0478/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto de rescisão de contrato de concessão de incentivo financeiro não está sujeito ao prazo fixado no art. 141º/1 do CPA para a revogação dos actos administrativos inválidos. II - Para efeitos da alínea d) do artigo 4º do Decreto-Lei nº 193/94, de 19 de Julho, considera-se início de realização de investimento a data da factura mais antiga passada de acordo com as exigências da lei fiscal ou na data em que o fornecedor ou prestador do serviço a devesse ter emitido em obediência aos ditames da mesma lei.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A..., pessoa colectiva nº ..., com sede na Rua ..., em ..., Santarém, vem intentar recurso contencioso de anulação do despacho da Ministra do Planeamento, de 22 de Fevereiro de 2002 que rescindiu o contrato nº S/99/05303.06246 e ordenou as devolução das quantias recebidas acrescidas de juros de mora desde a data do recebimento, assacando-lhe vícios de violação de lei e de falta de fundamentação. Por despacho do relator, a fls. 160 vº, foi a recorrente convidada para corrigir a petição, querendo, de molde a dirigir o recurso contencioso conta a entidade que sucedeu nas competências do Ministério do Planeamento e que foi extinto com a entrada em vigor do DL nº 120/02 de 3 de Maio, que aprovou a Lei Orgânica do XV Governo Constitucional. O recorrente acedeu ao convite passando o recurso a seguir os seus termos contra os Ministros das Finanças e da Economia. Apenas a Ministra das Finanças respondeu propugnando a improcedência do recurso. Seguindo os autos para alegações, a recorrente apresentou as suas, nas quais formulou as seguintes conclusões: “O despacho da Senhora Ministra do Planeamento, notificada à recorrente pelo ofício nº 7220, expedido a 26 de Setembro, é manifestamente ilegal e deve ser: anulado com fundamento em vício de violação de lei, em virtude de operar a revogação do acto administrativo constitutivo de direitos, notificado à recorrente através do ofício nº 06597, de 7 de Abril de 1999, em grosseiro desrespeito ao disposto no art. 141º do Código de Procedimento Administrativo; anulado com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, pois os pagamentos efectuados à sociedade B..., não configuram verdadeiras despesas e não podem ser qualificadas como tal; anulado com fundamento em vício de violação de lei por erro de direito porquanto nos termos legais, deve interpretar-se que a data de início do projecto de investimento se reporta à data da primeira factura, que como resulta claro é posterior à data da entrada da candidatura e por conseguinte respeita o disposto no nº 1 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94, de 11 de Agosto; anulado com fundamento em vício de violação de lei por erro de direito, pois os adiantamentos representando 22,.9% do investimento em capital fixo não infringem o disposto na alínea d) do art. 5º do Decreto-Lei nº 193/94 , de 19 de Julho; anulado com fundamento em vício de violação de lei por erro de direito, pois os pseudo adiantamentos foram efectuados nos 90 dias anteriores à data da entrega da candidatura, cumprindo o disposto no nº 2 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94, de 11 de Agosto; anulado com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação, na media em que a falta de referência aos critérios legais corresponde a uma insuficiente fundamentação, que nos termos do nº 2 do art. 125º do Código de Procedimento Administrativo, equivale a falta de fundamentação. 1.3. O Ministro da Economia apresentou alegações com as seguintes conclusões: 1ª - Deve ser atendida e apreciada como Questão Prévia a invocação da excepção dilatória da ilegitimidade passiva do aqui alegante, pelo que sendo considerada procedente e provada, deve o Ministro da Economia ser tido como parte ilegítima passiva, por não ser autor do despacho impugnado, nem sucessor, no âmbito do SIR, gerido pela D-GDR que elaborou a Informação nº 192/2002, onde recaiu o despacho recorrido, proferido pela Ministra do Planeamento – cfr. alínea d) do nº 4 do art. 9º do DL nº 120/2002 , de 03/05. Porém, para o caso de não ser atendida ou de não ser julgada procedente a referida Questão Prévia, à cautela e mantendo-se as conclusões do ponto V anterior, agora, em síntese, apresentam-se as seguintes conclusões: 2ª - O despacho recorrido, assumindo toda a fundamentação constante da Informação nº 192/2002, junta como Doc. nº 6 com a petição de recurso, que se dá por reproduzido, é inteiramente legal e está fundamentado suficiente e congruentemente, não estando eivado do vício e falta de fundamentação, por violação do disposto no nº 2 do art. 125º do CPA ; 3ª - O despacho não padece do vício de violação de lei, por ofensa ao disposto no art. 141º do