01677/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir recurso de revista excepcional do Acórdão do TCA que não admitiu recurso de sentença de juiz singular em 1.ª instância em acção administrativa especial de valor superior à alçada, por entender que havia lugar, sim, a reclamação, e esse problema se encontra já com resposta consolidada a nível do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido do acórdão recorrido.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A………………………. intentou acção administrativa especial contra a Ordem dos Psicólogos, pedindo a declaração de nulidade de despacho de 29/09/2010 ‒ nos termos do qual não foi aceite a sua inscrição como membro da referida Ordem ‒ bem como a condenação da Ré na reabertura do seu processo e na reavaliação da sua inscrição na Ordem dos Psicólogos Portugueses. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por sentença de 07/01/2013 (fls.174 a 195), julgou improcedente a acção administrativa especial e absolveu a ré dos pedidos formulados. Inconformado o autor interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 14/06/2013 (fls. 409 a 417), decidiu: Revogar a decisão de 28/02/2013, de admissão do recurso jurisdicional – cfr. fls. 351 dos autos. Não tomar conhecimento do recurso jurisdicional». 1.4. É desse acórdão que o recorrente vem, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, interpor recurso de revista tendo nas alegações concluído sobre a admissibilidade do recurso o seguinte: As questões em discussão no presente recurso revestem-se de manifesta relevância jurídica e social, pela capacidade de expansão da controvérsia em matéria de aplicação indiferenciada de um Acórdão de Uniformização de Jurisprudência 3/2012 sem que estejam reunidos os requisitos de que depende essa aplicação e em violação do direito fundamental ao direito, nas vertentes do princípio pro actione e do direito constitucionalmente consagrado ao recurso e, também, pela ausência de uma orientação jurisprudencial definida sobre tais matérias, o que aconselha uma intervenção clarificadora do STA, dando-se por verificados os requisitos previstos no art. 150.º do CPTA. O requisito da melhor aplicação do direito tem-se por verificado pela ocorrência de erro de interpretação e aplicação do regime jurídico-processual, desvios à correcta aplicação do direito por parte do Tribunal a quo, chegando a decidir, nalguns segmentos, contra o próprio direito e em sentido contrário a outras decisões pelos Tribunais Centrais Administrativos, o que justifica uma intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, de modo a garantir a melhor aplicação do Direito. Com efeito, Impõe-se a intervenção deste STA — já admitida em situações idênticas e por arestos deste STA de 30.04.2013 e de 25.06.2013 disponíveis em www.dgsi.pt — para melhor aplicação do direito, na medida em que o Recorrente considera existir um desvio à correcta interpretação do direito e uma aplicação errónea dos art. 27-1 / i) e 27-2 do CPTA, quanto à primeira questão de direito a decidir: As decisões sobre o mérito da causa proferidas em 1.ª Instância por juiz singular, em acção administrativa especial de valor superior à alçada daquele Tribunal, SEM INVOCACÃO DOS PRESSUPOSTOS DO ART. 27-1/ do CPTA, é ou não aplicável o entendimento jurisprudencial constante do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência de 05.06.2013? E dessas decisões proferidas sem invocação do art. 27-1/ do CPTA há ou não lugar a recurso, por aplicação do art. 142-1 d CPTA) Impõe-se a intervenção do STA para clarificar o direito, porquanto a referida da subsunção da sentença proferida pelo TAF de Braga aos arts. 27-1 /i) e 27-2 do CPTA foi feita por errada aplicação dessas normas e contra o direito constituído, importando dar resposta à segunda questão de direito a decidir: As decisões sobre o mérito da causa proferidas em 1.ª Instância por juiz singular em acção administrativa especial de valor superior à alçada daquele Tribunal, podem ser subsumidas ao conceito de decisão constante da art. 27-1/a) do CPTA, mesmo sem se verificar os requisitos formais de que as mesmas dependem, a saber a constituição da formação de três juízes — cfr. art. 40-3 do ETAF - promoção de vista simultânea aos juízes adjuntos ou despacho a promover a sua dispensa — cfr. art. 92 do CPTA — ou prolação do despacho de avocação pelo Juíz-Relator com fundamento na simplicidade ou manifesta improcedência da questão a dirimir — art. 27-1 /i) do CPTA? Ou, pelo contrário, não passam de decisões distribuídas a Juiz Singular em violação do art. 40-3 do ETAF e, nessa medida, nulas por violação de lei e usurpação de poder? E o Acórdão recorrido violou ou não a norma constante do art. 40-3, por ter equiparado o despacho do relator a sentença proferida por Juiz Singular, não Relator? E bem assim, violou ou não os arts. 142-1 e 27-2 do CPTA, ao não admitir o recurso interposto, julgando no sentido da reclamação para a conferência? Mais ainda urge a intervenção do STA, porquanto existe decisão contrária à ora recorrida, mais concretamente o Acórdão do TCAS de 7.2.2013, P. 08481/12 que considerou que a decisão singular proferida em violação do artigo 40.