047742 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O ofício através do qual o Presidente da CCRN informa o interessado que em virtude do esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental não podia dar seguimento a um projecto de candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) que ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96, de 17.9 oportunamente apresentara, integra a prática de um acto administrativo passível de recurso hierárquico necessário (cfr. nomeadamente art. ° 18, n.º 4 daquela Resolução e art. ° 1º nº 2 do DL 260/89, de 17/08).

II- No âmbito do RIME, Regulamentado pela aludida Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, à CCRN não foram atribuídas competências para, em circunstância alguma proceder à rejeição, exclusão ou reprovação de qualquer candidatura (cfr. nomeadamente artº 13º).

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., com sede na Rua do..., ..., Porto, interpõe recurso contencioso de anulação que dirige contra o “indeferimento tácito” que imputa ao MINISTRO DO PLANEAMENTO com referência a recurso hierárquico que lhe dirigiu.

Diz em síntese o seguinte:

No âmbito do Regime de Incentivos às Microempresas (RIME), regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou um projecto de candidatura junto do Conselho Empresarial do Norte (CEN) da Associação Industrial Portuense (AIP), que tinha por objecto a realização de um investimento em capital fixo de 18.260.137$00, propondo-se a criação de 5 postos de trabalho.

Em 14 de Março de 2000 recebeu a notificação da Comissão da Coordenação da Região Norte, através do doc. nº 2 informando, além do mais, “não poder ser dado à candidatura da ora recorrente o seguimento previsto”.

Constituindo essa notificação um acto administrativo, dele interpôs em 26.04.2000, recurso hierárquico para o “Ministério do Equipamento, Planeamento e Administração do Território”, o qual não foi objecto de qualquer decisão, pelo que se considera tacitamente indeferido, indeferimento esse de que agora se recorre.

Com fundamento em vício de forma (falta de fundamentação) e violação do princípio da igualdade, da imparcialidade e da boa-fé, violação dos artº 13º e 17º da RCM nº 154/96, de 17 de Setembro, pretende a anulação do indeferimento impugnado.

2- Na resposta que oportunamente apresentou, a entidade recorrida além de se defender por excepção, questões que, aliás, já se mostram decididos nos termos do acórdão de fls. 205 a 214, sustenta ainda a improcedência do recurso.

3- Em alegações a recorrente formulou as seguintes conclusões:

1ª A ora recorrente apresentou candidatura ao RIME ao abrigo de Resoluções do Conselho de Ministros em plena vigência,

2ª Sem que sobre a mesma recaísse qualquer despacho de suspensão do regime de incentivos em causa ou tivesse sido fixado limite máximo de despesas a autorizar anualmente,

3ª A Instituição receptora e avaliadora ou a CCRN não levantaram quaisquer reservas à entrada da candidatura e à sua avaliação,

4ª A recorrente deu início e concretizou, em legitima expectativa, os investimentos propostos,

5ª Em 14.03.2000, a Comissão de Coordenação da Região Norte notificou a recorrente informando que a análise e aprovação da sua candidatura não iria ter seguimento.

6ª Para o efeito, invocou esgotamento de dotação financeira, e,

7ª A não aprovação da candidatura até Dezembro de 99,

8ª Daquele acto administrativo foi interposto recurso hierárquico para o Ministério do Planeamento e Administração do Território, tendo decorrido o prazo fixado no art. 175°, no 1 do CPA sem que haja sido tomada qualquer decisão, pelo que, ao abrigo do disposto no nº 3 do art. 175° do mencionado Diploma, considera-se o mencionado recurso tacitamente indeferido,

9ª Sendo que, é desse acto de indeferimento tácito que é interposto o presente recurso, com os fundamentos de impugnação que sucintamente se passam a descrever:

10ª Nunca foi definida ou regulamentada qualquer dotação orçamental para o Regime de Incentivos às Microempresas, mas tão só remetida essa matéria para o D.L. nº 34/95, de 11 de Fevereiro, onde é apontada a quantia de 170 milhões de contos para inúmeras medidas.

11ª Acresce que, a RCM nº 51/98, datada de 20 de Abril, com inteiro conhecimento das verbas já comprometidas, ao invés de encerrar o regime em causa, pugnou pela sua vigência.

12ª Ainda que se entendesse haver essa quantificação no regime em causa, é caso para dizer que as entidades Administrativas responsáveis, à data de apresentação da candidatura da ora Recorrente, sabiam das deficiências orçamentais nesta matéria.

13ª Podendo e devendo advertir a ora recorrente,

14ª O que nunca fizeram.

15ª A RCM 51/98 dispõe que o regime de incentivos pode ser suspenso por Despacho Conjunto dos Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, da Economia e do Trabalho e da Solidariedade.