CPA , por o regime deste dispositivo não se aplicar à rescisão do contrato nº S/99/5303-6248, a que tão só se aplica o regime das disposições do DL nº 193/94 , designadamente da alínea d) do art. 4º e da alínea c) do nº 1 do art. 22º e ainda o disposto na cláusula 11ª, nº 1 do referido contrato; 4ª - O despacho não está ferido do vício de violação da lei por erro nos pressupostos de facto por não ser aplicável o disposto no nº 1 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94, senão em caso de correcta apresentação de candidatura considerada elegível, por não haver violação do disposto na alínea d) do art. 4º e da alínea c) do nº 1 do art. 22º, ambos do citado DL nº 193/94 , uma vez que aquela disposição da Resolução é apenas um Regulamento de Aplicação do SIR, na subordinação ao regime estabelecido no indicado DL; 5ª - O despacho não enferma de nenhum dos três vícios de violação da lei por erro nos pressupostos de direito que lhe são imputados pela recorrente, pois que o despacho recorrido não violou o disposto no nº 1 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nem o disposto no nº 2 do mesmo art. 5º , nem o disposto na alínea d) do art. 4º do DL nº 193/94 , tendo-se feita correcta aplicação e tais dispositivos na parte em que os aplicou, pelo que não foram violadas essas disposições legais nem das mesmas se fez errada interpretação de direito, não existindo assim, tais vícios imputados do despacho. 6ª – Por conseguinte, devem ser consideradas Procedentes as conclusões do Ministro da Economia, e ao invés, ser consideradas improcedentes as conclusões das alíneas A (a F) das Alegações da recorrente. 7ª - Pelo que deve ser negado provimento ao recurso a que se reportam os presentes autos, e, por consequência, mantido o despacho recorrido 1.4. A Ministra de Estado e das Finanças, nas suas alegações pronuncia-se pela improcedência do recurso dizendo: 1- Veio a recorrente A... censurar o despacho de 22 de Fevereiro de 2002, da então Ministra do Planeamento, através do qual foi homologada a proposta de rescisão do contrato de atribuição de subsídio a fundo perdido que, com o nº S/99/5303.6248 havia sido celebrado entre a recorrente e o IAPMEI. 2 – Por força de tal rescisão fora determinada a restituição do pagamento efectuado à recorrente, no valor de 10 437.891$00, ou seja, o ora equivalente a 52 063,98 €. O que a recorrente não fez até ao momento. 3 – Nas suas alegações a recorrente reproduz, ipsis verbis , tudo quanto alegou na sua petição de recurso. Por tal facto, ainda que a recorrente refira que a autoridade “não respondeu” – o que não corresponde à verdade – acompanhamos de perto, em sede de contra-alegações, a resposta já dada ao recurso pela Ministra de Estado e das Finanças, enquanto co-autoridade recorrida neste processo. 4 - Sendo certo que é pelas conclusões das alegações que se determina o âmbito e alcance do recurso, ou seja, o seu objecto, não vislumbramos nas alegações da recorrente a formulação de conclusões qua tale. Como que seja, a admitirem-se, como conclusões, os factos alegados nas alíneas A) a F) do nº 54 das alegações da recorrente, dir-se-á sempre que inexistem, no acto recorrido os vícios que lhe são assacados. Com efeito, 5 - Conforme se retira da Informação nº 192/2002, da Direcção Geral de Desenvolvimento Regional, do então Ministério do Planeamento, de 13.02.2002, a recorrente efectuou despesas no âmbito do projecto antes da data da candidatura, como comprovam os cheques e letras então entregues para pagamento das facturas nºs 185, 186 e 187 do fornecedor B..., violando, assim, a interessada, o disposto na al.a) do art. 4º do DL nº 193/94 , o que constitui motivo de rescisão ex vi da alínea c) do nº 1 do art. 22º do mesmo diploma. 6 - E foi baseado nesses factos que a Comissão de Selecção propôs a homologação, pela então Ministra do Planeamento, da rescisão do contrato celebrado entre a recorrente e o IAPMEI, com a cominação daquela repor o valor do incentivo liquidado e a ver descativado o restante do incentivo aprovado, em atenção ao disposto na cláusula 11ª do contrato de concessão de subsídio a fundo perdido. 7 – Ora, de acordo com a cláusula 11ª do contrato atrás aludido este poderia ser rescindido “nos casos previstos no nº 1 do art. 22º do DL nº 193/94 ”. 8 - E, mercê dessa circunstância e do facto de se ter constatado que a recorrente havia violado o preceituado naquele normativo, mormente a sua alínea c), a autoridade recorrida decidiu-se pela homologação da rescisão contratual em causa. 9 - É que, não tendo o projecto de financiamento ou de incentivos sido iniciado à data da apresentação da candidatura, faltou à recorrente uma das condições de acesso ao mesmo projecto em face do disposto na alínea d) do art. 4º do diploma cima citado. 