Cumpre decidir.
- 2.Com relevo para a decisão a proferir, e em face dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor (pi) apenso, julga-se provada a seguinte matéria de facto:
- a)A Associação de Caçadores e Pescadores de Santiago de Rio de Moinhos, com sede na Rua dos Combatentes do Ultramar, nº 51, Rio de Moinhos, concelho de Borba, dirigiu, em 16.1.2001, ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas requerimento, solicitando, nos termos dos artigos 24º e 25º do DL 227-B/2000, de 15.9, a «transferência de gestão de terrenos cinegéticos não ordenados, pertencentes à freguesia de Rio de Moinhos do concelho de Borba, com uma área de 3481.000 ha» – vd. fls. 77 do pi.
- b)Em 11 de Maio de 2001, o Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural assinou, pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, a Portaria nº 527/2001, publicada no Diário da República – I Série-B, de 25.5.2001, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, de criação da zona de caça municipal de Rio de Moinhos, pelo período de seis anos, e a transferência da sua gestão para a Associação de Caçadores e Pescadores de Rio de Moinhos – vd. fls. 10, do pi, e fls. 14, dos autos.
- c)Entre os terrenos que passaram a integrar aquela zona de caça, encontra-se a denominada Herdade ..., a que corresponde a descrição predial nº 00783/971003, Livro B, da Conservatória do registo Predial de Borba, de que são proprietários os recorrentes – vd. fls. 9 a 12, dos autos, e fls. 85, do pi.
- d)Os recorrentes não foram notificados da decisão de criação da zona de caça referida em b), nem deram, para tal, consentimento.
- e)A petição do recurso contencioso deu entrada na secretaria do Supremo Tribunal Administrativo em 22 de Maio de 2002 – vd. fls. 2, dos autos.
- 3.O presente recurso tem como objecto o acto administrativo, contido na Portaria 527/2001, 11.5.01, do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, que criou, transferindo a respectiva gestão para a Associação de Caçadores e Pescadores de Santiago de Rio de Moinhos, a zona de caça municipal de Rio de Moinhos, na qual se integra um prédio pertencente aos recorrentes.
Alegam os recorrentes que o acto impugnado é ilegal, por se basear em normas materialmente inconstitucionais, por implicar uma limitação do respectivo direito de propriedade sobre aquele terreno sem que houvesse declaração da respectiva utilidade pública e expropriação, com a correspondente compensação dos proprietários, e por não ter sido precedida de acordo destes para a criação da zona de caça nele decidida.
3.1. Antes da apreciação da consistência dessa alegação, importa conhecer da questão prévia, suscitada pela entidade recorrida, relativa à intempestividade do recurso.
A este propósito, sustenta a entidade recorrida que, não sendo o exercício da actividade venatória uma faculdade inerente ao direito de propriedade, a constituição de uma zona de caça municipal, no uso das atribuições estaduais de gestão e conservação dos recursos cinegéticos, não implica qualquer violação daquele direito. Pelo que, a entender-se que o acto impugnado padece de ilegalidade, por falta do prévio consentimento, designadamente dos recorrentes, para a inclusão do respectivo terreno naquela zona de caça, não seria tal ilegalidade geradora da nulidade desse acto, antes implicando a mera anulabilidade desse acto. Daí que, conclui a mesma entidade, o recurso se mostre intempestivo, por ter sido interposto depois de decorridos dois meses, contados da data da publicação da portaria em que esse mesmo acto se acha contido.
Vejamos, pois.
O art. 29, nº 1 da LPTA estabelece que o prazo para a interposição do recurso de acto expresso conta-se da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei.
Em conformidade com o disposto no art. 25º do DL 227-B/2000, de 15.9, a constituição da zona de caça municipal, decidida no acto contenciosamente impugnado, consta de portaria, sujeita a publicação obrigatória no Diário da República (art. 122º, al. h) da CRP). Esta ocorreu em 25.5.01, considerando-se o recurso interposto com a apresentação da petição em juízo, em 22.5.02 (art. 35º, nº 1 da LPTA), muito para além do prazo de dois meses para a impugnação de actos anuláveis (art. 28º, nº 1, al. a) da LPTA).