º n.º 3 do ETAF, ou seja fora do âmbito do artigo 27.º n.º 1 al. i) é uma nulidade processual, a conhecer nos termos dos artigos 201 a 206.º e 110.º n.º 4 do CPC . Impõe-se a intervenção do STA com fundamento em decisão contrária ao direito, mais concretamente, ao art. 27-1 / do CPTA e por errada aplicação do art. 27-1 / e 27-2 para dar resposta à terceira questão de direito a decidir: As decisões sobre o mérito da causa proferidas em 1.ª Instância por juiz singular, em acção administrativa especial de valor superior à alçada daquele Tribunal, podem ser subsumidas ao conceito de decisão constante do art. 27- 1/ do CPTA, mesmo sem se verificar os requisitos materiais de que depende, designadamente a simplicidade ou manifesta improcedência da questão a decidir? Ou, pelo contrário, não passam de decisões proferidas por Juiz Singular e em violação do art. 40-3 do ETAF e do art. 27-1/ do CPTA e, nessa medida, nulas por violação de lei e decididas usurpação de poder? E o Acórdão recorrido violou ou não a norma constante do art. 27-1/ i) do CPTA, por ter equiparado o despacho do relator a sentença proferida por Juiz Singular, não Relator? E bem assim, violou ou não os arts. 142-1 e 27-2 do CPTA, ao não admitir o recurso interposto, julgando no sentido da reclamação para a conferência? Destarte, impõe-se a intervenção do STA para melhor aplicação do direito com fundamento em decisão proferida contra o direito e em clara derrogação do art. 142-1 do CPTA, sendo imperativa a resolução da quarta questão de direito a decidir: A interpretação extensiva constante do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência de 05.06.2012 que defende que as decisões sobre o mérito da causa proferidas em 1.ª Instância por Juiz Singular, em acção administrativa especial de valor superior à alçada daquele Tribunal, subsumidas ao conceito de decisão constante do art. 27-1/ i) do CPTA, devem ser objecto de reclamação para a conferência por inclusão dessas sentenças na previsão de despachos do relator constante do art. 27-2, é contrária ou não ao direito, designadamente às normas constantes dos arts. 142 -1 e 27-2 do CPTA e, bem assim, o art. 9 do CC , derrogando o referido art. 142-1 do CPTA? E o acórdão recorrido ao não admitir o recurso, acolhendo a referida interpretação extensiva, violou ou não os arts. 142 -1 e 27-2 do CPTA e, bem assim, o art. 9 do CC , derrogando a disposição constante do art. 142-1 do CPTA? Impõe-se a intervenção do STA para clarificação do direito, com fundamento em decisão contrária aos princípios fundamentais de direito, para responder à quinta questão de direito: O Tribunal a quo violou ou não o direito de acesso ao direito, na vertente do princípio pro actione , ao negar o conhecimento do mérito do recurso interposto da sentença proferida pelo TAF de Braga? Impõe-se a intervenção do STA com fundamento em decisão contrária ao direito constituído e aos seus princípios fundamentais, para responder à sexta questão de direito a decidir: Deveria ou não o Tribunal a quo ter ordenado a convolação do recurso em reclamação, independentemente do prazo dos 10 dias, vinculando o Tribunal de 1.ª Instância à sua apreciação? Violou ou não o Tribunal a quo o direito de acesso ao direito, na vertente do princípio pro actione e do direito constitucionalmente consagrado, ao fazer depender a convolação do recurso em reclamação, da verificação do prazo de 10 dias previsto no art. 29 do CPTA, impedindo, desta sorte, a revisão da decisão de 1.ª instância quanto ao mérito da causa? Necessidade de intervenção que se agrava com fundamento na existência de um n.º de considerável de decisões do mesmo Tribunal Central Administrativo do Norte, a saber: processo n.º 1514/10.OBEBRG , processo n.º 438/10.5BEVIS e processo n.