10 - A recorrente diz, porém, que as despesas efectuadas antes da candidatura não correspondem a verdadeiros adiantamentos mas sim a empréstimos à empresa B..., dada a débil situação financeira desta. 11- Mas, dos documentos que instruem o seu processo, a versão da recorrente é desmentida. Referimo-nos, no caso, aos cheques e letras entregues para pagamento das facturas nºs 185,186 e 187, datadas respectivamente de 27.09.1997, 15.10.1997 e 31.10.1997, no valor global de 16 3890 contos e juntas ao processo instrutor. 12 - Tais adiantamentos foram, assim, efectuados alguns meses antes da data da candidatura (04.07.1997) e cerca de 2 anos antes da data do contrato de incentivos. 13 - E os cheques, ainda que deles seja sacador o sócio gerente da recorrente, destinaram-se aos falados adiantamentos, feitos antes da candidatura da sua representada e aqui recorrente. 14 - Já quanto às letras de favor, datadas de 04.04.1997 e 07.07.1997, de que a recorrente é aceitante, as mesmas, sejam ou não letras de favor, têm como beneficiário e favorecido das mesmas a dita empresa B..., a qual, seguramente, apresentou as mesmas a desconto bancário recebendo do Banco o valor representado pelas mesmas. 15 - Aliás, os extractos da conta - corrente da aqui recorrente revelam com clareza o que acaba de ser dito. 16 - Por isso, a autoridade recorrida teve fundamento válido para homologar, em 22.02.2002, a proposta de rescisão do falado contrato de concessão de incentivos, datado de 12.02.1999. 17 - Diz, porém, a recorrente que a antecessora da aqui autoridade recorrida, não poderia rescindir o contrato em causa pelo facto de ter decorrido mais de um ano entre a data do contrato e a do despacho homologatório, assim tendo aquela violado o preceituado no art. 141º do CPA . Mas não é assim. 18 - Com efeito, a autoridade recorrida não foi interveniente no contrato em causa se bem que tivesse homologado previamente a minuta do contrato. 19 - Mas ainda que tivesse outorgado o mesmo, a verdade é que é o próprio contrato que prevê a sua rescisão (cit. cláusula 11ª, nº 1) nos casos previstos no nº 1 do art. 22º do DL nº 193/94 , em data que há-se ser necessariamente posterior àquela em que se verifique causa ou fundamento para a rescisão, de entre as previstas no normativo acima citado. 20 - Ora, o prazo de 1 ano a que se alude no citado art. 141º do CPA , há-de contar-se necessariamente da data em que a autoridade decidente tem conhecimento integral dos factos que são fundamento da rescisão contratual. 21 - E, no caso dos autos, como é referido pela própria recorrente, os serviços sob tutela da autoridade recorrida (no caso, o IAPMEI), apenas tiveram conhecimento, em 12.03.2001, de que a recorrente havia violado o disposto no nº2 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94 “devido ao facto de ter realizado adiantamentos para a construção do pavilhão fabril, superiores a 25% do valor do mesmo e anteriores à data da candidatura”. 22- De qualquer forma, a autoridade recorrida apenas tem conhecimento dos actos que motivaram a rescisão do contrato de concessão de incentivos a partir do momento em que lhe é submetido para “homologação” o texto da já referida Informação nº 192/02, de 13.02.2002. 23- Ainda quanto ao alegado vício de violação de lei, por erro de facto e bem assim por erro de direito, também não é melhor a razão da recorrente. Com efeito, como já atrás se referiu, a recorrente violou de forma ostensiva o preceituado na alínea d) do art. 4º do DL nº 193/94 e bem assim do nº 2 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94. E a prova desses factos é feita documentalmente pela própria recorrente. 1.5. Notificados para se pronunciarem sobre a questão prévia suscitada pelo Ministro da Economia, nas suas alegações, o Ministro das Finanças nada disse e a recorrente, tomando posição, concluiu: “Assim e considerando que o Ministro das Finanças expressamente notificado quanto á questão da ilegitimidade nada disse, requer-se que caso V. Ex. considere que os argumentos aduzidos pelo Ministro da Economia procedem, os presentes autos prossigam unicamente contra o Ministro das Finanças.” 1.6. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer que se transcreve, no essencial: “1. Previamente à análise do mérito do recurso há que apreciar uma questão suscitada pela autoridade recorrida Senhor Ministro da Economia: a da ilegitimidade passiva dessa entidade. Subscrevemos inteiramente as razões em que se apoia, e, atento o disposto mo art.9º , nº 4, alínea d) do DL nº 120/2002 , de 03.05 (Lei Orgânica do XV Governo Constitucional), parece-nos que é de proceder a questão prévia suscitada, decidindo-se pela rejeição do recurso contencioso no tocante a essa autoridade recorrida, e, assim, conhecendo-se do recurso enquanto interposto apenas contra o Senhor Ministro das Finanças, em conformidade com o art. 57, § 4º, do RSTA. Passando à análise do mérito, parece-nos que o recurso contencioso não merece provimento. Revela o processo instrutor, a fls. 82, sob a rubrica “Análise de Desvios” que durante a verificação do projecto em causa, no que concerne à construção do pavilhão industrial, foram apresentadas aos técnicos do IAPMEI, pela recorrente, várias facturas, que perfaziam um total de 36 438 contos de investimento, tendo os mesmos técnicos concluído que desse montante apenas 17 865 contos correspondiam a aplicações relevantes, resultando a diferença de diversos pagamentos e emissão de letras efectuadas antes da candidatura, nomeadamente no tocante às facturas nºs 185,186 e 187, para cujo pagamento tinham sido emitidas as letras e cheques constantes da exposição integrada na referida “Análise de Desvios”, que aqui se dá por inteiramente reproduzida. Foi com base nos factos aí descritos que foi proferido o despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto da Ministra do Planeamento, de concordância com propostas anteriores de rescisão do contrato de concessão de subsídio, o qual foi homologado pelo acto aqui recorrido, proferido pela Senhora Ministra do Planeamento em 2002.02.2. (…) Improcede o vício de violação do art. 141º do CPA Neste caso, o acto impugnado pôs termo a uma relação jurídica contratual, sendo um acto de rescisão previsto na cláusula 11ª do contrato de concessão de subsídio (constante a fls. 62 a 71 dos autos), ao abrigo do art. 22º do DL nº 193/94 , de 19.07; assentou numa prerrogativa da Administração a exercer no âmbito da relação contratual, em conformidade com a Lei e nos termos do próprio contrato, pelo que não lhe eram aplicáveis as regras disciplinadoras da revogação do acto administrativo. Passemos ao invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto. A análise documental e contabilística, aliada ao exame de extractos bancários, constitui uma base séria para se poder concluir que relativamente às facturas nºs 185, 186 e 187, emitidas pela sociedade B..., em Setembro e Outubro de 1997 (comprovantes nºs 14, 15 e 16), já haviam sido feitos pagamentos antecipados, anteriores à data da apresentação da candidatura – em 97.07.04 – e grande parte deles em Fevereiro e Março de 1997, portanto em datas até anteriores ao período de 90 dias que antecedeu a data da apresentação da candidatura – cfr. fls. 58,60,63, 64,66 e 69 a 71 do processo principal e fls. 82, 84,86, 251, 25ª, 256, 264,265 e 266 do processo principal. A este propósito alega, além do mais, a recorrente: As despesas relativas à sociedade B..., foram apenas facturadas e contabilizadas em Setembro e Outubro de 1997,ou seja, em momento posterior à apresentação da candidatura (cfr. fls. 185); O pagamento dessas quantias não teve, à data da sua realização qualquer contrapartida num serviço realizado ou a realizar, mas tiveram a finalidade de dotar a referida sociedade de construção civil de meios para fazer face às graves dificuldades financeiras pelas quais passava; Não se podem qualificar os pagamentos como adiantamentos, pois os trabalhos a realizar apenas se iniciaram depois da entrada do processo de candidatura da recorrente. Acresce que caso estes pagamentos fossem verdadeiras despesas, a recorrente estaria desde logo em falta com o pagamento do IVA, pois o mesmo não lhe foi facturado nessas datas, mas sim em Setembro e Outubro de 1997; este entendimento é sufragado pelos próprios serviços fiscais, que nas fiscalizações periódicas de IVA realizadas à recorrente nunca levantaram qualquer auto por falta de cumprimento das suas obrigações. Estes argumentos não procedem. Não pomos em causa que a sociedade B..., estivesse a atravessar grandes dificuldades financeiras. Contudo há que não esquecer que a recorrente se apresentou então como sociedade carecida de concessão de subsídio; por isso não convence que ela e o seu sócio gerente, antes da data da apresentação da candidatura, tenham dispendido determinados montantes e emitido letras a favor de outrem, num valor global que representava cerca de 50% do subsídio que veio a ser atribuído (este no valor de Esc. 26 094 728$00, conforme a cláusula segunda do contrato, a fls. 64 e 65 destes autos), exclusivamente para apoiar financeiramente uma outra sociedade. A tomar-se como certa a referida situação financeira desta última sociedade, mostra-se até plausível que a recorrente e tal sociedade tivessem acordado um pagamento antecipado de fornecimentos, até porque a sociedade B..., já havia apresentado o respectivo orçamento, em 97.01.28, conforme revelam as próprias facturas. Tratando-se de pagamentos antecipados, é lógico que são anteriores à respectiva contrapartida. A