Teríamos, assim, que o recurso contencioso seria extemporâneo, ao menos no caso de se entender, como pretende a entidade recorrida, que o acto impugnado não é nulo, e que seria, quando muito, anulável.
Porém, sucede que, a par com a publicação, o acto impugnado deveria também ser notificado, designadamente aos recorrentes.
Esta exigência de publicitação do acto também através de notificação é uma decorrência do disposto no art. 268º, nº 3 da CRP, na redacção introduzida pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8.7, que impõe, de forma genérica e como garantia dos administrados, a obrigatoriedade de notificação de todos os actos administrativos aos interessados, independentemente de estarem ou não sujeitos a publicação.
Em concretização desta regra constitucional, estabelece o art. 66º do Código do Procedimento Administrativo: «Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que: …b) Imponham deveres, sujeições ou sanções ou causem prejuízos; c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício».
Ora, no caso em apreço, a criação da questionada zona de caça municipal, à qual, nos termos da lei (art. 17º, da Lei 173/99, de 21.9 e art. 9º, do DL 227-B/2000, de 15.9), «têm acesso todos os caçadores», decorre que os recorrentes não podem, salvo as excepções previstas na lei, opor-se à prática da actividade cinegética no terreno de que são proprietários e naquela incluída, achando-se sujeitos ao trânsito dos caçadores por tal propriedade e ao abate e apreensão das espécies que ali sejam encontradas. O que corresponde a efectivo condicionamento do direito de propriedade dos mesmos recorrentes sobre esse terreno, que se traduz no ónus de consentirem e não se oporem por qualquer forma ao desenvolvimento dessa actividade.
A posição jurídica dos ora recorrentes foi, pois, directamente afectada pela decisão afirmada no acto impugnado, relativamente ao qual são, pois, interessados. Pelo que teriam de ser pessoalmente notificados do despacho que criou a questionada zona de caça municipal, que incluiu o seu prédio.
Essa notificação não foi feita.
Assim, e tal como se pondera no acórdão de 14.11.96, proferido no Rº 38245,
… a interrogação que cumpre fazer ao art.º 29/1-a) LPTA é a de saber se o prazo de recurso contencioso dos actos sujeitos a publicação e a notificação obrigatórios começa a correr com a publicação, independentemente da existência ou do momento da notificação (…) ou se só começa a correr com a notificação (ou equivalente), quando esta não ocorra anteriormente à publicação.
Quando entrou em vigor, o art. 29º/1 e da LPTA convivia com a redacção do artº 268º/2 da CRP (redacção de 1982) que preceituava que os actos administrativos de eficácia externa estão sujeitos a notificação aos interessados quando não tenham que ser oficialmente publicados. O texto constitucional consentia que a publicação substituísse o direito à notificação.
Na redacção de 1989, a matéria transitou para o art.º 268º/3, o qual dispõe que os actos administrativos estão sujeitos à notificação aos interessados na forma prevista na lei. Desapareceu do preceito a expressão restritiva que deixamos sublinhada. Diferentemente do que sucedia perante o texto de 1982, em que apenas se exigia a notificação quando os actos não devessem ser oficialmente notificados, o texto actual insinua que a notificação é um mais em relação à publicação e os interessados têm direito à notificação que não fica consumido pela sua publicação (V. Moreira e G. Canotilho, Constituição …, pg. 935).
Face a esta evolução constitucional em matéria de comunicação dos actos administrativos e de acordo com o princípio da interpretação conforme à Constituição, impõe uma interpretação actualista do art. 29º/1 da LPTA, que ainda cabe na sua letra, no sentido de que, para os recorrentes que tenham de ser notificados, estando o acto administrativo sujeito a publicação, o prazo de interposição do recurso contencioso começa a correr a partir da publicação ou da notificação, conforme o que ocorra em primeiro lugar.
Aplicando esta doutrina ao caso sujeito, não é relevante para desencadear o prazo de recurso a publicação do despacho recorrido no Diário da República.
Neste sentido, vejam-se também, entre outros, os acórdãos de 1.10.96 (Rº 39853) e de 11.2.99 (Rº 44318).
