01235/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Sob pena de extemporaneidade, que conduz à respectiva rejeição, o recurso hierárquico deve dar entrada no serviço competente dentro do prazo estabelecido por lei, mesmo que enviado pelo correio (arts. 79º e 173º, al. d) do CPA). II - Neste caso, não releva a data da respectiva expedição ou registo postal, sendo inaplicável por analogia a regra do art. 151º, nº 1, do Código de Processo Civil. III - O enunciado entendimento não viola o princípio da igualdade.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO A... , com os sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) que rejeitou o recurso contencioso ali interposto do despacho de 2 de Fevereiro de 2001 do Senhor MINISTRO DA JUSTIÇA (ER), que havia recaído sobre o recurso hierárquico interposto do despacho do Senhor Director Geral Adjunto da Polícia Judiciária, que tinha homologado a lista de classificação final atribuída pelo júri do concurso interno de ingresso para admissão de 30 candidatos ao Curso de Formação de Subinspectores. Alegando, formulou as seguintes CONCLUSÕES: A)O recurso hierárquico interpõe-se por meio de requerimento no qual o Recorrente deve expor todos os fundamentos do recurso, podendo juntar os documentos que considere convenientes — art.° 169.° n.° 1 do CPA ; A apresentação de requerimentos dirigidos à Administração deve ser feita nos serviços dos órgãos aos quais são dirigidos — art.° 77.° n.° 1 do CPA ; Os requerimentos dirigidos a órgãos administrativos podem ser remetidos pelo correio, com aviso de recepção — art.° 79.° do CPA , requerimentos estes nos quais se incluem os requerimentos de natureza impugnatória, como dispõe o art.° 77.° em conjugação com o art.° 82 do mesmo diploma; O D.L. 498/88, de 30.12 na redacção dada pelo D.L. 215/95, de 22.08, não contem norma que estabeleça qual o momento a considerar para efeitos da interposição de recurso hierárquico; As disposições do CPA são supletivamente aplicáveis a procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição das garantias dos particulares — art.° 2.° do CPA ; Segundo o art.° 150.º n.° 2 do CPC os requerimentos são registados segundo a ordem da sua apresentação, considerando-se simultaneamente apresentados os recebidos pelo correio na mesma distribuição; Segundo o n.° 1 do mesmo art.° 150.º do CPC , os articulados, requerimentos, respostas e as peças referentes a quaisquer actos que devam ser praticados por escrito pelas partes no processo, podem ser entregues na secretaria judicial ou a esta remetidos pelo correio, sob registo, acompanhados dos documentos e duplicados necessários, valendo, neste caso, como data do acto processual e da efectivação do respectivo registo postal; Esta norma, introduzida pela reforma de 1997, obsta á manutenção de formalismos inúteis ou desproporcionados, na prática dos actos processuais das partes, clarificando o momento da prática do acto processual — a da efectivação do respectivo registo postal — nos actos praticados pelo correio. Um dos princípios preconizados pelo CPA, é o princípio da desburocratização e da eficiência, previsto, no seu art.° 10°: “ A Administração Pública deve ser estruturada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada, a fim de assegurar a celebridade, a economia e a eficiência das suas decisões ”; Em matéria de procedimento administrativo, os formalismos devem ser interpretados em favor do administrado, consagrando-se uma interpretação mais favorável ao exercício do direito de petição, visando assegurar uma decisão de fundo sobre a questão objecto do procedimento. O procedimento administrativo não se deverá traduzir em formalismos exagerados conduzindo a uma Administração complicada, deixando o procedimento administrativo de constituir uma garantia dos particulares; À luz do princípio referido na conclusão anterior, acolhido quer pelo CPC, quer pelo CFA, deve-se admitir, analogicamente, a aplicação do regime jurídico previsto no art.° 150.° , n.