas as demais dão direito apenas à indemnização. Em caso algum é reconhecido o direito ao reingresso do gestor exonerado.

A conveniência de serviço (fundamentada, ou não fundamentada, logo lícita ou ilícita) é sempre um motivo não justificado, para efeitos de exoneração do cargo, e, por isso, as consequências, no plano jurídico são as seguintes:

- (i) o gestor exonerado não tem direito a reingressar no cargo, e

- (ii) tem direito à indemnização a que se refere o art. 6º, n.º 2.

No caso dos autos o autor/exequente foi exonerado através de um acto administrativo invocando conveniência de serviço anulado por falta de fundamentação, situação que se enquadra no âmbito da previsão do art. 6º, n.º 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro.

Sendo assim, o autor/exequente não tem direito a ser reintegrado no cargo, mas tem direito a ser indemnizado nos termos acima referidos (“uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor”).

A circunstância de, no presente caso, ter havido anulação do acto administrativo que exonerou o gestor, não altera as coisas. O gestor não pode ter mais direitos, depois do acto anulado, do que tinha antes desse acto ter sido proferido. Ora, antes da anulação o gestor não tinha o direito a reingressar no cargo, em caso de exoneração sem motivo justificado, pelo que não poderia adquirir esse direito por força da anulação do acto de exoneração. A execução do julgado garante a reposição do “status quo” anterior ao acto anulado, mas não a transforma: não pode fazer nascer na esfera jurídica do gestor exonerado um direito ao reingresso por exoneração sem justa causa, quando o quadro legal que define o seu estatuto não confere esse direito.

Daí que a pretensão do autor/exequente ao reingresso fictício ao exercício do cargo, para auferir todos os vencimentos correspondentes, na sequência da anulação do acto, não tenha fundamento: a reconstituição da situação actual hipotética é uma reconstituição dos direitos do interessado, tal como existiam antes do acto. Se, nos termos estatutários aplicáveis, o interessado exonerado sem justa causa, não tinha o direito a ser reintegrado, não é anulação de tal acto que lhe pode conferir esse direito.

Defende, contudo o requerente que não pode considerar-se o tecto de um ano de vencimentos, como limite máximo da indemnização por inconstitucionalidade manifesta (art. 54º da petição).

Apesar do requerente se ter limitado a invocar a manifesta inconstitucionalidade do “último segmento” do art. 6º, n.º 2 do referido Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro, sem ter desenvolvido as suas razões, a inconstitucionalidade pode colocar-se perante o art. 22º da Constituição e perante o princípio da igualdade.

Em nosso entender, não se verifica qualquer inconstitucionalidade, como vamos ver.

Não há, desde logo, violação do art. 22º da CRP, na medida em que não se retira ao interessado o direito à reparação pelos danos causados pelo acto ilícito.

Como se diz no Acórdão do Tribunal Constitucional 45/99, de 19 de Janeiro de 1999, “O que verdadeiramente importa é sublinhar que o artigo 22º da Constituição reconhece aos cidadãos o direito à reparação dos danos que lhes forem causados por acções ou omissões praticadas por titulares de órgãos do Estado e das demais entidades públicas, ou por seus funcionários ou agentes, no exercício das respectivas funções, reparação essa que deve ser integral e assumida solidariamente pela Administração. Mas o mesmo artigo 22º não estabelece os concretos mecanismos processuais através dos quais se há-de exercitar esse direito: ponto é que o legislador, ao fazê-lo, não crie entraves ou dificuldades dificilmente superáveis, nem encurte arbitrariamente o quantum indemnizatório”.

Ora, a nosso ver, a interpretação acolhida considera que o art. 6º, 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro, consagra uma verdadeira indemnização, para ressarcir os prejuízos emergentes da exoneração antecipada e sem justa causa do cargo de gestor público.

Ao fixar um limite máximo, e, portanto, permitir que o montante da indemnização possa não coincidir com todos os vencimentos deixados de auferir, não exclui o dever de indemnizar, apenas o “encurta” – para usar a expressão do Tribunal constitucional.

Com efeito o direito à reparação não é posto em causa, mesmo naquelas situações em que a indemnização não tenha a exacta medida do dano – como é ocaso, por exemplo – do art. 494º do C.Civil, quando o agente tenha agido com “mera negligência”. A função punitiva da responsabilidade civil pode explicar que a indemnização seja nesse caso inferior ao dano. Tal diminuição do montante da indemnização face à medida do dano, não é seguramente inconstitucional.

A responsabilidade civil fundada no risco também tem limites máximos (art. 508º do C.Civil), opção que se justifica pelo facto de não haver um nexo de imputação subjectiva censurável do ilícito.