Por outro lado, não foi alegada, nem resulta dos elementos juntos com a instrução do processo, a existência de qualquer intervenção dos recorrentes no procedimento administrativo que revele perfeito conhecimento do acto em causa, facto que dispensaria a notificação, por força do disposto no art. 67, nº 1, al. b) do CPA.
Assim, não tendo o acto sido notificado, nem se demonstrando a ocorrência de qualquer facto que dispense a notificação, ocorrido mais de 2 meses antes da interposição do recurso contencioso, improcede a arguida excepção da extemporaneidade do recurso.
3.2. Vejamos, então, do mérito do recurso, começando pela alegada inconstitucionalidade da portaria impugnada, bem como das normas da Lei nº 173/99, de 21.9, e do DL 227-B/2000, de 15.9, em que aquela se baseou, por violação do direito da propriedade privada, garantido não art. 62º da CRP.
Antes de mais, e tal como se ponderou no acórdão, de 24.11.03 (Rº 145/03), que seguiremos de perto, importa referir o conteúdo essencial das normas com relevância para a apreciação da questão de constitucionalidade suscitada pelos recorrentes.
O art. 13º da Constituição da República consagra o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei estabelecendo, no nº2 do art. 62º, que «a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante pagamento de justa indemnização».
A mesma Constituição, na redacção de 1987, estabelece, no seu art. 66º, o direito de todos a um ambiente de vida , sadio e ecologicamente equilibrado, impondo ao Estado o dever de assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável e, nomeadamente, o dever de promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, em que se incluem os recursos cinegéticos.
Por seu turno, o art. 64º, nº 1, al. b) da Constituição reconhece a todos o direito à saúde, em cuja protecção se insere a promoção da cultura física e desportiva e o desenvolvimento de práticas de vida saudável, que estão conexionadas com a actividade de caça.
A referida Lei 173/99 (Lei de Bases da Caça) estabeleceu que «as bases da gestão sustentada dos recursos cinegéticos, na qual se incluem a sua conservação e fomento, bem como os princípios reguladores da actividade cinegética e da administração da caça».
O art. 3º desta Lei de Bases da Caça estabelece os princípios gerais da política cinegética nacional, entre os quais se incluem o de os recursos cinegéticos constituírem um património natural renovável, o de a sua exploração ordenada, através do exercício da caça, ser de interesse nacional e constituir um factor de riqueza nacional, de desenvolvimento regional e local, de apoio e valorização do mundo rural, podendo constituir um uso dominante em terrenos marginais para a floresta e agricultura.
Na alínea c) deste art. 3º, rompendo com a tradição anterior, reconhece o direito à não caça, entendido como a faculdade dos proprietários e usufrutuários e arrendatários, neste caso quando o contrato de arrendamento rural inclua a gestão cinegética, requerem, em condições a regular, a proibição da caça nos seus terrenos, desde que, designadamente, não sejam titulares de carta de caçador e não façam valer os seus direitos de propriedade, de usufruto ou de arrendamento de que sejam titulares para fins venatórios ou por forma a inviabilizar zonas de caça já estabelecidas no respectivo território.
Nos termos do art. 14º da mesma Lei prevêem-se quatro tipos de zonas de caça, assentes na natureza dos objectivos que podem prosseguir: de interesse nacional, a constituir em áreas que, dadas as suas características físicas e biológicas, permitem a formação de núcleos de potencialidades cinegéticas a preservar ou em áreas que, por motivos de segurança, justifiquem ser o estado o único responsável pela sua criação [al. a)]; de interesse municipal, a constituir para proporcionar o exercício organizado da caça a um número maximizado de caçadores em condições especialmente acessíveis [al. b)]; de interesse turístico, a constituir por forma a privilegiar o aproveitamento económico dos recursos cinegéticos, garantindo a, prestação dos serviços turísticos adequados [al. c)]; e de interesse associativo, a constituir por forma a privilegiar o incremento e manutenção do associativismo dos caçadores, conferindo-lhes, assim, a possibilidade de exercerem a gestão cinegética [al. d)].