16º Ora, não decorre do acto recorrido (não havendo qualquer invocação nesse sentido) que o mesmo está assente em qualquer Despacho, sendo que o deveria estar, pois a comunicação em causa consubstancia, quanto aos projectos em causa, uma verdadeira suspensão.

17ª O Rime sempre se afigurou com um prazo de realização alargado e posterior a Dezembro de 1999.

18ª Todavia, sempre se dirá que a decorrerem com normalidade os trâmites e prazos previstos na RCM nº 154/96, de 17 de Setembro, a candidatura da recorrente deveria ter sido apreciada, aprovada ou reprovada até Dezembro/99.

19ª O acto recorrido não resolveu uma única das questões suscitadas no processo e que não foram decididas em momento anterior, violando, assim, o art. 107° do C.P.A.

20ª Verifica-se, ainda, que tal acto afectando direitos e interesses legalmente protegidos, bem como, decidindo em contrário de pretensão formulada pela recorrente, omite os fundamentos de facto e de direito subjacentes ao mesmo, violando-se, assim, os art. 124º e 125º do C.P.A.

21ª Tal acto representa, ainda, uma clara violação do Principio da Prossecução do Interesse Publico e da Protecção dos Direitos e Interesses do Cidadão, e, consequentemente, do Princípio da Legalidade.

22ª Viola o Princípio da Igualdade e da Imparcialidade.

23ª Considera-se, igualmente, pelos factos descritos nos art. 29° a 35° e 40° deste, ter sido ferido o Princípio do Dever de Boa Administração.

24ª Bem como, pelos artigos onde se foca a recepção, avanço de análise e não sensibilização da recorrente, os Princípios da Certeza e Segurança Jurídica.

25ª As entidades envolvidas ao solicitarem documentos e informações da mais diversa ordem, suscitaram uma grande confiança e expectativa, nos legais representantes da recorrente, de que a sua candidatura teria seguimento e viria a ser homologada.

26ª Finalmente, essa mesma factualidade incentivou a concretização na íntegra do investimento, cuja comparticipação foi solicitada;

27ª Pelo que, com a omissão do cumprimento de proteger a confiança suscitada, foi violado o Principia da Boa-fé.

28ª Bem como, sempre pelos mesmos factos já descritos, mas essencialmente pelos invocados atinentes à ausência de informação, o Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares.

29ª Foram ainda violadas as disposições finais e transitórias da RCM 51/98, de 20 de Abril, na medida em que não precede ao acto qualquer suspensão do regime ou limitação orçamental definida anualmente por Despacho Conjunto.

30ª Colocando-se, assim, em causa a própria competência para a prática do próprio acto, não contida nas atribuições da gestão do Rime a nível Regional, definida no art. 13° da RCM no 154/96, de 17 de Setembro, pelo que, também essa disposição foi contrariada.

31ª Assim como foi, conforme art. 81° supra, violado o art. 17° da RCM nº 154/96, de 17 de Setembro.

32ª Face a tudo o que vem de ser exposto, o acto recorrido consubstancia, claramente, um acto anulável, nos termos do art. 135º do C.P.A.

Termos em que deve ser anulado o acto recorrido, na parte em que não deu seguimento à candidatura da recorrente.

4- Em contra-alegações o SECRETÁRIO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL (actualmente com competências sobre assuntos respeitantes às comissões de coordenação e desenvolvimento regional nos termos do constante a fls. 252/254 e 260), diz em síntese o seguinte: Face ao exigido no nº 5/1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, só podem ser financiados projectos de investimento produtivo em capital fixo até ao montante de 20.000 contos, sendo que o montante do investimento realizado pela recorrente ultrapassa aquele montante, pelo que a candidatura da recorrente nunca poderia merecer aprovação. A decisão de indeferimento, face à situação de facto existente, é a única legalmente possível, caso o processo tivesse prosseguido. E, à luz do aproveitamento dos actos administrativos, não faz qualquer sentido pretender a anulação da decisão recorrida, pois que a única decisão que a recorrente poderia esperar vir a obter sempre seria uma decisão desfavorável.

Termos em que deve ser negado provimento ao recurso.

5- A fls. 266 o Mº Pº emitiu parecer final no sentido de que o recurso não merece provimento. Diz para o efeito que “o acto recorrido funda-se na impossibilidade de prover ao financiamento da candidatura da recorrente, omitindo qualquer juízo valorativo sobre a mesma” pelo que e ao “contrário do alegado, o acto mostra-se suficientemente fundamentado”.

Por outra via, afigurando-se “incontroverso, face aos elementos juntos ao processo instrutor, que a recorrente não detinha uma expectativa legítima na aprovação da candidatura, mostra-se prejudicado, em nosso entender, o conhecimento dos restantes vícios assacados ao acto recorrido”.

