01855/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A anulação contenciosa de acto revogatório de acto de deferimento tácito implica o restabelecimento da situação anterior, ressurgindo o acto silente, sem embargo de a Administração poder substituir esse mesmo acto, por outro de conteúdo e sinal contrário, nos limites da lei e do caso julgado

II- O prazo de revogação (art 141°/2 do CPA) suspende-se na vigência do acto anulado e retoma a contagem na data do trânsito em julgado da sentença anulatoria, não se completando, porém, antes de expirado o prazo concedido à Administração para dar espontânea execução ao julgado.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, com sede na Rua de …, … …, 2300-474 Tomar, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, recurso contencioso de anulação da deliberação de 2 de Novembro de 2000, da Câmara Municipal da Figueira da Foz, que, solicitada a dar execução a acórdão anulatório do Supremo Tribunal Administrativo, deliberou indeferir o pedido de licenciamento do andar recuado. Por sentença de 15 de Janeiro de 2001 o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra concedeu provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado.

1.1. Inconformada com a decisão judicial a Câmara Municipal da Figueira da Foz recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) Ao julgar procedente o recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 2 de Novembro de 2000, interposto por A…., com fundamento na impossibilidade de revogação, nessa data, de um acto tácito de deferimento do pedido de alteração de determinado projecto, alegadamente formado em Maio de 1992, a douta decisão recorrida, sem elementos de facto suficientes e assentando em pressupostos inexactos, incorreu em erro de julgamento;

B) Com efeito, e desde logo, da matéria de facto dada como provada não resulta ter-se formado deferimento tácito algum em Maio de 1992;

C) Seja como for, tendo esse hipotético deferimento tácito sido substituído pelo indeferimento expresso do pedido em causa através de deliberação camarária de 22 de Setembro de 1992, foi o mesmo eliminado da ordem jurídica na referida data;

D) A isso não se opõe o facto de, depois, a referida deliberação ter sido contenciosamente anulada por douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, transitado em julgado em Maio de 2000;

E) Na verdade, essa anulação não tem a virtualidade de repristinar um eventual deferimento tácito pretérito, antes circunscrevendo os seus efeitos ao acto (de indeferimento expresso) objecto do recurso, conforme se dispõe no art. 6° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais;

F) Atento o teor da conclusão enunciada na alínea C) supra, o acto recorrido nos presentes autos, prolatado em 2 de Novembro de 2000 em execução do referido julgado, não tem a natureza de acto revogatório ou substitutivo do invocado, mas já há muito eliminado da ordem jurídica, acto tácito de deferimento;

G) Em conformidade, não é aplicável in casu a norma que fixa em um ano o prazo para a revogação de actos inválidos.

H) Mesmo, porém, que assim não fosse, e o acto recorrido se devesse efectivamente considerar revogatório ou substitutivo do alegado deferimento tácito, nem por isso seria de relevar o prazo fixado no artigo 141°, no 1 do Código do Procedimento Administrativo;

I) Na verdade, aquele prazo vale para os procedimentos administrativos destinados à revogação ou substituição de um acto inválido pretérito, ao passo que a execução de sentença constitui um processo próprio, sujeito a regras diferentes, v.g.., em matéria de trâmites e prazos de cumprimento da decisão judicial;

J) Parafraseando aquilo que se afirma no Acórdão da 1ª Secção desse Venerando Supremo Tribunal, de 2 de Julho de 1996, proferido no Proc. n° 30778, «O prazo máximo legal de um ano para a revogação ou substituição de acto tácito de deferimento não tem aplicação ao caso dos autos, nem releva após o trânsito em julgado da decisão anulatória porque o que começa a decorrer desde então é o prazo para a execução do julgado».

