094/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: A... – , vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra a liquidação de taxa, efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos, no montante de € 347.202,93, devido à ocupação do subsolo municipal por condutas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos, ao abrigo do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos. Fundamentou-se a decisão recorrida em que o tributo cobrado tem natureza de taxa, que não de imposto, pelo que o Regulamento não padece de inconstitucionalidade orgânica por violação do princípio da legalidade, nem de inconstitucionalidade material por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da confiança nem, por outro lado, de vício de desvio de poder. A recorrente formulou as seguintes conclusões: 1.ª - A recorrente é dona e legítima possuidora de uma instalação, à superfície, sita no lugar de Real, concelho de Matosinhos, constituída por reservatórios destinados à armazenagem de gás de petróleo liquefeito (GPL) e produtos bran­cos, servidos por três condutas (oleodutos ou «pipelines») que atravessam o subsolo de ter­renos do domínio público municipal; uma, pertença exclusiva da recorrente, com a extensão de 288 m (duzentos e oitenta e oito metros) e com 25,4 cm (vinte e cinco centímetros vírgula quatro) de diâmetro, para produ­tos brancos; e - duas, em compropriedade, nas proporções de: b.1) 1/2 da recorrente e 1/2 da sociedade sua congénere ... - uma -, com a extensão de 1 151 m (mil cento e cinquenta e um metros) e com 25,4 cm (vinte e cinco centímetros vírgula quatro) de diâmetro, para gás de petróleo liquefeito (GPL); - e - b.2) 1/3 da recorrente, 1/3 da ..., e 1/3 da ..., S. A. - outra -, com a extensão de 863 m (oitocentos e sessenta e três metros) e com 30,48 cm (trinta centímetros vírgula quarenta e oito) de diâmetro, para produtos brancos. 2.ª - Pela «ocupação do subsolo do domínio públi­co municipal» com as condutas anteriormente referidas, a Câmara Municipal de Matosinhos tributou a recorrente, com referência ao ano de 2002, a título de taxa liquidada de acordo com o estatuído no art.º 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS, em € 347 202,93 (trezentos e quarenta e sete mil, duzentos e dois euros e noventa e três cêntimos). 3.ª - A proporcionalidade própria das taxas tem de pautar-se, no caso concreto, pelo valor que as parcelas do domínio público ocupadas pelas condutas têm ou pelo custo que a sua utilização pela recorrente provoca ao município. 4.ª - O município de Matosinhos não presta à re­corrente qualquer serviço público. 5.ª - Nem a actividade de transporte de produtos petrolíferos, para refinação ou armazenagem, provoca quaisquer custos suplementares ao município. 6.ª - As obrigações que, em matéria de transporte dos produtos petrolíferos e de segurança das instalações, decorrem para a recorrente - obrigações amplas, exigentes e onerosas - não geram a necessidade de qualquer pres­tação municipal. 7.ª - As taxas não se mostram fixadas considerando a ocupação ou qualquer outro factor legalmente relevante, designadamente a área ocupada, o custo do uso privativo ou o seu valor; antes, em função dos produtos que circulam nas condutas («taxas» mais elevadas para as condutas de «produtos derivados do petróleo ou químicos» e «produtos petrolíferos e afins») e, em caso de igualdade de produtos e de di­mensões das condutas - portanto, de utilizações exactamente iguais do domínio público -, distinguindo os fins a que se destinam esses produtos («fins industriais ou comerciais, para abastecimento» e «refinação ou (...) armazenagem», onerando este em relação àquele, sem justificar porquê, nem atentar em que sem armazenagem não há abastecimento); e também em função da actividade dos donos das condutas, da vantagem económica hipoteticamente retirada dessa mesma ocupação - em última análise, da capacidade contributiva da recorrente e demais empresas petrolíferas. 8.ª - A taxa suportada pela recorrente, por via da «ocupação do subsolo do domínio público municipal» com as condutas referidas na con­clusão 1.ª, passou de Esc. 85$00 (oitenta e cinco escudos), por ano e por metro linear, para € 274,12 (duzentos e setenta e quatro euros e doze cêntimos), também por ano e por metro linear; em termos percentuais, um aumento de 58 823,53% (cinquenta e oito mil, oitocentos e vinte e três vírgula cinquenta e três por cento); sob outro ângulo, mais de 588 (quinhentas e oitenta e oito) vezes!!! 9.ª - Não se verificou qualquer melhoria, acréscimo ou, sequer, alteração dos serviços prestados pela Câmara Municipal de Matosinhos, na utilização do bem do domínio público, passível de ser invocada como correspectivo do acréscimo da taxa de ocupação do subsolo. 10.ª - As taxas foram fixadas em valores que, face aos montantes anteriores, não têm justificação que se vislumbre, sendo, de toda a evidência, um excesso. 11.ª - A norma constante do art.º 36.°, 7, do REGU­LAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS viola o art.º 266.°, 1 e 2 («princípio da proporcionalidade) da Constituição da República Portuguesa. 12.ª - Em caso de igualdade de produtos e de di­mensões das condutas - portanto, de utilizações exactamente iguais do domínio público -, a taxa distingue, sem justificação, os «fins industriais ou comerciais para abastecimento» (art.º 36.°, 4, do REGULAMENTO E TABELA) dos fins para «refinação ou (...) armazenagem» (art.º 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA), a que se destinam esses produtos, onerando os últimos em relação aos primeiros. 13.