1Relatório
A A………….., LDA, recorreu para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do acórdão proferido na Secção, em 29-1-2014, que na ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL que moveu contra O CONSELHO DE MINISTROS, e que julgou excluída do âmbito da jurisdição administrativa a sindicância de actos legislativos, no âmbito da qual entendeu ter sido proferido o alegado “acto administrativo” contido no art. 3º, n.º 1 al. a) e n.º 2, do Dec. Lei 35/2013, de 28/2.
Terminou as alegações com as seguintes conclusões:
1.ª Para sustentar que o ato impugnado, constante do artigo 3.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, do Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro, que encurtou de 35 para 25 anos o prazo ao abrigo do qual a ora Recorrente vem explorando as PCH de que é titular, é um ato administrativo sob forma legislativa é preciso demonstrar qual a norma legal pré-existente que o citado artigo 3.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, supostamente executa, ou a cujas opções políticas se submete.
2.ª A norma legal pré-existente que o citado artigo 3.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, executa é a norma do n.º 20 do anexo II do Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de maio, na redação do Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de maio, e mantido pelo próprio Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro, que estabeleceu um prazo máximo de 25 anos a contar da licença de exploração para aplicação do regime remuneratório definido nesse mesmo anexo às PCH.
3.ª O ato impugnado aplicou o regime que encurta o prazo de aplicação do regime de remuneração garantida para 25 anos, constante da norma do n.º 20 do anexo II do Dec. Lei n.º 189/88, de 27 de maio, na redação do Decreto-Lei n.º 33-A/2005, de 16 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 225/2007, de 31 de maio, e mantido pelo próprio Decreto-Lei n.º 35/2013, de 28 de fevereiro, num sentido que se afigura claramente contrário, para além do mais, aos princípios que regem a aplicação no tempo dos atos administrativos, constantes do art. 6-A do CPA.
4ª Caso se entenda que o ato impugnado não aplica uma norma legal pré-existente a um caso concreto, então não poderá deixar de se admitir que o mesmo consubstancia uma lei-medida ou uma lei individual, que define a situação jurídica de um grupo de casos concretos, com referência a destinatários individualizáveis, pelo que a sua exclusão da jurisdição administrativa, ao abrigo do disposto no artigo 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF não pode ser feita sem que previamente se averigúe se o ato em causa é configurável como um ato legislativo individual que restringe direitos, liberdades e garantias e se existe alguma outra via para impugnar judicialmente o mesmo ato, sob pena de se abrir uma brecha inaceitável nos princípios da constitucionalidade dos atos do poder público e da tutela jurisdicional efetiva, consagrados nos artigos 3.°, n.º 3, 20.° e 268.°, n.º 4, da Constituição.
5.ª Ao considerar que o ato impugnado não é um ato administrativo sob forma legislativa, mas um verdadeiro ato legislativo, assim se declarando incompetente para o conhecimento da presente ação, a decisão recorrida viola o disposto nos artigos 4.°, n.º 2, alínea a), do ETAF, 268.°, n.º 4, da Constituição e 52.°, n.º 1, do CPTA.
6.ª A decisão recorrida interpreta e aplica o disposto no artigo 4.°, n.º 2, alínea a), do CPTA no sentido de que, concluindo-se que o ato impugnado tem natureza legislativa, a sua sindicância não cabe no âmbito da jurisdição administrativa, sem que seja necessário apurar qual a exata espécie dentro do género legislativo que está em causa, designadamente uma lei-medida ou uma lei individual restritiva dos direitos, liberdades e garantias, o que se mostra violador dos princípios da constitucionalidade e da tutela jurisdicional efetiva, consagrados nos artigos 3.°, n.º 3, 18.°, n.º 3, 20,° e 268.°, n.º 4, da Constituição.
7.ª A interpretação e aplicação do artigo 4.°, n.º 2, alínea a), do ETAF, consubstanciada na exclusão da jurisdição administrativa de um ato legislativo, sem averiguar se o mesmo reveste natureza individual e concreta restritiva de direitos e princípios constitucionais, viola ainda o artigo 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, sobre o direito a um recurso efetivo, em conjugação com o artigo 1.º do Protocolo 1 da mesma Convenção, sobre a proteção da propriedade privada.
Contra – alegou o CONSELHO DE MINISTROS, pugnado pela manutenção da decisão recorrida.