Razões de interesse público levaram o legislador a não converter os contratos a termo, em contratos sem termo, no âmbito da função pública, mesmo que a aplicação da legislação laboral implicasse tal transformação perante um acto ilícito – nulidade do termo (artºs 41º, 44º e 47º do Dec. Lei 64-A/89) - cfr. Acórdão de 28/Março/2000, processo 226/98: “não só a Constituição da República não impõe – nem pela garantia da segurança no emprego, nem por força do princípio da igualdade – a aplicação aos contratos de trabalho a termo certo celebrados pelo Estado de um regime de conversão ope legis em contratos de trabalho por tempo indeterminado, como tal conversão, e a correspondente forma de acesso à função pública se revelariam violadoras da regra da igualdade nesse acesso e do princípio do concurso, consagrados no artigo 47º, n.º 2, da Constituição”.

O condicionamento do direito à indemnização previsto no art.27º, n.º 5 da Constituição, levada a cabo pelo art. 225º, n.º 2 do C.P.Penal que conformou o direito à indemnização para além dos casos de prisão preventiva manifestamente ilegal, quando esta se revele injustificada por erro grosseiro e os prejuízos sejam anómalos e de particular gravidade, não foi considerada inconstitucional pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 160/95, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30º volume, pág. 807.

É que, como se referiu no Acórdão do Tribunal Constitucional acima referido, só no caso do montante indemnizatório ser arbitrariamente “encurtado” se poderia considerar violado o art. 22º da CRP, e não é o caso. As razões que levaram o legislador a consagrar a liberdade de exoneração e a limitação da indemnização sem justa causa pela exoneração dos gestores públicos, não são arbitrárias. É racional, isto é compreensível a opção do legislador (com a margem de liberdade inerente à sua legitimidade conformadora da ordem jurídica) no sentido de, relativamente a cargos de grande responsabilidade na gestão de empresas públicas, onde se exigem critérios de competência especiais, não exista um direito à permanência do cargo, e que a par de elevadas remunerações se limite também o direito à indemnização pela exoneração sem justa causa.

Entendemos, assim, que o direito à reparação constitucionalmente garantido no art. 22º não é posto em causa pelo art. 6´, n.º 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro.

Também não há violação do princípio da igualdade, no entendimento acolhido, segundo o qual o gestor exonerado, sem justa causa, não tenha direito a reingressar ao cargo e a auferir uma indemnização com um tecto máximo de um ano de vencimento. Esta questão da inconstitucionalidade, reporta-se não ao necessário equilíbrio entre a indemnização e o dano, mas sim ao facto do art. 6º, n.º 2 do Dec. Lei 464/82, de 9 de Dezembro, fixar no estatuto do gestor público uma discriminação, perante os demais casos de revogação unilateral do mandato sem justa causa.

A violação do princípio da igualdade só existe quando os índices discriminatórios são, eles mesmos, constitucionalmente proibidos – sexo, raça, e os demais enumerados no art. 13º - ou então, quando a desigualdade assente num critério arbitrário, ou manifestamente desajustado. Ainda é igualdade tratar desigual o que é desigual, na “medida da diferença”. Medida da diferença, quer dizer que deve haver uma razoabilidade e adequação entre o motivo discriminatório e a discriminação (não punir os inimputáveis é razoável, pois a punição assenta na capacidade de entender e querer praticar um crime; não punir os loiros não é razoável, por falta de adequação entre o indíce e a discriminação) – cfr. JORGE MIRANDA, Direito Constitucional, Tomo IV, pág. 248 e jurisprudência do TC aí citada e, em especial, o Acórdão n.º 231/94, de 9 de Março, DR 1ª Série-A, n.º 98, de 28 de Abril de 1994, pág. 2056 e 2057, que destaca precisamente tal adequação: “a essência da aplicação do princípio da igualdade encontra o seu ponto de apoio na determinação dos fundamentos fácticos e valorativos da diferenciação jurídica consagrada no ordenamento. O que significa que a prevalência da igualdade como valor supremo do ordenamento tem de ser caso a caso compaginada com a liberdade que assiste ao legislador de ponderar os diversos interesses em jogo e diferenciar o seu tratamento no caso de entender que tal se justifica.”

Acresce que, nestes casos, isto é, quando estamos perante normas ordenadoras, em que o legislador pode optar entre diversas soluções organizativas, o controlo da constitucionalidade deve ter em conta a “autonomia legislativa”, não sendo permitido um “reexame judicial, mas tão só um controle externo da constitucionalidade, isto é, um controle de limites externos e de erro manifesto, segundo um critério de evidência”, ou seja a inconstitucionalidade deve ser manifesta – Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição de 1976, 3ª edição, pág. 225 e seguintes, onde o autor refere a propósito das legislações ordinária sobre direitos fundamentais, a existência de três níveis de controlo judicial: total; defensabilidade e de evidência.