K) Por conseguinte, mesmo que se considerasse subsistente na ordem jurídica o invocado acto de deferimento tácito que possa ter-se formado em Maio de 1992, nada se oporia, em 2000, à sua substituição por acto expresso de sinal contrário, prolatado em execução de sentença, desde que expurgado do vício determinante da anulação do acto que, anteriormente, havia operado idêntica substituição;

L) No caso vertente, o acto jurisdicionalmente anulado por decisão transitada em julgado em Maio de 2000 foi eliminado do ordenamento jurídico com fundamento exclusivo na ineficácia do denominado Plano Garrett

M) Consequentemente, em execução de tal sentença, não estava a Administração impedida de voltar a indeferir o pedido da interessada com outros fundamentos — como, de facto, aconteceu;

N) Partindo de premissas erróneas — a subsistência, em 2000, do alegado acto tácito de deferimento e, concomitantemente, a natureza revogatória do acto recorrido -, e relevando indevidamente o período de tempo correspondente ao decurso do processo, o Tribunal a quo, fazendo aplicação indevida da norma do n° 1 do artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo, e, bem assim, da alínea b) do artigo 77º do Decreto-Lei nº 100/84, decidiu insatisfatoriamente a causa;

O) Com tal decisão, mostram-se igualmente infringidos os artigos 145°, nº 2 e 127°, n° 1 do referido código, na medida em que o Tribunal recorrido não reconheceu, afinal, eficácia retroactiva ao acto expresso que, em Setembro de 1992, substituiu o acto tácito que possa ter-se formado em momento anterior,

P) Por outro lado, ao atribuir à sentença anulatória da deliberação camarária de Setembro de 1992 efeitos repristinatórios desse hipotético acto tácito de deferimento, violado foi também o artigo 6° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

Q) Bem assim, por último, ao considerar aplicável ao caso o prazo procedimental administrativo de revogação de actos inválidos sem atender às normas próprias do processo de execução de sentença, a decisão sob censura desrespeitou, globalmente, o regime constante do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho;

R) Tivesse o Tribunal a quo feito aplicação correcta do direito, e teria necessariamente concluído no sentido da oportunidade do acto impugnado — e, por consequência, da sua não invalidade.”

1.2. Contra-alegou a recorrente, ora recorrida, concluindo:

a) O princípio da retroactividade impõe que se considere repristinado, como a douta sentença recorrida faz, o deferimento tácito operado em Março de 1992; b) Em Novembro de 2000 já não podia a CMFF, mesmo que em sede de execução de sentença, revogar o referido em a) das presentes conclusões, por haver há muito decorrido o prazo para o fazer,

c) Entendimento contrário constitui violação do art. 141° do Cod. Proced. Adm.

d) A Câmara Municipal da Figueira da Foz não possuía, por virtude do pedido de execução da sentença que lhe foi dirigido, liberdade para reapreciar livremente tal pedido, mas apenas para, vinculada pelo douto Acórdão desse Tribunal de 6 de Novembro de 1997, reintegrar a legalidade violada;

e) “In casu” tal integração obriga ao respeito do princípio da retroactividade e à não invocação de normativos legais já existentes em 1992 senão com cuidada fundamentação, por poder ofender caso julgado, como seguramente o faz a deliberação anulada pela douta sentença recorrida, ao não consubstanciar em que e como colide o projecto tacitamente aprovado com o art. 121° do RGEU; f) à luz do princípio da retroactividade e da reintegração da legalidade violada a douta sentença recorrida não só não viola qualquer preceito legal, como veicula a sã interpretação da Lei, da Jurisprudência e da Doutrina.

1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público, acompanhando a autoridade recorrente, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na douta sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1- Em 8.6.2000 a recorrente requereu à entidade requerida a execução do acórdão do STA de 6.11.97 que anulou a deliberação de 22.9.92 a indeferir um pedido de licenciamento de alteração de projecto anteriormente aprovado.

2- Foi então proferida a deliberação ora impugnada, de 2.11.2000, a indeferir o mesmo pedido, de licenciamento de um andar recuado, por violação do art. 121° do RGEU e também do “PU actualmente em vigor”.