ª - Não é motivada a causa da diferença de tribu­tação com base na diversidade de produtos que circulam nas condutas e na intensidade da sua utilização. 14.ª - São estabelecidos montantes diferenciados consoante a actividade dos donos das condutas, a vantagem económica por eles hipotetica­mente retirada dessa mesma ocupação - em última análise, a sua capacidade contributiva. 15.ª - O art.º 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS ofende também o art.º 13.° («prin­cípio da igualdade») da Constituição da República Portuguesa. 16.ª - O aumento das taxas em 58 823,53% (cin­quenta e oito mil, oitocentos e vinte e três vírgula cinquenta e três por cento) - ou, de ou­tro ponto de vista, em mais de 588 (quinhentas e oitenta e oito) vezes - põe em causa, se­gundo critérios de normalidade, de razoabilidade e de senso comum e à luz das regras da experiência e da vida, as expectativas jurídicas da recorrente [a)] nos investimentos por esta realizados na instalação das condutas e das estruturas necessárias à armazenagem dos produ­tos petrolíferos e [b)] de que o tributo por si suportado, por via da «ocupação do subsolo do domínio público municipal» com os oleodutos referidos na conclusão 1.ª, sendo uma taxa, não sofreria um aumento desrazoável, à margem do valor dos custos ou de uma qual­quer melhoria do serviço prestado. 17.ª - O art.º 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS viola o art.º 266.°, 1 e 2 («princípio da boa fé») também da Constituição da República Portuguesa. 18.ª - As taxas fixadas pelo município de Matosi­nhos são, assim, no caso concreto, um verdadeiro imposto lançado sobre a recorrente. 19.ª - As autarquias não possuem competência para a criação de «impostos», nem tão-pouco de «contribuições especiais». 20.ª - Aqueles e estas têm de ser criados por Lei (art.º 103.°, 2, da Constituição) ou por Decreto-Lei «autorizado» [art.º 165.°, 1, i), da Consti­tuição da República Portuguesa]. 21.ª - Neste contexto, a norma do art.º 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS (anterior­mente à «renumeração da Tabela de Taxas», em 1999) enferma de inconstitucionalidade orgânica, por ofensa dos preceitos citados no artigo anterior. 22.ª – Decidindo como decidiu, a sentença sub censura violou o disposto nos art.ºs 266.º, 1 e 2 («princípio da proporcionalidade»), 13.º («princípio da igualdade»), 266.º, 1 e 2 («princípio da boa-fé»), 103.º, 2 e 165.º, 1, i), da Constituição da República Portuguesa. Nestes termos e nos do disposto nos normativos citados supra, bem como em todos os mais, de direito, aplicáveis, que não deixarão de ser supridos, deve ser concedido provimento ao recurso - decidindo-se em conformidade com o propugnado nesta alegação -, com as legais consequências, o que se fará por obediência à lei e imperativo da JUSTIÇA! Por sua vez, contra-alegou a recorrida: 1ª - O Regulamento e as suas normas são plenamente válidas e, por isso, inquestionavelmente aplicáveis. 2ª - Actualmente, o subsolo é considerado como um espaço autónomo do domínio público e é objecto próprio de incidência tributária, de acordo com o preceituado na nova Lei das Finanças Locais. 3ª - O tributo anteriormente existente era uma simples taxa moderadora que visava disciplinar a procura; não se tratava de uma verdadeira taxa. 4ª - Daí que não possa nem deva falar em aumento, mas em criação ou definição de uma taxa. 5ª - O valor simbólico do tributo anteriormente existente é a melhor prova de que não se curava ali de uma taxa em sentido técnico. 6ª - A concepção constitucional de taxa pressupõe a necessidade de existência de uma relação sinalagmática, a desnecessidade de uma exacta equivalência económica, a aferição do respectivo montante em função não só do custo mas igualmente do grau de utilidade prestada e a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na sua fixação. 7ª - A taxa em apreço tem natureza sinalagmática, visto que é devida em função de uma utilização individualizável de um bem do domínio público municipal, bem expressamente autonomizado na lei; 8ª - Vistos os critérios estabelecidos para a sua fixação (e respectiva aplicação), tem de concluir-se pela proporcionalidade da taxa aplicada. 9ª - O critério da área ocupada é indisputável e o critério da ponderação dos custos de exclusão e da intensidade de utilização afigura-se óbvio. 10ª - A natureza do produto circulante, por razões de proporcionalidade, igualdade e interesse público, não pode deixar de influenciar a modelação da taxa. 11ª - A consideração do fim da actividade exercida (abastecimento aos munícipes ou armazenagem e refinaria) é perfeitamente legítima, já que os fins de armazenagem e refinaria implicam uma utilização maciça e não realizam qualquer interesse da comunidade municipal. 12ª - A concreta conformação da taxa pode integrar (e integra) uma finalidade efectiva de moderação da procura. 13ª - Importa ainda sublinhar que é totalmente insubsistente a asserção de que existiria uma intenção de arrecadar receitas com base na capacidade de pagamento. 14ª - É objectivamente errada a ideia de que a consideração - no cálculo da taxa - da vantagem ou benefício económico do utilizador é um critério de capacidade contributiva. 15ª - Na verdade, um dos critérios de definição do quantum das taxas, ao lado do princípio da cobertura dos custos, é o princípio do benefício ou equivalência (que, de resto, só pode valer para tributos bilaterais, isto é, taxas). 16ª - A vantagem que alguém tira do uso de uma conduta petrolífera subterrânea nada diz ou indicia sobre a sua capacidade contributiva 17ª - Em suma: os critérios estabelecidos no Regulamento são adequados, justos e respeitam integralmente os princípios da proporcionalidade e da igualdade. 