Com relevo para o presente caso é patente a divergência entre os regimes de exoneração do gestor público, de revogação do mandato civil e destituição dos gerentes de sociedades por quotas e dos directores de sociedades anónimas. Na exoneração sem justa causa do gestor público a indemnização tem o limite máximo de um ano de vencimento. O art. 1172, al. c) do C.Civil garante a reparação integral dos prejuízos, no caso do mandato com termo certo. O art. 257º, 7 do Código das Sociedades Comerciais, no caso de destituição do gerente sem justa causa e não havendo uma indemnização contratualmente estipulada, garantido o direito à indemnização dos prejuízos sofridos, entendendo-se porém que o gerente não se manteria no cargo por mais de quatro anos, no caso de ter sido nomeado sem termo certo. O art. 430º, 3 do CSC, no que respeita à destituição dos directores das sociedades anónimas, sem justa causa, garante o direito a uma indemnização pelos danos sofridos, pelo modo estipulado no contrato ou nos termos gerais de direito, sem que a indemnização possa exceder as remunerações que receberia até final do período para que foi eleito.

Os quadros legais citados só têm em comum a ausência de causa justificativa para a extinção unilateral da relação jurídica e a existência de uma indemnização. Em tudo o mais deixa de haver identidade. Há limite de quatro anos no caso dos gerentes das sociedades por quotas, quando não haja prazo estipulado para a gerência. Se o mandato civil não tiver sido concedido por “certo tempo ou para determinado assunto”, portanto, mandato sem prazo, nem sequer há lugar a indemnização (art. 1172, c) do C.Civil). No caso dos gestores públicos, há limite de um ano, mesmo no caso do cargo ser exercido a termo certo (art. 6º, nº 2 do Dec. Lei 464/82). Pode fixar-se a indemnização através de convenção das partes, com excepção da emergente da exoneração sem justa causa dos gestores públicos.

Esta diversidade de regime é arbitrária? Em todos os aspectos? Ou, para o que nos interessa, pelo menos no que respeita ao limite máximo da indemnização

Julgamos que não.

As desigualdades acima notadas são todas elas compreensíveis, isto é com um fundamento racionalmente explicável, não sendo evidente qualquer arbítrio. O limite dos quatro anos nos gerentes das sociedades por quotas, é compreensível nos casos em que a gerência não tenha termo certo. A escolha supletiva de um tecto indemnizatório é uma escolha do legislador, que cabe no seu poder de definir algum equilíbrio nas posições jurídicas das partes envolvidas. Tal escolha do legislador para a fixação do tecto máximo da indemnização do gestor público exonerado sem justa causa, injuntiva por força da sua estrita conexão com o património público e limitada, atenta a especificidade do cargo, o seu elevado índice remuneratório, também é equilibrada: é por um lado atraente para o gestor (remuneração elevada) e é por outro lado atraente para o Estado que apesar da remuneração ser elevada não se vê forçado a suportar indemnizações superiores a um ano de vencimento.

Por outro lado, o limite de um ano de prestações vincendas, no caso dos gestores públicos, e a impossibilidade de ser fixada a indemnização por acordo, não pode ser vista isoladamente, mas sim como um elemento do Estatuto dos Gestores Públicos. O referido Estatuto que alterou o Dec. Lei 831/76, de 25 de Novembro, modificou substancialmente quer o regime da cessação unilateral do cargo (na lei antiga o gestor estava sujeito ao estatuto disciplinar da função pública) quer o estatuto remuneratório – “A par de uma nova responsabilização dos agentes, cria-se um novo quadro legal que permite a definição de novas e mais atractivas condições para o exercício de funções de gestão, não apenas no aspecto de retribuição, mas, particularmente, no que diz respeito à autonomia das decisões e à responsabilização pelos resultados” – diz-se no preâmbulo. O objectivo prosseguido com o diploma justificou a derrogação da lei geral, como se disse no art. 3º, n.º 4 do Dec. Lei 464/82: “em tudo o que não estiver ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ao regime do mandato, as disposições constantes da lei civil”. Não pode, assim, considerar-se uma desigualdade relevante tomando apenas como elemento divergente um dos aspectos da complexa teia de direitos e obrigações do gestor público – o tecto máximo da indemnização de um ano, atenta a remuneração em causa, pode ser mais expressivo que um tecto máximo de quatro anos de vencimentos numa sociedade por quotas. É ponto assente que a desigualdade não pode ser aferida apenas em função de um dos aspectos do estatuto funcional. Como se vincou no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 663/99, «[p]retender fazer valer uma igualdade formal em matéria de uma regalia específica ou norma específica, desconsiderando todo o universo de diferenças que a justifica, bem como o sentido da própria regulamentação globamente considerada que a impõe (diverso, como se disse, perante relações de direito privado e no domínio público), seria desconsiderar o próprio sentido do princípio da igualdade, que exige o tratamento diferenciado do que é diferenciado tanto quanto exige o tratamento igual do que é igual. Sendo certo, aliás, que a igualação de uma circunstância pode, no conjunto, agravar a desigualdade – basta que tal igualização se faça a favor da parte mais favorecida em todas as outras circunstâncias, menos naquela» - cfr. no mesmo sentido além de outros aí citados o Acórdão do Tribunal Constitucional de 13 de Fevereiro de 2001, proc. 62/01.