3- Esse pedido de alteração foi formulado em 13.1.92 e fora indeferido pela deliberação de 92.

2.2. O DIREITO

2.2.1. Enunciemos os termos da única questão a resolver no presente recurso jurisdicional.

A sentença recorrida decidiu que (i) tendo-se constituído, pelo decurso do prazo de 60 dias, acto de deferimento tácito sobre o pedido de licenciamento formulado em 13 de Janeiro de 1992, (ii) a deliberação expressa de indeferimento de 22 de Setembro de 1992 operou a revogação daquele acto silente, que (iii) uma vez contenciosamente anulada a deliberação revogatória ressurgiu o acto tácito e, por fim, que (iv) por ter sido praticada fora do prazo de um ano previsto no art. 141°l/ do CPA, contado a partir do data em que se formou o deferimento tácito, a deliberação, ora impugnada, que, de novo, indeferiu o licenciamento, padece do vício de violação de lei.

O problema que vem posto ao Tribunal é o de saber se, no quadro descrito, estava, ou não, precludida, pelo decurso do prazo de revogação, na vigência do acto anulado, a possibilidade de a Administração, depois de anulada a deliberação de 22 de Setembro de 1992, renovar o acto e indeferir, por outros fundamentos, o pedido de licenciamento tacitamente consentido.

A sentença entendeu haver preclusão. A autoridade recorrente defende o contrário.

A questão não é nova neste Supremo Tribunal que teve já ensejo de a apreciar em situações similares. E diga-se, a jurisprudência não tem sido uniforme, sendo que numa indagação que se não pretendeu exaustiva foi possível detectar uma linha maioritária a perfilhar a solução que a anulação contenciosa de acto revogatório implica a repristinação do acto revogado (vide, por todos, os acórdãos do Pleno de 1983.07.22 - rec° 10843-A, e da Secção de 1985.07.25- rec° n° 19048, de 1986.05.30 - recº nº 15794, de , 1987.02.19 - rec. n° 21258, de 1995 - recº nº 36209 de 1999.05.11 - recº nº 44735) e uma outra, à qual foi dada expressão no acórdão da Secção de 1998.07.02 - rec° n° 30778, para a qual o acto revogado desaparece em definitivo com o acto revogatório e não revive com a anulação contenciosa deste acto secundário.

Para a primeira das referidas orientações, uma vez repristinado o acto revogado, se, porventura, a Administração, no respeito pelo caso julgado, renovar o acto revogatório, o reexercício deste poder haverá de fazer-se com submissão ao prazo legal de revogação, actualmente fixado no art. 141°/2 do CPA.

Para a segunda, dado que o acto primário desapareceu em definitivo, não revivendo com a anulação contenciosa do acto que o revogara, o novo acto de sinal contrário não tem, sequer, a natureza de acto revogatório e, por via disso, não há porque sujeitá-lo àquele prazo que não tem qualquer aplicação ao caso. O que existe, então, é um novo procedimento decisório votado à reintegração da ordem jurídica violada, imposto à Administração pelo dever de executar o julgado anulatório.

2.2.2. Pela nossa parte, entendemos, com a jurisprudência maioritária que, a sentença anulatória, com efeitos retroactivos à data do acto anulado de revogação, implica o restabelecimento da situação que lhe era anterior, significando, neste caso o ressurgimento na ordem jurídica do acto de deferimento tácito.

Este modo de ver, com apoio na Doutrina (vide, a propósito, Mário Aroso de Almeida, in “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, p. 215 e segs. e Freitas do Amaral, in “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, p. 39 e “Direito Administrativo”, II, p. 95) arranca da ideia matriz de que, anulado contenciosamente um acto administrativo, a reintegração da ordem jurídica violada, deve fazer-se mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado. E não se vê razão para afastar esta ideia que o próprio legislador tornou actual, consagrando-a, expressamente, no art. 173°/1 do CPTA.