18ª - Alias, o próprio Tribunal Constitucional já decidiu julgar não inconstitucionais as normas constantes nos n.°s 4 e 7 do art. 36° do Anexo I do Regulamento com a Constituição, conforme resulta dos Acórdãos n.°s 365/03, n.° 366/03, n.° 354/04 e n.° 355/04; 19ª - Ao contrário do que supõe a A..., a ocorrência de uma alteração normativa, só por si, não é violadora da segurança jurídica; tudo depende do respeito do princípio da proporcionalidade e da exigibilidade da alteração. 20ª - Ora, como já se demonstrou, esses critérios foram respeitados. 21ª - No que concerne ao alegado desvio de poder, refira-se, desde logo, que não é possível arguir tal vício a respeito de normas regulamentares, por o poder normativo da Administração não se reconduzir ao exercício de um poder discricionário. 22ª - Sem prescindir, seria então, no entender da A..., a finalidade de obtenção de benefícios urbanísticos a finalidade desviante da aprovação da norma regulamentar que prevê o pagamento da taxa em apreço. 23ª - Tal alegação é sustentada por meros recortes de jornal que nada provam e nada significam em termos jurídicos. 24ª - O carácter de verdadeira taxa em nada é infirmado, negado ou sequer beliscado por qualquer das afirmações transcritas. 25ª - Nunca as taxas poderão ser vistas como uma forma engendrada para afastar a A... do local onde se encontra instalada - o parque do Real -, até porque a taxa é igual em todo o concelho de Matosinhos, não incidindo apenas naquela zona específica como pretende fazer crer a A.... 26ª - Com efeito, outras empresas - a ..., S. A. - encontram-se localizadas noutras zonas do concelho e estão sujeitas à mesma taxa. O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, uma vez que o Tribunal Constitucional se pronunciara já no sentido de classificar como taxa o “tributo estabelecido no art. 36.º, n.º 7, do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da CM Matosinhos, na redacção conferida pela deliberação da Assembleia Municipal de Matosinhos aprovada em 28.12.1998, publicada no aviso nº 1610/99, do Apêndice ao DR nº 61, II Série, 13.03.1999” e julgara pela “inexistência de violação dos princípios constitucionais da igualdade (arts. 13º e 266º, nº 2 da CRP) e da proporcionalidade (art. 266, nº 2 CRP)”, além de não se verificar, igualmente, a alegada inconstitucionalidade material por violação do princípio da boa fé. E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão. Em sede factual, vem apurado que: 1 - A impugnante é dona e legítima possuidora de uma instalação, à superfície, sita no Lugar de Real, concelho de Matosinhos, constituída por treze reservatórios {quatro esféricos e dois cilíndricos com a capacidade total de 8.600 m3) destinados à armazenagem de gás de petróleo liquefeito e sete cilíndricos, para armazenagem de produtos brancos}; 2 - Os reservatórios referidos em 1) são servidos por três condutas (oleodutos ou "pipelines"), que atravessam o subsolo de terrenos do domínio público municipal; 3 - As condutas referidas em 2) pertencem, uma, em exclusivo à impugnante (na extensão de 288 m e com 25,4 cm de diâmetro), duas, em compropriedade, sendo uma nas proporções de 1/2 da impugnante e % da ... Lda, (na extensão de 1151 m e com 25,4 cm de diâmetro) e outra na proporção de 1/3 da impugnante, 1/3 da ..., Lda e 1/3 da "...l" (na extensão de 863 m e com 30,48 cm de diâmetro); 4 - 0 Plano Director Municipal de Matosinhos prevê no respectivo Regulamento (artigo 30°, 1), uma área exclusiva de armazenagem de combustíveis, "numa perspectiva de reserva de terreno para receber, por transferência, as instalações desta natureza localizadas noutras áreas do concelho" - cfr. doc. de fls. 240 a 254; 5 - Esta área exclusiva não é aquela onde presentemente se encontram os depósitos da impugnante; 6 - No Município de Matosinhos ocorreram alterações específicas ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças para o ano de 1997, as quais foram aprovadas, como acto definitivo, em sessão ordinária da Assembleia Municipal de Matosinhos de 24/2/97 - cfr. doc. de fls. 88 a 103; 7 - Nos artigos 36° e 37° do dito Regulamento e Tabela, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, encontravam-se previstas as taxas devidas pela construção ou instalações especiais no solo ou subsolo e ocupações diversas - cfr. doc. de fls. 105 a 170; 8 - No ano de 1998, a referida Tabela foi actualizada automaticamente segundo o índice de inflação do ano de 1997, prevendo-se nos artigos 36° e 37°, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, as taxas devidas pelas operações referidas em 7. - cfr. doc. de fls. 172; 9- No artigo 2°, 2 do dito Regulamento, cujo teor se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais, estabelecia-se a forma de actualização das taxas; 10 - Por deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos, de 28/2/97, foram genericamente aprovados, ainda em regime de proposta, um conjunto de alterações ao Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos e a respectiva Tabela (incluindo uma alteração ao referido art. 36°) - cfr. doc, de fls.174 a 186; 11 - Por deliberação de 29/4/97, a Câmara Municipal de Matosinhos aprovou, na generalidade, os Regulamentos apresentados e decidiu submetê-los a apreciação pública para recolha de sugestões, tendo todos Senhores Vereadores sido "unânimes em afirmar a necessidade do agravamento das taxas da utilização do subsolo de forma a desincentivar a instalação de