º 334/07.3BEMDL , decisões essas que ordenaram a convolação do recurso em reclamação independentemente do prazo de 10 dias estar ou não observado, em nome do princípio pro actione . Cumulativamente, O requisito da relevância jurídica e social tem-se por verificado, na medida em que o caso presente assume uma importância fundamental no campo do direito processual dos tribunais administrativos e fiscais, na certeza e segurança jurídicas, porquanto é mais do que sabido que, atendendo ao volume processual existente e à escassez de recursos, são os próprios TAF’s que distribuem os processos aos Juízes Singulares, em manifesta violação do dispositivo constante do art. 40-3 do ETAF. Com consequências importantíssimas na tramitação processual e nos direitos fundamentais dos cidadãos conexos com acesso ao direito, nas vertentes do direito a uma decisão de mérito revista por instâncias superiores. Mais importa referir que este não é a única decisão do género que «apanha de surpresa» as partes processuais, negando o direito impugnatório aos cidadãos e colocando em causa o brio e esforço profissional dos respectivos mandatários. Como são exemplo os recente casos admitidos em revista pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30.04.2013, sob o proc. 0532/13 e de 25.06.2013, sob o proc. 01064/13, ambos disponíveis em www.dgsi.pt . Sendo que as decisões proferidas e os entendimentos têm-se vindo a mostrar cada vez mais distintos entre ilustres mestres da doutrina e ilustres Juízes de Direito, designadamente no que concerne à questão dos termos da convolação em respeito ao princípio pro actione , previsto no art. 7 do CPTA e 20-4 da CRP. Atenta a natureza das questões em análise, estamos perante uma situação que revela uma especial capacidade de repercussão social ou de controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo que facilmente se poderão assumir como numerosos. A utilidade da decisão extravasa, portanto, os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio, pelo que deverá ser admitido o presente recurso, possibilitando o esclarecimento, pelo STA, quanto à interpretação do direito para futuros casos idênticos e, dessa forma, contribuir também para uma melhor aplicação do direito e cujo interesse comunitário não pode ser escamoteado e/ou negado». 1.5. O recorrido formulou, relativamente à admissibilidade do recurso de revista, as seguintes conclusões: A decisão recorrida é um Acórdão do TCA Norte que revogou a decisão de admissão do recurso jurisdicional proferido pela 1.ª instância no âmbito de uma ação administrativa especial cujo valor é superior à alçada do Tribunal, por entender que cabia ao caso reclamação para a formação de três juízes a quem competiria o julgamento da matéria de facto e de direito caso não tivesse usado o poder conferido pelo artigo 27°, n.º 1 alínea i) do CPTA (sem prejuízo da possibilidade de convolação do recurso em reclamação se se verificarem os pressupostos de que depende a sua admissão); O Recorrente sustenta, para este efeito, que a jurisprudência invocada (acórdão de Uniformização de Jurisprudência de 05.06.2012) é inaplicável ao caso concreto, além de que a decisão é proferida em plena denegação de justiça e em manifesta violação do direito de acesso aos tribunais e do princípio pro actione . No entanto, quanto aos requisitos de admissibilidade da revista a decisão do Tribunal a quo é, em si mesma, aplicação do melhor direito que se impunha, pelo que o recurso não encontra suporte nos requisitos de admissibilidade nem se enquadra nos inerentes fundamentos, tal como se alcança do disposto no n.º1 do artigo 150.º do CPTA. O que releva nos presentes autos é apurar se: o relator tem, abstratamente, competência para tomar as decisões indicadas nos artigos 27.º, n.º1 do CPTA? E, antes de proferir tais decisões, o relator está obrigado a fundamentar a razão de ser da sua competência legal ou a indicar a norma ao abrigo da qual exerce essa competência? A Recorrente limita-se a indicar, superficial e perfunctoriamente, que a apreciação da questão é necessária para uma melhor aplicação do direito e as razões pelas quais os interesses são de particular relevância social. No entanto, como já se pronunciou o STA em 11.10.2012 (Proc. n.º 0773/12) “a posição assumida pelo TCA Sul enquadra-se no espectro das soluções jurídicas plausíveis para as questões sobre que se debruçou, não se evidenciando, por isso, que a pronúncia emitida no Acórdão recorrido esteja inquinada de erro grosseiro, com o que afastada fica a hipótese de fazer ancorar a admissão da revista, numa hipotética necessidade de melhor aplicação do direito” . No caso dos presentes autos, verificado o pressuposto do artigo 40.º n.º 3 do ETAF e de acordo com a leitura conjugada do artigo 27°, n.º 1, alínea i), e do artigo 92.º, n.