Ora, a reposição do statu quo ante, no caso o ressurgimento do acto de deferimento tácito revogado, por efeito automático da sentença anulatória sem necessidade de qualquer intervenção mediadora, da administração acomoda-se a esse regime - regra. Isto sem embargo de, porventura, a Administração, no reexercício da sua competência dispositiva poder vir a substituir o acto de deferimento tácito, por um novo acto de sinal contrário, dentro dos limites da lei e do caso julgado.

Na solução contrária, preconizada pela outra decisão jurisprudencial mencionada, com a anulação contenciosa do acto revogatório, criar-se-ia um vazio de regulamentação jurídica na situação do administrado, a preencher com submissão exclusiva ao regime do procedimento de execução fixado no DL nº 256-A/77.

Este entendimento, antes de mais, afasta-se, sem justificação racional, daquela ideia força de ficcionar, no plano jurídico, que o acto anulado nunca existiu. Depois, se por um lado serve o interesse público, abrindo à Administração a possibilidade de emendar a mão, praticando outro acto, agora juridicamente válido e sem o estorvo do prazo de revogação, por outro lado, constitui um desproporcionado sacrifício para a tutela efectiva dos interesses do administrado que, tendo suportado já a inércia indevida da autoridade recorrente, seguida da prolação de um acto expresso ilegal, que foi compelido a impugnar contenciosamente, se vê, no fim de tudo isso, privado de um acto constitutivo de direitos que se havia já subjectivado na sua esfera jurídica e da protecção do prazo para a sua revogação, nos termos previstos no art. 141°/2 do CPA.

Estas, são, a nosso ver, boas razões para que a não perfilhemos.

2.2.3. Posto isto, damos conta que, que no seio da jurisprudência maioritária que merece a nossa adesão, uma vez aceite o restabelecimento da situação anterior, há divergências quanto aos efeitos que a prática e vigência do acto revogatório até à sua anulação contenciosa projectam sobre a contagem do prazo de revogação, em caso de renovação do acto anulado.

No acórdão de 1985.07.25 - rec° n° 19048 admite-se a renovação revogatória, em sede de execução de sentença, no prazo de um ano a contar da data da sentença anulatória.

Já no aresto de 1987.02.19 - rec° n° 21258 se diz que “o acto revogatório que, em execução da decisão anulatória o substituir, tem também de ser praticado, para ser válido, no referido prazo, a contar da data do acto que se pretende revogar”.

Vejamos.

Não obstante a assinalada ideia de que se deve ficcionar que o acto anulado nunca existiu, não pode esquecer-se que, na realidade, o acto foi praticado, produziu efeitos e condicionou a actividade das partes no período da sua vigência. A nosso ver, essa realidade, que não pode escamotear-se justifica que dela se retirem, para o caso em apreço, as consequências que passamos a enunciar.

Em primeiro lugar, a prática tempestiva, no primeiro procedimento, do acto de revogação do deferimento tácito, deve valer como facto impeditivo da consumação do prazo.

Na verdade, a razão de ser da fixação de um prazo para a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos é a protecção da confiança do administrado na palavra dada pela Administração (cf. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo “, II, pp. 440/441). Ora, a partir da data da revogação, o administrado não pode ter alimentado a confiança de que, por vontade da Administração, o deferimento tácito se estabilizaria na ordem jurídica. Não há, pois, justificação racional para, em nome de uma confiança que não é plausível, desvalorizar por completo a vontade dispositiva da Administração consubstanciada no acto de revogação e retirar-lhe toda e qualquer relevância para efeitos de obstar à preclusão da possibilidade de reexercicio da competência e renovação do acto anulado em sede de execução de sentença.