circunstância de cada uma das facturas ter sido emitida muito depois não apoia a tese da recorrente, pois poderá até significar que a sociedade prestadora do serviço violou o disposto no art. 28º, nº 1, alínea b), 2ª parte, do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), que a obrigava a emitir factura ou documento equivalente pelos pagamentos que lhe fossem efectuados antes da data da transmissão de bens ou da prestação de serviços. Daí também ser irrelevante o facto de a inspecção fiscal não ter detectado qualquer irregularidade à recorrente; as facturas em causa e os respectivos recibos foram emitidos de forma irregular, desconhecendo-se se essa inspecção terá procedido a exame de extractos bancários – onde já se detectam indícios de pagamentos antecipados – bem como à análise em simultâneo da contabilidade da sociedade fornecedora. Há que referir, a este propósito, que os valores pagos foram contabilizados na conta corrente da sociedade fornecedora, conforme reconhece a própria recorrente na sua alegação, a fls. 182, o que revela que aquela entendeu esses montantes como pagamentos de fornecimentos no exercício da sua actividade, como operação a registar a crédito. Improcede, assim, o vício em análise. Como neste caso estamos perante pagamentos antecipados, não é aplicável o nº 1, e sim o nº 2 do art. 5º do Regulamento de aplicação do Sistema de Incentivos Regionais – SIR (provado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94, de 94.07.28, publicada no DR, I Série B, de 94.08.11). De qualquer modo, as facturas em causa, nomeadamente a de data mais antiga (factura nº 185 datada de 97.09.27), não foram emitidas à data dos pagamentos, mas muito posteriormente, com violação clara do art. 28º, nº 1, alínea b), 2ª parte, do Código do IVA. Assim, contrariamente ao alegado pela recorrente, não foi violado o art. 4º , alínea d) do DL nº 193/94 , de 19.07, nem, em articulação com ele, a norma regulamentadora do nº 1 daquele art. 5º. Como atrás se deixou referido, há documentação reveladora de que parte dos pagamentos em causa foram efectuados em Fevereiro e Março de 1997, logo, antes do período de 90 dias que antecedeu a data da apresentação da candidatura em 97.07.04. Assim, tais adiantamentos não são admissíveis ao abrigo do nº 2 do art. 5º do Regulamento de aplicação, pelo que também não foi violado este preceito. Cabe-nos agora analisar o vício de falta de fundamentação, por fundamentação insuficiente. Da informação nº 192/02 –DSAE, na qual se veio a fundar o acto contenciosamente recorrido consta a dado passo: “O IAPMEI informa ter verificado que foram efectuadas despesas no âmbito do projecto antes da data de candidatura, como comprovam os cheques e letras entregues para pagamento das facturas nºs 185, 186 e 187 do fornecedor B..., no montante de 13 944 444 escudos, que representa 22,9% do investimento em capital fixo previsto”. E mais adiante: “A promotora violou o disposto na alínea d) do art. 4º do DL nº 193/94 , sendo motivo de rescisão por força da alínea c) do nº 1 do art. 22º do mesmo decreto”. Ao referir que as despesas efectuadas antes da data da apresentação da candidatura e tidas em conta estavam comprovadas pelas facturas nºs 185, 186 e 187, no montante de 13 944 444 escusos e representavam 22,9%, em relação ao investimento em capital fixo, a informação permitiu que a recorrente entendesse que despesas estavam em causa e a que datas respeitavam, e, ainda – atenta aquela percentagem – que a rescisão do contrato apenas se podia enquadrar no nº 2 do art. 5º do Regulamento de aplicação do SIR, por os adiantamentos respeitarem a datas anteriores ao período de 90 dias que antecedeu a data da entrega da candidatura. Conforme tem sido afirmado pela jurisprudência deste STA, a fundamentação tem um carácter relativo, que varia conforme os casos e situações, mas visa sempre dar a conhecer o que se decidiu e porque se decidiu. Parece-nos que neste caso estava garantido o limite mínimo exigido para que a destinatária do acto ficasse esclarecida sobre as razões que ditaram o sentido da decisão administrativa. Aliás, a petição e as alegações revelam que a recorrente pretendeu defender a tese de que os pagamentos em causa haviam sido efectuados dentro do referido período de 90 dias – cfr. o art. 78º da petição e o ponto 43 do corpo da alegação. Pelo que se acaba de expor, também nos parece que deverá improceder o vício de falta de fundamentação. 3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso contencioso, mantendo-se o acto contenciosamente recorrido.