º 1, ambos do CPTA, fazem parte das competências do juiz relator julgar a causa nas situações em que tenha havido transação, deserção, desistência, uma impossibilidade ou inutilidade da lide ou quando entenda que a questão a decidir é simples. Inexistindo qualquer vinculação ou obrigação do juiz relator fundamentar a razão de ser da sua competência legal ou indicar a norma com base na qual exerce a essa competência. A este respeito, como se decidiu no acórdão do TCA Sul de 25.05.2013 (proc. n.º 9500/12) que se debruçou especificamente sobre este assunto, «o juiz relator, numa ação administrativa especial, ou um qualquer juiz que profira um despacho ou decisão numa ação que siga qualquer outra forma processual não está obrigado, antes de proferir tal ato processual, a indicar às partes a norma legal que lhe concede tais poderes. O dever de fundamentação das decisões restringe-se ao «pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo». (...) Neste dever não se pode incluir obrigatoriamente a menção a regras legais nas quais se profere um despacho e decisão”. (...). Em suma, o juiz relator, numa ação administrativa especial, tem competências legalmente atribuídas para proferir «decisão quando entenda que a questão a decidir é simples». E não está obrigado a fundamentar tal decisão» (destaque nosso). A falta de invocação dos pressupostos constantes da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA não se confunde com a falta de poderes para tomar essa decisão. Improcede, por isso, a argumentação do Recorrente assumindo que se trata aqui de uma solução original e inovatória unicamente estribada em entendimentos jurisprudenciais que vêm rasgar com o regime legal aplicável — desconsiderando a letra e o espírito dos artigos 40.º, n.º 3 do ETAF e 27.º, n.º 1, do CPTA; Acresce que, como também tem vindo a ser expressamente reconhecido pela jurisprudência, deste STA «apesar de não dever negar-se que, pelo menos até ao acórdão de 19/10/2010 - Proc. 542/10, se verificava entre os operadores judiciários uma prática de generalizada desconsideração (partes, tribunais e doutrina) quanto à particularidade do regime jurídico resultante da conjugação do art. 27.º do CPTA com o art. 40.º, n.º 3, do ETAF, que poderá ter gerado situações de embaraço face ao surgimento do entendimento jurisprudencial em referência — como sucede, em geral, perante inversões de jurisprudência — certo é que o sistema legal não pode ser ignorado e não conduz, por si, a impedir o acesso às vias de recurso legalmente previstas»; Igual conclusão de desnecessidade de intervenção do STA deve ser tomada quanto ao pretenso erro de aplicação do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) e do n.º 2 do CPTA, por considerar que não estão reunidos os pressupostos legais — formais ou materiais — de que depende a sua aplicação; Isto sem prejuízo de se dever considerar que, se a parte prejudicada considerar que errou o relator nesse exercício, porque a questão a decidir não era simples, ou porque não estava a decisão tomada suficientemente fundamentada, haveria a parte que reagir através de reclamação para a conferência por tal lhe ser imposto pelo n.º 2 do artigo 27.º do CPTA; Por outro lado, importa sublinhar que toda a argumentação do Recorrente de que o acórdão ficcionou a existência de um tribunal que não funciona efetivamente em coletivo não é juridicamente relevante. Como se disse, a composição do tribunal administrativo de círculo para julgamento de causas de valor superior à alçada resulta diretamente da Lei e não se trata, consequentemente, de uma opção facultativa das partes, de conveniência do tribunal ou de opção de órgão de gestão. Por outro lado, cai igualmente por terra a alegação de erro de julgamento ao acolher o entendimento fixado pelo Acórdão de Uniformização de Jurisprudência de 05.06.2013, por violação crassa do artigo 27.º , n.º 2 e 142, n.º 1, do CPTA e, bem assim, o artigo 9.º do Código Civil . O mesmo se deverá dizer quanto à interpretação feita pelo Recorrente do artigo 27°, n.º 2, sustentando que não é aplicável a sentença mas unicamente a despacho proferidos pelo Tribunal de 1.ª instância; Se não restam dúvidas que a alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA abrange as sentenças proferidas pelo relator, nada justifica que estas sejam excluídas no campo de aplicação do n.