Em segundo lugar, não é razoável que no período da vigência do acto revogatório anulado ocorra, para qualquer das partes, por força da acção da anulação sobre o passado, a preclusão retroactiva da possibilidade de exercício de poderes, direitos ou faculdades que é legítimo presumir que só não foram exercidos por causa da existência daquele acto. Por isso não deverá contar, durante esse tempo, o prazo para revogação do acto de deferimento tácito, quando o acto revogatório anulado for renovável e a Administração, no reexercício do seu poder decidir substituí-lo por outro acto de indeferimento expurgado dos vícios que afectavam o primeiro.

Em terceiro lugar, a inutilização de todo o tempo já decorrido até à data da prática do acto revogatório, e a reabertura de um novo prazo de um ano a contar da data da sentença de anulação é um sacrifício excessivo para os interesses do particular e dos valores da segurança e estabilidade dos actos administrativos. E a protecção do interesse público não reclama mais do que a mera suspensão do prazo, uma vez que a Administração, durante a vigência do acto anulado, em especial na pendência do recurso contencioso, teve já condições para se precaver de uma futura anulação, ponderar os argumentos do particular, reavaliar todos os interesses envolvidos e preparar a renovação do acto, em tempo útil.

A medida que se apresenta como a mais adequada, sem violação das exigências atinentes ao princípio da proporcionalidade é pois, a de considerar que o prazo se suspendeu na data em que foi praticado o primeiro acto revogatório e retomou a sua contagem com o desaparecimento do impedimento, isto é, na data do trânsito em julgado da sentença anulatória (vide, neste sentido, Mário Aroso de Almeida, in “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicos Emergentes “, pp. 294/296, cuja lição seguimos de perto).

Finalmente, concede-se, em harmonia com a vontade do legislador [ao tempo, o do DL n° 256-A/77 de 17/8 (art. 5°/l)] e em nome da unidade do sistema, que se salvaguarde sempre o prazo concedido à Administração para dar execução espontânea à execução e que, por via disso, o prazo de revogação, contado nos termos expostos, se tiver entretanto terminado, se não dê por cumprido antes de findar aquele outro prazo (que, no caso era de 30 dias).

2.2.4. De regresso ao caso sujeito, aplicando a posição adoptada, temos que pela inércia da Câmara Municipal da Figueira da Foz sobre o pedido de licenciamento apresentado em 13 de Janeiro de 1992 se constituiu, em 14 de Março de 1992 acto de deferimento tácito, nos termos previstos nos arts. 12°, nº 1 al. b) e 13° do DL nº 166/70, de 15 de Abril (diploma aplicável “ex vi” do disposto no art. 72°/1 do DL n° 445/91 de 20 de Novembro), tendo em conta que não estava ainda em vigor o DL n° 442/91 de 15 de Novembro (vide art. 2°) que aprovou o CPA, contendo novas regras para a contagem dos prazos procedimentais.

Ora, o primeiro acto revogatório que, nos termos expostos, determina a suspensão do prazo de revogação de um ano (art. 18°/2 da LOSTA e 141°/2 do CPA) foi praticado em 22 de Setembro de 1992, portanto decorridos 6 meses e 6 dias sobre a data do acto revogado, sendo que o prazo retomou a sua contagem em 3 de Maio de 2000, data do trânsito em julgado do acórdão anulatório. Portanto, quando, em 2 de Novembro de 2000 foi renovado o acto de indeferimento expresso, revogatório do acto de deferimento tácito repristinado, estava já excedido o prazo máximo de um ano para a revogação daquele acto constitutivo de direitos e há muito ultrapassado o prazo de 30 dias para a substituição do acto anulado, na fase de execução espontânea da sentença.

Neste quadro, embora por caminho diferente, é-nos dado concluir que está correcta a solução da sentença recorrida que concedeu provimento ao recurso contencioso, julgando que o acto contenciosamente impugnado padece do vício de violação da lei, por desrespeito ao disposto no art. 141° do CPA.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Novembro de 2005. – Políbio Henriques (relator) - Rosendo José (vencido cf. decl. junta) – António Madureira.