° 1 do CPC , na sua totalidade, isto é, admitir-se que, nos casos de remessa de petições, requerimentos, reclamações, ou outros papéis, referentes a actos procedimentais, remetidos pelo correio, como permite o citado art.° 79.° do CPA , a data da efectivação do respectivo registo postal, vale como a data do acto procedimental em causa. Num Estado de Direito Democrático, não se poderá exigir do administrado que fique na dependência do sucesso e eficácia dos serviços postais para praticar tempestivamente um acto processual, ou procedimental. Não será justo nem equitativo que um prazo legalmente estabelecido em dez dias úteis, se transforme na prática num prazo de quatro ou cinco dias úteis, conforme o impetrante resida em local mais ou menos distante da sede do órgão de cujo acto recorre. De outra forma, ou seja, fazendo outra qualquer interpretação dos preceitos contidos nos artigos 79.° e seguintes do CPA , que permita concluir pela não relevância da data da expedição postal como data da prática do acto, ter-se-á de ter por inconstitucional por ofensa aos preceitos contidos nas normas do artigo 13.° e 20.° da lei fundamental. O Ministro da Justiça apresentar as suas ALEGAÇÕES, formulando ao final as seguintes CONCLUSÕES: A — As peças escritas remetidas a órgãos da Administração Pública pelo correio consideram-se apresentadas na data do recebimento postal; B — O recurso hierárquico remetido pelo correio no seu último dia de prazo e recebido posteriormente a este é extemporâneo; C — Deste modo, o acto de rejeição do recurso hierárquico pelo órgão respectivo no caso o Ministro da Justiça — ao abrigo do art° 173° do CPA é válido por legal; D — A assim entender o V° Acórdão recorrido não merece qualquer censura pelo que deverá ser confirmado. Neste Supremo Tribunal o Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o circunstanciado parecer de fls. 206-207vº, no qual sustenta a improcedência do presente recurso jurisdicional, para o que invoca, e em resumo, que toda a disciplina contida nas disposições do CPA apontam no sentido de que é a data do registo da entrada do requerimento nos competentes serviços administrativos a relevante para efeitos da sua consideração procedimental, citando a propósito os artºs 169º, 77º, 79º e 80. Foram colhidos os vistos da lei, vindo os autos à conferência para apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO II.1. O acórdão recorrido decidiu com base nos seguintes Factos (Mª de Fº): Por Aviso publicado no DR II Série, nº 105, de 6 de Maio de 1999, foi aberto Concurso para admissão de 30 candidatos ao curso de formação de Subinspectores da Polícia Judiciária, ao qual o ora recorrente concorreu. Em 8 de Setembro de 2000, o Senhor Director Geral Adjunto da Polícia Judiciária homologou a classificação final do referido Concurso, tendo o ora recorrente ficado aprovado no 76° lugar, fora do numerus clausus de 30 vagas. De acordo com o Aviso n° 13643/2000, in DR II Série, 218, de 20 de Setembro 2000, da homologação da lista de classificação final cabe recurso hierárquico para o Ministro da Justiça no prazo de 10 dias úteis a contar da data de publicação do aviso. Inconformado, o recorrente interpôs recurso hierárquico para o Senhor Ministro da Justiça via postal registado de 4 de Outubro de 2000. Sobre o recurso hierárquico referido no item anterior foi emitida a informação constante de fls 36 a 42 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido. Sobre essa informação, o Senhor Ministro da Justiça proferiu, em 2 de Fevereiro de 2001, o seguinte despacho: “Concordo com a presente informação pelo que, ao abrigo da alínea d) do art 173º do Código do Processo Administrativo, rejeito o recurso por extemporâneo.” 