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Estão provados, por documentos e confissão das partes, os seguintes factos relevantes: Em 4 de Julho de 1997, a recorrente A... apresentou candidatura ao “Sistema de Incentivos Regionais” (SIR) para um projecto de investimentos visando a construção de novas instalações e a aquisição de equipamento – cf. 10-29 dos autos; A candidatura foi apresentada através do Nersant (Associação Empresarial da Região de Santarém), sendo-lhe atribuído, pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI) o número 6248; O investimento previsto em capital fixo era de 60 773 contos; A candidatura foi aprovada e, em consequência, em 19 de Março de 1999, foi outorgado pela promotora e pelo IAPMEI o contrato de concessão de subsídio a fundo perdido nº S/99/5303.6248, com atribuição de um incentivo financeiro no montante de 26 094 728$00 - cf contrato a fls. 62-71 dos autos; Através da ordem de pagamento nº S/2000/0615, emitida em 2000.10.13, foi paga à recorrente a quantia de 10 437 891$00, correspondente a 40% do incentivo aprovado – cf. fls. 103- 104 do p.i. apenso; Com data de 13 de Fevereiro de 2002, na Direcção Geral do Desenvolvimento Regional foi elaborada, pela Técnica Superior ..., a Informação nº 192/02-DSAE, com o seguinte teor: ASSUNTO: SIR – “A...” Rescisão do Contrato nº S/99/5303.6248 A empresa referida em epígrafe apresentou uma candidatura ao Sistema de Incentivos Regionais em 97/07/04, com um projecto que visava a construção de novas instalações e a aquisição de equipamento. O investimento em capital fixo previsto ascendia a 60 773 contos, tendo sido consideradas relevantes aplicações no montante de 59 498 contos e aprovado um subsídio a fundo perdido de 26 094 728 escudos, formalizado com a celebração do contrato nº S/99/5303.6248 em 99/03/19. Foi transferida para a empresa a quantia correspondente a 40% do incentivo aprovado, ou seja, 10 437 891 escudos. O IAPMEI informa ter verificado que foram efectuadas despesas no âmbito do projecto antes da data da candidatura, como comprovam os cheques e letras entregues para pagamento das facturas nºs 185, 186 e 187 do fornecedor “B...”, no montante de 13 944 444 escudos, que representa 22,9% do investimento em capital fixo previsto. A empresa foi notificada em 2001/03/12 par se pronunciar sobre o exposto, tendo apresentado argumentos que não alteraram a intenção do IAPMEI de propor a rescisão do contrato. A promotora violou o disposto na alínea d) do art. 4º do DL 193/94 , sendo motivo de rescisão por força da alínea c) do nº 1 do art. 22º do mesmo decreto. Foi efectuada a consulta à Comissão de Selecção, tendo todos os membros concordado com a presente proposta. Face ao exposto, a Comissão de Selecção submete á homologação da Senhora Ministra do Planeamento a rescisão do contrato celebrado entre o IAPMEI e a empresa “A... e a consequente reposição do incentivo liquidado e descativação do incentivo provado”. g) Sobre tal Informação foi aposto, pela Ministra do Planeamento, em 22 de Fevereiro de 2002, o seguinte despacho – acto impugnado: “Homologo” A Recorrente adjudicou os trabalhos do investimento à sociedade de construção civil “B”, sendo que esta, com referência ao orçamento que apresentara, datado de 28 de Janeiro de 1997, emitiu as facturas nºs 185, 186 e 187, respectivamente de 27 de Setembro, 15 de Outubro e 31 de Outubro do mesmo ano – cfr. art. 25º da petição inicial e fls. 244, 253 e 261 dos autos; A factura nº 185 foi paga da seguinte maneira: cheque nº 1286613, no valor de 2 200 180$00, levantado em 7/05/97, cheque nº 33661055, no valor de 750 000$00, levantado em 21/04/97; cheque nº 36175347, no valor de 2 750 000$00, levantado em 17/03/97; cheque nº 36175352, no valor de 600 000$00, levantado em 31/03/97; cheque nº 36175346, no valor de 35 000$00, levantado em 21/03/97 – cfr fls. 82 do PA e 237 a 252 dos autos; A factura nº 186, foi paga deste modo: cheque nº 13019351, no valor de 3 000 180$00, levantado em 7/10/97; cheque nº 33871289, no valor de 1 000 000$00, levantado em 17/02/97; cheque nº 33871288, no valor de 30 000$00, levantado em 19/02/97; cheque nº 35699972, no valor de 25 000$00, levantado em 21/02/97 – cfr. fls. 82 do PA e 253 a 260 dos autos; l) A factura nº 187 foi paga através de: cheque nº 13357390, no valor de 4 203 142$00, levantado em 3/10797; cheque nº 33661130, no valor de 1 000 000$00, levantado em 04/06/97; cheque nº 38824743, no valor de 65 000$00, levantado em 31/07/97 – cf fls. 82 do PA e 261 a 267 dos autos. 