É bom que a questão da execução da decisão anulatória de acto revogatório tenha sido tratada do modo que o foi no presente Acórdão.

Apesar da valia dos argumentos usados considero que devo manter a posição do Ac. de 2.6.1996 (apesar de o APDR conter, por erro, 1998), publicado em APDR de 15.3.99, p. 4864.

Efectivamente, a criação de um vazio de regulamentação da situação do administrado é o que sucede quando é anulado um acto primário e a situação do particular é de conteúdo negativo, como acontece quando pretende obter uma licença.

Sucede também que a revogação do acto revogatório do que tiver concedido uma licença, se for fundada em ilegalidade, tem efeitos retroactivos e nem por isso repristina o acto revogado, como decorre dos artigos 145.° n.° 2 e 146.° do CPA.

Daqui retiro que importa saber é se na esfera jurídica do interessado existe uma situação protegida estavelmente no sentido da imodificabilidade, ou se após a revogação ou a anulação do acto revogatório a sua esfera jurídica ainda está sujeita à intervenção modificadora da Administração.

A posição que fez vencimento entende que ainda não existe aquela estabilidade, mas aponta para que se tem inevitavelmente de retomar o momento imediatamente anterior à revogação em que existia um acto favorável, para retirar o efeito de, na falta de novo acto revogatório em tempo, ‘manter na ordem jurídica o deferimento inicial.

Mas, não há motivo para tratar diferentemente a anulação judicial e a revogação anulatória com base em ilegalidade.

E, por outro lado, como as decisões administrativas de execução de actos anulados que sejam renováveis não tem eficácia retroactiva — vd. art.° 128.° n.° 1 b) do CPA - então ficaria sempre em crise a possibilidade de modificar a situação do beneficiário de uma autorização revogada e depois anulada, e a Administração teria perdido a faculdade de repetição do acto, por força do inexorável corte com a situação anterior e pelo esgotamento de todos os prazos possíveis de novo acto revogatório, embora contrariando a natureza do vício anulatório que permitia aquela reapreciação administrativa.

O que me permite pensar que teremos de adoptar “mutatis mutandis” a regra do artigo 146.° e entender que não existe, por força da lei, repristinação do acto de licenciamento inicial, expresso ou tácito.

Na lógica da anulação e sua execução importa colocar a Administração em posição de poder dar cumprimento aos deveres de ordenamento urbanístico que já reconheceu não ter cumprido no acto inicial pelo facto indestrutível de intentar retirá-lo da ordem jurídica, embora tenha falhado esse objectivo, por ter praticado uma revogação ilegal.

Do mesmo passo a manifestação da vontade de regular a situação em termos diferentes, a qual resulta da intervenção revogatória, é suficiente para retirar a confiança do particular que na hipótese oposta de decurso de um ano sem intervenção alguma lhe conferia a especial protecção do direito que é a irrevogabilidade dos actos constitutivos.

Afastada essa expectativa e essa confiança e não estando o direito ainda consolidado, parece-me que entender a anulação como determinando a repristinação do acto favorável ao particular que a Administração intentara retirar, seria conferir-lhe a máxima eficácia ultraconstituva, sem que a lei o exija e se o princípio da reconstituição da situação hipotética exige será necessariamente temperado com outros princípios para alcançar outros valores que também devem considerar-se nesta circunstância.

A partir do exposto pode entender-se que a necessidade de recolocar a Administração em posição de poder apreciar a situação do administrado se opõe em muitos casos à repristinação do acto revogado, como acontece na situação analisado na presente espécie. É que o Tribunal vai neste caso concreto e por esta via retirar a Administração a faculdade de fazer valer a legalidade e de efectuar boa administração.

E, vou um passo mais adiante na lógica que subjaz a esta posição.