Julgamos, em suma, que o princípio da igualdade não exige que o regime da indemnização da exoneração sem motivo justificado seja idêntico ao da revogação do mandato, não sendo deste modo inconstitucional o art. 6º, nº 2 (parte final) do Dec.Lei 464/82, de 9 de Dezembro.

Aplicando o regime legal encontrado ao caso dos autos, temos o seguinte.

O requerente/autor foi exonerado sem motivo justificado em 4-4-96.

Em 2-7-96 a Administração do Porto de Lisboa pagou ao requerente a quantia de 7.128.599$00, quantia essa que constitui a diferença entre as quantias que o ora requerente receberia até termo da comissão de serviço interrompida pelo acto anulado e as quantias a que tinha direito no lugar de origem, com abatimento de quantias de imposto do selo e retenção na fonte de IRS- cfr. alínea g) matéria de facto.

Do documento de fls. 65, constata-se que foi tomado em consideração um ano de vencimento como gestor, de harmonia com o disposto no art. 6º, n.º 2 do Dec. Lei 464/82 de 9 de Dezembro.

Do exposto resulta que a quantia paga ao requerente foi aquela a que o mesmo tinha direito a título de indemnização pela sua exoneração ilícita, sem motivo justificado.

Tem, contudo, o autor direito aos juros de mora decorrentes do pagamento tardio dessa indemnização – foi exonerado em 4-4-96 e a mesma só lhe foi paga em 2-7-96 – cfr. art. 804º, 1 e 805º, 2 b) do C.Civil.

Deve, nestes termos, ser reconhecido ao autor/requerente o direito a receber os juros de mora, à taxa legal, vencidos entre 4-4-96 e 2-7-96, sobre o referido capital de Esc.7.128.599$00 (sete milhões cento e vinte e oito mil, quinhentos e noventa e nove escudos).

No mais deve julgar-se improcedente a pretensão do requerente/autor. 3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a) Julgar a pretensão do autor parcialmente procedente e, consequentemente, condenar os requeridos a pagarem ao autor os juros de mora, à taxa legal, vencidos desde 4-4-96 até 2-7-96, sobre o capital de Esc. 7.128.599$00;

b) No mais julgar improcedente a pretensão do autor.

Custas pelo requerente, fixando a taxa de justiça em € 70, tendo em atenção o seu decaimento.

Lisboa, 17 de Maio de 2005. – São Pedro (relator por vencimento) – António Samagaio – Jorge de Sousa (vencido nos termos da declaração junta).

Voto de vencido

1- Está em causa no presente processo saber se o Requerente tem direito à indemnização que pede, por inexecução do julgado anulatório, e saber se o presente processo é meio adequado para a fixar.

O art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, estabelece o seguinte:

Art. 6.º - 1 - O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço.

2- A exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor.

3- Considera-se motivo justificado para efeitos do número anterior:

a) A falta de observância da lei ou dos estatutos da empresa;

b) A violação grave dos deveres de gestor público.

5- A dissolução do órgão de gestão de uma empresa pública pode ser determinada pelas entidades a quem cabe a nomeação dos gestores, nos seguintes casos:

a) Não observância nos orçamentos de exploração e investimentos dos objectivos básicos definidos pela tutela;

b) Desvio substancial entre os orçamentos e a respectiva execução;

c) Deterioração dos resultados de exercício durante o qual o presidente haja exercido funções por período não inferior a 9 meses.

No n.º 1 deste art. 6.º estabelece-se o princípio da liberdade de exoneração do gestor público pelas entidades que o nomearam, mesmo com invocação da mera conveniência de serviço.

À face desta norma, o gestor não tem o direito de exercer o mandato até ao seu termo normal, tendo apenas uma expectativa de o vir a exercer.