empresas que utilizem produtos inflamáveis" - cfr. doc. de fls. 196 a 209; 12 - Por deliberação de 13/5/97, a Câmara Municipal de Matosinhos promoveu uma nova proposta de alteração ao Regulamento das Taxas e Licenças, a qual incluía uma alteração ao referido artigo 36°, cujo teor se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais - cfr. doc. de fls. 219/220; 13 - A impugnante e demais empresas petrolíferas, usaram o seu direito de pronúncia, manifestando a sua posição sobre aquilo que o Município se propunha deliberar; 14- Em reunião camarária e deliberação de 11/12/98, foi deliberado, por maioria, aprovar a proposta apresentada de alteração ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças, cujo teor se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais, deliberando ainda submetê-la à Assembleia Municipal - cfr. doc. de fls. 57 a 65; 15 - O Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças em vigor no Município de Matosinhos foram legalmente aprovados por deliberação da Assembleia Municipal de Matosinhos em 28/12/1998 -cfr. doc. de fls. 67 a 83; 16 - O Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças referido em 16.prevê no artigo 36.°, n.°s 4 e 7 da Tabela, a aplicação de uma taxa municipal devida pela ocupação do subsolo do domínio público municipal por condutas subterrâneas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos. 17 - Nos anos de 2000, 2001 e 2002, a referida Tabela foi actualizada automaticamente segundo o índice de inflação do ano de 1999 publicado pelo INE, nos termos previstos no art. 2°, 2 do referido Regulamento - cfr. docs. de fls. 228 a 233; 18- A impugnante recebeu, em 8/2/2002, um ofício da Câmara Municipal de Matosinhos comunicando que se encontrava em pagamento durante o mês de Fevereiro a taxa por ela devida pela ocupação do subsolo do domínio público municipal com condutas subterrâneas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos, no valor de 347 202,93 euros, referente ao ano de 2002 - cfr. doc. de fls. 48; 19 - Desta liquidação foi apresentada a presente impugnação judicial, em 27/5/2002; 20 - Desde a instalação das condutas (pipeline's), não houve qualquer alteração na prestação efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos - cfr. depoimento da 2ª e 3ª testemunhas; 21- A manutenção, inspecção e reparação das condutas é feita pelas empresas petrolíferas - cfr. depoimento da 2ª e 3ª testemunhas; 22 - O novo Regulamento de Taxas, antes da sua aprovação, foi precedido de um processo tendente a verificar a melhor forma de proceder à actualização das mesmas, tendo-se procedido a consulta a outros municípios, a fim de se inteirarem das taxas aí cobradas por serviços de idêntica natureza - cfr. depoimento da 1ª testemunha; 23 - Na fixação das taxas levaram-se em linha de conta diversos critérios, designadamente, a depreciação do ponto de vista ambiental, a natureza do material circulante e a dificuldade de intervenção, com o inerente custo social - cfr. depoimento da 1ª testemunha; 24 - No "Jornal de Notícias" de 18 de Dezembro de 1996 foi publicado o artigo que consta do documento n° 4, de fls.84 dos autos; 25 - No Jornal "Público" de 19 de Dezembro de 1996 foi publicado o artigo que consta do documento n° 5, de fls.86 dos autos; 26 - No "Jornal de Notícias" de 26 de Março de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 11,de fls. 188 dos autos; 27 - No jornal "Matosinhos Hoje", de 28 de Março de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 12, de fls. 190; 28 - No "Jornal de Matosinhos" de 28 de Março de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 13, de fls.192; 29 - No "Jornal de Matosinhos" de 11 de Abril de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 14, de fls. 194; 30- No "Jornal de Notícias” de 30 de Abril de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n°16, de fls. 211 dos autos; 31 - No Jornal "Público", de 30 de Abril de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 17, fls. 213 dos autos; 32 - No Jornal "Público", de 7 de Maio de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 18, de fls. 215 dos autos; 33 - No "Jornal de Notícias", de 7 de Maio de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 19, de fls. 217 dos autos; 34 - No Jornal "Expresso" de 11 de Outubro de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 21, de fls. 222 dos autos; 35 - No Jornal "Diário Económico" de 31 de Outubro de 1997 foi publicado o artigo que consta do documento n° 22, de fls. 224 dos autos. Vejamos, pois: As questões dos autos são: a de saber se o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos padece, ou não, do vício de desvio de poder; e a de saber se as normas constantes do artigo 36.º, n.os 4 e 7, daquele regulamento são, ou não, inconstitucionais, por violação dos princípios da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade e da segurança jurídica e boa fé. É o seguinte o texto dos n.os 4 e 7 do artigo 36° do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, na redacção dada pela deliberação da Assembleia Municipal de 28.12.98, publicada no Aviso n.º 1610/99, do Apêndice n.º 31 ao Diário da República, II Série, n.º 61, de 13 de Março de 1999: Artigo 36º­ Construções ou instalações no subsolo (…) 4 – Tubos, condutas, cabos e semelhantes com fins industriais ou comerciais para abastecimento com produtos derivados do petróleo ou químicos, por m/l ou fracção e por ano - 15.000$00. (…) 7 – Condutas subterrâneas de produtos petrolíferos e afins destinados à refinação ou armazenagem: Até 20 cm de diâmetro, por m/l ou fracção e por ano –50.000$; Por cada 5 cm a mais de diâmetro - 4.000$. A redacção anterior destas normas era esta: Artigo 36º­ Construções ou instalações especiais no solo ou subsolo Depósitos subterrâneos com excepção dos destinados a bombas abastecedoras - por metro cúbico ou fracção e por mês – 4.500$00 (...) 