2. O DIREITO 2.2.1.O Ministro da Economia suscitou a questão da sua ilegitimidade passiva alegando que nem é autor do acto contenciosamente impugnado, que foi praticado pela então Ministra do Planeamento, nem sucedeu nas competências que a esta estavam atribuídas pelo art. 22º /1 do DL nº 193/94 de 19 de Julho. E assiste-lhe razão. Na verdade, nos termos daquele diploma legal, a gestão do Sistema de Incentivos Regionais era da competência da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (art. 17º) e era através desse serviço que o Ministro do Planeamento e da Administração do Território exercia os poderes dispositivos em matéria de concessão de subsídios ( art. 17º /5/a)) e rescisão de contratos ( art. 22º ). Ora, com a vigência do DL nº 120/2002 de 3 de Maio, foi extinto o Ministério do Planeamento e a Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional transitou para o Ministério da Finanças (art.9º/4/d)) Assim, deve entender-se que foi o Ministro das Finanças e só ele a suceder nas competências relativas ao Sistema de Incentivos Regionais e que, até então, estavam, atribuídas ao Ministro do Planeamento. O mesmo é dizer que, o Ministro da Economia, que não foi autor do acto, nem sucedeu na competência da Ministra do Planeamento, não é detentor de legitimidade passiva para os termos do presente recurso contencioso (art. 36º/ 1/c) LPTA). Por consequência seguirão os autos apenas contra o Ministro das Finanças. 2.2.2. A Recorrente assaca ao acto administrativo impugnado um primeiro vício de violação de lei por suposto desrespeito ao disposto no art. 141º do Código do Procedimento Administrativo , por operar a revogação do acto de concessão do incentivo financeiro, este constitutivo de direitos. Todavia, a alegação não procede, como veremos de seguida. A revogação é uma decisão administrativa dirigida à extinção de todos ou de parte dos efeitos de um acto administrativo anterior, figura que não se confunde com o poder de extinção de um contrato , ainda que por acto unilateral da Administração. Aqui fala-se em rescisão ou resolução , sendo que este outro poder, como decorre do sentido unívoco do preceito, não está submetido ao regime do art. 141º CPA, cujo âmbito de aplicação se restringe à extinção dos efeitos de actos administrativos e não abarca a extinção de efeitos de contratos administrativos (cfr., neste sentido, Robin de Andrade in “ A Revogação dos Actos Administrativos ”, p. 20) No caso em apreço, a actividade administrativa de concessão do subsídio teve como instrumento o contrato previsto no artigo 21º do DL nº 193/94 de 19 de Julho – na circunstância o nº S/99/5303.6248 - e o acto impugnado, provindo da credenciação legal do artigo 22º operou a respectiva rescisão. Não há pois lugar à aplicação do regime do art. 141º CPA, improcedendo a alegação da Recorrente nesta parte. 2.2.3. Um outro vício, ainda de violação da lei, pelo qual a Recorrente ataca a decisão administrativa sob recurso, reporta-se à natureza dos pagamentos efectuados à sociedade B... e discriminados nas alíneas i) a l) do probatório. Argumenta, em síntese, que tais pagamentos não configuram verdadeiras despesas, mas meras entregas de favor votadas a resolver as grandes dificuldades de tesouraria que aquela sociedade atravessava e justificadas pelas relações de confiança e amizade entre os sócios de ambas as empresas. Daí que deva “interpretar-se que a data de início do projecto de investimento se reporta à data da primeira factura, que como resulta claro é posterior à data da entrada da candidatura e por conseguinte respeita o disposto no nº 1 do art. 5º da Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94, de 11 de Agosto. Apreciando, convoquemos, antes de mais, as normas aplicáveis e que estão em causa. Do DL nº 193/94 , de 19 de Julho: Artigo 22º Rescisão do contrato 1- O contrato pode ser rescindido por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, sob proposta fundamentada da comissão de selecção, com base nas informações fornecidas pelas entidades mencionadas no nº 2 do artigo 17º, nos seguintes casos: (…) (…) (…) Não cumprimento das obrigações legais ou fiscais por parte da empresa; (…) (… 2- (…) Artigo 4º Os projectos candidatos devem satisfazer as seguintes condições: (…) (…) (…) A sua realização não se ter iniciado à data de apresentação da candidatura, com excepção da aquisição de terrenos; (…) (…) (…) Do Regulamento de aplicação aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 67/94: Artigo 5º 1 - Para efeitos da alínea d) do artigo 4º do Decreto-Lei nº 193/94 , de 19 de Julho, considera-se início de realização do projecto de investimento a data da factura mais antiga relativa a pagamentos efectuados no âmbito do projecto. 