2. DO DIREITO O acórdão recorrido recaiu sobre o recurso contencioso interposto do despacho da ER (ACI) que, no recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho do Senhor Director Geral Adjunto da Polícia Judiciária, que tinha homologado a lista de classificação final atribuída pelo júri do concurso interno de ingresso para admissão de 30 candidatos ao Curso de Formação de Subinspectores, emitiu pronúncia no sentido da extemporaneidade na interposição daquele recurso hierárquico. Elegendo como objecto aquela questão da (in)tempestividade do recurso hierárquico, e concretamente a da (ir)relevância para o efeito da remessa da petição do recurso hierárquico por via postal nos mesmos termos que são preconizados no artº 150º , nº 1, do CPC , para as peças em processos judiciais ali referidas, concluiu que, “os arts 77° a 82° do C.P.A regulam integralmente a questão de saber qual a data em que os recursos hierárquicos se consideram interpostos, não se podendo considerar que a data que define o momento da sua interposição é o da respectiva expedição”, pelo que, “forçoso é reconhecer que o recurso hierárquico expedido em 4 de Outubro de 2000, via postal registado, último dia do prazo fixado para a interposição do recurso, mas seguramente recebido em data ulterior, é extemporâneo face ao disposto no art 173° alínea d) do C.P.A”, motivos por que foi mantido o despacho recorrido. Um tal entendimento é afrontado pelo recorrente, basicamente por entender que o contrário decorre do que se mostra regulado nas disposições conjugadas dos art.°s, 77.°, 79.° e 82º do CPA, bem como do princípio da desburocratização e da eficiência, previsto, no seu art.° 10°, o que deve levar a admitir, analogicamente, a aplicação do regime jurídico previsto no art.° 150.° , n.° 1 do CPC , na sua totalidade. Isto é, admitir-se que, nos casos de remessa de petições, requerimentos, reclamações, ou outros papéis, referentes a actos procedimentais, pelo correio, como permite o citado art.° 79.° do CPA , a data da efectivação do respectivo registo postal, vale como sendo a da data do acto procedimental em causa, sem o que será contrariado o que decorre do Estado de Direito Democrático, devendo ainda ter-se entendimento contrário como afrontando os preceitos contidos nas normas do artigo 13.° e 20.° da lei fundamental. Vejamos: Sobre a questão já este STA tem emitido pronúncia em vários arestos no sentido de que, a data relevante para efeitos de contagem do prazo de interposição de recurso hierárquico é a da efectiva entrada da petição nos serviços da autoridade recorrida ou da autoridade ad quem, sendo irrelevante a data da sua expedição ou registo postal . Transcreve-se de seguida o que a tal respeito se expendeu no acórdão deste STA de 26-09-2002 (Rec. nº 0244/02). “(...) A questão a decidir é simples e resume-se ao seguinte: permitindo a lei que os requerimentos aos órgãos administrativos sejam enviados pelo correio, a data que vale como a da apresentação da petição de recurso hierárquico é a da respectiva entrada nos serviços, ou antes a da expedição postal, aplicando analogicamente o disposto no art. 150º , nº 1, do C.P.C .? A decisão recorrida fez a aplicação analógica daquele art. 150º, nº 1, invocando além do mais os princípios pro actione e da desburocratização e da eficiência ( art. 10º do CPA ), tendo anulado o acto que rejeitara o recurso hierárquico da recorrida com base na respectiva extemporaneidade. Ao invés, o recorrente insurge-se contra essa aplicação analógica, por ser outro o regime instituído no CPA, designadamente nos arts. 79º a 82º. A razão está do lado do recorrente. Efectivamente, não existe nenhum caso omisso que reclame a aplicação analógica da norma do processo civil. Deve, aliás, começar por notar-se que o apelo das normas doutro código para integrar supostas lacunas do CPA tem o seu quê de anómalo, já que este é constituído por um corpo codificado de regras próprias do procedimento administrativo, que se entendeu disporem de suficiente autonomia e especificidade. Tanto assim que o CPA nem sequer inclui nenhuma cláusula geral a remeter subsidiariamente para a lei de processo civil. Mas, independentemente disso, a verdade é que os arts. 79º e 80º do CPA resolvem directamente o problema, sem necessidade de recurso à analogia. E sem qualquer margem para