É com o fim de compensar o gestor pela frustração desta expectativa que os n.ºs 2 e 6 deste art. 6.º estabelecem um regime especial de indemnização que, em face da legalidade da exoneração, tem de ser qualificada como uma indemnização por acto lícito.

A indemnização prevista nestas normas não pode exceder o vencimento anual de gestor, como se refere na parte final do n.º 2.

Nos casos enquadráveis no n.º 2, com esse limite da remuneração anual do gestor, essa indemnização é «de o valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato». Nos casos a que se refere o n.º 6, de exercício de funções de gestor em comissão de serviço ou requisição, essa indemnização, tem o mesmo limite do vencimento anual do gestor, mas é calculada não com base na globalidade dos ordenados vincendos, mas sim com base na «diferença entre o vencimento no lugar de origem à data da cessação das funções de gestor».

No caso em apreço, o montante da indemnização, calculado tendo por base o período de tempo que faltava para se completar o mandato e a diferença entre as remunerações de gestor e do lugar de origem do Requerente à data da cessão do mandato, era superior ao montante do vencimento anual de gestor, pelo que a Administração atribuiu ao Requerente uma indemnização equivalente a esta remuneração anual, aplicando a limitação prevista na parte final do n.º 2.

Essa indemnização foi paga, ao Requerente em 2-7-96, deduzida da retenção na fonte de I.R.S. e imposto do selo.

O Requerente, porém, pretende que, na sequência do julgado anulatório e do subsequente reconhecimento da existência de causa legítima de inexecução, lhe seja atribuída outra indemnização, também de «valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, reduzida ao montante da diferença entre o vencimento do gestor e o vencimento do lugar de origem à data da cessação de funções de gestor» (art. 39.º do requerimento de fixação de indemnização), acrescida de juros legais de 10% ao ano até 17-4-99 e de 7% a partir de então (art. 46.º do requerimento de execução).

2- Como se referiu, a indemnização prevista nos n.ºs 2 e 6 daquele art. 6.º é uma indemnização por acto lícito.

No caso em apreço, porém, com o trânsito em julgado do acórdão que, em recurso contencioso, anulou o acto que exonerou o Requerente, ficou assente que esse acto tem natureza administrativa e é ilegal.

A execução do julgado anulatório proferido em processo de recurso contencioso visa a reconstituição da situação actual hipotética que existira se o acto ilegal não tivesse sido praticado, isto é, a situação que presumivelmente existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. ( ( ) (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 15-12-92, proferido no recurso n.º 27973-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 7087;

- de 16-2-94, proferido no recurso n.º 23845-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1112;

- de 26-5-94, proferido no recurso n.º 23876-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 28-6-96, página 251;

- de 7-2-95, proferido no recurso n.º 34265, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1284;

- de 14-2-95, proferido no recurso n.º 25294-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1509;

- de 23-5-95, proferido no recurso n.º 36913, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 4634;

- de 24-9-91, proferido no recurso n.º 21684-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 4916;

- do Pleno de 27-2-96, proferido no recurso n.º 23058, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-1-98, página 93. )

Nesta reconstituição, como se infere do n.º 1 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, o interessado tem direito a «indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta por causa legítima».

Assim, nestas situações, não há lugar apenas à indemnização por frustração de expectativas, mas sim à indemnização por todos os prejuízos que resulte do acto anulado e da inexecução do julgado, sem qualquer limitação.

Aliás, é esta a solução que está em sintonia com o preceituado no art. 22.º da C.R.P. em que se estabelece que «o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem».

Na verdade, à face desta norma constitucional, não é ao legislador ordinário regular em termos mais limitados do que os previstos no regime geral de responsabilidade civil a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas por prejuízos que estejam conexionados, em termos de causalidade adequada, com as suas acções ou omissões (haverá, naturalmente, necessidade de ponderação das situações de concausalidade).

O princípio geral, em matéria de reparação de danos, é o de que quem estiver obrigado a repará-lo deve reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação, mas a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão (arts. 562.º e 563.º do Código Civil).

Por isso, o art. 6.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 464/82 serão materialmente inconstitucionais se forem interpretados como restringindo a responsabilidade civil por actos ilícitos praticados pelo Estado ou outras entidades públicas na exoneração de gestores.( A constitucionalidade deste regime poderia ser ainda questionada, à face do princípio da igualdade (art. 13.º da C.R.P.), por comparação com o regime que no art. 1172.º, alínea c) do Código Civil, se prevê para as situações análogas de mandato remunerado temporário, em que antecipação da cessação do mandato implica de indemnização da globalidade do prejuízo.