Cumpre decidir:

6- Com interesse para decisão, resulta dos autos o seguinte:

A- A recorrente, no âmbito do “Regime de Incentivos às Microempresas” (RIME) regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou junto da Associação Industrial Portuense um projecto de candidatura e requereu a “concessão dos incentivos previstos” naquela Resolução (doc. de fls. 54 dos autos e fls. 67 e 94 do Proc. instrutor).

B- O processo de candidatura da recorrente foi sendo sucessivamente remetido ao C. E. do Porto (22.10.97), ao IEFP – Centro Emprego do Porto; ao CEN – Conselho Empresarial do Norte; ao Coordenador Regional Norte do RIME (12.05.98); ao IAPMEI juntamente com outras candidaturas em 13.05.98 e finalmente ao CCRN em 12.10.98 (cf. doc. de fls. 26, 63 e 66 do Proc. instrutor).

C- Em 30.11.98 pela CCRN foram solicitados à recorrente determinados elementos (doc. de fls. 57 do proc. instrutor); em 05.01.99 foram pedidos determinados esclarecimentos (doc. de fls. 48 do proc. instrutor) e em 15/03/99 novos elementos (doc. de fls. 27 do proc. instrutor).

D- Em 03.12.99, a Coordenadora Executiva do RIME, comunicou ao CEN – Conselho Empresarial do Norte que a “análise da candidatura” da recorrente “se encontra suspensa, na medida em que se encontram em falta os seguintes elementos (...)”, elementos esses que a recorrente apresentou, nos termos do constante a fls. 10 a 24 do proc. instrutor cujo conteúdo se dá por reproduzido.

E- Por ofício de 10.03.2000, o Presidente da Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN), comunicou à recorrente o seguinte:

“ASSUNTO: Candidaturas ao RIME em fase de instrução.

Candidatura nº 2364/N/98

O Regime de Incentivos às Microempresas... foi regulamentado através da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, publicada no DR, I-B, de 17.09.96.

O Rime permitiu concretizar o Programa do Potencial do Desenvolvimento Regional (PPDR) que, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio 1995 – 1999 (QCA II) beneficiou Portugal, promovendo a dinamização económica e social das diferentes regiões.

O excelente acolhimento deste regime de incentivos, patente na sua elevada procura, determinou o esgotamento precoce da dotação financeira inicialmente prevista e a necessidade de, em tempo, se proceder ao seu reforço. Ainda assim, tal não impediu que muitos pedidos de apoio tenham ficado por satisfazer até ao final do mês de Dezembro de 1999, data limite da aprovação das candidaturas.

Assim, face à impossibilidade de serem assumidos novos compromissos no âmbito deste regime de incentivos, não pode ser dado seguimento à vossa candidatura, podendo a mesma ser equacionada em futuros programas, tendo em atenção os necessários requisitos de elegibilidade.

Com os melhores cumprimentos” – (doc. de fls. 55).

F- Em 26.04.2000, a recorrente, “nos termos do artº 18º nº 4 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro e nos termos do art.° 166º do Código do Procedimento administrativo” dirigiu à “MINISTRA DO PLANEAMENTO” o que designou de “RECURSO HIERÁRQUICO FACULTATIVO” contra a decisão contida no ofício a que se alude em B), recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão – (doc. de fls. 30/53 cujo conteúdo se reproduz).

G- O recurso a que se alude em F), não foi objecto de qualquer decisão.

7- DIREITO:

Como resulta da matéria de facto dada como demonstrada, a recorrente no âmbito do “Regime de Incentivos às Microempresas” regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou um projecto de candidatura.

Após terem sido solicitados à recorrente determinados elementos que oportunamente apresentou, por ofício de 10.03.2000, o Presidente da Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN), comunicou à recorrente, além do mais o seguinte:

“(...)

O excelente acolhimento deste regime de incentivos, patente na sua elevada procura, determinou o esgotamento precoce da dotação financeira inicialmente prevista e a necessidade de, em tempo, se proceder ao seu reforço. Ainda assim, tal não impediu que muitos pedidos de apoio tenham ficado por satisfazer até ao final do mês de Dezembro de 1999, data limite da aprovação das candidaturas.

Assim, face à impossibilidade de serem assumidos novos compromissos no âmbito deste regime de incentivos, não pode ser dado seguimento à vossa candidatura, podendo a mesma ser equacionada em futuros programas, tendo em atenção os necessários requisitos de elegibilidade.”.

Como se decidiu no ac. de fls. 205 e sgs., a decisão contida nesse ofício integra a prática de um acto administrativo tal como vem configurado no artº 120º do CPA, imputável ao seu subscritor nomeadamente por este, através daquela comunicação, manifestar uma intenção inequívoca de colocar fim à pretensão da recorrente.