o chamamento dos princípios que o acórdão recorrido convoca. O art. 79º prescreve: Art. 79º Salvo disposição em contrário, os requerimentos dirigidos a órgãos administrativos podem ser remetidos pelo correio, com aviso de recepção. E a disposição seguinte reza assim: Art. 80º A apresentação de requerimentos, qualquer que seja o modo como se efectue, será sempre objecto de registo, que menciona o respectivo número de ordem, a data, o objecto do requerimento, o número de documentos juntos e o nome do requerente. Os requerimentos são registados segundo a ordem da sua apresentação, considerando-se simultaneamente apresentados os recebidos pelo correio na mesma distribuição. O registo será anotado nos requerimentos, mediante a menção do respectivo número e data. Em primeiro lugar, e contrariamente ao que a recorrida defende, nenhuma razão existe para deixar de tratar a petição de recurso hierárquico como uma espécie do “requerimento” a que aludem estes artigos. Mesmo sem contar com a extensão que o art. 82º concede aos outros escritos apresentados pelos particulares, essa petição é realmente um requerimento, no qual se pede ao órgão administrativo que revogue determinado acto praticado pelo seu subalterno. Inclusivamente, o art. 169º prescreve que o recurso hierárquico se interpõe “por meio de requerimento...”. Removida esta objecção, vejamos: se relativamente à regra deste nº 2 ainda se pode argumentar, como faz o acórdão recorrido, que a sua ratio é estabelecer uma precedência entre requerimentos entrados pelo correio na mesma data, já a norma do artigo anterior, ao obrigar à remessa com aviso de recepção, não pode estar se não a mandar considerar a data do efectivo recebimento dos papéis no serviço seu destinatário. Se a data relevante não fosse essa, mas a da expedição postal, então a lei instituiria a obrigatoriedade, não do aviso de recepção, mas do registo postal, meio adequado de realizar essa prova. É essa a razão pela qual a opção do legislador de processo civil, querendo atender à data da expedição, foi no sentido de exigir o registo e prescindir do aviso de recepção – cf. o art. 151º, nº 1. E nem se diga que esta regra é causa de excessiva burocratização ou constitui um ónus demasiado pesado para o administrado. Com efeito, os arts. 78º e 79º dão-lhe a possibilidade de lançar mão da faculdade de apresentar os requerimentos nos serviços locais desconcentrados do mesmo ministério ou organismo, na secretaria do governo civil ou nas repartições diplomáticas e consulares, consoante os casos. É claro que nada impede que se facilite ainda mais a entrega dos requerimentos pelo correio, legislando no sentido de permitir que a data atendível seja a da expedição. Mas na perspectiva do direito legislado, em que o intérprete deve situar-se, a solução actual não é manifestamente essa. O acórdão impugnado faz apelo do princípio pro actione e do favor do administrado, mas, no domínio da actividade vinculada, o campo de intervenção destes princípios não deve extravasar da actividade interpretativa propriamente dita, ou seja, como elemento auxiliar de pesquisa do sentido e finalidade das normas escritas em conformidade com tais postulados. De resto, a solução da lei de procedimento administrativo, pelas diversas hipóteses alternativas que coloca aos interessados, não implica qualquer ruptura com aqueles, impondo-se, por outro lado, que a petição de recurso hierárquico, assim como outros requerimentos ou respostas a apresentar pelos particulares, tenha um prazo limite para a sua apresentação nas estações competentes que seja certo e determinado. É que, por um lado, isso constitui uma exigência da certeza e segurança jurídicas, a benefício das quais a lei entregou à Administração o poder-dever de rejeitar os recursos hierárquicos apresentados extemporaneamente ( art. 173º , al. d), do CPA ); por outro lado, a ponderação de interesses a efectuar nem sempre é bipolar, ultrapassando por vezes o binómio interesse público – interesse do particular requerente, para