Conforme a previsão do nº 2 do mesmo artigo 14º, o Estado pode transferir para as associações federações de caçadores, associações de agricultores, de produtores florestais, de defesa do ambiente, autarquias locais ou para outras entidades colectivas integradas por estas a gestão das zonas de caça de interesse nacional e a gestão das áreas referidas a terrenos cinegéticos não ordenados, com vista à constituição de zonas de caça de interesse municipal e, no nº 3 do mesmo artigo, estabelece-se que a concessão das zonas de caça de interesse turístico e interesse associativo depende do pagamento de taxas.
Sob a epígrafe criação das zonas de caça, o art. 16º, cuja constitucionalidade é questionada pelos recorrentes, estabelece a mesma Lei de Bases o seguinte: «1 – Às zonas de caça são criadas pelo Governo através de Portaria, que, nos casos de zonas de interesse turístico e associativo, estabelece os termos da concessão. 2 – O estabelecimento de zonas de caça mediante concessão carece de acordo prévio escrito dos proprietários ou usufrutuários dos terrenos a integrar e dos arrendatários dos prédios rústicos, cujo contrato inclua a exploração cinegética, quando os houver».
Esta Lei de bases foi regulamentada pelo DL 227-B/2000, de conformidade constitucional igualmente contestada pelos recorrentes, cujo art. 24º, nº 1, estabelece que «as associações e federações de caçadores, entre outras entidades, podem requerer a transferência da gestão de terrenos cinegéticos não ordenados, mediante a apresentação de candidaturas na direcção regional de agricultura respectiva» (nº 1), indicando, ainda, os elementos que devem instruir a candidatura (nº2).
E o art. 25º deste mesmo DL 227-B/2000, sob a epígrafe constituição, estabelece: «1 – As ZCM são criadas por portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, que define as condições da transferência de gestão. 2 – As ZCM são constituídas por períodos de seis anos. 3 – O exercício da caça nas ZCM está sujeito ao pagamento de taxas, cujo montante é fixado por portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. 4 - Para efeitos de assegurar uma melhor eficiência das condições de fomento e conservação das espécies nas ZCM, o exercício da caça não deve ser permitido em pelo menos um décimo da sua superfície».
Alegam os recorrentes que tais normas estabelecem em favor do Estado uma reserva absoluta e infundada em matéria de gestão dos recursos cinegéticos, violando, por isso, o direito à iniciativa e propriedade privada, garantidas no art. 62º da CRP.
Sobre a questão pronunciou-se, já, este Supremo Tribunal, no acórdão de 18.2.04, proferido no Rº 1618/02, com fundamento em razões que são aqui inteiramente válidas e que, por isso, se transcreve:
…
1. Estatui o n.º 1 do art.º 62.º da CRP que “a iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral”.
A Recorrente entende que o princípio da liberdade de iniciativa económica que se colhe neste dispositivo foi violado quando, na lei ordinária, se prescreveu que “a gestão dos recursos cinegéticos compete ao Estado, podendo ser transferida ou concessionada nos termos da presente lei” (art.º 12.º da Lei 173/99 e art.º 6.º do DL 227-B/2000), uma vez que aquele direito de exercer livremente a actividade económica, que “é um direito subjectivo constitucional, directamente aplicável, cujas restrições devem ser apenas as necessárias e adequadas à protecção dos outros valores constitucionais ...” foi violado quando se reservou para o Estado a gestão dos recursos genéticos, pois que esta “publicização da gestão dos recursos genéticos traduz-se, manifestamente, numa limitação da liberdade de iniciativa privada …”.
Mas sem razão.
Na verdade, e como o Tribunal Constitucional tem repetidamente dito, o direito de iniciativa económica privada, traduzido no direito de exercer livremente a actividade económica e o no direito à livre criação de empresas, consagrado no n.º 1 do art.º 61.º da CRP, tem uma acentuada função social e exerce-se nos quadros definidos pela Constituição e pela lei, pelo que o legislador ordinário pode modelar o exercício desse direito, impondo-lhe as restrições e os condicionamentos que se mostrem necessários e adequados à salvaguarda de outros direitos ou interesses com igual dignidade e protecção constitucionais, mormente os que se destinam a dar resposta às exigências em matéria de ambiente e qualidade de vida.