º 2 da referida disposição legal do CPTA relativa às exceções que a mesma estabelece. O que, de resto, está em plena conformidade com o regime processual civil. Com efeito, a este respeito, não se vislumbra um regime jurídico diferente para os despachos interlocutórios e para as decisões de mérito, pelo que não é pelo facto de se tratar de uma sentença que as partes devem confiar que ela é imediatamente recorrível. O mesmo se deverá dizer quanto à pretensa decisão contrária ao direito e ao princípio pro actione , pois, de acordo com a jurisprudência deste STA, ainda que se admita a possibilidade de, com apelo ao principio antiformalista, “pro actione” ou “in dubio pro habilitate instantiae” , convolar ou considerar o recurso jurisdicional interposto como reclamação para a conferência, a referida convolação tem apenas lugar se se verificarem os pressupostos de que depende a admissibilidade da reclamação. O Recorrente também não faz qualquer demonstração de estarmos perante uma questão de relevância jurídica e social, desde logo porque este requisito não pode ser aferido a partir dos interesses das partes em litígio, para quem a questão reveste, naturalmente, importância inquestionável, devendo ser aferido pela sua relevância social ou jurídica. A questão trazida aos presentes autos não se manifesta como de relevância social fundamental uma vez que, atentos os seus contornos concretos, não indicia que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A Recorrente não logrou demonstrar a existência de controvérsia no tratamento da referida questão, afirmando ainda que esta decisão «apanha de surpresa as partes processuais, negando o direito impugnatório dos cidadãos colocando em causa o brio e esforço profissional dos respetivos mandatários» o que não é verdade, desde logo, porque não se trata aqui de uma questão inovadora e original sem qualquer respaldo no regime geral constituído e que, de resto, foi suscitada pela Recorrida como questão prévia em sede de contra-alegações de recurso de apelação; O que significa que, não pode o Recorrente invocar o desconhecimento do regime legal aplicável nem escudar-se num pretenso e infundado erro na aplicação do direito quando, na verdade, esse erro lhe é, naturalmente, imputável por recorrer diretamente de uma decisão proferida pelo juiz relator numa ação administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal; Perante o exposto, o referido pressuposto não se encontra verificado, já que a referida questão não se enquadra na parte final do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA. De qualquer modo, a Recorrente limitou-se a formular um conjunto de considerações conclusivas, desacompanhadas de quaisquer argumentos concretizadores que permitam identificar a verificação de algum alarme social, que imponha ao Supremo Tribunal Administrativo a necessidade de intervir». Cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1 . O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. A questão do presente recurso de revista centra-se no regime de impugnação de decisão por juiz singular do TAF em acção administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal. No caso vertente, como se viu, a decisão do TAF de conhecimento do mérito da causa foi tomada em 07/01/2013, ou seja, já após o acórdão deste Supremo Tribunal, pelo seu Pleno, para uniformização de jurisprudência de 5-6-2012, no recurso 0420/12, publicado em Diário da República , 1ª Série, de 19-9-2012, sob o n.º 3/2012. Embora a decisão do TAF tenha sido proferida sem a expressa invocação do artigo 27.º, n.º 1, al. i) do CPTA, o acórdão recorrido, ponderando o regime no quadro de interpretação que havia sido fixado pelo citado Pleno, considerou que dela haveria lugar a reclamação, não a recurso. As alegações suscitam diversas questões de interpretação quer directamente do regime legal quer do âmbito da uniformização de jurisprudência daquele Pleno. E não oferece dúvida que foram admitidas revistas no sentido de apreciação do âmbito dessa uniformização, nomeadamente quanto às situações de não expressai invocação do artigo 27 do CPTA. Ora, recentemente, este Supremo Tribunal, no processo 01360/13, pelo acórdão de 5.12.2013 (disponível em www.dgsi.pt ) , em formação alargada, ao abrigo do art. 148.º, reiterou que «o art. 27º, 2, é aplicável quer o relator tenha, ou não, invocado os poderes a que alude o art. 27º, 1, i) do CPTA». E já antes, no acórdão de 10.10.2013, processo 1064/13, e logo depois, nos acórdãos de 18.12.2013, nos processos 1363/13 e 1367/13 foi julgado no mesmo sentido. Nestas circunstâncias, estando a matéria esclarecida ao nível deste Supremo Tribunal e tendo o acórdão recorrido seguido a respectiva linha de entendimento, a questão perdeu relevo, não podendo ser já considerada de importância fundamental e, naturalmente, não se revela, também, que a revista seja claramente necessária para melhor aplicação do direito. 3 . Pelo exposto, não se admite a revista. Custas pelo recorrente. Lisboa, 9 de Janeiro de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Abel Atanásio – Vítor Gomes.