se estender a outras pessoas com um interesse oposto ao deste, que são os contra-interessados. Ora, justamente no caso do recurso hierárquico, favorecer à margem do quadro legal os interesses do recorrente é desguarnecer sem fundamento legítimo os dos eventuais recorridos, que aspiram à consolidação do acto impugnado (vide, como manifestação da tutela desses interesses, a chamada dos contra-interessados para alegarem, prevista no art. 171º do CPA ). Por isso, é lesiva desses interesses a admissão do recurso hierárquico interposto fora de prazo. Aliás, sempre que esteja em causa um procedimento de competição – como aqui acontece, pois tratava-se do posicionamento da recorrente numa lista de classificação de concurso da função pública – deve o julgador rodear-se de redobrados cuidados, evitando degradar ou afrouxar em excesso as exigências das normas procedimentais. Conclui-se, assim, que a petição de recurso hierárquico deve dar entrada no serviço competente dentro do prazo estabelecido por lei para o efeito, ainda que seja remetido pelo correio. Nesta hipótese, a data a que tem de atender-se é, por conseguinte, a da efectiva entrada da petição no serviço a que é dirigida, e não a da expedição postal. Era esta, aliás, a doutrina já anteriormente afirmada por este Supremo Tribunal – cf. o Ac. de 15.1.98, proc.º nº 42.443.” Porque com a mesma se concorda, cumpre reafirmar a enunciada doutrina. Nem se objecte, como intenta o recorrente, que o enunciado entendimento afronta o que decorre das exigências do Estado de Direito Democrático, e ainda que o mesmo contraria as normas contidos nos artigos 13.° e 20.° da lei fundamental. Uma tal invocação estriba-a o recorrente na circunstância de serem mais penalizados os cidadãos sediados fora da zona metropolitana da capital, e portanto em local mais distante dos “serviços da grande maioria dos órgãos institucionais do país”, bem como a solução contida no acórdão recorrido fazer “recair sobre o recorrente o ónus do factor aleatório que é a variável relativa ao tempo que os serviços do correio levam em cada caso a entregar a correspondência expedida”, o que tudo levaria a que acabasse por ser encurtado o prazo de recurso hierárquico. De uma tal arguição o que afinal se colhe com autonomia é a invocação de que a solução da aplicabilidade do enunciado regime do CPA e concomitante não aplicação do preceituado no artº 150º do CPC seria violadora do princípio da igualdade. Vejamos então: Sendo certo que o legislador não pode dar resposta a situações de facto que apenas relevam de hipóteses meramente subjectivas e aleatórias, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (“Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 127.), “a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infracção» do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio” (Sobre o alcance do princípio da igualdade imposto ao legislador ordinário face ao que dimana da CRP pode ver-se abundante jurisprudência do TC, citando-se por todos o ac. n.º 113/2001 –TC – Proc. 762/99 – DR II, n.º 96, de 24/ABR/01 (p.7247), com citação de muita outra jurisprudência e doutrina, e no que respeita a jurisprudência do STA, citam-se por mais recente os acórdão do PLENO de 06-05-2004 (Rec. 01007/03) e de 19-02-2003 (Rec. 0432/02 )) . Ora, do trecho transcrito do acórdão de 26-09-2002 ressalta a fundamentação material bastante para a disciplina que o legislador do CPA logrou nos enunciados termos. A mesma doutrina, aliás, já havia sido antes afirmada, pelo menos, no acórdão de 15/1/98 (Rec. 42443), e reafirmada nos acórdãos de 12-12-2002 (Rec. 047491), de 02-07-2003 (Rec. 0577/03) e de 29-04-2004 (Rec.01528/03). Aplicando a enunciada doutrina ao caso vertente haverá que confirmar o acórdão recorrido e negar provimento ao presente recurso jurisdicional. III. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em 50% Lisboa 15 de Fevereiro de 2005. - João Belchior – (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Polibio Henriques.