Foram dispensados os vistos, nos termos do art. 92º do CPTA.
Os factos relevantes para o julgamento do objecto do recurso, dados como assentes no acórdão recorrido, são os seguintes:
a) A autora intentou a presente acção administrativa especial a fim de se declarar nulo se se anulasse o acto do Conselho de Ministros, contido no art. 3º, n.º 1 al. a) e 2, do Dec. Lei 35/2013,de 28/2.
- 2.2.Matéria de Direito
- 2.2.1.A decisão recorrida entendeu que o acto impugnado se inseria no exercício da função legislativa, por entender, em suma, que “o acto impugnado definiu novos parâmetros normativos para o futuro; logo, não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam “ex ante”.”
- 2.2.2.Na motivação do recurso diz o recorrente que a norma legal pré - existente ao acto administrativo que impugna é a norma do art. 20º do anexo II do Dec. Lei 189/88, de 27 de Maio, na redacção do Dec. Lei 33/A/2005, de 16 de Fevereiro, alterado pelo Dec. Lei n.º 225/2007, de 31 de Maio e mantido pelo próprio Dec. Lei 35/2013, de 28 de Fevereiro, que estabeleceu o prazo de 25 anos a contar da licença de exploração para aplicação do regime remuneratório definido nesse mesmo anexo às PCH.
Mas não tem razão.
O art. 3º da Lei 35/2013, de 28/2, modifica o regime anteriormente existente. Ora quando a Lei vem modificar um regime, revoga-o. Quando o acórdão se refere a uma norma legal pré -existente, pressupõe uma norma legal que o acto em causa não tenha querido modificar. Quando um novo acto formalmente legislativo tem o desígnio claro de alterar uma norma pré –existente, a função exercida é necessariamente legislativa, pois os actos legislativos, só podem ser revogados ou modificados por actos legislativos.
2.2.3. Mais alega que a tratar-se de uma lei medida deveria o tribunal averiguar se o mesmo restringe direitos, liberdades e garantias ou se existe outra via de o impugnar judicialmente, sob pena de se abrir uma brecha nos princípios da constitucionalidade e da tutela judicial efectiva.
Mas também sem razão.
As “leis – medida” são actos praticados no exercício da função legislativa, mas a que falta o atributo da generalidade e abstracção. São hoje admissíveis leis – medida porque, em determinadas situações – dadas as características da situação a regular - não é possível a prática de actos gerais e abstractos. “Além das normas jurídicas gerais e abstractas, de intenção duradoira ganham precisamente importância no Estado social também regulações que se destinam a uma modificação da situação concreta. (…). Seria paradoxal vedar ao legislador o direito de tratar de situações de importância vital para a existência da vida comunitária” - R. ZIPPELIUS, Teoria Geral do Estado, Lisboa, 1997, pág. 396.
Ora, o art. 3º da Lei 35/2013, de 28/2, veio regular os termos em que se mantinha o regime remuneratório dos centros electroprodutores com regime anterior ao Dec. Lei 33-A/2005, de 16 de Fevereiro. Todos os centros electroprodutores com regime anterior ao referido diploma legal estavam individualizados e, portanto, faltaria sempre a generalidade e abstracção a tal “norma”. Deste modo – a não aceitarmos a existência de leis sem tais atributos - o legislador estaria impedido de modificar o regime legal vigente, pois a sua actividade seria sempre qualificada como acto administrativo e este, por ser contrário ao regime legal (que queria mudar) seria necessariamente inválido. Daí que o entendimento seguido no acórdão recorrido seja o único racionalmente aceitável.
Por outro lado, o entendimento do acórdão recorrido não sofre qualquer modificação face à alegação de que poderiam estar em causa direitos, liberdades e garantias, exigindo-se assim uma prévia análise desse aspecto. Na verdade, a sindicância do exercício da função legislativa está excluído da jurisdição administrativa, independentemente desse exercício lesar direitos, liberdades e garantias.
Finalmente, a tese do acórdão recorrido não afasta a obrigatoriedade das normas legais (ora em causa) estarem sujeitas ao controlo constitucional – nos termos em que a Constituição o permite, como é óbvio – não cabendo a este Tribunal, que como vimos, não tem jurisdição para dirimir o conflito que lhe é apresentado, indicar às partes qual o meio adequado à defesa dos seus interesses.