Nesta conformidade, e não sendo esse direito de iniciativa económica privada um direito absoluto, o legislador goza de uma ampla liberdade de conformação neste domínio pelo que não está impedido de, em ordem à promoção do “aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a capacidade de renovação e a estabilidade ecológica” imposta pelo art.º 66.º da Lei Fundamental, introduzir, através da lei ordinária, as restrições necessárias e proporcionais à satisfação daquele aproveitamento, desde que salvaguarde o conteúdo essencial de tal direito e deixe intocado o seu núcleo fundamental.
Neste sentido pode ver-se o Acórdão Tribunal Constitucional de 12/7/90 (processo 89/02) onde se sumariou:
“I – A liberdade de iniciativa privada comporta um duplo sentido, consistindo, por um lado, na liberdade de iniciar uma actividade económica (direito a empresa, liberdade de criação de empresa) e, por outro lado, na liberdade de gestão e actividade da empresa (liberdade de empresa, liberdade do empresário).
II – Sem embargo de a liberdade de iniciativa económica privada ser constitucionalmente tratada como um direito fundamental, as duas vertentes que nela se comportam podem ser objecto de limites mais ou menos extensos, na justa medida em que tal direito só pode exercer-se «nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral».
III – Não se trata portanto de um direito absoluto, nem tem sequer os seus limites constitucionalmente garantidos, salvo no que respeita ao seu conteúdo útil relevante que a lei não pode deixar de respeitar.
IV – Mero corolário do direito de iniciativa económica privada e o princípio da liberdade contratual apenas constitucionalmente protegido na estrita medida em que seja aquele direito.
V – Com efeito sofre a liberdade contratual no nosso ordenamento jurídico de limitações várias, nomeadamente ditadas pela necessidade de assegurar uma situação de real liberdade e igualdade dos contraentes, bem como garantir as exigências de justiça social”.
1. 1. Descendo ao caso sub judicio verificamos que, de harmonia com o que se estatui nos art.ºs 12.º da Lei 173/99 e 6.º do DL 227-B/2000, o Estado foi incumbido da gestão dos recursos cinegéticos nacionais em ordem a potenciar a constituição de áreas que permitam a formação de núcleos cinegéticos, a proporcionar, em condições acessíveis, o exercício organizado da caça ao maior número possível de caçadores e a promover o aproveitamento económico de tais recursos.
E – não pretendendo ele próprio exercer o monopólio dessa actividade de constituição, desenvolvimento e gestão dos recursos e áreas cinegéticas – foi prevista a possibilidade da transferência da gestão desses recursos, quer para as associações privadas de caçadores, de agricultores, de produtores florestais ou de defesa do ambiente quer para as autarquias locais. – vd. n.º 2 do art.º 14.º da citada Lei 173/99.
O que quer dizer que, ao contrário do que ora se defende, a gestão dos recursos cinegéticos não foi configurada como uma reserva absoluta do Estado nem foi previsto o afastamento dos particulares dessa gestão porquanto o que, claramente, se retira dos apontados dispositivos é a possibilidade de o Estado incorporar nessa gestão os particulares e outros entes públicos, visto a mesma poder “ser transferida ou concessionada nos termos da presente lei” (sublinhado nosso).
Mas mesmo que assim não fosse e se pudesse sustentar que, por força do disposto naqueles art.ºs 6.º e 12.º, o Estado ficava com uma reserva absoluta da gestão de tais recursos isso não significava, por si só, a sua inconstitucionalidade porquanto o direito consagrado no art.º 61.º, n.º 1, da CRP – mesmo que se admitisse que se tratava de um direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias constitucionais – era susceptível de ser objecto das restrições e condicionamentos necessários à salvaguarda de outros direitos e interesses com igual dignidade constitucional sem que estes pudessem ser olhados como inconstitucionais. Ponto era que não atingissem o seu núcleo essencial.