Também aqui, como no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, é lícita a revogação antecipada; não se vislumbra razão para que, estando estruturado o exercício de funções do gestor em termos de mandato, lhe seja atribuída uma indemnização menor do que os prejuízos que lhe provoca a revogação antecipada. )

Esta indemnização prevista no art. 6.º não é uma indemnização por prejuízos patrimoniais, ou pelo menos não depende deles:

- no caso de o gestor não estar em regime de requisição ou comissão de serviço ela é-lhe atribuída independentemente de ele vir no período de um ano a obter uma remuneração melhor em qualquer outras funções públicas ou provadas que venha a exercer;

«Quando as funções forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor» (n.º 6); também neste caso, a indemnização não tem a ver com a demonstração de prejuízos, pois ela é atribuída mesmo que o gestor venha, posteriormente, a exercer funções melhor remuneradas, no período que faltava para terminar a comissão. Por outro lado, o montante da indemnização é sempre calculado com base na diferença de remunerações à data da cessação da comissão, sem atender à possível evolução das remunerações no lugar de origem no período que faltava para completar-se o mandato.

A redução da indemnização é de duvidosa constitucionalidade, assentando possivelmente numa hipotética menor amplitude económica das expectativas proporcionadas pelo exercício do cargo de gestor que a quem já é funcionário. De qualquer modo, o facto de a indemnização ser atribuída independentemente da remuneração posterior do gestor no lugar de origem ou fora dele parece-me impedir a qualificação da indemnização como indemnização por prejuízos patrimoniais.

Parece-me tratar-se, assim, em ambos os casos, de uma compensação pela perda de expectativa que o gestor tinha de exercer o mandato até ao seu termo, atribuída de compensar a perda dessa expectativa e o que o exercício efectivo do cargo lhe poderia proporcionar, especialmente a nível de enriquecimento curricular, mas não de reparar prejuízos remuneratórios.

Como o Requerente, se não tivesse cessado antecipadamente o seu mandato, teria continuado a exercê-lo até ao seu termo normal e a auferir o acréscimo remuneratório que ele lhe proporcionava em relação à prestação de serviço no lugar de origem, a reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado exige que o visado seja compensado integralmente da diferença entre as remunerações que receberia no exercício do mandato e as que lhe foram abonadas no lugar de origem, sem aquele limite indemnizatório previsto no n.º 2 do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82.

Porém, o que o interessado já recebeu ao abrigo deste artigo 6.º, é de considerar para efeitos da referida reconstituição da situação actual hipotética, pois, se o acto anulado não tivesse sido praticado, essa indemnização também não seria atribuída. (Isto não quer dizer que o Requerente não possa, em acção própria, ter direito a uma indemnização pela globalidade dos prejuízos que demonstrar, designadamente os que possam assentar na perda da possibilidade de enriquecer o seu curriculum ou outros cobertos ou não pela indemnização prevista no art. 6.º. Isto é, a compensação atribuída nos termos do art. 6.º poderá ser cumulável com a indemnização por perdas remuneratórias, por terem em vista objectivos diferentes. Porém, em sede de execução de julgado, estando a reconstituir-se a situação que existira se não tivesse sido praticado o acto anulado, terá de sido deduzido aos prejuízos patrimoniais que sofreu em consequência do acto anulado, aquilo que o Requerente recebeu em virtude do acto anulado, ter sido praticado (que foi o que passou a receber no lugar de origem e a indemnização atribuída nos termos do art. 6.º).

Por outro lado, tratando-se aqui de uma fixação de indemnização por prejuízos que forem calculáveis através de operações simples e sem recurso à prova testemunhal, não se pode apreciar se é devida indemnização que não seja a que resulta directamente da ponderação do que o Requerente deixou de receber e do que recebeu por causa do acto anulado).

Por isso, haverá que apurar se, em concreto, com a atribuição daquela indemnização prevista no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82 foi paga ao Requerente a diferença entre o que receberia até ao termo normal do mandato e o que, efectivamente recebeu, considerando em conjunto a referida indemnização e o que auferiu no lugar de origem, com eventual acréscimo de juros de mora, na medida em que tiver ocorrido pagamento de quantias em momento ulterior àquele em que seriam pagas se o acto anulado não tivesse sido praticado.

3- O Requerente foi nomeado em comissão de serviço, vogal do Conselho de Administração da Administração do Porto de Lisboa pelo despacho conjunto A-40/95-XII do Primeiro Ministro, do Ministro das Finanças e do Ministro do Mar, publicado no publicado no Diário da República, II Série, de 20-6-1995, sendo o mandato respectivo de três anos, pelo que o seu termo normal só ocorreria em 20-6-1998.

Entretanto, o mandato do Requerente terminou, por força do acto ilegal em 4-5-96, data em que foi publicado o despacho que o exonerou.