2 – É admitido o adiantamento para sinalização até 25% do custo do equipamento a que diz respeito, sempre que os documentos justificativos desse adiantamento se referirem aos 90 dias que antecedem a data de entrega da candidatura. Ora, no caso em apreciação, é inequívoco que a factura mais antiga está datada de 27 de Setembro de 1997 sendo, portanto, posterior à da apresentação da candidatura que aconteceu em 4 de Julho do mesmo ano. Deste modo, numa primeira vista, fica a ideia que, de acordo com disposto no transcrito art. 5º/1 do Regulamento de aplicação, o investimento teve o seu “início de realização” também depois da apresentação da candidatura e que, por consequência, a situação, ao contrário do que se decidiu no acto administrativo impugnado, não viola o disposto na alínea d) do art. 4º do DL nº 193/94 , de 19 de Julho. Porém, um olhar mais agudo, mostra que não é assim. Antes da candidatura a sociedade “B...” recebeu montantes que vieram a dar pagamento às facturas nºs 185, 186 e 187. Na verdade, apesar de a Recorrente dizer que as quantias descritas nas alíneas i) a l) do probatório, com movimentos anteriores ao dia da apresentação da candidatura, foram meras entregas de favor e não verdadeiros adiantamentos, certo é que a sua argumentação não é de acolher. Na verdade, a Recorrente não demonstra que as facturas tenham sido pagas com quaisquer outras entregas e sem levar em conta aqueles montantes anteriormente transferidos para a sociedade adjudicatária. Indício forte que aquelas quantias ou serviram ao pagamento de serviços já prestados, na construção das instalações, de acordo com o orçamento apresentado em 28 de Janeiro de 1997, conforme referência contida em todas aquelas facturas ou, então, constituíram verdadeiros pagamentos adiantados relativos a obra ainda não efectuada. Ora, de acordo com as disposições combinadas dos artigos 35º/1 e 7º/1/3 do Código do Imposto Sobre o Valor Acrescentado deveria ter tido lugar a emissão de facturas, no primeiro caso, até 5 dias úteis após a realização e, na segunda hipótese, nas próprias datas da percepção de tais montantes. E assim se esclarece o alcance da regra do nº 1 do art. 5º do Regulamento de aplicação. Esta norma marca o “início da realização do projecto de investimento com a data da factura mais antiga”, porque, de acordo com a lei fiscal, que é suposto ser cumprida, este documento comprovativo haverá de, nos termos indicados, corresponder no tempo à primeira obra realizada, ao primeiro equipamento posto à disposição do adquirente ou ao primeiro pagamento de uma prestação de serviços ainda não efectuada. E não há dúvida que o que é determinante é a realidade material económica e financeira. De tal sorte que, se, porventura, houver ilegal discrepância temporal entre essa realidade e a respectiva documentação, deve dar-se prevalência à primeira. Neste contexto significativo deve interpretar-se a norma do nº 1 do art. 5º do Regulamento com o sentido que se considera iniciada a realização do projecto, na data da factura mais antiga passada de acordo com as exigências da lei fiscal ou na data em que o fornecedor ou prestador do serviço a devesse ter emitido em obediência aos ditames da mesma lei. Nesta leitura, uma vez que por força dos pagamentos efectuados, deveriam ter sido emitidas facturas com datas anteriores à da candidatura, o acto administrativo contenciosamente impugnado decidiu com acerto que a situação violava o disposto no art. 4º /d) do DL nº 193/94 , de 19 de Julho. Deste modo improcede a alegação da recorrente, nesta outra parte. Porém, decorre da matéria de facto assente – alíneas - alíneas i) e j) – que tais pagamentos não tiveram lugar todos no período de 90 dias que antecederam a data da candidatura, sendo alguns deles de Fevereiro e Março de 1997. E é inequívoco que, em face da 2ª parte do mesmo normativo, para que não marcassem o início da realização do investimento era necessário que os pagamentos, a par de não excederem os 25%, satisfizessem este outro requisito. 2.2.4. Por último a Recorrente invoca o vício de falta de fundamentação, por omissão de referência aos critérios legais. Mais uma vez sem razão, já que no discurso fundamentador do acto se diz que foram efectuadas despesas no âmbito do projecto antes da data da candidatura e que a promotora violou o disposto na alínea c) do nº 1 do art. 22º do mesmo decreto. Este conteúdo tem densidade bastante para esclarecer o destinatário do acto, suposto cidadão de mediana inteligência e sagacidade, do que nele se decidiu, das razões que determinaram a Administração a tomar tal decisão e, por consequência, forneceu-lhe a informação suficiente que o habilitou a exercer o seu direito à impugnação contenciosa, na qual, como se viu, deu mostras de bem saber quais foram os motivos de facto e de direito que motivaram a decisão administrativa. Estão cumpridas as exigências atinentes ao dever legal de fundamentar. Em suma: improcedem todas as conclusões da alegação da Recorrente. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso contencioso. Custas pela Recorrente. Taxa de justiça: 350 € (trezentos e cinquenta euros). Procuradoria: 175 € (cento e setenta e cinco euros). Lisboa, 29 de Março de 2006. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – J Simões de Oliveira.