Ora, in casu, atentas as finalidades atribuídas ao Estado na gestão, conservação, desenvolvimento e fruição dos recursos cinegéticos e a forma como essa atribuição foi feita, designadamente naqueles normativos, nenhuma inconstitucionalidade se podia ver neles porquanto os mesmos não continham um ataque ao conteúdo essencial do direito à iniciativa económica dos particulares.
E não se verificando a inconstitucionalidade daquelas normas improcede a alegação da ilegalidade do acto impugnado em resultado da sua aplicação.
Improcede, pois, a alegação dos recorrentes, no sentido de que as indicadas normas da Lei Bases e respectivo diploma regulamentador consagram, em favor do Estado, uma reserva absoluta e infundada em matéria de gestão dos recursos cinegéticos, com violação do direito à iniciativa e propriedade privada, garantidas no art. 62º da CRP.
Os recorrentes invocam, ainda, a existência de vício de violação de lei fundado na inconstitucionalidade das normas da citada Lei 173/99, designadamente o respectivo art. 16º, e do DL 227-B/2000, por representarem uma violação injustificada do direito de propriedade consagrado no referido art.º 62.º, n.º 1, da CRP, ao permitirem «a criação de zonas de caça de interesse nacional e municipal com afectação do direito de propriedade sem acordo dos titulares, sem processo de expropriação e sem justa compensação».
A questão da inconstitucionalidade de determinadas normas daqueles diplomas, com fundamento da violação do direito de propriedade, em função da não atribuição de uma indemnização aos proprietários de prédios abrangidos pela constituição de zonas de caça, foi já abordado, neste Tribunal, pelo antes mencionado Acórdão de 24/9/03 (Rº 130/02), seguido também no já citado acórdão de 18.2.04, em termos que merecem a nossa inteira adesão, pelo que nos limitaremos a acompanhar o que aí foi dito. Escreveu-se naquele aresto:
…
Começar-se-á por apreciar a questão da inconstitucionalidade por violação do n.º 2 do art. 62. ° da CRP., por o art. 16. °, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 173/99 e os arts. 24. °, 25.° e 26. ° do Decreto-Lei n.º 227-B/2000 não preverem a atribuição de indemnização aos titulares de direitos sobre os terrenos abrangidos pelas zonas de caça de interesse municipal.
Aquele art. 62º, n.º2, impõe que a requisição e a expropriação por utilidade pública sejam feitas mediante o pagamento de indemnização. Os conceitos de requisição e expropriação reportam-se a situações em que é afectado o direito de propriedade.
«A requisição é o acto administrativo pelo qual um órgão competente impõe a um particular, verificando-se as circunstâncias previstas na lei, e mediante indemnização, a obrigação de prestar serviços, de ceder coisas móveis ou semoventes ou de consentir na utilização temporária de quaisquer bens que sejam necessários à realização e do interesse público e que não convenha procurar no mercado». - Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume II, 9.ª edição, página 1016.
«A expropriação de coisas pode definir-se como a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória». – Marcello Caetano, Manual …, volume II, 9.ª edição, pág. 1020.).
Em ambos os casos, está-se perante situações de privação temporária ou definitiva do direito de propriedade ou do exercício de faculdades nele contidas. Neste sentido, referem J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 3.ª edição, página 334, que «as figuras da requisição e da expropriação por utilidade pública (n° 2) acolhem seguramente os conceitos correntes no direito administrativo e no direito civil, e consistem essencialmente na privação, por acto de autoridade pública e por motivo de utilidade pública, da propriedade ou do uso de determinada coisa».