Por isso, a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado consubstanciar-se-á no pagamento da diferença entre o que o Requerente receberia como gestor entre 4-5-96 e 20-6-98 e o que recebeu com a atribuição da indemnização referida e com o exercício da sua actividade profissional lugar de origem, no mesmo período.

Como resulta do documento de fls. 65 (junto pelo Requerente e elaborado pela Administração do Porto de Lisboa para cálculo da indemnização a pagar ao abrigo do disposto no art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, pelo que se considera assente por ambas as partes), o Requerente receberia até ao final do mandato a quantia global ilíquida de 27.200.485$00 e o que receberia no lugar de origem, à data da cessão do mandato, até ao seu termo normal, seria de 8.494.586$00, sendo a diferença entre as remunerações de 18.705.899$00.

A indemnização que foi paga ao Requerente nos termos daquele artigo foi no montante ilíquido de 9.906.260$00, a que correspondeu o montante indemnizatório líquido de 7.139.971$00 (9.906.260$00, com dedução de 35.879$00 de Imposto do Selo e 2.730.410$00 de I.R.S.). (Ao Requerente acabou por ser paga a quantia de 7.128.599$00, por ao montante líquido da indemnização ter sido deduzida uma quantia para regularização de uma conta corrente de obras sociais e culturais e acrescida uma quantia de retroactivos.)

Por isso, tem de concluir-se, mesmo sem contabilizar os aumentos remuneratórios no lugar de origem nos anos de 1997 e 1998 (que são evidenciados pela declaração do Instituto Portuário dos Transportes Marítimos, que consta de fls. 89), que a indemnização atribuída ao Requerente nos termos daquele art. 6.º não o compensou da perda de proventos que lhe advieram da prática do acto ilegal, havendo, pelo menos, uma diferença ilíquida de 8.799.639$00 entre o que o Requerente deixou de receber (18.705.899$00 ilíquidos) e o que lhe foi pago a título de indemnização (9.906.260$00 ilíquidos).

Assim, não se pode aceitar a posição defendida pela Autoridade Requerida, de que a indemnização referida é tudo o que há a pagar, nem a adoptada pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no sentido de apenas haver a pagar juros de mora.

4- Como se referiu, o Requerente receberia, desde o momento em que cessou o mandato até ao seu final normal, a quantia global ilíquida de 27.200.485$00, ( Há acordo das partes sobre esse ponto, pois é esse o montante com base no qual foi calculada a indemnização pela Administração e é esse mesmo que o Requerente refere no documento que consta de fls. 27.) equivalente a 135.675,45 €.

No serviço de origem, o Requerente auferiu remunerações ilíquidas equivalentes a 15.529,52 € e 26.287,73 €, nos anos de 1996 e 1997, e a de 13.920,40 €, no ano de 1998 até ao dia 20-6-1998, em que ocorreria o termo normal do mandato (Esta quantia de 13.920,40 € foi calculada com base na quantia de 29.713,14 €, referida como tendo sido recebida pelo ora Requerente durante todo o ano de 1998, e nos 171 dias desse ano que decorreram até 20 de Junho, data em que terminaria do mandato : 29713,14€ : 365 dias X 171 dias = 13.920,40 €.). No total, até à data do termo normal do mandato, o ora Requerente auferiu no serviço de origem uma remuneração ilíquida global equivalente a 55.737,65 €.

Além destas quantias, foi atribuída ao Requerente a referida indemnização ilíquida nos termos do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, equivalente a 49.412,22 € (9.906.260$00).

Por isso, no total, na sequência do acto anulado, o Requerente auferiu até ao termo normal do mandato quantias equivalentes a 105.149,87 € (55.737,65 € de remunerações nu lugar de origem + 49.412,22 € de indemnização).

Como o Requerente, se se mantivesse a exercer o mandato, auferiria 135.675,45 € é de concluir que, para reconstituição da situação hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, a Administração tem de pagar ao Requerente a quantia de 30.525,58 € (135.675,45 € – 105.149,87 €).

5- O Requerente pede ainda o pagamento de juros de mora, com início em 22-5-96 (documento de fls. 28).

Também nesta matéria, importa ter presente que se tem de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, pelo que há que atender à evolução dos pagamentos que foram feitos ao Requerente.

Como se vê pela matéria de facto fixada, o Requerente recebeu em 2-7-96 a indemnização nos termos do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 464/82, com o que lhe foi antecipadamente o pagamento de remunerações ilíquidas do cargo de gestor, designadamente as que se venceriam entre essa data e 21-4-97 (data em que se completou um ano desde a data da cessação antecipada do mandato).