Da decisão contida nessa comunicação – decisão que no fundo acaba por excluir a candidatura apresentada pela recorrente ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) alegadamente devido ao esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental – interpôs a recorrente recurso hierárquico que não foi objecto de qualquer decisão e por isso se presume o seu indeferimento, nos precisos termos em que o despacho hierarquicamente recorrido fundamentara a exclusão da candidatura apresentada pela recorrente.

Sendo assim, temos de concluir que a legalidade do indeferimento impugnado terá de ser aferida face aos termos da comunicação que foi enviada à recorrente pelo Presidente da CCRN, sendo de todo irrelevante o facto de posteriormente, nomeadamente na alegação do recurso, a administração pretender justificar a decisão tomada através da invocação de outros argumentos ou factos que igualmente e em seu entender conduziriam ao insucesso da pretensão da recorrente mas que não foram tidos em consideração na decisão.

Assim é de todo irrelevante, tendo em vista a decisão do presente recurso, a argumentação expendida pela entidade administrativa nas alegações que formulou, todas elas no sentido de tentar demonstrar que a candidatura da recorrente sempre teria de ser votada ao insucesso já que nunca poderia merecer aprovação por, alegadamente, face ao que determina o nº 5/1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, só poderem ser financiados projectos de investimento produtivo em capital fixo até ao montante de 20.000 contos, tendo o investimento realizado pela recorrente, alegadamente ultrapassado aquele montante. O que forçosamente determinaria, no entender da entidade administrativa recorrida, uma decisão de indeferimento caso o processo tivesse prosseguido.

Deste modo os argumentos agora aduzidos pela Administração, por não integrarem os fundamentos que suportaram a exclusão da proposta da recorrente, neste momento não tem qualquer interesse para decisão do recurso e por isso deles se não toma conhecimento.

Importa assim e perante a concreta fundamentação contida na decisão, verificar se assiste razão à recorrente nas conclusões que formulou. Começaremos por apurar, face ao disposto no artº 57º da LPTA, se a entidade recorrida dispõe de competência para decidir nos termos em que decidiu, já que a recorrente (cfr. cl. 30ª), argumenta não estar a competência para a prática do próprio acto, contida nas atribuições da gestão do Rime a nível Regional, definida no art. 13° da RCM no 154/96, de 17 de Setembro.

Como se referiu a candidatura da recorrente foi excluída do incentivo que requerera, pela decisão contida no ofício de 10.03.2000, da autoria do Presidente da Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN) que o subscreveu, exclusão essa devida, como resulta do respectivo conteúdo, ao “esgotamento precoce da dotação financeira inicialmente prevista”.

O “Regime de Incentivos às Microempresas” (RIME) ao qual a recorrente apresentou o projecto de candidatura foi regulamentado, como se referiu, pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro.

E, embora a decisão recorrida, não nos diga em que disposição legal a administração se fundamentou para excluir a candidatura da recorrente com aquele concreto fundamento nem referencie a disposição legal que eventualmente atribua ao seu autor competência para decidir, o certo é que, como resulta da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, no âmbito do RIME à CCRN não foram atribuídas competências para rejeitar ou excluir uma determinada proposta, sendo que as competências do CCRN, definidas no artº 13º daquela Resolução, são essencialmente informativas, sem incluírem, em circunstância alguma, competências para a rejeição, exclusão ou reprovação de qualquer candidatura

Aliás, a competência para apreciar, seleccionar e fixar os incentivos a conceder aos promotores das candidaturas que tiverem decidido aprovar pertence às “comissões regionais de selecção”, como resulta nomeadamente dos artºs 13º nº 2/d), nº 3.1/a) e 17º nº 3/b) e nº 4/a) daquela Resolução.

Por outra via, nos termos do artº 17º nº 5.2 da mesma Resolução, aos “Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o Emprego” apenas compete homologar as listas de candidaturas aprovadas e reprovadas pelas comissões regionais de selecção, listas essas posteriormente elaboradas pelos coordenadores regionais (artº 13º nº 2/d) e 17º nº 4) que as remetem em seguida ao coordenador nacional, para que este promova a sua homologação (artº 14º nº 1.1/c) e 17º nº 4 e 5), junto daqueles membros do governo (artº 17º nº 5.2).

Ou seja, resulta notoriamente dessas disposições que o Presidente da CCRN não tinha competência para recusar dar seguimento ao pedido de concessão dos incentivos requeridos pela ora recorrente.

Daí que e com fundamento no invocado vício de incompetência seja de concluir pela anulação do acto contenciosamente impugnado, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados pela recorrente.

8- Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder provimento ao recurso e em conformidade anular a decisão impugnada.

b) - Sem custas.

Lisboa, 10 de Março de 2005. – Edmundo Moscoso (relator) – Angelina Domingues – Madeira dos Santos.