O Tribunal Constitucional no acórdão n.º 866/96, de 4/7/96, proferido no processo nº 3/94, publicado no DR, I Série, de 18-12-96, páginas 4514 a 4531, (…) proferido no âmbito de fiscalização abstracta de constitucionalidade, entendeu que «o direito de propriedade constitucionalmente consagrado não beneficia de uma garantia em termos absolutos» e «o condicionamento do direito de propriedade assim decorrente do regime geral que define a actividade cinegética e os locais do seu exercício e que se traduz no ónus de os proprietários consentirem e não se oporem por qualquer forma ao desenvolvimento e concretização dessa mesma actividade há-de ter-se por constitucionalmente legitimado pela própria função social da propriedade», pois «através do livre exercício da prática venatória assegura-se a satisfação de um interesse colectivo, o interesse lúdico da caça comum a todos os caçadores, privilegiando-se com ele um contacto directo com a natureza e os seus ambientes mais recônditos e protegidos, propiciando-se-lhes um «ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado» (art.º 66.º, n.º 1), do mesmo passo que se fomenta a «cultura física e desportiva» e contribui para a «protecção da saúde» – art.º 64.º n.º 2, al. b), da Constituição.
Neste acórdão, tirado à face dos princípios das leis reguladoras da caça vigentes antes da Lei n.º 173/99, foram proferidos vários votos de vencido, mas por razões que não têm a ver divergências sobre a compatibilidade constitucional da prevalência do interesse público sobre o particular, nas situações de criação de zonas de caça nacionais ou sociais, que eram as que então existiam a par das turísticas e associativas.
Pelo contrário, o que se defende nesses votos de vencido é que nem mesmo em relação às zonas de caça turísticas e associativas se justificaria que se fizesse depender a sua criação dos acordos dos titulares de direitos sobre os terrenos por elas abrangidos, como se pode ver pela seguinte passagem do mais desenvolvido:
Em qualquer destas situações há condicionamentos, limites ou restrições decorrentes das leis da caça que afectam os titulares do direito de propriedade ou de certos direitos reais de gozo sobre os prédios em causa. E não se vê que o artigo 62.º, n.º 1, da Constituição faça depender nestes casos do consentimento do proprietário o exercício da caça por terceiros, em termos de que no respectivo terreno só se possa exercer a actividade venatória com autorização do proprietário, conclusão que a tese vencedora aceita, mas apenas quanto aos terrenos integrados no regime cinegético geral. De facto, não é reconhecido no nosso direito um jus excludenti aos proprietários dos prédios rústicos: não existe um jus prohibendi privado, mas há proibições legais de exercício da caça em certos tipos de terrenos (artigo 14.º da Lei da Caça).
Assim, na linha desta jurisprudência do Tribunal Constitucional, sendo o direito de propriedade constitucionalmente garantido «nos termos da Constituição» (parte final do n.º 1 do art. 62.°) e impondo esta ao Estado, designadamente, o dever de «promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica» [art. 66.º, n.º 2, alínea d), da C.R.P.], tem de concluir-se que o direito de propriedade apenas é reconhecido constitucionalmente na medida em que o exercício das faculdades nele inerentes seja compatível, designadamente, com as necessidades de ordenamento cinegético, que visam proteger esse «património natural renovável», através de «uma gestão optimizada e de um uso racional, conducentes a uma produção sustentada, no respeito pelos princípios da conservação da natureza e dos equilíbrios biológicos, em harmonia com as restantes formas de exploração da terra» [art. 3.°, al. a), da Lei 173/99].
Isto é, noutra perspectiva, os prédios rústicos estão constitucionalmente sujeitos aos ónus necessários para assegurar ao Estado o cumprimento dos seus deveres de concretizar o ordenamento cinegético, entre os quais se inclui o de suportar a criação de zonas de caça, e, por isso, esses ónus são limites imanentes do direito de propriedade constitucionalmente reconhecido.
Sendo assim, sendo os ónus gerados pela criação de zonas de caça condicionamentos do direito de propriedade, impostos pela função social da propriedade, este direito só é reconhecido nos termos por eles definidos, e, por isso, a concretização da criação de zonas de caça não deverá dar origem a qualquer indemnização, uma vez que não afecta o direito de propriedade, tal como ele é constitucionalmente reconhecido.
Por outro lado, quanto às limitações que podem advir para o Recorrente de caçar nos seus próprios terrenos ou de conceder esse direito conforme o seu interesse, elas só poderiam contender com o direito de propriedade se o direito de caçar fosse uma das faculdades incluídas nesse direito, o que não sucede, pois à face da Constituição o direito de caçar, como integrante dos direitos a práticas de vida saudável, a usufruir de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e de zonas de recreio e a aproveitar os recursos naturais [arts. 64.°, nº 2, alínea b), 66.°, n.ºs 1 e 2, alíneas c) e d), da CRP] é um direito pessoal da generalidade dos cidadãos e não um direito dos proprietários de prédios rústicos.