Assim, neste período, o Requerente não teve prejuízo derivado de atraso no pagamento de remunerações, pois até obteve uma antecipação

Porém, nesse mesmo período, apesar de o Requerente já ter em seu poder a indemnização referida, foram-lhe pagas as remunerações no lugar de origem (Não é alegado nem indicado nos autos que tenha havido qualquer anormalidade no pagamento das remunerações no lugar de origem, pelo que é de partir do pressupostos que elas foram pagas nos prazos legais, previstos para as remunerações mensais e subsídios de férias e de Natal.).

Por isso, como o Requerente, com a indemnização que recebeu em 2-7-96, já estava pago das remunerações do cargo de gestor até ao termo do ano subsequente à cessação de funções, que se completou em 21-4-97, tem de concluir-se que todas as remunerações que recebeu no lugar de origem até esta data também lhe foram pagas mais cedo do que o que seriam as remunerações cargo de gestor, se se tivesse mantido o mandato. Até essa data, tendo em conta as remunerações que o Recorrente recebeu no ano de1996 (15.529,52 €) e as cerca de 4 remunerações mensais de 1877,70 € cada uma correspondentes aos 4 primeiros meses de 1997, no total de 7510,78 €, o Requerente já tinha recebido antecipadamente em relação ao que receberia se se mantivesse no exercício do cargo de gestor cerca de 23.040,30 €, quantia a esta que correspondia a cerca de 6 meses e meio da remuneração de gestor. Isto significa que só por volta do fim de Novembro de 1997, se pode afirmar que começou a haver atraso no pagamento de remunerações.

Assim, não podem ser devidos juros de mora desde 22-5-96, como pretende o Requerente, pois não ocorreu mora desde essa data, mas apenas desde fins de Novembro de 1997.

Por outro lado, esta mora, porém, não é desde esta data sobre a quantia de 30.525,58 € que se concluir ter sido paga a menos ao Requerente, pois as remunerações de gestor correspondentes a esta quantia global, não seriam pagas todas em Novembro de 1997, antes seriam repartidas pelos meses que decorreram desde esta data até ao termo normal do mandato em 2-6-98.

Por outro lado, em processo de execução de julgado, em que está em causa reconstituir com a aproximação possível a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado, terá de atender-se também, atribuindo-lhe ponderação contrária à da mora, à antecipação de pagamentos que decorreu entre 2-7-96 e fins de Novembro de 1997.

6- Como se vê pelo que se referiu, é de complexa indagação a fixação do direito a juros relativos àquela quantia de 30.525,58 €.

Por outro lado, não foram fornecidos pelas partes elementos que permitam o seu cálculo no presente processo, pois, para efectuar esse cálculo, será necessário averiguar com precisão os momentos em que foram efectuadas as várias prestações pecuniárias em causa.

Nestes termos, em sintonia com o disposto no n.º 4 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, seria de remeter as partes quanto à fixação de juros.

No entanto, não há obstáculo processual a que seja desde já fixado o montante da indemnização, no que concerne às quantias que os autos já permitem apurar com exactidão que são devidas, sendo mesmo essa a regra que se extrai do art. 565.º do Código Civil, em que se estabelece que, «devendo a indemnização ser fixada em liquidação posterior, pode o tribunal condenar desde logo o devedor no pagamento de uma indemnização, dentro do quantitativo que considere já provado». (Neste sentido, da viabilidade de uma fixação parcial da indemnização, pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 36770ª, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003,página 8529.)

7- De harmonia com o exposto, entendo que seria de determinar o pagamento ao Requerente da quantia de 30.525,58 €, sem prejuízo do direito a juros de mora que se vier a determinar em eventual acção de indemnização.atenção o seu decaimento.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 464/82 DE 1982/12/09 ART6 N1 ART23 N6.
CCIV66 ART494 ART804 N1 ART805 N2 B.
DL 256-A/77 DE 1977/06/17 ART7 N1 ART10 N4.
CONST97 ART13 ART22 ART27 N5.
DL 64-A/89 DE 1989/02/27 ART41 ART44 ART47.
CPP87 ART225 N2.

Jurisprudência Nacional

AC TC 45/99 DE 1999/01/19.; AC TC 226/98 DE 2000/03/28.; AC TC 160/95 IN ATC V30 PAG807.; AC TC 231/94 DE 1994/03/09 IN DR 1S DE 1994/04/28 PAG2056 PAG2057.; AC TC 663/99.; AC TC 62/01 DE 2001/02/13.

Doutrina

JORGE MIRANDA DIREITO CONSTITUCIONAL TIV PAG248.
VIEIRA DE ANDRADE OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIÇÃO DE 1976 3ED PAG225.

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Referências Legais

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