5 – Outras construções ou instalações especiais no solo ou no subsolo: a) Por metro quadrado ou fracção e por ano – 1.070$00. Artigo 37º­ Ocupações diversas (...) 3 – Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes: Por metro linear ou fracção e por ano Até 20 cm de diâmetro – 90$; Com diâmetro superior a 20 cm - 170$. Estes montantes, que valiam para o ano de 1998, foram encontrados através da aplicação da regra de actualização prevista no artigo 2º do próprio Regulamento aos montantes aprovados para 1997. - Quanto à possibilidade de o acto regulamentar padecer de Desvio de Poder – Este vício, como é sabido e a própria designação o sugere, implica um "desvio", intencional ou não, dos fins queridos pela norma ao permitir a actividade administrativa ou tributária em causa: a administração exerce o poder administrativo com um fim, público ou privado, não condizente com aquele que a lei visou ao conferir-lho e que é sempre vinculado. E quer esteja em causa o exercício de um poder vinculado ou discricionário. Ou seja, hoje, o desvio de poder não é senão um dos "vícios" ou ilegalidades com que se pode defrontar o exercício do poder administrativo, ao lado da usurpação de poder e falta de atribuições, da incompetência, vício de forma e violação de lei (em sentido estrito), correspondendo, grosso modo e respectivamente, à ilegalidade orgânica, formal e material - cfr. os artigos 133.º e 136.º do Código de Processo Administrativo. Isto de acordo com o princípio da legalidade, entendido numa versão moderna e concordante com o disposto no artigo 3.º do mesmo diploma. Aí, "o princípio da legalidade passou a ter uma formulação positiva, constituindo não só o limite mas também o fundamento e o critério de toda a actuação administrativa, o que tem como corolário que não haja um poder de a Administração fazer o que bem entender salvo quando a lei lho proibir, mas sim que a Administração só possa fazer aquilo que a lei lhe permita que faça". Cfr., desenvolvidamente, sobre o ponto, o acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste STA, de 17 de Dezembro de 2003, Rec. n.º 1492/03. Pelo que se deve ter por revogado o artigo 19.º da LOSTA, quer o corpo - aliás, claramente inconstitucional na medida da ofensa ao princípio da legalidade constitucionalmente consagrado - artigo 266.º da CRP - (cfr. ainda o artigo 268.º, n.º 4) - quer o seu § único, condizente com aquele primeiro segmento normativo. Mas, assim sendo, é de concluir que o exercício da actividade (poder) administrativa, qualquer que seja a forma por que se expresse - incluindo, pois, a regulamentar - pode sofrer de desvio de poder: actos e contratos administrativos, regulamentos, operações materiais administrativas. (Mas já não assim a legislativa propriamente dita - leis e decretos-leis - dada a ampla margem de liberdade de conformação do legislador, a sua liberdade constitutiva e auto-revisibilidade - cfr., por todos, os Acórdãos do Tribunal Constitucional de 12 de Novembro de 2003, in DR, II série, de 18/02/2004; 26 de Novembro de 2002 in cit. de 11/01/2003 e 18 de Abril de 2001 in cit. 08/06/2001. Na verdade, a tese contrária defronta-se com inconvenientes insuperáveis: o acto administrativo não desempenha hoje o papel central da actuação administrativa; o dito fim legal vinculado ficaria, em larga medida, na disponibilidade da Administração que sempre poderia optar por uma forma de actividade marginal a tal ilegalidade; o direito constitucional e legal, de acesso ao direito e a uma tutela judicial efectiva; o princípio da igualdade que disponibiliza meios processuais próprios, em sede de justiça administrativa, para os respectivos destinatários. É, pois, de aceitar que a própria actividade administrativa de carácter regulamentar pode sofrer de desvio de poder. Pelo que resta apreciar se ele, no caso concreto, se verifica ou não. Em causa está o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, aprovado pela respectiva Assembleia Municipal (ao abrigo da Lei de Finanças Locais - Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro - aliás invocado expressamente no respectivo preâmbulo), por proposta da mesma Câmara, em sua sessão ordinária de 28 de Dezembro de 1998 e publicada em 13 de Março seguinte. Sendo que a recorrente sustenta que não “existe uma dissociação entre a actuação do Presidente da Câmara Municipal, da Câmara Municipal e da Assembleia Municipal”, mas antes “uma participação conjunta na aprovação, aplicação e execução dos regulamentos e uma total consonância quanto aos objectivos visados”, não sendo a emissão de um regulamento um “acto isolado, exclusivamente imputável à assembleia municipal”. E das declarações do Presidente da Câmara e de membros do executivo publicadas na imprensa citada no probatório, retira que o valor da taxa foi fixado, não por corresponder ao valor da utilização do domínio público municipal, mas de modo a colocar uma pressão financeira insustentável que a levasse a trocar o local onde armazena os seus produtos. Contudo, tais declarações são inócuas pois não foram emitidas pelo autor do acto. Como se disse, o vício de desvio de poder está directamente relacionado com a adequação do exercício da actividade administrativa ao fim determinado pela lei, pelo que para o juízo de adequação entre este e aquele apenas releva o comportamento do autor do acto. Que, no caso, é um órgão colegial: nos termos do artigo 39.