O acto a praticar pela Administração em execução do julgado é, no caso da licença urbanística, necessariamente praticado aplicando a lei nova, vigente no momento da execução, ao menos nas suas disposições mais intensamente cogentes, isto é, cujo desrespeito determine nulidade, porque não seria curial colocar a Administração em posição de cumprir o seu dever de zelar pelo interesse público, sem efeitos retroactivos, para afinal a impossibilitar de o fazer e muito menos na posição de ter de praticar um acto de tal forma afastado dos critérios definidores do interesse público que fosse nulo.

Mas, a solução que proponho não deixa necessariamente desprotegidos os particulares, nem envolve rebelião contra a reconstituição da situação actual hipotética. Pelo contrário, exige é um outro caminho para efectuar essa reconstituição. O que digo é que ao lado da prática do acto legal conforme as normas urbanísticas actuais tem lugar a execução de sentença que para reconstituir a situação actual hipotética em que se vai averiguar se a pretensão merecia deferimento na data em que foi praticado o acto ilegal e se foi por razões de alteração dos critérios de ordenamento urbanístico posteriormente definidos que deixou de ser possível deferi-la. Se assim for o particular terá direito a indemnização pelos danos decorrentes da expropriação desse direito que só não se concretizou devido ao acto ilegal e à oposição intransponível das novas regras urbanísticas que constituem desta perspectiva uma causa legítima para afastar a execução “in natura”, mas apesar de tudo existirá ainda assim a reposição da situação actual hipotética possível, ou pelo sucedâneo.

Se a aplicação ao projecto do quadro normativo aplicável à data da revogação do primeiro acto já apontava para o indeferimento então não existe fundamento para qualquer reparação, porque o deferimento tácito é um verdadeiro acto para cuja anulação ou revogação há que seguir o procedimento e observar as limitações legalmente previstos. Mas, como assinalava José António Garcia-Trevijano, Los Actos Administrativos, Civitas 1986, p. 165, em todos os actos tácitos positivos as faculdades adquiridas pelos particulares têm como limites as disposições dos regulamentos e dos planos e não o projecto que tenha sido apresentado pelos interessados. Efectivamente, a criação de uma ficção para proteger os particulares não tem de ir ao ponto de ultrapassar os limites da legalidade concedendo-lhes faculdades por esta via ultra-formal às quais pela via substantiva não têm direito.

Deste modo os efeitos que retiro da anulação da revogação não provocam um desproporcionado sacrifício dos interesses privados, antes os pretendem levar à balança em que no outro prato se coloca o interesse público actualizado a prosseguir pela Administração, sem prejuízo de responder pelos prejuízos a que, por sua culpa, deu causa e por aqueles que decorrerem da limitação dos direitos dos particulares devida a demora e superveniência de regimes jurídicos que lhes retiraram direitos que teriam se o acto legal fosse praticado no momento da revogação anulada.

A tese vencedora conduz a que se tenha de ficcionar em execução do Acórdão que a lei aplicável à decisão sobre o licenciamento é a que vigorava no momento do acto revogatório, o que escraviza totalmente o interesse público urbanístico actualizado à defesa de um interesse particular que, apesar de tudo, reconhece que não estava estabilizado. E confere valor absoluto ao princípio da reconstituição da situação hipotética in natura, sem atender a outros princípios como a legalidade e a prossecução do interesse público de modo equilibrado com o sacrifício de interesses particulares.

As dificuldades nesta matéria são patentes, pelo que não excluo a possibilidade de aderir à posição adoptada no Acórdão visto que existe acordo quanto à necessidade de conferir a oportunidade (e um prazo) à Administração para se pronunciar sobre a regulação dos interesses em presença e a discórdia é quanto ao aspecto limitado de saber se o acto inicial revogado é ou não repristinado. Mas esta diferença, em muitas situações faz toda a diferença, como sucede no caso apreciado no presente Acórdão em que não havendo acto repristinado o particular não teria ainda a sua situação definida, apesar do decurso do prazo de execução espontânea pela Administração (na posição que defendo e que não fez vencimento).

Rosendo José