Neste sentido, pode ver-se o referido acórdão do Tribunal Constitucional.
O que se refere sobre a exclusão do direito de caçar do âmbito de faculdades contidas no direito de propriedade não é contrariado pelo reconhecimento do direito à não caça, concretizado no art. 3. °, al. e), da Lei n.º 173/99, uma vez que dele não deriva qualquer direito de caçar para o proprietário.
De qualquer forma, o direito à criação de zonas de não caça por iniciativa e apenas dependente da vontade de proprietários que, a generalizar-se, reconduzir-se-ia, em última análise, à extinção do direito de caçar, será de constitucionalidade duvidosa, à face da imposição constitucional de promoção do aproveitamento racional dos recursos naturais, sem restrição, que consta da alínea d) do n.º 2 do art. 66. ° da C.R.P. e das normas constitucionais que se referiram que dão suporte a um reconhecimento constitucional deste direito.
Por isso, não ocorre ofensa do nº 2 do art. 62º da CRP pelos referidos art. 16º, nºs 1 e 2, da Lei nº 173/99 e arts 24º, 25º e 26º do Decreto-Lei nº 227-B/2000, pois não se está perante situação de expropriação ou de requisição que seja directamente enquadrável naquela norma constitucional, nem se está perante uma situação em que, como nos casos de expropriação e requisição, seja afectado o direito de propriedade.
Carece, pois, de fundamento a alegação dos recorrentes, ao defenderem que a criação de zonas de caça municipal seria inconstitucional, por violação do direito de propriedade sem a atribuição da correspondente compensação indemnizatória aos proprietários dos terrenos nelas inseridos.
Para além disso, e como se viu, também não colhe a invocação do citado acórdão do Tribunal Constitucional, feita pelos mesmos recorrentes, com que pretendem fundamentar a alegação de inconstitucionalidade da criação de zonas de caça municipal sem acordo prévio dos proprietários dos terrenos nelas inseridos.
Com efeito, diversamente do que afirmam os recorrentes, o juízo de inconstitucionalidade ali formulado baseou-se na consideração de que tal acordo era necessário, apenas, relativamente à constituição de zonas de caça turística ou associativa. Para as quais também a Lei 173/99 passou a estabelecer tal exigência (arts 14 e 16, nº 2).
O mesmo já não sucede quanto às zonas de caça de interesse municipal, às quais, contrariamente também ao alegado pelos recorrentes, têm acesso todos os caçadores, com prioridade para os proprietários dos terrenos nelas inseridos (art. 17º, da Lei 173/99 e 9 e 16, do DL 227-B/2000). Sendo que, em conformidade com o entendimento afirmado no mencionado aresto do Tribunal Constitucional, o condicionamento do direito de propriedade decorrente da constituição destas zonas de caça há-de ter-se por constitucionalmente legitimado pela própria função social da propriedade.
Por tudo o exposto, é de concluir que a criação de zonas de caça de interesse municipal e transferência da respectiva gestão para entidades diferentes dos proprietários dos terrenos por ela abrangidos não implica violação do direito de propriedade, consagrado no art. 62º da Constituição.
E, não se verificando, assim, a inconstitucionalidade dos art.s 16º da Lei 173/99, de 21.9, e 24º e 25º do DL 227-B/2000, de 15.9, não ocorre o vício de violação de lei, que os recorrentes imputam ao acto impugnado, contido na Portaria 527/2001, de 25. 9, por ter aplicado aquelas normas legais.
A alegação dos recorrentes é, em suma, totalmente improcedente.
4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.
Custas pelos recorrentes, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de Euros 400,00 (quatocentos euros) e 200,00 (duzentos euros).
Lisboa, 13 de Janeiro de 2005. – Adérito Santos (relator) – Azevedo Moreira – Cândido de Pinho.