º , n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 100/84 , de 29 de Março, “compete ainda à Assembleia Municipal, sob proposta ou pedido de autorização da Câmara, aprovar posturas e regulamentos”. E não se sustente que a motivação dos Vereadores da Câmara foi assumida pela “Assembleia Municipal, que recebeu e aprovou, sem qualquer alteração, a proposta, e a fundamentação, da Câmara Municipal”, pois que a Câmara é também um órgão colectivo, sendo despiciendo apurar as intenções de voto dos respectivos membros. Ou seja, como se diz no acórdão do STA de 27 de Março de 2003, recurso n.º 01862/02, citado na decisão ora em crise, “o desvio de poder está invariavelmente conexionado com uma dimensão jurídico-intencional e material do acto. Quando o autor pratica um acto no quadro de uma liberdade valorativa ou no pressuposto de uma margem de livre apreciação tem por substrato um poder de agir segundo a sua convicção e vontade. E só quando, nesse domínio discricionário, a actuação é motivada por um fim que não condiz com o fim legal, é que o acto se pode considerar afectado pelo vício. Portanto, este é um vício de substância que não pode abstrair da vontade e da livre determinação do seu autor. É por isso que os factos integradores do desvio de poder têm que respeitar à motivação do próprio acto pelo seu autor, e não a condutas ou manejos de outras pessoas ou entidades. (…) A recepção pela Assembleia da substância ou do conteúdo material da proposta camarária não significa a recepção dos fins escolhidos pela voluntas da Câmara”. Deste modo, a existência do vício de desvio de poder apenas pode ser aferido através da motivação da Assembleia Municipal, nomeadamente dos elementos constantes do preâmbulo da proposta, já que estes imprimem um carácter objectivo à decisão. É esta a redacção do artigo 36.º do dito Regulamento, epigrafado Construções ou instalações especiais no subsolo: “(...) 4 - tubos, condutas, cabos e semelhantes com fins industriais ou comerciais para abastecimento com produtos derivados do petróleo ou químicos, por m/l ou fracção e por ano - 15.000$00. (...) 7 - Condutas subterrâneas de produtos petrolíferos e afins destinados à refinação ou armazenagem até 20 cm de diâmetro, por m/l ou fracção e por ano - 50.000$00. Por cada 5 cm a mais de diâmetro - 4.000$00”. Ora, este regulamento foi aprovado ao abrigo da Lei de Finanças Locais - Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro - aliás invocado expressamente no respectivo preâmbulo. Na verdade, o seu artigo 11.º, alínea c) permitiu que os municípios estabelecessem taxas pela ocupação do domínio público (subsolo incluído, como era entendimento generalizado). (Efectivamente, a Lei n.º 42/98 , de 06 de Agosto apenas vigorou a partir de 01/01/1999 (art. 37º), em data, pois, posterior à da aprovação do dito regulamento, em 28/12/1998; todavia, este tê-la-á tido em consideração uma vez que, à data, tal lei já estava publicada). O fim visado pela lei, ao permitir a cobrança de taxas pela utilização do domínio público, foi o de, nessa estrita medida, assegurar receitas ao Município que permitissem à Câmara desempenhar as funções e desenvolver a actividade que a mesma lei lhe faz conferir. E, no dito preâmbulo, é mencionada a "necessidade de adoptar uma política "fiscal" ou "tributária" que atenda ao efectivo valor económico que a disponibilização de um espaço desta natureza hoje tem" e "neste quadro, resulta claro que as diferentes utilizações do espaço dominial do subsolo não devem estar todas sujeitas a um regime de taxa uniforme, tão diversos são os custos suscitados por elas, as vantagens que delas advêm para os respectivos utilizadores". Todavia, a referência a uma "política fiscal ou tributária" compreende-se perfeitamente no âmbito da fixação de taxas verdadeiras e próprias e de acordo com o fim legal. É que a própria LGT, não ainda vigente mas já então publicada, qualificava - artigo 3.º - as taxas como tributos fiscais, ainda que remetesse para lei especial o respectivo regime geral, diferenciando, todavia, os seus "pressupostos", segundo a epígrafe do artigo 4.º. Nem são estranhas ao conceito de taxa - como frequentemente tem assinalado o Tribunal Constitucional - cfr. por todos, Acórdão de 15 de Janeiro de 2003 in DR, II série, 28/02/2003, de 15 de Julho de 2002 in cit. de 15/11/2002, de 12 de Março de 2002 in cit. de 28/05/2002 - "as vantagens retiradas da utilização do subsolo". De modo que parece manifestamente excessivo retirar da fixação das referidas taxas, sem mais, a conclusão de que se não está a atender ao valor da ocupação do subsolo e seu consequente pagamento à edilidade mas, antes, a "impor o abandono da impugnante e demais congéneres das suas instalações de armazenagem de produtos petrolíferos, a fim de levar por diante a política urbanística entendida seguir para o local", evitando o Município “a sua obrigação de proceder a expropriações por utilidade pública dos terrenos e instalações industriais e comerciais que pertencem à impugnante” de que, aliás, se não vislumbra qualquer indício no dito preâmbulo da proposta de alteração ao Regulamento ou qualquer alusão à sua relevância como fim prosseguido pela autarquia com a aplicação da norma regulamentar. Não se tem, pois, por demonstrado o pretendido desvio de poder. - Quanto à Inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 36.º, n. os 4 e 7 – O Tribunal Constitucional teve já oportunidade de apreciar a inconstitucionalidade destas normas nos acórdãos n.os 365/03, de 14 de Julho de 2003 (publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Outubro do mesmo ano), e 355/04, de 19 de Maio de 2004 (publicado em cit. de 28 de Junho), sendo, nos dois casos, impugnante a ... Lda, que, como resulta do ponto 3 do probatório, é comproprietária de algumas das condutas objecto da liquidação que ora foi colocada em crise. Quanto à violação do Princípio da Legalidade Como é sabido, “é nos artigos 103.º e 165º, n.º 1, alínea i) da Constituição, na redacção resultante da Revisão Constitucional de 1997, que se encontra consagrado, como se sabe, o princípio da legalidade fiscal, quer na sua dimensão de reserva material de lei (que assenta directamente no n.º 2 do artigo 103.º), quer na dimensão de reserva (relativa) de lei da Assembleia da República (alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º). [Naquele primeiro acórdão, entendeu o Tribunal Constitucional que, antes de 1997, a Constituição] integrava na reserva de competência parlamentar a matéria dos impostos e sistema fiscal, mas não já (ao menos em bloco) a das taxas. A revisão de 1997 veio incluir nessa reserva o “regime geral das taxas”; não é, porém, o que agora interessa, porque, como o Tribunal Constitucional já teve ocasião de afirmar, não se incluem nesse regime geral as regras relativas à fixação do respectivo montante (cfr. Acórdão n.º 377/94, Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1994, que, embora anterior à Revisão Constitucional de 1997, para averiguar se deveria ou não considerar-se integrantes do sistema fiscal os princípios gerais relativos às taxas, considerou expressamente não incluídas nesse regime geral as regras relativas à fixação do respectivo montante). Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 100/84 , de 29 de Março (vigente à data da aprovação da deliberação que aprovou as alterações) atribuía, na alínea l) do n.º 2 do seu artigo 39.º, às assembleias municipais a competência para aprovar taxas municipais e estabelecer os respectivos quantitativos. Deste modo, averiguar a eventual desconformidade com a Constituição das normas que constituem o objecto do presente recurso começa por implicar saber se o tributo nelas previsto deve ser qualificado como uma taxa ou um imposto.” Para o Tribunal Constitucional, “o critério essencial de diferenciação entre as duas figuras encontra-se na unilateralidade ou bilateralidade dos tributos: enquanto o imposto tem estrutura unilateral, a taxa caracteriza-se pelo seu carácter bilateral e sinalagmático. Para relembrar o alcance desta distinção básica, podemos recorrer ao Acórdão nº 115/2002 (Diário da República, II série, de 28 de Maio de 2002), que a tratou desenvolvidamente, bem como à doutrina e jurisprudência ali citadas. Sintetizando os pontos relevantes, cumpre começar por observar, em primeiro lugar, que a afirmação do carácter sinalagmático das taxas implica reconhecer que a sua estrutura “supõe a existência de uma correspectividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública”, contrapartida essa que (citando o Acórdão nº 558/98, Diário da República, II Série, de 11 de Novembro de 1998), que veio a ser expressamente consagrada no n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98 , de 17 de Dezembro, para as seguintes situações: quando há “utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, (...) utilização, pelo menos, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, (...) remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares”. Em segundo lugar, obriga a entender que a relação sinalagmática entre a contrapartida e o montante a pagar há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser “superior (e, porventura, até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado”. O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Ac. nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)”, ou seja, “manifesta” e comprometedora, “de modo inequívoco, [d]a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado”. Ora, no caso dos autos, “está em causa um montante a pagar como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, e não da “prestação concreta de um serviço público” (cfr. n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária). É, pois, no confronto entre aquele valor a pagar – ou, melhor dizendo, os critérios fixados para a determinação desse valor – e esta utilização que há-de ser procurada a bilateralidade ou a natureza sinalagmática que identifica as taxas, por contraposição aos impostos”, tendo o Tribunal Constitucional entendido, no acórdão citado, “que os critérios constantes das normas em apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente” e consequentemente concluiu “que não há razões para considerar que tais critérios se revelem inadequados à concretização do sinalagma característico das taxas, o que permite afastar a acusação de inconstitucionalidade orgânica das normas que os definem”. Quanto à violação do Princípio da Igualdade A recorrente alega também que “o aumento das taxas viola igualmente o princípio da igualdade”, já que “comportou uma diferenciação em função do tipo de produtos circulantes e ainda, dentro desta categoria, do destino dos mesmos”, o que entendeu traduzir uma “diferenciação arbitrária entre o que é essencialmente igual [pois,] em todos os casos, a utilização do domínio público é a mesma: instalação de condutas semelhantes no subsolo”. No mesmo acórdão n.º 365/03, o Tribunal Constitucional realçou que o princípio constitucional da igualdade “significa, em síntese, a proibição do arbítrio. Assim, no Acórdão n.º 319/2000 (Diário da República, II série, de 18 de Outubro de 2000), para cujas considerações agora se remete, salientou-se, mais uma vez, que o princípio da igualdade “não anula a liberdade de conformação do legislador” e que, como se escreveu no Acórdão n.º 563/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33.º, pág. 47 e segs.), implica «que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais (proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais) - cfr., entre tantos outros, e além do já citado acórdão nº 186/90, os acórdãos nºs. 39/88, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93, 516/93 e 335/94, publicados no referido jornal oficial, I Série, de 3 de Março de 1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano, e 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, respectivamente», mas «não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, “razoável, racional e objectivamente fundadas”, sob pena de, assim não sucedendo, “estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes”, no ponderar do citado acórdão nº 335/94. Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa é que não se discrimine para discriminar, diz-nos J.C. Vieira de Andrade – Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299). Perfilha-se, deste modo, o princípio da igualdade como “princípio negativo de controlo” ao limite externo de con­formação da iniciativa do legislador - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. Cit., pág. 127 e, por exemplo, os Acórdãos nºs. 157/88, publicado no Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988, e os já citados nºs. 330/93 e 335/94 - sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico di­verso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídi­cas postadas face a um determinado referencial (tertium comparationis). A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminado o arbítrio (cfr., a este propó­sito, Gomes Canotilho, in – Revista de Legislação e de Juris­prudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia, O Plano Urbanís­tico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pág. 425; acórdão nº 330/93)”. O Tribunal Constitucional concluiu, com esta fundamentação, no dito acórdão n.º 365/03, que as exigências do princípio da igualdade não são infringidas pela diferença de valores resultante da alteração do Regulamento, pois tal diferença é “mera consequência da alteração dos critérios de cálculo”. Violação do Princípio da Proporcionalidade A recorrente alega ainda que “a taxa de Esc. 90$00 passou a ser de Esc. 50.000$00”, o mesmo acontecendo à taxa devida pelas condutas de produtos petrolíferos destinados à armazenagem (que era de 85$00), o que viola o princípio da proporcionalidade uma vez que “a ocupação do solo pela recorrente se continua a processar nos mesmo moldes que anteriormente e que não há por parte do município qualquer aumento da sua prestação ou do custo da sua prestação”. Também sobre esta questão se pronunciou já o Tribunal Constitucional, naquele acórdão n.º 365/03, recordando que “o princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou “justa medida”. Como se escreveu no (...) Acórdão n.º 634/93, invocando a doutrina: "o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)." Ora cumpre reconhecer que (…) foi consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do subsolo (…). A verdade, todavia, é que a afirmação da violação da proporcionalidade, constante, quer da sentença, quer das alegações da recorrida, não é acompanhada de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação. Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada”. Pelo que não se podendo “concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir[-se] pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade”. Violação do Princípio da Boa-Fé Por fim, a recorrente alega a violação do princípio da boa fé, na vertente da confiança, dada a “frustração, pelas disposições novas ou alteradas do Regulamento e Tabela, das expectativas criadas à recorrente pelo regulamento anterior, vigente aquando do licenciamento da instalação das condutas (oleodutos ou “pipelines”) de que é dona ou comproprietária”, pois na alteração do valor da taxa “não podem deixar de se considerar as expectativas jurídicas da recorrente nos investimentos por esta realizados na instalação das condutas e das estruturas necessárias à armazenagem dos produtos petrolíferos”, o que impede “um aumento desrazoável, à margem do valor dos custos ou de uma qualquer melhoria do serviço prestado”. Também esta questão foi já apreciada pelo Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 355/2004, que entendeu que “não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e de exigibilidade (…)” que foram já analisadas no ponto anterior. “Por outro lado, a autorização concedida para o exercício de uma dada actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe, naturalmente, o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividades perigosas) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa medida. No caso concreto, não se pode concluir, por não ter sido demonstrado num plano objectivo e na perspectiva do interesse público, que não seja divisável fundamento relevante para a solução consagrada (…), pelo que não procede a invocada violação do princípio da segurança jurídica (princípio da confiança e princípio da boa fé).” Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 60%. Lisboa, 9 de Maio de 2007. – Brandão de Pinho (relator) – Lúcio Barbosa – Jorge Lino.